Det norske bistandsbudsjettet utgjorde i 2009 25,7
mrd. kroner, eller 1,06 prosent av brutto nasjonalinntekt (BNI).
Bistandsbudsjettet økte i perioden 2005–2009 med 43 prosent. Bistandsforvaltningen
kjennetegnes av internasjonalt samarbeid, komplekse giverkonstellasjoner
og innsats i land med begrenset forvaltningskapasitet. Det krever
tilpasningsdyktighet og oppfølging fra giverlandene. Økte bistandsbudsjetter og
mangfoldet av givere og mottakere utfordrer den norske bistandsforvaltningen.
Stortinget har i lengre tid uttrykt forventning
om økt resultatfokus i bistanden, jf. Stortingets behandling av
utviklingspolitikken i Innst. S. nr. 229 (1995–1996) og Innst. S.
nr. 93 (2004–2005). I Innst. S. nr. 93 (2004–2005) står det at Stortinget
forventer at resultater og kvalitetssikring står sentralt i norsk
utviklingspolitikk.
Utenriksdepartementet har det overordnede ansvaret
for at den langsiktige bistanden forvaltes i samsvar med målene
som framgår av Stortingets vedtak og forutsetninger. Det innebærer
blant annet at mål og resultatkrav skal oppnås, at ressursbruken
skal være effektiv, og at det skal sikres tilstrekkelig styringsinformasjon
og et forsvarlig beslutningsgrunnlag, jf. reglement for økonomistyring
i staten med tilhørende bestemmelser. Departementet inngår i en
rekke giverkonstellasjoner som samarbeider om oppfølgingen av bistandsmidler
gitt til bestemte formål og land. For multilateral bistand utgjør deltakelse
i organisasjonenes styrer den sentrale arenaen for oppfølging. Ambassadene
er innenfor sitt geografiske område ansvarlige for forvaltningen
av bilateral bistand. Norad har forvaltningsansvaret for bistand
til sivilt samfunn og evalueringsansvaret for norsk langsiktig bistand.
Direktoratet bistår Utenriksdepartementet som rådgiver og kvalitetssikrer
i forvaltningen av bistanden.
Målet for Riksrevisjonens undersøkelse har vært å
vurdere i hvilken grad Utenriksdepartementet gjennom resultatorientering
og kvalitetssikring bidrar til resultatoppnåelse i norsk langsiktig
bistand. Følgende problemstillinger er undersøkt:
1. I hvilken grad vurderer
Utenriksdepartementet forutsetninger for resultatoppnåelse ved tildeling av
bistandsmidler?
2. I hvilken grad følger Utenriksdepartementet opp
norske bistandstilskudd for å sikre resultatoppnåelse?
3. I hvilken grad er anti-korrupsjonsarbeidet
integrert i bistandsforvaltningen?
Revisjonskriteriene som ligger til grunn for
undersøkelsen, er utledet fra stortingsdokumenter (stortingsmeldinger,
budsjettproposisjoner og innstillinger til disse), reglement for
økonomistyring i staten med tilhørende bestemmelser og internasjonale
prinsipper for utviklingssamarbeidet som Norge har sluttet seg til.
I tillegg er det brukt dokumenter hvor departementet har operasjonalisert
disse bestemmelsene, blant annet Bistandshåndboken.
Undersøkelsen bygger på data fra Utenriksdepartementet
og et utvalg av departementets samarbeidspartnere i forvaltningen
av norsk langsiktig bistand. Data er samlet inn ved hjelp av intervjuer
og spørrelister. Til sammen er det gjennomført 70 verifiserte intervjuer.
I tillegg er det gjennomført en dokumentanalyse av relevante dokumenter
for sju utvalgte bilaterale bistandstiltak og tre utvalgte FN-organisasjoner. Utvalget
er basert på økonomisk vesentlighet og relevans for norske satsingsområder
i utviklingssamarbeidet.
