Kulturdepartementet foreslår en lovendring som skal
legge til rette for at Norsk Tipping AS kan bytte regnskapsrevisor
med jevne mellomrom. Det foreslås i tillegg lovhjemmel for at Norsk Tipping
AS kan overføre deler av sitt overskudd fra spillterminaler i bingolokaler
til de lag og foreninger som mottar overskudd fra bingodriften i
lokalet. I proposisjonen redegjøres det også for departementets
oppfølging av Dokument 3:14 (2008–2009) om Riksrevisjonens utvidede revisjon
av Norsk Tipping AS.
I Innst. 340 S (2009–2010) fra kontroll- og
konstitusjonskomiteen til Riksrevisjonens Dokument nr. 3:14 (2008–2009)
ba komiteens flertall departementet «vurdere om regnskapsrevisjonen av
Norsk Tipping AS i fremtiden kan foretas av en ekstern revisor».
Norsk Tipping AS er i dag det eneste statlige
selskapet som fortsatt har Riksrevisjonen som regnskapsrevisor.
Dette var blant annet gjenstand for debatt under Stortingets behandling
av Dokument nr. 3:14 (2008–2009) om Riksrevisjonens utvidede revisjon
av Norsk Tipping AS, jf. Innst. 340 S (2009–2010) fra kontroll-
og konstitusjonskomiteen.
Departementet sendte på den bakgrunn 20. september
2010 et høringsbrev til Riksrevisjonen, Norsk Tipping AS og Finansdepartementet,
med forslag om å endre dagens bestemmelse i pengespilloven om at
Riksrevisjonen reviderer regnskapene i Norsk Tipping AS.
Overskuddet fra Norsk Tipping AS` spillvirksomhet
skal fordeles i samsvar med bestemmelser i pengespilloven § 10.
For å legge til rette for at Norsk Tipping AS kan overføre deler
av sitt overskudd fra spillterminaler i bingolokaler til de lag
og foreninger som mottar overskudd fra bingodriften i lokalet sendte
Kultur- og kirkedepartementet 9. juli 2009 ut et høringsbrev med forslag
om endring i pengespilloven § 10.
Riksrevisjonen besluttet i desember 2007 å gjennomføre
en utvidet revisjon på enkelte av Norsk Tipping AS sine virksomhetsområder.
Målet med Riksrevisjonens utvidede revisjon var
å vurdere om Norsk Tipping AS i perioden 2000–2007 har drevet virksomheten
i tråd med Stortingets vedtak og forutsetninger, eiers retningslinjer,
samt god forvaltnings- og forretningsskikk. Funn fra revisjonen
ble presentert for Stortinget i Riksrevisjonens Dokument 3:14 (2008–2009)
i juni 2009 og i Innst. 340 S (2009–2010) fra kontroll- og konstitusjonskomiteen.
Norsk Tipping AS har gjennomgått store interne utfordringer
i forbindelse med de forhold som førte til daværende administrerende
direktørs avgang i 2007. Riksrevisjonens påfølgende gjennomgang
og kritikk av en rekke forhold i selskapet og departementets selskapsstyring,
har ført til iverksettelsen av tydelige tiltak og forbedringer av
selskapets og departementets kontroll- og styringssystemer.
Det er departementets vurdering at den særskilte organiseringen
av selskapet ivaretar de viktigste målene for selskapets virksomhet.
Selskapets spill skaper i liten grad samfunnsmessige problemer,
og selskapet har på oppdrag fra Stortinget på en utmerket måte etablert
et nyskapende og ansvarlig spilltilbud på spilleterminaler til erstatning
for gevinstautomatene som bare for få år siden skapte store problemer
med spilleavhengighet. Selskapet driver aktiv spillutvikling og har
stabilt høy og stigende omsetning, i samsvar med Stortingets og
departementets forutsetninger. Selskapet har også fulgt og tilpasset
seg den teknologiske utviklingen både i forhold til betalingsformidling
og annen spillutvikling, og fremstår i dag som et selskap med høy
teknologisk kompetanse.
