Det norske bistandsbudsjettet utgjorde i 2009 25,7
mrd. kroner, eller 1,06 prosent av brutto nasjonalinntekt (BNI).
Bistandsbudsjettet økte i perioden 2005–2009 med 43 prosent. Bistandsforvaltningen
kjennetegnes av internasjonalt samarbeid, komplekse giverkonstellasjoner
og innsats i land med begrenset forvaltningskapasitet. Det krever
tilpasningsdyktighet og oppfølging fra giverlandene. Økte bistandsbudsjetter og
mangfoldet av givere og mottakere utfordrer den norske bistandsforvaltningen.
Stortinget har i lengre tid uttrykt forventning
om økt resultatfokus i bistanden, jf. Stortingets behandling av
utviklingspolitikken i Innst. S. nr. 229 (1995–1996) og Innst. S.
nr. 93 (2004–2005). I Innst. S. nr. 93 (2004–2005) står det at Stortinget
forventer at resultater og kvalitetssikring står sentralt i norsk
utviklingspolitikk.
Utenriksdepartementet har det overordnede ansvaret
for at den langsiktige bistanden forvaltes i samsvar med målene
som framgår av Stortingets vedtak og forutsetninger. Det innebærer
blant annet at mål og resultatkrav skal oppnås, at ressursbruken
skal være effektiv, og at det skal sikres tilstrekkelig styringsinformasjon
og et forsvarlig beslutningsgrunnlag, jf. reglement for økonomistyring
i staten med tilhørende bestemmelser. Departementet inngår i en
rekke giverkonstellasjoner som samarbeider om oppfølgingen av bistandsmidler
gitt til bestemte formål og land. For multilateral bistand utgjør deltakelse
i organisasjonenes styrer den sentrale arenaen for oppfølging. Ambassadene
er innenfor sitt geografiske område ansvarlige for forvaltningen
av bilateral bistand. Norad har forvaltningsansvaret for bistand
til sivilt samfunn og evalueringsansvaret for norsk langsiktig bistand.
Direktoratet bistår Utenriksdepartementet som rådgiver og kvalitetssikrer
i forvaltningen av bistanden.
Målet for Riksrevisjonens undersøkelse har vært å
vurdere i hvilken grad Utenriksdepartementet gjennom resultatorientering
og kvalitetssikring bidrar til resultatoppnåelse i norsk langsiktig
bistand. Følgende problemstillinger er undersøkt:
1. I hvilken grad vurderer
Utenriksdepartementet forutsetninger for resultatoppnåelse ved tildeling av
bistandsmidler?
2. I hvilken grad følger Utenriksdepartementet opp
norske bistandstilskudd for å sikre resultatoppnåelse?
3. I hvilken grad er anti-korrupsjonsarbeidet
integrert i bistandsforvaltningen?
Revisjonskriteriene som ligger til grunn for
undersøkelsen, er utledet fra stortingsdokumenter (stortingsmeldinger,
budsjettproposisjoner og innstillinger til disse), reglement for
økonomistyring i staten med tilhørende bestemmelser og internasjonale
prinsipper for utviklingssamarbeidet som Norge har sluttet seg til.
I tillegg er det brukt dokumenter hvor departementet har operasjonalisert
disse bestemmelsene, blant annet Bistandshåndboken.
Undersøkelsen bygger på data fra Utenriksdepartementet
og et utvalg av departementets samarbeidspartnere i forvaltningen
av norsk langsiktig bistand. Data er samlet inn ved hjelp av intervjuer
og spørrelister. Til sammen er det gjennomført 70 verifiserte intervjuer.
I tillegg er det gjennomført en dokumentanalyse av relevante dokumenter
for sju utvalgte bilaterale bistandstiltak og tre utvalgte FN-organisasjoner. Utvalget
er basert på økonomisk vesentlighet og relevans for norske satsingsområder
i utviklingssamarbeidet.
De sju utvalgte bilaterale tiltakene gir ikke grunnlag
for generalisering til hele bistandsporteføljen. Disse tiltakene
er imidlertid vesentlige tiltak innen helse og utdanning som er
prioriterte sektorer for norsk utviklingssamarbeid. De utvalgte
landene, Nepal og Tanzania, er også sentrale samarbeidsland for
Norge. I Nepal er det gjennomført intervjuer med Redd Barna, UNICEF
og nepalske myndigheter. I Tanzania er Kirkens Nødhjelp, Clinton
Foundation, Ett FN og tanzanianske myndigheter intervjuet. Dokumentanalysen
omfatter departementets forvaltning av bistand til ovennevnte samarbeidspartnere
og tiltak for perioden 2005–2009. Når det gjelder ambassadenes oppfølging av
resultater, omhandler analysen seks av de sju utvalgte tiltakene.
Ett FN i Tanzania er ikke inkludert i analysen fordi reformen ifølge
ambassaden ikke er kommet langt nok til at resultatene kan følges
opp.
Undersøkelsen av multilateral bistand omfatter departementets
oppfølging av bistandsmidler kanalisert gjennom FNs fond og programmer. De
tre utvalgte organisasjonene er FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs
barnefond (UNICEF) og FNs befolkningsfond (UNFPA). Dokumentanalysen
av departementets oppfølging omfatter norske styredokumenter og
departementets beslutninger om tildeling av støtte for perioden
2006–2009.
Aktørene i utviklingssamarbeidet har det siste tiåret
arbeidet for økt kunnskap om bistandens resultater. Også Utenriksdepartementets
arbeid viser økt oppmerksomhet på kvalitetssikring og resultater.
Norad har siden 2007 årlig lagt fram resultatrapporter om norsk
bistand. I tillegg har departementet gjennom en intern evaluering
av tilskuddsforvaltningen innført harmoniserte rutiner og regelverk.
Evalueringen omfattet alle tilskuddsordningene i både bilateral
og multilateral bistand. Departementet har også gjennomført organisatoriske
endringer for å styrke arbeidet med FNs fond og programmer. I tillegg
har Utenriksdepartementet i de senere år arbeidet for å styrke innsatsen
mot korrupsjon, blant annet gjennom å heve kompetansen blant departementets
ansatte og gjennom å opprette Sentral kontrollenhet og en varslingskanal
for misligheter. Disse tiltakene har styrket forutsetningene for
bedre resultatoppnåelse i bistanden.
Undersøkelsen av sju bistandstiltak innen sentrale
satsingsområder viser imidlertid svakheter i departementets planlegging
og kvalitetssikring av bistanden og i departementets arbeid med
resultatoppfølging og forebygging av korrupsjon. Svakhetene gjør
at det fremdeles er en risiko for at midlene ikke bidrar til resultater
slik Stortinget har forutsatt.
Arbeidet mot korrupsjon er et satsingsområde for
Utenriksdepartementet. Arbeidet inkluderer å forebygge og håndtere
korrupsjonssaker. Korrupsjon er utbredt i Norges samarbeidsland. St.meld.
nr. 35 (2003–2004) peker på betydningen av å gjennomføre individuelt
tilpassede vurderinger av korrupsjonsrisiko ved tildeling av bistand.
Bistandshåndboken understreker betydningen av å gjennomføre risikovurderinger,
inkludert vurderinger av korrupsjon, før tildeling av bistandsmidler.
Undersøkelsen viser at Utenriksdepartementet i plandokumentene for
to av sju undersøkte tiltak har pekt på tiltak mot korrupsjonsrisiko,
mens departementet i fem av de undersøkte tiltakene ikke har vurdert
tiltak mot korrupsjon. Departementet omtaler imidlertid korrupsjonsrisiko
i plandokumentene for seks av sju tiltak.
Bistandsmottakere er ansvarlige for å etablere effektive
systemer for å kontrollere bruken av tilskuddsmidler. Mottaker har
også ansvar for å følge opp mistanke om økonomiske misligheter. Utenriksdepartementet,
ambassadene og Norad skal etter avtaleinngåelse kontrollere at systemene
er på plass, og vurdere hvordan en eventuell mistanke om økonomiske
misligheter vil bli håndtert av mottaker. Departementet peker på
at ambassadene i begrenset grad har den nødvendige kompetansen til
å avdekke misligheter. Undersøkelsen viser imidlertid at departementet følger
opp korrupsjon, når denne avdekkes.
Norge skal følge opp kontrollarbeidet til FNs fond
og programmer gjennom styret. Departementet opplyser i intervju
at Norge ikke har vært blant de ledende i arbeidet med å styrke
tilsynsfunksjonene i FNs fond og programmer, men at området de seneste
år er tillagt økt vekt også fra norsk side. Det underbygges av departementets virksomhetsplaner.
Undersøkelsen viser likevel liten eller ingen dokumentert norsk
oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet i FNs fond og programmer.
Det er ikke dokumentert hvordan den norske FN-delegasjonen i New
York har fulgt opp mål i virksomhetsplanen om oppfølging av anti-korrupsjonsarbeidet.
Undersøkelsen av norske styredokumenter i de tre undersøkte organisasjonene
for perioden 2006–2009 viser at departementet har hatt begrenset
oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet. Det framkommer ingen endring
i den norske oppfølgingen i perioden, til tross for at departementet
siden 2007 har lagt økt vekt på arbeidet mot korrupsjon.
Utarbeidelse av mål, resultatindikatorer og
resultatkrav av god kvalitet er en nødvendig forutsetning for relevant
kunnskap om bistandens resultater. Prinsippene for mål- og resultatstyring
er blant annet konkretisert i reglement for økonomistyring i staten
med tilhørende bestemmelser og i Bistandshåndboken. Departementet har
ifølge Bistandshåndboken ansvar for å vurdere om forslagene til
programmer og prosjekter tilfredsstiller grunnleggende kvalitetskrav,
er realistiske og har klare og etterprøvbare resultatmål. Utenriksdepartementet
peker på at departementet har lagt ned mye arbeid i å utforme gode
resultatindikatorer. Likevel er dette et område som ifølge departementet
byr på utfordringer, både når det gjelder omfanget av resultatindikatorene,
og når det gjelder presisjonsnivået på disse.
Utenriksdepartementet skal ifølge Bistandshåndboken
vurdere programmets opplegg for resultatmåling før tildeling for
å sikre relevant resultatinformasjon. Ifølge Bistandshåndboken inkluderer
det å vurdere kvaliteten på grunnlagsdata og resultatindikatorer
og å vurdere om bistandstiltakets målhierarki er konsistent og realistisk.
For at departementet skal kunne planlegge realistisk og innhente
relevant resultatinformasjon, er det avgjørende at det er en sammenheng
mellom mål, resultatindikatorer og resultatkrav. Undersøkelsen viser
at departementet i planfasedokumentene til ett av de sju utvalgte
tiltakene har vurdert sammenhengen mellom mål, resultatindikatorer
og resultatkrav. I seks av sju utvalgte tiltak omtaler departementet
mål, resultatindikatorer og resultatkrav uten å vurdere sammenhengen
mellom dem. Departementet har også i flertallet av de sju undersøkte tiltakene
ikke vurdert kvaliteten på grunnlagsdata og resultatindikatorer
slik Bistandshåndboken krever. Mangler ved departementets vurderinger av
den planlagte bistanden øker risikoen for manglende måloppnåelse.