De sju utvalgte bilaterale tiltakene gir ikke grunnlag
for generalisering til hele bistandsporteføljen. Disse tiltakene
er imidlertid vesentlige tiltak innen helse og utdanning som er
prioriterte sektorer for norsk utviklingssamarbeid. De utvalgte
landene, Nepal og Tanzania, er også sentrale samarbeidsland for
Norge. I Nepal er det gjennomført intervjuer med Redd Barna, UNICEF
og nepalske myndigheter. I Tanzania er Kirkens Nødhjelp, Clinton
Foundation, Ett FN og tanzanianske myndigheter intervjuet. Dokumentanalysen
omfatter departementets forvaltning av bistand til ovennevnte samarbeidspartnere
og tiltak for perioden 2005–2009. Når det gjelder ambassadenes oppfølging av
resultater, omhandler analysen seks av de sju utvalgte tiltakene.
Ett FN i Tanzania er ikke inkludert i analysen fordi reformen ifølge
ambassaden ikke er kommet langt nok til at resultatene kan følges
opp.
Undersøkelsen av multilateral bistand omfatter departementets
oppfølging av bistandsmidler kanalisert gjennom FNs fond og programmer. De
tre utvalgte organisasjonene er FNs utviklingsprogram (UNDP), FNs
barnefond (UNICEF) og FNs befolkningsfond (UNFPA). Dokumentanalysen
av departementets oppfølging omfatter norske styredokumenter og
departementets beslutninger om tildeling av støtte for perioden
2006–2009.
Aktørene i utviklingssamarbeidet har det siste tiåret
arbeidet for økt kunnskap om bistandens resultater. Også Utenriksdepartementets
arbeid viser økt oppmerksomhet på kvalitetssikring og resultater.
Norad har siden 2007 årlig lagt fram resultatrapporter om norsk
bistand. I tillegg har departementet gjennom en intern evaluering
av tilskuddsforvaltningen innført harmoniserte rutiner og regelverk.
Evalueringen omfattet alle tilskuddsordningene i både bilateral
og multilateral bistand. Departementet har også gjennomført organisatoriske
endringer for å styrke arbeidet med FNs fond og programmer. I tillegg
har Utenriksdepartementet i de senere år arbeidet for å styrke innsatsen
mot korrupsjon, blant annet gjennom å heve kompetansen blant departementets
ansatte og gjennom å opprette Sentral kontrollenhet og en varslingskanal
for misligheter. Disse tiltakene har styrket forutsetningene for
bedre resultatoppnåelse i bistanden.
Undersøkelsen av sju bistandstiltak innen sentrale
satsingsområder viser imidlertid svakheter i departementets planlegging
og kvalitetssikring av bistanden og i departementets arbeid med
resultatoppfølging og forebygging av korrupsjon. Svakhetene gjør
at det fremdeles er en risiko for at midlene ikke bidrar til resultater
slik Stortinget har forutsatt.
Arbeidet mot korrupsjon er et satsingsområde for
Utenriksdepartementet. Arbeidet inkluderer å forebygge og håndtere
korrupsjonssaker. Korrupsjon er utbredt i Norges samarbeidsland. St.meld.
nr. 35 (2003–2004) peker på betydningen av å gjennomføre individuelt
tilpassede vurderinger av korrupsjonsrisiko ved tildeling av bistand.
Bistandshåndboken understreker betydningen av å gjennomføre risikovurderinger,
inkludert vurderinger av korrupsjon, før tildeling av bistandsmidler.
Undersøkelsen viser at Utenriksdepartementet i plandokumentene for
to av sju undersøkte tiltak har pekt på tiltak mot korrupsjonsrisiko,
mens departementet i fem av de undersøkte tiltakene ikke har vurdert
tiltak mot korrupsjon. Departementet omtaler imidlertid korrupsjonsrisiko
i plandokumentene for seks av sju tiltak.