Kontrollarbeidet med Norsk Tipping AS` virksomhet
er av en særlig karakter, bl.a. fordi det er forutsatt at eierdepartementet
også skal ha regelverksansvar i forhold til den delen av selskapets
drift som gjelder utforming og formidling av spilltilbudet. Dette
taler for at det sikres en hensiktsmessig balanse mellom kontrolltiltak som
gjennomgår de rene forretningsmessige og regnskapstekniske driftsspørsmål
på den ene siden, og kontrollen av spillformidlingen og departementets
forvaltning av selskapet på den annen side. Departementet anser
at det vil være en styrke både for selskapet selv, for departementet og
for Riksrevisjonens kontroll med selskapet dersom pengespilloven
endres slik at regnskapsrevisjon fra en ekstern valgt revisor ligger
i bunnen av den løpende kontroll med selskapets virksomhet.
Riksrevisjonens utvidede revisjon har avdekket kritikkverdige
forhold ved selskapets drift. Arbeidet med å følge opp Riksrevisjonens
arbeid har ført til en grundig gjennomgang av selskapets interne
styrings- og kontrollrutiner, og departementets styring av selskapet.
Det er departementets vurdering at de tiltak dette arbeidet har
ledet til styrker selskapets og departementets mulighet til å følge
opp Stortingets mål og krav for selskapets virksomhet.
Riksrevisjonen har en todelt oppgave i forhold
til Norsk Tipping AS. Den skal foreta selskapskontroll og forvaltningsrevisjon
av Norsk Tipping AS, som Stortingets revisjons- og kontrollorgan. I
tillegg skal Riksrevisjonen foreta revisjon av regnskapet til Norsk
Tipping AS.
I høringsbrevet av 20. september 2010 foreslår departementet
at dagens ordning med Riksrevisjonen som regnskapsrevisor endres
slik at årsregnskapene fra Norsk Tipping AS revideres av en revisor
som velges av departementet. Det er i forslaget lagt til grunn at
en regnskapsrevisjon løsrevet fra Riksrevisjonen vil styrke selskapets
dialog med revisor om regnskapsføringen. Samtidig forutsettes det
at en ekstern valgt revisor vil styrke Riksrevisjonens muligheter
til å forta en selvstendig kontroll av Kulturdepartementets forvaltning
av selskapet.
Forslaget til lovendring ble sendt til Norsk
Tipping AS, Riksrevisjonen og Finansdepartementet. Alle de tre instansene
har avgitt høringssvar.
Norsk Tipping AS og Finansdepartementet stiller
seg positive til forslaget.
Riksrevisjonen går imot forslaget. Hovedbegrunnelsen
er at forslaget etter Riksrevisjonens oppfatning vil innebære «en
betydelig svekket demokratisk kontroll av de midler som Norsk Tipping
AS er satt til å forvalte på vegne av fellesskapet».
Lovforslaget innebærer en oppdeling av kontrolloppgavene,
slik at Riksrevisjonen forestår selskaps- og forvaltningskontrollen
med Norsk Tipping AS, mens en valgt ekstern revisor forestår den
løpende revisjonen av selskapets regnskaper. Dette etablerer etter
departementets vurdering en bedre tilsyns- og revisjonsordning for
Norsk Tipping AS enn den gjeldende. Som det framgikk av departementets
høringsbrev 20. september 2010 deles denne vurderingen også av Advokatfirmaet
Wikborg Rein.
Et hovedargument fra Riksrevisjonens mot den foreslåtte
endringen er at den vil «svekke den offentlige kontroll av forvaltningen
av fellesskapets midler» og at selskapets særlige samfunnsmessige
stilling begrunner at Riksrevisjonen bør inneha rollen som revisor
av selskapets regnskaper. Departementet kan ikke se at forslaget
innebærer en begrensning av kontrollen med selskapet. Gjennom Riksrevisjonens selskaps-
og forvaltningskontroll vil Riksrevisjonen fortsatt ha mulighet
til kontroll av Norsk Tipping AS. Forskjellen vil være at den ordinære regnskapsrevisjonen
foretas av en ekstern revisor, slik at Riksrevisjonens kontroll
av selskapet kan bygge på en ekstern kontroll av regnskapsføringen.