Stortinget har forventet økt innsats fra departementet
i arbeidet med å videreutvikle målemetoder i bistanden, inkludert
den multilaterale bistanden. FNs fond, programmer og særorganisasjoner
innførte på slutten av 1990-tallet resultatbasert styring. Styringsprinsippet
innebærer at kunnskap om oppnådde resultater skal danne grunnlag
for videre innsats, og forutsetter et opplegg for resultatmåling.
Det framkommer av undersøkelsen at departementet i varierende grad
deltar i styrets oppfølging av FN-organisasjonenes opplegg for resultatmåling.
Departementet vurderer kvaliteten på opplegget for resultatmåling
som legges fram i UNDP og UNFPA, men har ikke gjort det for UNICEF.
Departementet har dermed ikke benyttet en sentral anledning til
å bedre organisasjonens resultatrapportering.
Stortinget har pekt på at partners institusjonelle kapasitet
og behovet for institusjonell styrking er viktige elementer når
samarbeidspartner skal vurderes, jf. Innst. S. nr. 93 (2004–2005).
Utenriksdepartement opplyser at Norge vurderer aktuelle samarbeidspartnere
før avtaler inngås. Samarbeidspartneres systemer for kvalitetssikring
skal inngå i ambassadens forhåndsvurdering før det utbetales støtte.
Det framgår av undersøkelsen at departementets vurderinger av samarbeidspartnere
er mangelfulle. I planfasedokumentene for flertallet av de sju undersøkte
tiltakene har departementet omtalt svakheter ved samarbeidspartneres
kompetanse, kapasitet og systemer for planlegging og oppfølging.
Men departementet har ikke pekt på hvordan svakhetene kan håndteres
for å sikre at bistandstiltakene fører til resultater. For tre av
de sju utvalgte tiltakene har departementet pekt på hvordan svakhetene
kan håndteres.
I henhold til reglement for økonomistyring i
staten skal alle statlige forvaltningsorganer sikre at fastsatte
mål og resultatkrav oppnås, ha tilstrekkelig styringsinformasjon
og ha et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Samarbeidspartner har hovedansvaret
for rapportering om framdrift og resultater av bistanden. Departementet
skal forsikre seg om at rapporteringen og resultatene av bistanden
er i henhold til fastsatte mål.
Norad peker på at mangel på gode grunnlagsdata er
en av de største rapporteringsutfordringene. Departementet bidrar
til å styrke samarbeidslandenes grunnlagsdata gjennom blant annet
kapasitetsbygging og støtte til nasjonale statistikkbyråer og forskningsmiljøer.
Mangler ved grunnlagsdata vil ofte skape problemer for måling av
oppnådde resultater. Gode grunnlagsdata er en forutsetning for å
dokumentere resultater av bistanden. Undersøkelsen viser at departementet
i oppfølgingsdokumentene for to av de seks utvalgte tiltakene har
fulgt opp svakheter ved grunnlagsdata, mens departementet i tre
tiltak ikke har fulgt opp svakhetene.
Giverland og bistandsmottakere viser i intervju til
problemer med å rapportere resultater av bistanden. Også Norad viser
i intervju til problemer med å gi valide svar om bistandens resultater. Ifølge
departementet er det utfordrende å analysere og bearbeide den store
informasjonsmengden som er tilgjengelig. Undersøkelsen viser at
departementets vurderinger av framdriften i undersøkte tiltak er
mangelfull. I oppfølgingsdokumentene for fem av seks utvalgte tiltak er
rapporterte resultater omtalt uten at departementet har vurdert
rapporterte resultater mot satte resultatkrav. I tre av seks undersøkte
tiltak er oppnådde resultater og tiltakets hovedmål omtalt uten
at departementet har vurdert sammenhengen mellom oppnådde resultater
og sannsynligheten for å nå tiltakets hovedmål. I tre av tiltakene
har ikke departementet omtalt disse temaene. Departementets mangelfulle
vurdering av framdriften reduserer muligheten til å gjøre justeringer
underveis og oppnå fastsatte mål.
Departementet framhever styret i FN-organisasjonene
som den viktigste arenaen for norsk oppfølging av organisasjonene.
Undersøkelsen viser imidlertid at det ikke i tilstrekkelig grad
er dokumentert hvordan departementet arbeider i organisasjonenes
styrer, blant annet om den norske styredelegasjonen videreformidler
norske vurderinger. Departementets referater fra styremøtene gir
kun i noen grad informasjon om behandlingen av kritikkverdige forhold
som er pekt på i instruks for møter. Det gjør det vanskelig å vurdere
den norske innsatsen. Manglende dokumentasjon av behandlingen av
temaene gjør det i tillegg vanskelig å få til en målrettet og langsiktig
oppfølging fra norsk side. Utfordringene forsterkes ved relativt
hyppige utskiftninger av personell, og ved at uformelle konsultasjoner
og møter i liten grad dokumenteres av departementet.
Utenriksdepartementet har gjennom å delta i
styrene til de undersøkte organisasjonene i hele undersøkelsesperioden
arbeidet for å realisere Stortingets forventninger om å styrke resultatrapporteringen
i FN. Undersøkelsen viser en positiv utvikling over tid, blant annet
i departementets oppfølging av organisasjonenes resultatrapportering
og evalueringsarbeid.
Undersøkelsen viser imidlertid variasjoner i
departementets oppfølging av organisasjonene, blant annet når det
gjelder i hvilken grad departementet vurderer mottatt dokumentasjon
om organisasjonenes arbeid, og når det gjelder om departementet
videreformidler sine eventuelle vurderinger i styremøter. For UNFPA
har departementet kun vurdert evalueringsenhetens årsrapport for
ett av fire undersøkte år. For UNDP gjelder tilsvarende for departementets oppfølging
av årsrapportenes kvalitet. Det stilles derfor spørsmål ved om departementet
kunne ha gjort mer for å realisere Stortingets forventning om å
styrke resultatoppfølgingen i FN gjennom aktiv styredeltakelse.
Det framkommer av undersøkelsen at departementet
bruker begrenset med ressurser i forvaltningen av FNs fond og programmer.
Det bidrar til de svakhetene som er avdekket i undersøkelsen. I
Utenriksdepartementet sentralt har én saksbehandler ansvaret for
FN-organisasjoner som årlig mottar mer enn 1 mrd. kroner i bistand.
De aktuelle medarbeiderne har i tillegg andre arbeidsoppgaver. Undersøkelsen
viser at de aktuelle stillingene tidvis har vært ubesatte i perioden,
og at ansvaret da har vært ivaretatt av andre i departementet. Departementet
viser til at begrensede ressurser påvirker behandlingen av mottatte
rapporter fra FN og norsk innflytelse i styret. Den manglende kapasiteten
forsterkes ved at undersøkelsen viser at utenriksstasjonene, ut
fra kompetanse og ressursspørsmål, ofte nedprioriterer oppfølgingen
av FNs bistandsarbeid og dermed reduserer sin verdi som støttespillere
for departementet.
Departementet har i den undersøkte perioden imidlertid
arbeidet med ressursutfordringene ved blant annet å opprette et
team i 2009 som skal samordne norsk oppfølging i FNs ulike fond,
programmer og særorganisasjoner. I tillegg er det opprettet en egen
forvaltningsseksjon for å styrke den generelle kapasiteten og saksbehandlingen
i blant annet FN-seksjonen. Departementet har i 2010 også utlyst
en stilling som fagdirektør for FNs utviklingsaktiviteter som et
ledd i arbeidet med ressursutfordringene.
Departementet viser i brev til dokumentasjon som
etter departementets oppfatning bidrar til å endre deler av undersøkelsens
faktagrunnlag og Riksrevisjonens vurderinger. Riksrevisjonen har gjennomgått
dokumentasjonen og har på noen områder justert faktagrunnlaget og
presisert enkelte av vurderingene sine. Dokumentasjon som supplerer
faktagrunnlaget, er tatt inn i rapporten og i dette dokumentet.
Departementet viser også i brev til at undersøkelsen omfatter en
liten andel av den samlede bistandsporteføljen, og ønsker at Riksrevisjonen
omtaler generaliserbarheten av funnene.
Hovedmålet i norsk langsiktig bistand er å føre folk
ut av fattigdom på varig basis. Riksrevisjonen viser til at målet
med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Utenriksdepartementet
gjennom resultatorientering og kvalitetssikring bidrar til resultatoppnåelse
i den langsiktige bistanden.
Undersøkelsen viser at Utenriksdepartementet
i de senere år har utviklet og implementert viktige tiltak i form
av blant annet reviderte retningslinjer og rutiner for departementet
og Norads forvaltning av bistanden. Departementet har også styrket
innsatsen mot korrupsjon og gjennomført en viss ressursmessig styrking
av forvaltningen av multilateral bistand. Etter Riksrevisjonens oppfatning
har dette samlet sett bidratt til en bedre bistandsforvaltning som
gir bedre forutsetninger for måloppnåelse.
Undersøkelsen av tiltak innen den bilaterale
bistanden viser imidlertid svakheter i departementets planlegging
og oppfølging. Riksrevisjonen peker på at svakhetene gjør at det
er en risiko for at bistanden ikke i tilstrekkelig grad bidrar til
å realisere fastsatte mål.
Riksrevisjonen er enig med Utenriksdepartementet
i at svakhetene i de undersøkte bilaterale tiltakene ikke kan si
noe om forvaltningen av alle avtalene på bistandsområdet. Riksrevisjonen peker
imidlertid på at bistandstiltakene er vesentlige tiltak innen helse
og utdanning, som er prioriterte sektorer for norsk utviklingssamarbeid. Nepal
og Tanzania er i tillegg sentrale samarbeidsland for Norge. I undersøkelsen
er det også innhentet generell informasjon om forvaltningen av den
langsiktige bistanden gjennom dokumentanalyse og 70 verifiserte
intervjuer.
Stortinget har ved flere anledninger understreket betydningen
av en aktiv oppfølging av bistanden, uavhengig av hvilke instanser
pengene kanaliseres igjennom. Multilaterale organisasjoner er sentrale
kanaler for norsk langsiktig bistand. Deltakelse i organisasjonenes
styrer utgjør den viktigste arenaen for oppfølging og kvalitetssikring.
Stortinget forventer at Norge deltar aktivt i organisasjonenes styrer
for å påvirke FNs arbeidsmåter og prioriteringer. Riksrevisjonen
har forståelse for at det er krevende å styrke den resultatbaserte
styringen i FN, og at arbeidet har en dynamisk karakter der ulike spørsmål
vil være aktuelle på ulike tidspunkter. Undersøkelsen viser en viss
positiv utvikling over tid med hensyn til departementets oppfølging
på området. Riksrevisjonen finner likevel grunn til å stille spørsmål
ved om Utenriksdepartementet kunne ha gjort mer for å realisere
Stortingets forventing om et aktivt styrearbeid i FN-organisasjonene.