Bistandsmottakere er ansvarlige for å etablere effektive
systemer for å kontrollere bruken av tilskuddsmidler. Mottaker har
også ansvar for å følge opp mistanke om økonomiske misligheter. Utenriksdepartementet,
ambassadene og Norad skal etter avtaleinngåelse kontrollere at systemene
er på plass, og vurdere hvordan en eventuell mistanke om økonomiske
misligheter vil bli håndtert av mottaker. Departementet peker på
at ambassadene i begrenset grad har den nødvendige kompetansen til
å avdekke misligheter. Undersøkelsen viser imidlertid at departementet følger
opp korrupsjon, når denne avdekkes.
Norge skal følge opp kontrollarbeidet til FNs fond
og programmer gjennom styret. Departementet opplyser i intervju
at Norge ikke har vært blant de ledende i arbeidet med å styrke
tilsynsfunksjonene i FNs fond og programmer, men at området de seneste
år er tillagt økt vekt også fra norsk side. Det underbygges av departementets virksomhetsplaner.
Undersøkelsen viser likevel liten eller ingen dokumentert norsk
oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet i FNs fond og programmer.
Det er ikke dokumentert hvordan den norske FN-delegasjonen i New
York har fulgt opp mål i virksomhetsplanen om oppfølging av anti-korrupsjonsarbeidet.
Undersøkelsen av norske styredokumenter i de tre undersøkte organisasjonene
for perioden 2006–2009 viser at departementet har hatt begrenset
oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet. Det framkommer ingen endring
i den norske oppfølgingen i perioden, til tross for at departementet
siden 2007 har lagt økt vekt på arbeidet mot korrupsjon.
Utarbeidelse av mål, resultatindikatorer og
resultatkrav av god kvalitet er en nødvendig forutsetning for relevant
kunnskap om bistandens resultater. Prinsippene for mål- og resultatstyring
er blant annet konkretisert i reglement for økonomistyring i staten
med tilhørende bestemmelser og i Bistandshåndboken. Departementet har
ifølge Bistandshåndboken ansvar for å vurdere om forslagene til
programmer og prosjekter tilfredsstiller grunnleggende kvalitetskrav,
er realistiske og har klare og etterprøvbare resultatmål. Utenriksdepartementet
peker på at departementet har lagt ned mye arbeid i å utforme gode
resultatindikatorer. Likevel er dette et område som ifølge departementet
byr på utfordringer, både når det gjelder omfanget av resultatindikatorene,
og når det gjelder presisjonsnivået på disse.
Utenriksdepartementet skal ifølge Bistandshåndboken
vurdere programmets opplegg for resultatmåling før tildeling for
å sikre relevant resultatinformasjon. Ifølge Bistandshåndboken inkluderer
det å vurdere kvaliteten på grunnlagsdata og resultatindikatorer
og å vurdere om bistandstiltakets målhierarki er konsistent og realistisk.
For at departementet skal kunne planlegge realistisk og innhente
relevant resultatinformasjon, er det avgjørende at det er en sammenheng
mellom mål, resultatindikatorer og resultatkrav. Undersøkelsen viser
at departementet i planfasedokumentene til ett av de sju utvalgte
tiltakene har vurdert sammenhengen mellom mål, resultatindikatorer
og resultatkrav. I seks av sju utvalgte tiltak omtaler departementet
mål, resultatindikatorer og resultatkrav uten å vurdere sammenhengen
mellom dem. Departementet har også i flertallet av de sju undersøkte tiltakene
ikke vurdert kvaliteten på grunnlagsdata og resultatindikatorer
slik Bistandshåndboken krever. Mangler ved departementets vurderinger av
den planlagte bistanden øker risikoen for manglende måloppnåelse.
Stortinget har forventet økt innsats fra departementet
i arbeidet med å videreutvikle målemetoder i bistanden, inkludert
den multilaterale bistanden. FNs fond, programmer og særorganisasjoner
innførte på slutten av 1990-tallet resultatbasert styring. Styringsprinsippet
innebærer at kunnskap om oppnådde resultater skal danne grunnlag
for videre innsats, og forutsetter et opplegg for resultatmåling.