Departementet anser dette som en styrking av kontrollen med Norsk
Tipping AS.
En slik vurdering ble også lagt til grunn av
Finansdepartementet i Ot.prp. nr. 58 (2008–2009) under punkt 5.4.1,
hvor problemstillingen var hvorvidt Riksrevisjonen burde få ansvaret
for å revidere regnskapene til Norges Bank.
Det er også grunn til å understreke at revisors
årlige revisjonsberetning vil bli offentlig i forbindelse med departementets
godkjenning av regnskapene i Norsk Tipping. I tillegg vil resultatet
av Riksrevisjonens selskaps- og forvaltningskontroll fremlegges
for Stortinget. Dette ivaretar behovet for åpenhet og transparens rundt
kontrollen av Norsk Tipping.
Riksrevisjonen peker på at revisjonsansvaret
for andre statlige virksomheter som Husbanken og Statens lånekasse
for utdanning ble lagt til Riksrevisjonen i forbindelse med vedtakelsen
av riksrevisjonsloven i 2004. Departementet viser til at Husbanken
og Lånekassen er statlige forvaltningsorgan, ikke selvstendige aksjeselskap. Disse
organene skal dermed ikke foreta de samme selvstendige forretningsmessige
vurderinger knyttet til sin drift, slik tilfellet er for Norsk Tipping
AS. Departementet tror det vil være positivt både for Norsk Tipping
AS` drift og for kontrollen med selskapet at regnskapsrevisor har
bred og fortløpende erfaring med hvordan regnskapslovgivningen praktiseres
i forhold til næringsdrivende aksjeselskaper. Ved at en ekstern
revisor reviderer regnskapene sikres også bedre og raskere kommunikasjon
og veiledning mellom revisor og selskap enn hva tilfellet er når revisor
også opptrer som den offentlige kontrollør i forhold til selskaps-
og forvaltningskontrollen.
Riksrevisjonen har påpekt at betydningen av
den offentlige kontroll med pengespill ble understreket i Ot.prp.
nr. 44 (2002–2003) side 11 hvor det blant annet fremgår at:
«Kanalisering av spillelyst gjennom offentlig selskap
er blitt ansett som den mest tjenelige organiseringen av pengespill,
fordi det skjer i betryggende former under full offentlig kontroll
og innsyn innenfor et fastsatt regelverk (…) Dette er ytterligere
understreket ved at Norsk Tipping AS som eneste statlige selskap
har Riksrevisjonen som revisor.»
Departementet viser i den forbindelse til Stortingets
behandling av Riksrevisjonens Dokument nr. 3:14 (2008–2009), hvor
hensiktsmessigheten ved dagens revisjonsordning ble drøftet av kontroll-
og konstitusjonskomiteen. I Innst. 340 S (2009–2010) punkt 4 uttalte
komiteens flertall blant annet:
«Flertallet mener imidlertid ut ifra et prinsipielt ståsted
at en ordning der departementet kan støtte seg til en ekstern revisor
i sin eierstyring vil gi den sterkeste tilsynsordningen. Flertallet vil
understreke at Riksrevisjonen i henhold til lov om Riksrevisjonen
vil ha ansvaret for å kontrollere statens interesser i selskapet
og at Stortinget dermed er sikret fullt innsyn i måten departementet
forvalter sitt eierskap i Norsk Tipping på. Flertallet ber på denne
bakgrunn departementet vurdere om regnskapsrevisjonen av Norsk Tipping
i fremtiden kan foretas av ekstern revisor.»
Reglene for fordeling av overskuddet fra Norsk Tipping
AS` spillvirksomhet er fastsatt i pengespilloven § 10. Hovedregelen
er at overskuddet fra Norsk Tipping AS skal fordeles til idrett,
kultur og samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner etter en
nærmere angitt fordelingsnøkkel (tippenøkkelen).