Riksrevisjonen er videre kjent med at uformelle konsultasjoner
og alliansebygging i Utenriksdepartementets arbeid med FNs fond
og programmer gjør det vanskelig å dokumentere helheten i den norske
oppfølgingen. Det må likevel understrekes at god dokumentasjon av
arbeidet i forvaltningen generelt er god forvaltningsskikk, og også
viktig for etterprøvbarheten av departementets arbeid. God sporbarhet
er i tillegg viktig for å kunne gjennomføre en effektiv oppfølging
av arbeidet i FN, særlig i en forvaltning med relativt hyppige personellutskiftninger.
Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved hvordan Utenriksdepartementet
vil styrke dokumentasjonen av departementets oppfølging av FNs fond
og programmer.
Riksrevisjonen understreker i denne sammenheng
hvor viktig det er å prioritere ressursene slik at departementet
har tilstrekkelig kapasitet til å forvalte bistanden. Undersøkelsen
viser at departementet avsetter lite ressurser til oppfølgingen
av FNs fond og programmer, selv om departementet mot slutten av undersøkelsesperioden
har styrket dette arbeidet.
Korrupsjon bidrar negativt til et lands utvikling og
forsinker arbeidet med å løfte befolkningen ut av fattigdom. Korrupsjon
er utbredt i Norges samarbeidsland. Riksrevisjonen ser positivt
på at Utenriksdepartementet har gjennomført tiltak for å redusere
korrupsjon i norsk bistand, og at departementet håndterer korrupsjonssaker
når disse oppdages. Undersøkelsen viser likevel svakheter ved departementets
arbeid med korrupsjon i bilateral bistand. I plandokumentene for
kun to av sju undersøkte tiltak har Utenriksdepartementet pekt på
tiltak mot korrupsjon, mens departementet i fem av de undersøkte
tiltakene ikke har vurdert tiltak mot korrupsjon. For seks av de
sju tiltakene har departementet generelt omtalt korrupsjonsrisikoen
i plandokumentene. For multilateral bistand viser undersøkelsen
begrenset norsk oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet i FNs fond
og programmer. Etter Riksrevisjonens oppfatning må departementet
i kommende år ytterligere styrke arbeidet med å bekjempe korrupsjon
i bistanden.
Det norske bistandsbudsjettet har økt vesentlig fra
2005, og det stiller store krav til forvaltningen av bistanden.
Etter Riksrevisjonens oppfatning har tiltakene som er gjennomført
i bistandsforvaltningen, gitt bedre forutsetninger for måloppnåelse,
men det er fremdeles behov for forbedringer i departementets forvaltning
for i større grad å oppnå resultater i bistandsarbeidet.
Saken har vært forelagt Utenriksdepartementet, og
statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 17. november 2010 svart:
«Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 2. november
2010, vedlagt dokument 3:4 (2010–2011) til Stortinget om Riksrevisjonens
undersøkelse av resultatorientering i norsk bistand, samt endelig versjon
av hovedanalyserapport.
Jeg vil uttrykke departementets
tilfredshet med dialogen underveis i arbeidet med forvaltningsrevisjonen,
herunder håndteringen av departementets avsluttende kommentarer
til hovedanalyserapporten.
Jeg har notert at Riksrevisjonen
bemerker at departementet siden undersøkelsen startet i 2007 har
gjennomført en rekke forvaltningsmessige forbedringer med tanke
på kvalitetssikring og resultatoppnåelse i bistanden. Blant de gjennomførte
forbedringene er opprettelsen av en ’Sentral kontrollenhet’ med
forebygging og oppfølging av økonomiske misligheter som hovedoppgave,
samt opprettelsen av en egen varslingskanal for misligheter. Det
er også etablert en anskaffelsesseksjon, noe som både bidrar til
å styrke departementets kompetanse på feltet og gir muligheter for
å assistere andre enheter i konkrete anskaffelsessaker.
I
2009 ble det innført nye, standardiserte rutiner for forvaltning
av tilskuddsmidler. Dette innebærer at alle saksbehandlere i Oslo
og ved utenriksstasjonene benytter det samme elektroniske systemet
for økonomistyring og prosjektoppfølging. For den bilaterale bistanden
innebærer det nye systemet en mer systematisk vurdering av grunnlagsdata,
risikoer, resultater (herunder resultatindikatorer) og fare for
misbruk av midler, før det gis tilsagn om støtte.
Departementet
arbeider aktivt med å styrke risikostyringen. Et prosjekt er nettopp
igangsatt med fire hovedmål: Å øke bevisstheten om risikostyring
i hele utenrikstjenestens tilskuddsforvaltning, å etablere en mer
metodisk og systematisk tilnærming til risikovurdering og -håndtering,
å heve kompetansen om risikostyring hos ledelse og den enkelte medarbeider
og å integrere risikostyring i virksomhetsstyringen.
For
å styrke internkontrollen ved utenriksstasjonene gjennomføres regelmessige
forvaltningsgjennomganger av den enkelte stasjons bistandsportefølje.
Funnene fra forvaltningsgjennomgangene inngår i grunnlaget for departementets
løpende styringsdialog med ambassadene.
Jeg har merket
meg Riksrevisjonens observasjon av de organisatoriske endringene
som er gjennomført for å styrke arbeidet med FNs fond og programmer,
herunder opprettelse av et team som skal samordne norsk oppfølging
i FNs ulike fond, programmer og særorganisasjoner; en egen forvaltningsseksjon
samt en stilling som fagdirektør for FNs utviklingsaktiviteter.
Jeg
har videre merket meg at Riksrevisjonen slår fast at Utenriksdepartementet
gjennom deltakelse i styrene til de undersøkte FNs fond og programmer
i hele undersøkelsesperioden har arbeidet for å realisere Stortingets
forventninger om å styrke resultatrapporteringen i FN, og at undersøkelsen
viser en positiv utvikling over tid, blant annet i departementets
oppfølging av organisasjonenes resultatrapportering og evalueringsarbeid.
Jeg har også merket meg at Riksrevisjonen har forståelse for at
det er krevende å styrke den resultatbaserte styringen i FN, og
at arbeidet har en dynamisk karakter der ulike spørsmål vil være
aktuelle på ulike tidspunkt.
Samlet sett mener jeg
at undersøkelsen på en god måte reflekterer de tiltak og initiativ
som departementet har iverksatt de siste årene for å styrke forvaltningen
og resultatorienteringen i norsk bistand. Jeg har tro på at dette
er tiltak som vil få økt betydning i årene som kommer.
Samtidig
har jeg særskilt merket meg Riksrevisjonens påpekning av forhold
som ikke anses tilfredsstillende. Jeg vil bruke undersøkelsen til
å gripe fatt i disse utfordringene for ytterligere å forbedre forvaltning
og resultatorientering.
Jeg har merket meg at Riksrevisjonen
stiller spørsmål om Utenriksdepartementet kunne ha gjort mer for
å realisere Stortingets forventning om et aktivt styrearbeid i FN-organisasjonene, herunder
forventningen om å styrke resultatoppfølgingen i FN. Departementet
foretar omfattende vurderinger av de dokumentene som legges fram
på styremøtene. Det betydelige arbeidet som legges ned i forberedelsene
til styremøtene gjør at Norge kan påvirke viktige styrevedtak, og
vil bli søkt ytterligere styrket. Norges deltakelse sammen med 15
andre land i nettverket for partnervurderinger av FN-organisasjoner
(Multilateral Organisations Performance Assessment Network, MOPAN)
er et viktig tiltak for bedre resultatvurdering og oppfølging. Jeg
har allerede meddelt Stortinget at departementets vurderinger av
ulike multilaterale organisasjoner som kommer til uttrykk gjennom
de såkalte ’profilarkene’ vil bli mer systematiske ved at klarere
kriterier vil bli lagt til grunn for vurderingene og således bidra
til økt innsikt i de ulike organisasjonenes styrker og svakheter.
Riksrevisjonen
stiller spørsmål om hvordan Utenriksdepartementet vil styrke dokumentasjonen
av departementets oppfølging av FNs fond og programmer. Jeg er enig
i Riksrevisjonens påpekning av at god dokumentasjon av arbeidet
er god forvaltningsskikk og også viktig for etterprøvbarheten av
departementets arbeid. Jeg vil derfor ta initiativ til at det utarbeides
egne retningslinjer for arbeidet i styrende organer for fond, programmer
og særorganisasjoner. Det er vedtakene styrene fatter som i siste
instans viser hvilke resultater som oppnås i hvert styremøte. Som
en umiddelbar oppfølging av behovet for bedre dokumentasjon vil
det heretter bli lagt opp til grundigere referater, og at alle innlegg
og styrevedtak normalt vedlegges referatet.
Riksrevisjonen
påpeker at utenriksstasjonene, ut fra kompetanse og ressursspørsmål,
ofte nedprioriterer oppfølgingen av FNs bistandsarbeid og dermed
reduserer sin verdi som støttespillere for departementet. Jeg er
enig i at det alltid er rom for et bedre samspill med ambassadene,
og vil se på hvordan dette kan bedres innenfor de gjeldende ressursrammene.
Når det spesifikt gjelder resultatfokuset i FN-organisasjonens landprogrammer
vil jeg sørge for at Norad også i større grad trekkes med i vurderingene.
Riksrevisjonen
peker på at undersøkelsen viser at departementet avsetter lite ressurser
til oppfølgingen av FNs fond og programmer, selv om departementet
mot slutten av undersøkelsesperioden har styrket dette arbeidet. Jeg
har i denne sammenheng merket meg Riksrevisjonens understrekning
av viktigheten av å prioritere ressursene slik at departementet
har tilstrekkelig kapasitet til å forvalte bistanden, og vil på
denne bakgrunn vurdere nærmere både personelloppsett og organisering
av arbeidet.
Riksrevisjonen påpeker mangler i oppfølgingen av
risiko for korrupsjon, samtidig som det bekreftes at departementets
innsats på dette feltet er styrket. Jeg har engasjert meg sterkt
i arbeidet mot korrupsjon, og vil videreføre dette engasjementet.
Departementet
vil fortsette utviklingen av tiltak, verktøy og systemer for å øke
kompetansen og oppmerksomheten på risikostyring og bekjemping av
korrupsjon, både i Oslo og på ambassader som forvalter bistandsmidler.
Undersøkelsen påpeker mangler i oppfølgingen av utvalgte tiltak
i den bilaterale bistanden. I saker der det er begrunnet mistanke
om korrupsjon skjer den konkrete oppfølgingen i samarbeid mellom ambassadene
og Sentral kontrollenhet. En rekke tiltak på landnivå er iverksatt
de siste par årene for å styrke arbeidet for å forebygge korrupsjon. Ved
ambassaden i Dar es Salaam omfatter disse politisk dialog med myndighetene,
programmer for å bedre finansiell kapasitet hos myndighetene, deltakelse
i anti-korrupsjonsnettverk sammen med andre givere, løpende oppfølging av
ambassadens samarbeidspartnere og inngåelse av rammekontrakt med
revisjonsselskap (for finansiell vurdering, oppfølging og kontroll).