Det framkommer av undersøkelsen at departementet i varierende grad
deltar i styrets oppfølging av FN-organisasjonenes opplegg for resultatmåling.
Departementet vurderer kvaliteten på opplegget for resultatmåling
som legges fram i UNDP og UNFPA, men har ikke gjort det for UNICEF.
Departementet har dermed ikke benyttet en sentral anledning til
å bedre organisasjonens resultatrapportering.
Stortinget har pekt på at partners institusjonelle kapasitet
og behovet for institusjonell styrking er viktige elementer når
samarbeidspartner skal vurderes, jf. Innst. S. nr. 93 (2004–2005).
Utenriksdepartement opplyser at Norge vurderer aktuelle samarbeidspartnere
før avtaler inngås. Samarbeidspartneres systemer for kvalitetssikring
skal inngå i ambassadens forhåndsvurdering før det utbetales støtte.
Det framgår av undersøkelsen at departementets vurderinger av samarbeidspartnere
er mangelfulle. I planfasedokumentene for flertallet av de sju undersøkte
tiltakene har departementet omtalt svakheter ved samarbeidspartneres
kompetanse, kapasitet og systemer for planlegging og oppfølging.
Men departementet har ikke pekt på hvordan svakhetene kan håndteres
for å sikre at bistandstiltakene fører til resultater. For tre av
de sju utvalgte tiltakene har departementet pekt på hvordan svakhetene
kan håndteres.
I henhold til reglement for økonomistyring i
staten skal alle statlige forvaltningsorganer sikre at fastsatte
mål og resultatkrav oppnås, ha tilstrekkelig styringsinformasjon
og ha et forsvarlig beslutningsgrunnlag. Samarbeidspartner har hovedansvaret
for rapportering om framdrift og resultater av bistanden. Departementet
skal forsikre seg om at rapporteringen og resultatene av bistanden
er i henhold til fastsatte mål.
Norad peker på at mangel på gode grunnlagsdata er
en av de største rapporteringsutfordringene. Departementet bidrar
til å styrke samarbeidslandenes grunnlagsdata gjennom blant annet
kapasitetsbygging og støtte til nasjonale statistikkbyråer og forskningsmiljøer.
Mangler ved grunnlagsdata vil ofte skape problemer for måling av
oppnådde resultater. Gode grunnlagsdata er en forutsetning for å
dokumentere resultater av bistanden. Undersøkelsen viser at departementet
i oppfølgingsdokumentene for to av de seks utvalgte tiltakene har
fulgt opp svakheter ved grunnlagsdata, mens departementet i tre
tiltak ikke har fulgt opp svakhetene.
Giverland og bistandsmottakere viser i intervju til
problemer med å rapportere resultater av bistanden. Også Norad viser
i intervju til problemer med å gi valide svar om bistandens resultater. Ifølge
departementet er det utfordrende å analysere og bearbeide den store
informasjonsmengden som er tilgjengelig. Undersøkelsen viser at
departementets vurderinger av framdriften i undersøkte tiltak er
mangelfull. I oppfølgingsdokumentene for fem av seks utvalgte tiltak er
rapporterte resultater omtalt uten at departementet har vurdert
rapporterte resultater mot satte resultatkrav. I tre av seks undersøkte
tiltak er oppnådde resultater og tiltakets hovedmål omtalt uten
at departementet har vurdert sammenhengen mellom oppnådde resultater
og sannsynligheten for å nå tiltakets hovedmål. I tre av tiltakene
har ikke departementet omtalt disse temaene. Departementets mangelfulle
vurdering av framdriften reduserer muligheten til å gjøre justeringer
underveis og oppnå fastsatte mål.
Departementet framhever styret i FN-organisasjonene
som den viktigste arenaen for norsk oppfølging av organisasjonene.