I høringsbrev 9. juli 2009 ble det foreslått
at det gis hjemmel for at overskudd fra Norsk Tipping AS` terminalspill
i bingohaller kan fordeles direkte til bingoentreprenører og til
de samfunnsnyttige og humanitære organisasjoner som mottar overskudd
fra de ordinære bingospillene. Etter forslaget skal overskuddet
fra Norsk Tipping AS` drift av terminalspill i bingohaller kunne
fordeles til de lag og organisasjoner som innehar tillatelse til
å tilby bingospill i bingohallen. Målsettingen med forslaget er
å sikre at overskuddet fra Norsk Tipping AS` nye terminaler i bingohaller
kan gå tilbake til de lag og foreninger som får redusert sine inntekter
som følge av at bingoautomatene nå er forbudt og databingospillene
er regulert strengere.
Målsettingen med høringsforslaget var å bidra
til å sikre grunnlaget for driften i de bingolokaler som tilbyr
tradisjonell bingodrift, hvor hovedvekten av spilltilbudet er basert
på det tradisjonelle hovedspillet. Dette er bakgrunnen for forslaget
om at inntektene fra Norsk Tipping AS` nye bingoterminaler skal
kunne gi bingohallene inntekter som kan støtte opp om den øvrige driften
i lokalet og samtidig gi overskudd til de lag og foreninger som
bingolokalet spiller til inntekt for. En målsetting med forslaget
har vært å bidra til at den forventede nedgangen i inntektene til
lag og foreninger fra bingodrift stabiliseres på om lag samme nivå
som i 2006, samtidig som Norsk Tipping AS får dekket sine kostnader
til drift og investeringer.
Et flertall av høringsinstanser støtter forslaget om
at overskuddet fra Norsk Tipping AS` terminaler i bingolokaler skal
kunne fordeles til de lag og organisasjoner som mottar overskudd
fra bingodriften.
En gruppe på 10 humanitære organisasjoner (De 10H)
støtter ikke forslaget «fordi det vil føre til en uheldig reduksjon
av formålsmidler til de lag og organisasjoner som i dag er en del
av tippenøkkelen». 10H mener departementet bør finne andre måter
å kompensere bingoentreprenørene på, enn å bruke overskuddet fra
Norsk Tipping AS` spillterminaler.
Departementet mener at bingo bør opprettholdes som
spilltilbud i Norge.
Den sentrale problemstillingen i forbindelse
med lovendringsforslaget er om overskuddet fra Norsk Tipping AS`
nye terminaler i bingolokaler skal gå inn i tippenøkkelen eller
om overskuddet skal fordeles tilbake til de organisasjoner som mottar
overskuddet fra driften i de enkelte bingolokaler.
Etableringen av spillterminaler i bingohaller
vil komme i tillegg til den ordinære terminalvirksomheten til Norsk
Tipping. Bingoterminalene vil inneholde egne spill utformet særskilt
for bingohaller og vil ikke stå oppstilt i de samme lokaler som
de ordinære terminalene. En slik etablering av terminalvirksomhet
i bingohaller vil ikke endre forutsetningene for vedtakelsen av den
nye tippenøkkelen som ble vedtatt i 2003 etter forslag i Ot.prp.
nr. 44 (2002–2003).
I 2011 legger departementet opp til at fordelingen
fra Norsk Tipping AS via tippenøkkelen utgjør til sammen 3 425 mill.
kroner, jf. Prop. 1 S (2010–2011). Norsk Tipping AS` inntektsprognoser
tilsier at de om lag 2 500 ordinære spillterminalene som ikke står
oppstilt i bingolokaler vil kunne gi et bidrag til fordelingen gjennom
tippenøkkelen på opp mot 200 mill. kroner i spilleåret 2011. For
de nye bingoterminalene er det ventet at det overskuddet som kan
tilføres de lokale lag og foreninger etter at Norsk Tipping AS`
investerings- og driftskostnader og de enkelte lokalinnehaveres
godtgjørelse er dekket inn, vil utgjøre opp mot 50 mill. kroner
i oppstartsårene.