Riksrevisjonen
gir uttrykk for at dokumentgjennomgangen viser begrenset oppfølging
av anti-korrupsjonsarbeidet i FNs fond og programmer. Departementet
har i den senere tid lagt større vekt på hvordan organisasjonenes
egne tilsynsfunksjoner fungerer og hva de rapporterer om enn tidligere.
Siden 2009 har departementet arbeidet med en systematisk gjennomgang
av multilaterale institusjoners kontrollsystemer, som et ledd i
forberedelsene til en mer aktiv styre- og komitébehandling av disse
spørsmålene. Jeg er enig i at innsatsen bør bli mer spisset direkte
mot anti-korrupsjonsarbeidet, og vil se til at departementet vurderer
hvordan denne delen av styrearbeidet kan styrkes ytterligere.
Jeg
vil også fremheve at nye retningslinjer for håndtering av mistanke
om økonomiske misligheter ble innført desember 2009, og at prinsippet
om nulltoleranse for korrupsjon i sommer er blitt utdypet og formidlet
til alle avdelinger, stasjoner og underliggende etater.
Det
norske initiativet til et nærmere skandinavisk samarbeid mellom
utenriksforvaltningenes kontrollorganer har gitt verdifull erfaring, og
vil nå bli utvidet til også omfatte Finland.
Arbeidet
med kvalitetssikring og resultatoppnåelse vil fortsatt gis høy prioritet
i departementet, både på kontroll- og opplæringssiden. Norads rapport
om resultater av bistanden, som har blitt laget hvert år siden 2007,
er også nyttig både som korrektiv og for bruk i kompetanseutvikling.
Avslutningsvis
noterer jeg meg Riksrevisjonens oppfatning om at tiltakene som er
gjennomført i bistandsforvaltningen har gitt bedre forutsetninger
for måloppnåelse, men at det fremdeles er behov for forbedringer
i departementets forvaltning for i større grad å oppnå resultater
i bistandsarbeidet. Det er jeg enig i.
Jeg anser
Riksrevisjonens undersøkelse som meget nyttig i departementets videre
arbeid for å forbedre forvaltningsrutinene og resultatorienteringen
i norsk bistand.»
Langsiktig bistand utgjør en vesentlig del av
det norske bistandsbudsjettet. Stortinget har over lengre tid uttrykt
forventning om økt resultatfokus i bistanden, jf. Innst. S. nr.
93 (2004–2005). Utenriksdepartementet har i sin forvaltning av bistandsmidlene
utviklet og implementert viktige tiltak som har gitt bedre forutsetninger
for måloppnåelse. Etter Riksrevisjonens vurdering er det likevel
klare forbedringsmuligheter, og Riksrevisjonen merker seg at Utenriksdepartementet
er enig i at det er behov for forbedringer i forvaltningen av bistanden.
For å sikre bedre resultatoppnåelse er det viktig at
departementet prioriterer dette arbeidet. Riksrevisjonen ser i denne
sammenheng positivt på at departementet har igangsatt et arbeid
for å styrke risikostyringen i utenrikstjenestens tilskuddsforvaltning.
Riksrevisjonen forventer også at Utenriksdepartementets nye rutiner
for tilskuddsforvaltning vil styrke departementets resultatstyring
av bistanden.
Korrupsjon utgjør en betydelig risiko for måloppnåelsen
i bistanden. Undersøkelsen har pekt på mangler i oppfølgingen av
korrupsjon i både den bilaterale og multilaterale bistanden. Riksrevisjonen
merker seg at departementet ser det som nødvendig å øke kompetansen
på korrupsjon, og at departementet sier seg enig i at oppfølgingen av
kontrollsystemene i FNs fond og programmer bør bli mer spisset mot
antikorrupsjonsarbeidet i organisasjonene. Riksrevisjonen understreker
i tillegg viktigheten av at Utenriksdepartementet i sitt styrearbeid
i FNs fond og programmer generelt prioriterer arbeidet med å styrke
resultatrapporteringen i FN.
Riksrevisjonen ser for øvrig positivt på at
departementet vil utarbeide retningslinjer for norsk styredeltakelse
i FNs fond, programmer og særorganisasjoner, og at departementet
vil iverksette umiddelbare tiltak for å bedre dokumentasjonen av
det norske styrearbeidet. Riksrevisjonen er også positiv til at
departementet vil vurdere både personelloppsett og organisering
av oppfølgingen i FNs fond og programmer for å sikre tilstrekkelig
kapasitet til dette arbeidet.
Komiteen var på studietur til Washington D.C. og
New York i perioden 18.–23. september 2011. I den forbindelse hadde
komiteen som ledd i behandlingen av Dokument 3:4 (2010–2011) møter
med UNDP, UNICEF, UNFPA og den norske FN-delegasjonen i New York.
Komiteen hadde videre møte med Verdensbanken.
25. oktober 2011 arrangerte komiteen en åpen kontrollhøring
i saken. Følgende var invitert og møtte til høringen:
Miljø- og utviklingsminister
Erik Solheim
UNDPs nordiske kontor
Kirkens Nødhjelp
Redd Barna
Studentenes og Akademikernes Internasjonale Hjelpefond
(SAIH) og
Transparency International Norge.
Komiteen ønsket å få belyst følgende hovedproblemstillinger:
1. Et økende antall
donorer og stadig mer fragmentering av givere og programmer utfordrer norsk
bistandsforvaltning. Mangel på koordinering mellom donorer skaper
også et uoversiktlig bilde i det enkelte mottaker/samarbeidsland
og bidrar til en oppsplitting av velferdstilbud.
2. Hovedmålet i norsk utviklingsbistand
er å føre folk ut av fattigdom på permanent basis – med utgangspunkt
i FNs tusenårsmål om bl.a. halvering av fattigdommen innen 2015.
I hvilken grad bidrar Utenriksdepartementet gjennom resultatorientering
og kvalitetssikring til resultatoppnåelse i bistanden? Hvordan vurderer
UD forutsetningene for resultatoppnåelse ved tildeling av bistandsmidler
og hvordan følges norske bistandstilskudd opp for å sikre resultatoppnåelse?
Hvordan sikrer man at de enkelte prosjekter inngår som en integrert
del av målene?
3. Stortinget har både i Innst. S. nr.
93 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 35 (2003–2004), i Innst. S. nr.
269 (2008–2009), jf. St.meld. nr. 13 (2008–2009) og i Innst. S.
nr. 233 (2007–2008), jf. St.meld. nr. 11 (2007–2008), gitt klare
føringer i bistanden: bl.a. utdanning, helse, klima, likestilling.
Hvordan er Stortingets mål og prioriteringer fulgt opp?
4. Arbeidet mot korrupsjon er et aktivt
satsingsområde for Utenriksdepartementet og norsk bistandsforvaltning,
jf. også høring i Kontroll- og konstitusjonskomiteen med statsråd
Erik Solheim 13. februar 2008. I hvilken grad er antikorrupsjonsarbeidet
integrert i bistandsforvaltningen? Kan såkalte uformelle konsultasjoner
og alliansebygging virke hemmende på arbeidet med å forebygge og
hindre korrupsjon? Har departementet tilstrekkelige ressurser og
kapasitet til å forvalte bistanden?
5. For noen år siden ble NORAD-kontorene
trukket inn i UDs utenriksstasjoner. Virker rekrutteringspolitikken
i UD-systemet hemmende på det å skaffe personell med bistandsfaglig
kompetanse til de ambassadene som nå også forvalter og implementerer
norske bistandsprosjekter?
6. Har man tilstrekkelig datagrunnlag til
å vurdere om bistanden gir ønskede resultater?
7. Det har ofte vært slik at FN-arbeidet
i felten har vært for fragmentert, de enkelte organisasjoner har
«levd sitt eget liv». For noen år siden opprettet FN UN Resident
Coordinator i hvert enkelt land (ofte var det UNDP). I reformarbeidet
er det nå et prøveprosjekt med ett FN på bistandssiden i 5 land,
bl.a. Tanzania. Hva er UDs vurdering av dette?
8. I hvilken grad følger Utenriksdepartementet opp
FNs fond og programmer?
9. Norge er et av de giverland som kanaliserer den
største andelen gjennom private organisasjoner både hjemme og ute,
noe som ytterligere bidrar til fragmentering og komplekse giverkonstellasjoner
og innsats i land med begrenset forvaltningskapasitet. Hvordan vurderes resultatorientering
og kvalitetssikring av denne bistanden?
10. NORAD har siden 2007 årlig lagt fram
resultatrapporter om norsk bistand.Undersøkelsen av syv bistandstiltak
innen sentrale satsingsområder viser svakheter i departementets
planlegging og kvalitetssikring av bistanden og i departementets
arbeid med resultatoppfølging og forebygging av korrupsjon. Er det
fremdeles en risiko for at midlene ikke bidrar til resultater slik
Stortinget har forutsatt?
Det stenografiske referatet fra kontrollhøringen følger
som vedlegg 3 til innstillingen.
Komiteen sendte 7. november 2011 brev til utenriksminister
Jonas Gahr Støre med spørsmål i tilknytning til saken. Et felles
svarbrev fra utenriksministeren og miljø- og utviklingsministeren ble
mottatt 16. november 2011.
Korrespondansen følger som vedlegg 1 og 2 til innstillingen.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Ola Elvestuen,
vil vise til at det er et bredt flertall i Stortinget som står bak
norsk utviklings- og bistandspolitikk. FNs tusenårsmål er det sentrale
mobiliseringsgrunnlaget for en felles kamp mot fattigdom og en ledetråd
for norsk utviklingspolitikk slik den er nedfelt i Innst. S. nr.
93 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 35 (2004–2005) og i Innst. S. nr.
269 (2008–2009), jf. St.meld. nr. 13 (2008–2009). Komiteen vil videre
vise til at Norge har tatt et særskilt ansvar for tusenårsmålene
4 og 5 – barne- og mødrehelse. I den forbindelse dobles det norske bidraget
til vaksinealliansen GAVI frem mot 2015.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, vil understreke
at det også er et bredt flertall i Stortinget som støtter det høye
nivået på norsk bistand, som i Prop. 1 S (2011–2012) er foreslått
til 27,8 mrd. kroner for 2012.
Komiteen vil gi uttrykk
for at det derfor er viktig at det godtgjøres at pengene brukes
fornuftig og at vi til enhver tid må ha et kritisk blikk. Det er
på denne bakgrunnen viktig at Riksrevisjonen ser på resultatorienteringen
innen ulike deler av norsk bistand.