Undersøkelsen viser imidlertid at det ikke i tilstrekkelig grad
er dokumentert hvordan departementet arbeider i organisasjonenes
styrer, blant annet om den norske styredelegasjonen videreformidler
norske vurderinger. Departementets referater fra styremøtene gir
kun i noen grad informasjon om behandlingen av kritikkverdige forhold
som er pekt på i instruks for møter. Det gjør det vanskelig å vurdere
den norske innsatsen. Manglende dokumentasjon av behandlingen av
temaene gjør det i tillegg vanskelig å få til en målrettet og langsiktig
oppfølging fra norsk side. Utfordringene forsterkes ved relativt
hyppige utskiftninger av personell, og ved at uformelle konsultasjoner
og møter i liten grad dokumenteres av departementet.
Utenriksdepartementet har gjennom å delta i
styrene til de undersøkte organisasjonene i hele undersøkelsesperioden
arbeidet for å realisere Stortingets forventninger om å styrke resultatrapporteringen
i FN. Undersøkelsen viser en positiv utvikling over tid, blant annet
i departementets oppfølging av organisasjonenes resultatrapportering
og evalueringsarbeid.
Undersøkelsen viser imidlertid variasjoner i
departementets oppfølging av organisasjonene, blant annet når det
gjelder i hvilken grad departementet vurderer mottatt dokumentasjon
om organisasjonenes arbeid, og når det gjelder om departementet
videreformidler sine eventuelle vurderinger i styremøter. For UNFPA
har departementet kun vurdert evalueringsenhetens årsrapport for
ett av fire undersøkte år. For UNDP gjelder tilsvarende for departementets oppfølging
av årsrapportenes kvalitet. Det stilles derfor spørsmål ved om departementet
kunne ha gjort mer for å realisere Stortingets forventning om å
styrke resultatoppfølgingen i FN gjennom aktiv styredeltakelse.
Det framkommer av undersøkelsen at departementet
bruker begrenset med ressurser i forvaltningen av FNs fond og programmer.
Det bidrar til de svakhetene som er avdekket i undersøkelsen. I
Utenriksdepartementet sentralt har én saksbehandler ansvaret for
FN-organisasjoner som årlig mottar mer enn 1 mrd. kroner i bistand.
De aktuelle medarbeiderne har i tillegg andre arbeidsoppgaver. Undersøkelsen
viser at de aktuelle stillingene tidvis har vært ubesatte i perioden,
og at ansvaret da har vært ivaretatt av andre i departementet. Departementet
viser til at begrensede ressurser påvirker behandlingen av mottatte
rapporter fra FN og norsk innflytelse i styret. Den manglende kapasiteten
forsterkes ved at undersøkelsen viser at utenriksstasjonene, ut
fra kompetanse og ressursspørsmål, ofte nedprioriterer oppfølgingen
av FNs bistandsarbeid og dermed reduserer sin verdi som støttespillere
for departementet.
Departementet har i den undersøkte perioden imidlertid
arbeidet med ressursutfordringene ved blant annet å opprette et
team i 2009 som skal samordne norsk oppfølging i FNs ulike fond,
programmer og særorganisasjoner. I tillegg er det opprettet en egen
forvaltningsseksjon for å styrke den generelle kapasiteten og saksbehandlingen
i blant annet FN-seksjonen. Departementet har i 2010 også utlyst
en stilling som fagdirektør for FNs utviklingsaktiviteter som et
ledd i arbeidet med ressursutfordringene.
Departementet viser i brev til dokumentasjon som
etter departementets oppfatning bidrar til å endre deler av undersøkelsens
faktagrunnlag og Riksrevisjonens vurderinger. Riksrevisjonen har gjennomgått
dokumentasjonen og har på noen områder justert faktagrunnlaget og
presisert enkelte av vurderingene sine. Dokumentasjon som supplerer
faktagrunnlaget, er tatt inn i rapporten og i dette dokumentet.
Departementet viser også i brev til at undersøkelsen omfatter en
liten andel av den samlede bistandsporteføljen, og ønsker at Riksrevisjonen
omtaler generaliserbarheten av funnene.