Dette betyr at overskuddet fra bingoterminalene i
oppstartsfasen vil ha begrenset betydning sett i forhold til det
samlede beløp som fordeles gjennom tippenøkkelen. Dersom bingoterminaloverskuddet
fordeles tilbake til bingodriften vil imidlertid overskuddet være
et viktig bidrag for å nå målsettingen om at det samlede overskudd fra
bingolokalene skal ligge på om lag samme nivå som i 2006.
Departementet har forståelse for at de frivillige lag
og foreninger som mottar overskudd gjennom tippenøkkelen, er opptatt
av at flest mulig av Norsk Tipping AS` spillinntekter inngår i inntektsgrunnlaget
for tippenøkkelfordelingen. I en overgangsfase, fram til den videre
inntektsutviklingen i bingolokaler er nærmere klarlagt, anser imidlertid
departementet at det er nødvendig at overskuddet fra Norsk Tipping
AS` terminaler i bingohaller i det vesentligste tilbakeføres til
bingolokalene og til de lag og foreninger som i dag mottar overskuddet
fra denne spillvirksomheten.
Det er forutsatt at Norsk Tipping AS` drifts-
og investeringskostnader ved bingoterminaldriften skal dekkes inn
før overskuddene til bingoaktørene kan fastsettes. Siden investeringskostnadene
vil være størst i de første driftsårene vil Norsk Tipping AS` andel
av overskuddet være størst i denne perioden. Departementet legger opp
til at regler om den nærmere fordeling av overskuddet fastsettes
i særskilt forskrift. Dette vil gi mulighet til å justere Norsk
Tipping AS` andel av overskuddet når de største investeringskostnadene
er dekket inn.
Norsk Tipping AS anslår at om lag 40 pst. av overskuddet
fra bingoterminaldriften vil gå til dekning av drift og investeringer
i de første driftsårene. De resterende 60 pst. av overskuddet vil kunne
fordeles mellom bingoentreprenørene og de lokale lag og foreninger.
Den andel som tilfaller bingooperatørene vil være en godtgjørelse
for Norsk Tipping AS` adgang til bingolokalene. Norsk Tipping AS
vil beregne overskuddet fra driften særskilt for hvert bingolokale,
slik at bingooperatørene vil motta sin andel av overskuddet fra
omsetningen i det enkelte lokalet. Det resterende overskuddet vil
bli fordelt mellom de ulike lag og foreninger som mottar overskudd
fra bingodriften i det enkelte lokalet. Departementet legger opp
til at fordelingen de første årene fordeles med 40 pst. til Norsk Tipping,
35 pst. til bingoentreprenørene og 25 pst. til de private lag og
foreninger. En slik fordeling vil ta hensyn til bingoentreprenørenes særlige
driftssituasjon i overgangsfasen. Ved at overskuddsandelene fastsettes
særskilt i forskrift, vil denne fordelingen kunne endres etter oppstartsfasen,
når utviklingen av overskudd og kostnader er nærmere kjent.
Departementet legger opp til at det foretas
en gjennomgang av de samlede inntektene til lag og foreninger fra
bingodrift etter inntektsåret 2012. Forutsatt at overskuddet til
lag og foreninger i 2012 overskrider nivået i 2006 eller mer, legger departementet
opp til at en økt andel av overskuddet fra bingoterminalene kan
fases inn på tippenøkkelen, slik at samlede inntekter til lag og foreninger
tilsvarer nivået i 2006 (127 mill. kroner). Fra det tidspunkt inntektene
fra hovedspill og databingo alene gir inntekter til lag og foreninger
tilsvarende nivået i 2006, legger departementet opp til at overskuddet
fra Norsk Tipping AS` gevinstterminaler i sin helhet skal fordeles
over tippenøkkelen.