Komiteen har som en del av behandlingen
av Dokument 3:4 (2010–2011) hatt møter i New York med FNs utviklingsprogram
(UNDP), med FNs befolkningsfond (UNFPA), med FNs Barnefond (UNICEF)
og med den norske FN-delegasjonen. I Washington har komiteen hatt møte
med representanter for Verdensbanken.
Komiteen har videre hatt åpen
kontrollhøring med UNDPs nordiske kontor, med tre private organisasjoner
– Kirkens Nødhjelp, Redd Barna og Studentenes og Akademikernes Internasjonale Hjelpefond
(SAIH), med Transparency International Norge og med miljø- og utviklingsminister
Erik Solheim. Komiteen har også sendt spørsmål til
utenriksminister Jonas Gahr Støre, som forvalter 6,7 mrd. kroner
av det totale bistandsbudsjettet. Brevveksling og stenografisk referat
fra høringen er vedlagt innstillingen.
Komiteen viser til at Riksrevisjonen
i dokumentet sier at:
«Målet for undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad Utenriksdepartementet gjennom resultatorientering og kvalitetssikring
bidrar til resultatoppnåelse i norsk langsiktig bistand.»
Riksrevisjonen har tatt for seg både bilateral
bistand, multilateral bistand og bistand kanalisert via organisasjonene
Kirkens Nødhjelp og Redd Barna.
Komiteen har merket seg at Utenriksdepartementet
i sitt svar til Riksrevisjonen er enig i at det er behov for forbedringer
av forvaltningen av bistanden. Det er viktig for å sikre bedre resultatoppnåelse. Komiteen har
videre merket seg at Utenriksdepartementet etter Riksrevisjonens undersøkelse
har opprettet en «sentral kontrollenhet» med forebygging og oppfølging
av økonomiske misligheter som hovedoppgave. I 2009 ble det også
innført nye standardiserte rutiner for forvaltning av tilskuddsmidler.
Komiteen mener at en viktig del
av resultatorienteringen og resultatmålingene er at midlene når
fram til de utpekte målgruppene og at de gir resultater i henhold
til politisk vedtatte målsettinger. Resultatfokus og kvalitetssikring
må derfor stå sentralt i norsk bistands- og utviklingsarbeid. Dette
for å sikre at bistandsmidler og andre utviklingsrelaterte tiltak
bidrar til å gjennomføre FNs tusenårsmål om blant annet fattigdomsbekjempelse,
mødrehelse, matsikkerhet og klima.
Komiteen viser til at Norge har
sluttet seg til den såkalte Pariserklæringen som understreker nasjonalt
eierskap, det vil si mottakerlandenes egne utviklingsstrategier
som grunnlag for norsk bilateral utviklingsbistand. Dette prinsippet
understrekes også i Prop. 1 S (2011–2012) der det blant annet heter
at «samarbeidslandenes strategier og prioriteringer skal være styrende». Komiteen er
enig i prinsippet og vil i den forbindelse vise til at valg av samarbeidsland blant
annet er basert på en vurdering av mottakerlandets utviklingspolitikk. Komiteen vil blant
annet vise til at statsråd Erik Solheim under høringen sa:
«Det er regjeringene i de landene som er ansvarlige,
og det er landene selv som må komme ut av fattigdom, men vi kan
assistere og hjelpe til, og temaene her i dag er jo: Hvordan gjør
vi det på en mest mulig effektiv måte, og hvordan gjør vi det, slik
at pengene faktisk når fram til det som er formålet, slik det er
definert av Stortinget? Det oppfatter jeg som de sentrale spørsmålene.
Virker dette? Kommer pengene fram? Og også: Hvilke tiltak har vi
for å hindre at noen penger blir misbrukt på veien gjennom korrupsjon
eller annet. Men det er altså utviklingslandene selv som er ansvarlige
for sin utvikling – vi kan bare hjelpe dem.»
Komiteen vil imidlertid understreke
at prinsippet om å basere seg på nasjonale utviklingsplaner i samarbeidslandene
ikke fratar norske bistandsmyndigheter ansvaret for resultatorientering
og kvalitetssikring av norsk bistand og vil i den forbindelse vise
til Innst. S. nr. 93 (2004–2005), jf. St.meld. nr. 35 (2004–2005).
De tidligere NORAD-kontorene i samarbeidslandene
er i dag innlemmet i de norske ambassadene. Det ble tatt opp i høringen
at dette kan ha forringet implementeringen av bistand ute i felten
og svekket samarbeidet med lokale NGOer og FN-organisasjoner. Dette
fordi utestasjonene ikke alltid har den nødvendige bistandsfaglige
kompetanse. Komiteen vil vise til Utenriksdepartementets
svar til Riksrevisjonen om at det alltid er rom for et bedre samspill med
ambassadene. Videre skriver miljø- og utviklingsministeren at:
«Når det spesifikt gjelder resultatfokuset i FN-organisasjonens
landprogrammer vil jeg sørge for at Norad også i større grad trekkes
med i vurderingene.»
Når det gjelder de private bistandsorganisasjonene,
har komiteen merket seg at både Kirkens Nødhjelp
og Redd Barna i rapporten opplyser at forvaltningsmessig kapasitet
ikke alltid er noe lokale samarbeidspartnere prioriterer. Komiteen vil
vise til at de fleste norske frivillige hjelpeorganisasjoner opererer
gjennom lokale organisasjoner med lokal kunnskap og kompetanse.
Det sivile samfunnet på lokalt nivå spiller ofte en helt avgjørende
rolle for å sikre gjennomføring av tiltak og prosjekter. Men det stiller
også krav til de norske NGOene i oppfølging og kontroll. Komiteen vil
vise til at det også i Dokument 1 for de siste to år har vært anmerkninger
fra Riksrevisjonen når det gjelder lokale samarbeidspartnere for
de norske frivillige organisasjonene, blant annet i Angola. Det er
viktig at departementet ser til at organisasjonenes oppfølging av
lokale partneres regnskapsføring og forvaltning er tilfredsstillende.
Komiteen har også merket seg
at man i flere samarbeidsland ser et økende antall donorer og stadig
mer fragmentering av givere og programmer, noe som utfordrer resultatorienteringen
og effektiviteten av bistanden. Mangel på koordinering bidrar til
oppsplitting av velferdstilbud og prosjekter.
Dette har også gjennom en årrekke vært tilfellet med
de ulike FN-organisasjonenes prosjekter ute i felten, der hver enkelt
organisasjon har hatt sin egen administrasjon. Komiteen har
merket seg at opprettelsen av UN Resident Coordinator for noen år
siden bedret noe på dette, en posisjon som UNDP stort sett har innehatt. Komiteen vil
i den forbindelse også vise til FN-reformen «One UN», et pilotprosjekt
i noen land der målet er en ytterligere koordinering i hvert enkelt
mottagerland. Komiteen er kjent med at Norge spilte
en viktig rolle i arbeidet med One UN-reformen ved at statsminister
Jens Stoltenberg satt i den gruppen som arbeidet reformen fram. Komiteen vil
be departementet følge opp arbeidet med å bedre koordineringen av
FN-organisasjonene ute i felten, også gjennom sitt styreverv i og
annen kontakt med UNDP.
Komiteen vil for øvrig vise til
at det i rapporten framkommer at UNICEF har stor kapasitet i felt, og
at organisasjonens oppfølging av lokale partneres regnskapsføring
vurderes som tilfredsstillende.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen
er kritisk til at «uformelle konsultasjoner og alliansebygging i
Utenriksdepartementets arbeid med FNs fond og programmer gjør det
vanskelig å dokumentere helheten i den norske oppfølgingen». Komiteen har
derfor både under møtene i New York og under høringen tatt dette spørsmålet
opp. Komiteen erkjenner at den daglige kontakten
er viktig for utøvelse av kontroll med organisasjoner som UNDP og
UNICEF, men vil likevel påpeke at av hensyn til dokumentasjon og
etterprøvbarhet av departementets arbeid, er også styrearbeid og
aktiv deltagelse i styremøter nødvendig. Komiteen registrerer
at Utenriksdepartementet i sitt svar til Riksrevisjonen om dette
blant annet sier at departementet vil vurdere nærmere både personelloppsett
og organisering av arbeidet med FNs fond og programmer. Riksrevisjonen
skriver i sin uttalelse at de ser positivt på at departementet vil
utarbeide retningslinjer for norsk styredeltagelse i FNs fond, programmer
og særorganisasjoner, og at departementet vil iverksette umiddelbare
tiltak for å bedre dokumentasjonen av det norske styrearbeidet.
Komiteen vil bemerke at strukturen
i flere FN-organisasjoner fører til sterk administrasjonsstyring.
Blant annet er styrene store og tungrodde, det er årlige skifter
av styreledere og for sjeldne styremøter. Selv om blant annet UNDP
i møte med komiteen understreket at Norge i styret har klare og
sterke stemmer, mener komiteen at det kreves betydelig
administrativ kapasitet til å følge opp enkeltprosjekter og holde daglig
og ukentlig kontakt med FN-systemet. Komiteen mener
derfor at det er behov for styrket personellmessig kapasitet i oppfølgingen av
de store beløpene som kanaliseres til FNs utviklingsprogrammer-
og prosjekter og til annen multilateral bistand.
Komiteen viser til at regjeringen
har gjennomført vurderinger av multilaterale organisasjoner i 2009
og 2010. Komiteen anser dette som positivt, men etterlyser
langt klarere og mer systematiske budsjettkonsekvenser, i tråd med resultatene
av evalueringene. Komiteen mener at norske bistandsmidler
bør kanaliseres til multilaterale organisasjoner som er effektive,
har høy måloppnåelse og hvis arbeid er i tråd med norske utviklingspolitiske
prioriteringer.
Komiteen vil vise til forslag
i Prop. 1 S (2011-2012) om at 1,981 mrd. kroner av den multilaterale
bistanden skal gå til multilaterale finansinstitusjoner, herunder
Verdensbanken. En vesentlig del vil være regnskogmidler, dette fordi
Verdensbanken og de regionale utviklingsbankene har et apparat som
kan sikre en forsvarlig forvaltning av regnskogmidlene der det mangler lokal
infrastruktur til å håndtere dem.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener at man må ha større fokus på kvalitet og
ikke på kvantitet i norsk bistand.
Disse medlemmer slutter seg til
konklusjonene i årlige internasjonale undersøkelser som påviser
at mange u-land har høy grad av korrupsjon, lav grad av økonomisk
frihet, begrenset grad av demokrati, og svak beskyttelse av eiendomsrettighetene.
Etter disse medlemmers syn skyldes dette ikke urettferdige
internasjonale maktstrukturer eller utbytting, men mangel på politisk
vilje til utvikling i den politiske ledelsen i disse landene. Disse
medlemmer erkjenner at mange utviklingsland gjør betydelige
fremskritt på en rekke områder, men at dette i hovedsak ikke skyldes
bistand.
Disse medlemmer er kjent med
at Norge i perioden 1960 til 2005 ga bistand til u-landene tilsvarende
315 mrd. kroner, og at regjeringen har hatt ett uttalt mål om at
Norge skal gi mer enn 1 pst. av BNI til bistand. Etter disse
medlemmers oppfatning tar et slikt fokus søkelyset bort fra
de underliggende årsakene til fattigdom og hvordan kvalitet, mer
enn kvantitet er avgjørende for om bistanden når frem til de som trenger
den.
Disse medlemmer mener at antallet
land som mottar bistand er for høyt. Norge bør konsentrere bistanden
til vesentlig færre land, som vi da kan lære oss å kjenne godt.
Dette må gjennomføres i et samarbeid med øvrige giverland.
Disse medlemmer viser til at
Riksrevisjonens undersøkelse omfatter Utenriksdepartementets arbeid
med bilateral bistand hvor det er sett på forvaltningen av sju sentrale
bistandstiltak innen helse og utdanning i Nepal og Tanzania. Undersøkelsen
av multilateral bistand omfatter norsk styredeltakelse i FNs utviklingsprogram
(UNDP), FNs barnefond (UNICEF) og FNs befolkningsfond (UNFPA). Disse
medlemmer viser til at Riksrevisjonens rapport fastslår
at resultatorienteringen i norsk bistand er mangelfull. Utenriksdepartementets
forvaltning av langsiktig bistand er preget av svakheter ved planlegging
og oppfølging av bistanden, samt begrenset antikorrupsjonsarbeid.
Dette medfører risiko for manglende måloppnåelse. Selv om Utenriksdepartementet
i sin forvaltning av bistandsmidlene har utviklet og implementert
viktige tiltak, er det likevel klare forbedringsmuligheter innen
bilateral bistand og norsk oppfølging av FN.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Fremskrittspartiets utviklingspolitikk tar sikte på å løfte
mennesker ut av fattigdom og skape grunnlag for vekst og utvikling
gjennom å bygge ned toll- og handelsbarrierer, sletting av illegitim
statsgjeld, sikring av eiendomsrettigheter for det brede lag av
befolkningen, korrupsjonsbekjempelse, utvikling av infrastruktur,
satsning på helse og utdanning, kanalisering av bistand gjennom
frivillige organisasjoner og globale fond, forsterket nød- og katastrofehjelp,
økt satsning på handelsfasilitering og bistand til strukturelle
tiltak som fremmer demokrati, rettsstat og markedsøkonomi. Alle tiltak
som støttes skal bli gjenstand for grundig evaluering, resultatmåling
og regnskapskontroll.
Disse medlemmer viser til og
støtter konklusjonene i studier som slår fast at bistand i det store
og hele ikke har bidratt til økonomisk vekst i u-landene. Videre
mener disse medlemmer at bistanden i flere tilfeller
har bidratt til å svekke den sosiale kontrakten mellom politikerne
og innbyggerne i mottakerlandet, til å øke korrupsjonen, til å holde
autoritære og totalitære statsledere ved makten og sågar til å forlenge krig
og konflikt for på den måten å undergrave politisk utvikling og
fattigdomsreduksjon.
Disse medlemmer har registrert
at det ifølge flere studier er flere donorer og bistandsorganisasjoner
enn noen gang. Bistandsbyråkratiet er enormt og hvert år foretas
det over 35 000 transaksjoner knyttet til bistand, 85 pst. av disse
er på under 7 mill. kroner og de fleste bistandsavhengige afrikanske
land leverer hvert år inn over 10 000 donorrapporter. Norge som
i 2009 ga bistand til 112 land med prosjekter ned i marginal størrelsesorden
bidrar, etter disse medlemmers mening, sterkt til
dette byråkratiet.
Utenriksdepartementet hevder å ha tatt i bruk
reviderte retningslinjer for forvaltningen av bistanden samt styrket
innsatsen mot korrupsjon ved blant annet å opprette Sentral kontrollenhet og
en varslingskanal. Tiltakene er ment å styrke forutsetningene for
bedre resultatoppnåelse i bistanden. Disse medlemmer merker
seg at undersøkelsen av bilateral bistand likevel viser svakheter
i departementets planlegging, oppfølging og forebygging av korrupsjon.
Departementets vurderinger av om bistandstiltakene oppfyller grunnleggende
kvalitetskrav er mangelfulle, noe som øker risikoen for svak måloppnåelse.
Det gjelder for eksempel vurderinger av kvaliteten på resultatindikatorene
og tiltak mot korrupsjon. I tillegg er departementets oppfølging
av resultater mangelfull, noe som reduserer muligheten til å forbedre
resultatoppnåelsen underveis.
Undersøkelsen av multilateral bistand viser
at Utenriksdepartementets arbeid for å bedre FNs resultatoppfølging
ikke er høyt nok prioritert. Norsk innsats i FN-organisasjonenes
styrer viser varierende oppfølging av organisasjonenes resultatrapportering
og tilsynsfunksjoner. I tillegg er den norske oppfølgingen svakt
dokumentert. Manglende dokumentasjon svekker muligheten for målrettet
og langsiktig oppfølging av organisasjonene, noe som forsterkes
av hyppige personellutskiftninger i departementet. Det er uheldig at
Utenriksdepartementet ikke benytter sin posisjon i styrene godt
nok til å få økt kunnskap om bistandens resultater og bidra til
et mer effektivt FN, hevdet riksrevisor Jørgen Kosmo da undersøkelsen
ble presentert. Disse forhold ble også tatt opp i møter med den
norske FN-delegasjonen i New York og med departementet under høringen.
Disse gav ulike forklaringer.
Disse medlemmer mener at Norge
som en av verdens største bidragsytere til FN, i langt sterkere
grad må utnytte denne posisjonen både for å følge opp og innskjerpe
kontrollrutinene overfor de ulike organisasjonene, og for å presse
gjennom nødvendige reformer i FN-systemet.
Korrupsjon er utbredt i Norges samarbeidsland. Utenriksdepartementet
hevder at man har arbeidet aktivt med å utvikle tiltak for å avdekke og
håndtere korrupsjon i bistanden. Undersøkelsen viser likevel at
departementets vurderinger av tiltak mot korrupsjon er mangelfulle i
den bilaterale bistanden, og at Norge har en begrenset oppfølging
av antikorrupsjonsarbeidet i FNs fond og programmer. Riksrevisjonen hevder
det er positivt at departementet vil arbeide videre med å styrke
innsatsen mot korrupsjon, noe disse medlemmer slutter
seg til. UD hevder ifølge rapporten at man er enig i at det er behov
for forbedringer i departementets forvaltning og vil benytte undersøkelsen
til å gripe fatt i utfordringene.
Disse medlemmer mener rapporten
med all tydelighet viser at man ikke har hatt tilstekkelig fokus
hverken på resultatoppnåelse i bistand eller korrupsjonsbekjempelse. Disse
medlemmer viser også til en serie om norsk bistand i Aftenposten
29.–31. oktober 2011. Artikkelserien redegjør for omfattende misbruk
og korrupsjon av bistandsmidler til Tanzania over en 12 års periode.
Prosjektene har manglet tilfredsstillende regnskapsførsel og internkontroll.
Dette er systemer som må være på plass før utbetalingene finner
sted. Eventuelle avvik må få umiddelbar oppfølgning og konsekvenser
før videre finansiering. Dette vil etter disse medlemmers vurdering
bidra til å oppfylle formålet med bistanden og man slipper store
og kostbare granskninger i ettertid.
Disse medlemmer vil påpeke at
det er viktig med åpenhet om disse spørsmål. Disse medlemmer forventer
at forhold som avdekkes ikke blir forsøkt holdt skjult slik en kan
få inntrykk av i artikkelserien i Aftenposten. Skal Norges nulltoleranse
mot korrupsjon ha troverdighet i praksis, må det være full åpenhet
om disse spørsmål.
Disse medlemmer har merket seg
konklusjonene i studien «Anti-corruption Approaches: A Literature
Review» utgitt av Norads evalueringsavdeling i januar 2009, som
understreker at forskningen på området er i stand til å spore få suksesser
knyttet til virkningene av bistandsfinansierte antikorrupsjonstiltak.
Samtidig registrerer disse medlemmer at rapporten slår fast at mangelen
på politiske vilje i mottakerlandets regjering ofte er den avgjørende
forklaringsfaktoren i forhold til manglende resultater.
Disse medlemmer viser også til
Representantforslag 140 S (2009–2010) fra Fremskrittspartiet om
krav til antikorrupsjon og åpenhet i bistanden. Forslaget viste
til det internasjonale åpenhetsinitiativet i bistanden, International
Aid Transparency Initiative (IATI), som ble etablert under Høynivåforumet
om bistandseffektivitet i Accra, Ghana i september 2008, og har
som mål å øke tilgjengeligheten av og tilgang til informasjon om
hvordan bistanden brukes og hva den oppnår. Initiativet samler donorland,
utviklingslandenes regjeringer, ikke-statlige organisasjoner og
bistandseksperter for på best mulig måte å legge frem løsninger
på hvordan slik informasjon kan deles og gjøres tilgjengelig. I
forslaget ble det konkret foreslått å sette krav til alle mottaksland
av norsk bistand om at landet har tilsluttet seg åpenhetsinitiativet i
bistanden.
Disse medlemmer ønsker å føre
en bærekraftig utviklingspolitikk hvor målet er at utviklingslandene
skal kunne klare seg uten overføringer fra Vesten.
Komiteen vil avslutningsvis
bemerke at undersøkelsene i Dokument 3:4 (2010–2011) daterer seg
primært til 2007, og at i en del av de sakene som blir tatt opp
har departementet og NORAD endret rutiner etter at undersøkelsene
ble gjennomført.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 3:4 (2010-2011) – om Riksrevisjonens
undersøkelse av resultatorienteringen i norsk bistand – vedlegges
protokollen.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen har til behandling
Dokument 3:4 (2010-2011) fra Riksrevisjonen om resultatorienteringen
i norsk bistand. Som ledd i behandlingen av saken har komiteen hatt
møter med tre FN-organisasjoner i New York, blant annet FNs utviklingsprogram (UNDP)
i tillegg til den norske FN-delegasjonen. I Washington hadde komiteen
møte med Verdensbanken.
Komiteen gjennomførte 25. oktober 2011 en åpen
kontrollhøring med miljø- og utviklingsminister Erik Solheim, tre
private bistandsorganisajoner (Kirkens Nødhjelp, Redd Barna og SAIH),
Transparency International og UNDPs nordiske kontor.
Utenriksministeren forvalter 6,7 milliarder
kroner av neste års bistandsbudsjett og har ansvaret for blant annet
bistand til Afghanistan, Pakistan og Midt-Østen i tillegg til ren
nødhjelp og tiltak til fred, forsoning og demokrati.
Komiteen har på denne bakgrunn følgende spørsmål:
1. Kampen mot korrupsjon
er et prioritert satsningsområde i utviklingspolitikken. Det dreier seg
både om tiltak mot korrupsjon i forhold til prosjektene og kamp
mot korrupsjon i det enkelte lands administrasjon. Har Utenriksdepartementet
tilstrekkelig med kontrollmekanismer til å følge dette opp?
2. I handlingsplanen mot økonomisk kriminalitet understrekes
det at regjeringen skal bidra til at kampen mot korrupsjon og hvitvasking
prioriteres av IMF og Verdensbanken i gjennomgangen av landenes
økonomi. Hvordan følger departementet dette opp?
3. En sentral kontrollenhet ble opprettet
i Utenriksdepartementet i 2007. Hvordan fungerer denne i dag?
4. Hvordan fungerer koordineringen av FN-organisasjonene
ute? UNDP har i mange år innehatt Resident coordinator-ansvaret.
Hvordan fungerer nå pilotprosjektet ”One UN”?
5. Et økende antall donorer og stadig mer
fragmentering av givere og programmer utfordrer også norsk bistandsforvaltning
og skaper et uoversiktlig bilde i det enkelte mottakerland. Hvordan
er dette i Afghanistan?
6. Målet for norsk bistand er å føre folk
ut av fattigdom – på permanent basis – med utgangspunkt i FNs tusenårsmål.
Hvordan vurderer utenriksministeren forutsetningene for resultat/måloppnåelse
ved tildeling av bistandsmidler?
7. I Prop 1 S (2011-2012) understrekes
det at ”samarbeidslandenes strategier og prioriteringer
skal være styrende”. Kan Pariserklæringens understreking av
mottakerlandenes egne utviklingsstrategier av og til kollidere med
norske myndigheters resultatorientering og kvalitetssikring av norsk
bistand?
8. Under kontrollhøringen understreket
miljø- og utviklingsministeren at Norge skal ha ”nulltoleranse
for korrupsjon i alle deler av vår virksomhet, enten det er nødhjelp
eller det er gjennom frivillige organisasjoner eller FN-systemet”.
Afghanistan er som kjent et av de mest korrupte land i verden. Hvor
store beløp har blitt avdekket som korrupsjon av midlene som har gått
til Afghanistan, og hvordan er dette fulgt opp av Utenriksdepartementet?
Av hensyn til den videre fremdrift i saken,
ber komiteen om et snarlig svar.
Vi viser til brev fra Kontroll- og konstitusjonskomiteen
av 7. ds hvor komiteen har stilt åtte spørsmål til utenriksministeren.
Ettersom spørsmålene også i stor grad berører miljø- og utviklingsministerens
portefølje, gir vi nedenfor et felles svar på de spørsmål komiteen
ønsker belyst.
Ad 1. Kampen mot korrupsjon
er et prioritert satsningsområde i utviklingspolitikken. Det dreier
seg både om tiltak mot korrupsjon i forhold til prosjektene og kamp
mot korrupsjon i det enkelte lands administrasjon. Har Utenriksdepartementet
tilstrekkelig med kontrollmekanismer til å følge dette opp?
Kampen mot korrupsjon begynner ved å forebygge.
Utenriksdepartementet har i de senere år kontinuerlig søkt å ta
grep som gjør at saksbehandlingen blir bedre slik at risikoen for
at korrupsjon skal inntreffe blir så liten som mulig. Konkret dreier
dette seg om å fortsette arbeidet med utvikling av gode kvalitetssikrings-
og kontrolltiltak.
I 2009 ble det innført nye, standardiserte rutiner for
forvaltning av tilskuddsmidler. Felles, interne retningslinjer for
tilskuddsforvaltning og et felles elektronisk system for økonomistyring
og prosjektoppfølging benyttes nå i UD, Norad og ved ambassadene.
Det er også etablert en tilskuddsforvaltningsenhet og en anskaffelsesseksjon
i departementet. Dette har bidratt til en mer enhetlig saksbehandling
og styrket kontroll, og økt bevissthet og kompetanse om økonomiske misligheter.
For eksempel har kravene til søknader, til vurdering av prosjektene,
og til rapportering blitt strengere.
Norad gir forvaltningsfaglig rådgivning og juridisk
kvalitetssikring innen bistandsforvaltning og foretar jevnlig forvaltningsgjennomganger
av utenriksstasjoner med bistandsporteføljer, på oppdrag fra departementet.
Departementet fortsetter sitt arbeid med forbedringer
og videreutvikling av interne rutiner, retningslinjer og verktøy.
Ett sentralt verktøy er avtalemaler. Kvaliteten på de avtaler som
inngås er viktige både for styringen og oppfølgingen av prosjekter,
og er et viktig grunnlag for reaksjoner ved eventuelle økonomiske
misligheter. Departementet har gjennom årene utviklet en rekke ulike
avtalemaler. Departementet har gjennom årene utarbeidet en rekke
ulike maler. Selv om avtalemaler krever at tilskuddsmottaker skal forebygge
økonomiske misligheter og å varsle om slike, vil en systematisk
gjennomgang av malene bli gjennomført for å gjøre dem til et enda
mer effektivt virkemiddel i å forebygge misligheter.
I 2011 har departementet arbeidet særlig aktivt med
å styrke risikostyringen. Det er et mål å øke bevisstheten om og
kompetansen innenfor risikostyring i utenrikstjenesten. Som ledd
i dette utprøves nå en felles metode med felles begreper for risikostyring.
Siktemålet er å få riskostyringssystemet på plass fra begynnelsen
av 2012. Det vil innebære en styrking av risikostyringen både innenfor
tilskuddsforvaltningen og i virksomhetsstyringen.
Forvaltningsfaglig opplæring, støtte og veiledning
for saksbehandlere og ledere er forbedret. Det er etablert en hjelpefunksjon
i U4, Ressurssenteret for anti-korrupsjon basert ved Chr. Michelsens
institutt som ansatte i UD/Norad og ambassadene kan henvende seg
til med spørsmål rundt korrupsjon og anti-korrupsjonsarbeid. I løpet
av 10 dager får den ansatte svar på spørsmålet. Statistikken viser
at spørsmål/svar fra denne tjenesten er lastet ned fra internett
215.000 ganger fra mars 2010 til mars 2011.
Hvert år arrangeres det i regi av U4 opplæring
i anti-korrupsjonsarbeid i 10-12 land. På disse kursene deltar ambassadene
sammen med partnere fra bl.a. landets myndigheter, sivilt samfunn,
akademia og media. U4 har også, på oppdrag fra bl.a. Norad, utviklet
et e-læringskurs ( 4-6 ukers varighet) om anti-korrupsjon for ansatte
i UD/Norad og ambassadene.
De fleste land Norge har utviklingssamarbeid med
har undertegnet FN-konvensjonen mot korrupsjon. Unntaket er Sør
Sudan som har startet prosessen med å tilslutte seg konvensjonen. Konvensjonen
dekker helt sentrale områder for korrupsjonsbekjempning og det er
etablert en mekanisme hvor det enkelte lands gjennomføring av konvensjonen
evalueres. Med utgangspunkt i dette verktøyet mottar ambassadene korte
oversikter over saker ambassadene kan følge opp med de enkelte lands
myndigheter.
Blant tiltak i mottakerlandene som Norge bidrar til,
er bistand til fiansforvaltningsreform og kapasitetsutvikling i
finansdepartementer, støtte til riksrevisjoner, og parlamenters
muligheter til å oppfylle sin kontrollfunksjon, samt styrking av antikorrupsjonsbyråer
og justissektoren for å øke evnen til å oppdage og etterforske økonomisk kriminalitet.
Det gis også støtte til forbedringer av samarbeidslands innkjøpssystemer,
ofte under ledelse av Verdensbanken eller regionale banker.
Støtten til frie medier, korrupsjonsjegernettverk og
det sivile samfunn er også et verdifullt bidrag til økt åpenhet
og innsyn i forvaltningen, følgelig også for å forebygge korrupsjon.
Ad 2. I handlingsplanen
mot økonomisk kriminalitet understrekes det at regjeringen skal
bidra til at kampen mot korrupsjon og hvitvasking prioriteres av
IMF og Verdensbanken i gjennomgangen av landenes økonomi. Hvordan
følger departementet dette opp?
I dagens globaliserte økonomi spiller finansinstitusjoner
og – aktører i rike land en viktig rolle i forhold til å tiltrekke
seg, fasilitere, og gjemme bort korrupte og ulovlige transaksjoner
– ofte ved hjelp av skatteparadiser og internasjonale banker med
svake kontrollrutiner. UDs innsats mot korrupsjon og hvitvasking
reflekterer en slik situasjonsforståelse. Åpenhet om finanstransaksjoner
er spesielt viktig og vil også gjøre det lettere å konfiskere profitt
fra organisert kriminalitet. Hvilken utfordring det siste representerer
kan illustreres av anslaget UN Organisation against Drugs and Crime
(UNODC) gjør i en nylig studie finansiert av Norge; under 1 % av global
ulovlig kapitalflyt konfiskeres og fryses.
UD støtter en rekke anti-korrupsjons- og åpenhetstiltak
både i Verdensbanken, IMF, og flere andre multilaterale organisasjoner.
Norge støtter Verdensbankens anti-korrupsjonsarbeid,
både politisk og finansielt. Norge bidro aktivt til at bankens vedtok
en styresett - og anti-korrupsjonsstrategi i 2008. Norge har siden
2008 bidratt med til sammen 50 millioner kroner til et flergiverfond,
for å støtte bankens implementering av denne strategien, inkludert
å styrke bankens arbeid på landnivå, finansiere innovative pilotprosjekt
og stimulere til forskning og kunnskap om styresett og korrupsjon.
Norge største giver til ”the Stolen Asset Recovery Initiative (StAR)”
som følger opp FNs anti-korrupsjonskonvensjons ambisjon om å tilrettelegge
bedre for tilbakeføring av stjålne midler til opprinnelsesland.
I IMF støtter vi flere relevante programmer
på områdene anti-hvitvasking og kamp mot terrorfinansiering, skatteadministrasjon,
og naturressursforvaltning. Også i vår mer løpende dialog med de
to institusjonene fremmer vi ideen om behovet for finansiell åpenhet
globalt for å kunne hanskes med korrupsjon og hvitvasking.
Ad 3. En sentral kontrollenhet
ble opprette i Utenriksdepartementet i 2007. Hvordan fungerer denne
i dag?
Bemanningen i Sentral kontrollenhet er i dag fem
medarbeidere. Enheten rapporterer til Utenriksråden. Mandatet for
arbeidet er nedfelt i Hovedinstruks for økonomistyringen i utenrikstjenesten
som bygger på Reglementet for økonomistyring i staten. Blant enhetens
oppgaver er å ”utgjøre den sentrale enhet for saker hvor det varsles
om mistanke om økonomiske misligheter”. Enheten er videre ansvarlig
mottager av varsel departementet mottar fra den eksterne varslingskanalen
departementet opprettet i 2008. Den eksterne varslingskanalen er
felles for utenriksdepartementet, Norad og Fredskorpset.
I den enkelte sak er arbeidsgangen etter at
et varsel er kommet inn at enheten først vurderer om midler bevilget
over Utenriksdepartementets budsjett er berørt og om det synes å
kunne være grunnlag for mistanke om økonomiske misligheter. Dersom
det er sannsynlig at det er hold i varslet, blir fagavdeling/ambassade/
samarbeidspartner meddelt at all videre utbetaling i vedkommende
prosjekt blir frosset inntil saken er tilfredsstillende utredet.
Dernest igangsettes undersøkelser med sikte på å få dokumentert
mislighetene og størrelsen på dette. Til denne dokumenteringen
benyttes anerkjente revisjonsfirmaer. Når det er avdekket et beløp,
kreves dette tilbakebetalt og det vurderes straffeforfølging. Saken
er avsluttet for departementets del når avdekket beløp er tilbakebetalt
og spørsmålet om straffeforfølging er tilfredsstillende besvart.
Sentral kontrollenhet har ansvaret for å føre
en oversikt over alle saker utenrikstjenesten er blitt varslet om.
Med utgangspunkt i denne oversikten har enheten laget en rapport
om resultatet av arbeidet med økonomiske misligheter frem til 1.9.
11, som er lagt ut på regjeringen.no. Oversikten vil bli ajourført
hvert kvartal.
Sentral kontrollenhet har utarbeidet retningslinjer
for alle ansatte i utenrikstjenesten for håndtering av økonomiske
misligheter. De sist reviderte retningslinjene er fra 18. 3. 2011.
Sentral kontrollenhet bidrar også i den interne opplæringen
i utenrikstjenesten.
Ad 4. Hvordan fungerer
koordineringen av FN-organisasjonene ute? UNDP har i mange år innehatt
Resident coordinator-ansvaret. Hvordan fungerer nå pilotprosjektet
”One UN”?
FNs arbeid på landnivå er i endring som følge
av pågående reformer. ”Ett FN” er viktig for at organisasjonene
samlet sett skal levere bedre på landnivå. Den nye tilnærmingen
brukes nå i 26 land, de åtte opprinnelige pilotlandene og 18 såkalte
selvstartere. Det er særlig disse landene som nå driver reformen
framover.
Norge har vært en av pådriverne for et mer effektivt
FN på landnivå, ikke minst gjennom statsministerens deltakelse i
FN-reformpanelet som la fram sine anbefalinger i 2006. Norge har også
bidratt med finansiering av utviklingsaktiviteter etter ”Ett FN”-modellen.
Panelets forslag om å ”levere som én” har bidratt til
betydelige endringer i måten FN arbeider på. Flere av pilotlandene
har lagt fram felles landprogrammer for de største fond og programmer
- UNDP, Unicef og UNFPA, i enkelte tilfelle også WFP - for de respektive
styrene. Norge har vært blant pådriverne. Departementet innhenter
vurderinger fra ambassadene og resultatfaglige vurderinger fra Norad.
Erfaringene, basert bl.a. på landvise evalueringer, viser bedre
utviklingsresultater, sterkere nasjonalt eierskap, mer samarbeid
FN-organisasjonene i mellom og lavere transaksjonskostnader for
programlandene og etter hvert også for FN-organisasjonene. Den uavhengige
evalueringen av ”Ett FN”-modellen som skal ferdigstilles våren 2012
vil være et viktig bidrag for rulle modellen vider ut.
At modellen har gitt virkning utover pilotlandene
vises ved at den nye versjonen av FNs rammeverk for utviklingsaktiviteter
på landnivå innebærer en mye større grad enn tidligere av økt koordinering
og et felles FN-svar på programlandenes utviklingsbehov og prioriteringer. Hovedprinsippet
bak modellen vil altså bli lagt til grunn i land som ikke har tatt
i bruk ” Ett FN”-modellen.
Det er likevel fortsatt utfordringer. Fra norsk side
legger vi særlig vekt på å styrke FNs stedlige koordinators autoritet
som leder for FNs landteam og vi arbeider aktivt for å sikre at
alle FN-organisasjoner slutter opp om prinsippet bak ”Ett FN” –
modellen.
Ad 5. Et økende antall
donorer og stadig mer fragmentering av givere og programmer utfordrer
også norsk bistandsforvaltning og skaper et uoversiktlig bilde i
det enkelte mottakerland. Hvordan er dette i Afghanistan?
Den norske sivile innsatsen ble gjennomgått
i januar 2010. I denne sammenheng ble det besluttet å konsentrere
norsk bistand innen tre hovedsektorer; utdanning, styresett og landsbygdutvikling.
Det ble også besluttet at en økt andel av norsk bistand skulle gå
via Verdensbankens flergiverfond (Afghanistan Reconstruction Trust
Fund – ARTF) og FN til afghanske budsjetter og programmer. En viktig bevegrunn
for disse endringene var å motvirke fragmentering av innsatsen.
Under Kabulkonferansen i juli 2010 ble det satt som
mål at 80 % av internasjonal støtte skal gis i henhold til afghanske
priorite-ringer og nasjonale programmer, samt at 50 % av støtten
vil være såkalt ”on budget” og gå gjennom myndighetenes institusjoner.
Det internasjonale giversamfunnet og afghanske myndigheter var enige
om dette målet for å sikre bedre koordinering og åpenhet rundt den
internasjonale innsatsen. Giverne i Kabul følger denne prosessen
nøye og er i tett dialog med myndighetene om de nasjonale programmene.
Norge leverer godt i forhold til Kabul-forpliktelsene, og det er
viktig at flere givere følger opp og gir sin bistand iht. disse
prinsippene.
Ad 6. Målet for norsk bistand
er å føre folk ut av fattigdom – på permanent basis – med utgangspunkt
i FNs tusenårsmål. Hvordan vurderer utenriksministeren forutsetningene
for resultat/måloppnåelse ved tildeling av bistandsmidler?
Land eller folk er sjelden ”bare fattige”. De
er gjerne uten myndighetsstrukturer, uten utdanning, har ingen jobb,
har dårlig helse, manglende rettsstat – og er ofte i eller har nyss
avsluttet væpnet konflikt. Dette er noen av faktorene som ofte kjennetegner
fattigdom, som hindrer utvikling. Å ta spranget fra fattigdom og
konflikt til forutsigbar trygghet er en langvarig, vanskelig og
uforutsigbar prosess som må foretas av hvert enkelt land, hvert
enkelt folk i løpet av tiår. Med andre ord vil et norsk prosjekt
alene ikke medføre permanent reduksjon av fattigdom for et folk
eller et land.
Dessverre har de som trenger vår bistand mest også
de dårligste forutsetningene for å gjøre seg langsiktig nytte av
den – å skape seg et bedre utkomme, et tryggere liv. Men selv i
land med høy risiko for manglende måloppnåelse vil vi ikke la være
å bistå der vår hjelp faktisk kan utgjøre en forskjell.
Og bistand nytter. Status for FNs tusenårsmål
er gjengitt i budsjettproposisjonen for 2012. Målingene viser at
resultater oppnås, tildels med imponerende hastighet. Andelen som
lever i ekstrem fattigdom har gått fra 46 prosent til 27 prosent. Norsk
utviklingsbistand bidrar til denne framgangen.
Ad 7. I Prop 1 S (2011-2012)
understrekes det at ” samarbeidslandenes strategier og prioriteringer
skal være styrende”. Kan Pariserklæringens understrekning av mottakerlandenes
egne utviklingsstrategier av og til kollidere med norske myndigheters
resultatorientering og kvalitetssikring av norsk bistand?
Pariserklæringen har to bærebjelker for å sikre resultater
og kvalitet i utviklingssamarbeidet, og begge er innlemmet i norsk
utviklingspolitikk: For det første: Det er samarbeidslandenes strategier
og prioriteringer som skal være styrende, og for det andre: Samarbeidet
skal bygge på en partnerskapsmodell hvor dialog mellom samarbeidslandet
og norske myndigheter legger til rette for åpenhet og likeverd i
partnerskapet. Innenfor de rammer som norske målsettinger og forvaltningsprinsipper
setter, vil vi bistå våre partnerland med å gjennomføre sine strategier.
Ad 8. Under kontrollhøringen
understreket miljø- og utviklingsministeren at Norge skal ha ”nulltoleranse
for korrupsjon i alle deler av vår virksomhet, enten det er nødhjelp
eller det er gjennom frivillige organisasjoner eller FN-systemet”.
Afghanistan er som kjent et av de mest korrupte land i verden. Hvor
store beløp har blitt avdekket som korrupsjon av midlene som har gått
til Afghanistan, og hvordan er dette fulgt opp av Utenriksdepartementet?
Departementet og ambassaden i Kabul legger vekt
på å støtte prosjekter som bidrar til å redusere korrupsjon. Flere
av prosjektene gjennom FN og Verdensbanken bidrar bl.a. til innføring av
mer transparente og effektive lønningsmekanismer overfor politi,
lærere og øvrige offentlig ansatte. Hovedandelen av disse mottar
nå lønninger direkte til bankkonto, mens man tidligere var avhengig
av mellommenn og kontanter.
Verdensbanken har kapasitet og kompetanse til
å arbeide med korrupsjon som overgår enkeltlands bistandsforvaltning.
Banken har likeså engasjert firmaet International Relief and Development, IRD
til å overvåke resultatoppnåelse i programmene som finansieres gjennom
ARTF. Dette bidrar til bedre kontroll, samt en mer helhetlig oversikt
over effekten av giverinnsatsen.
Målet for konsolidering av den norske utviklingsinnsatsen
er å øke finansiering gjennom nasjonale programmer, men kanalvalget
vil fortsatt måtte balanseres og vurderes løpende ut fra myndighetenes
kapasitet og omfanget av korrupsjon. Det er fortsatt svak kapasitet
hos myndighetene. I mange distrikter er det bare NGO-ene som yter
sosiale grunntjenester til befolkningen. Det er derfor viktig å
opprettholde muligheter for et betydelig ikke-statlig engasjement.
Det vurderes grundig hvilke NGO- partnere en fra
norsk side inngår avtaler med. Norske samarbeidspartnere har alle
lang fartstid i Afghanistan. De planlegger innsatsen i henhold til
afghanske myndigheters utviklingsplaner, har fokus på resultatoppnåelse
og vurderes å ha gode forvaltningsrutiner.
Sentral kontrollenhet har til nå mottatt varsler om
mistanke om økonomiske misligheter i 8 saker. Det er avdekket at
614.370 NOK er blitt underslått. Av dette er 594.196 NOK blitt tilbakebetalt
til utenriksdepartementet, mens vi fortsatt arbeider med å få tilbakebetalt
20.174 NOK. Påtalemyndighetene har til nå vært involvert i to av
sakene.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 6. desember 2011
Anders Anundsen |
Marit Nybakk |
leder |
ordfører |