Hovedmålet i norsk langsiktig bistand er å føre folk
ut av fattigdom på varig basis. Riksrevisjonen viser til at målet
med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad Utenriksdepartementet
gjennom resultatorientering og kvalitetssikring bidrar til resultatoppnåelse
i den langsiktige bistanden.
Undersøkelsen viser at Utenriksdepartementet
i de senere år har utviklet og implementert viktige tiltak i form
av blant annet reviderte retningslinjer og rutiner for departementet
og Norads forvaltning av bistanden. Departementet har også styrket
innsatsen mot korrupsjon og gjennomført en viss ressursmessig styrking
av forvaltningen av multilateral bistand. Etter Riksrevisjonens oppfatning
har dette samlet sett bidratt til en bedre bistandsforvaltning som
gir bedre forutsetninger for måloppnåelse.
Undersøkelsen av tiltak innen den bilaterale
bistanden viser imidlertid svakheter i departementets planlegging
og oppfølging. Riksrevisjonen peker på at svakhetene gjør at det
er en risiko for at bistanden ikke i tilstrekkelig grad bidrar til
å realisere fastsatte mål.
Riksrevisjonen er enig med Utenriksdepartementet
i at svakhetene i de undersøkte bilaterale tiltakene ikke kan si
noe om forvaltningen av alle avtalene på bistandsområdet. Riksrevisjonen peker
imidlertid på at bistandstiltakene er vesentlige tiltak innen helse
og utdanning, som er prioriterte sektorer for norsk utviklingssamarbeid. Nepal
og Tanzania er i tillegg sentrale samarbeidsland for Norge. I undersøkelsen
er det også innhentet generell informasjon om forvaltningen av den
langsiktige bistanden gjennom dokumentanalyse og 70 verifiserte
intervjuer.
Stortinget har ved flere anledninger understreket betydningen
av en aktiv oppfølging av bistanden, uavhengig av hvilke instanser
pengene kanaliseres igjennom. Multilaterale organisasjoner er sentrale
kanaler for norsk langsiktig bistand. Deltakelse i organisasjonenes
styrer utgjør den viktigste arenaen for oppfølging og kvalitetssikring.
Stortinget forventer at Norge deltar aktivt i organisasjonenes styrer
for å påvirke FNs arbeidsmåter og prioriteringer. Riksrevisjonen
har forståelse for at det er krevende å styrke den resultatbaserte
styringen i FN, og at arbeidet har en dynamisk karakter der ulike spørsmål
vil være aktuelle på ulike tidspunkter. Undersøkelsen viser en viss
positiv utvikling over tid med hensyn til departementets oppfølging
på området. Riksrevisjonen finner likevel grunn til å stille spørsmål
ved om Utenriksdepartementet kunne ha gjort mer for å realisere
Stortingets forventing om et aktivt styrearbeid i FN-organisasjonene.
Riksrevisjonen er videre kjent med at uformelle konsultasjoner
og alliansebygging i Utenriksdepartementets arbeid med FNs fond
og programmer gjør det vanskelig å dokumentere helheten i den norske
oppfølgingen. Det må likevel understrekes at god dokumentasjon av
arbeidet i forvaltningen generelt er god forvaltningsskikk, og også
viktig for etterprøvbarheten av departementets arbeid. God sporbarhet
er i tillegg viktig for å kunne gjennomføre en effektiv oppfølging
av arbeidet i FN, særlig i en forvaltning med relativt hyppige personellutskiftninger.
Riksrevisjonen stiller derfor spørsmål ved hvordan Utenriksdepartementet
vil styrke dokumentasjonen av departementets oppfølging av FNs fond
og programmer.
Riksrevisjonen understreker i denne sammenheng
hvor viktig det er å prioritere ressursene slik at departementet
har tilstrekkelig kapasitet til å forvalte bistanden. Undersøkelsen
viser at departementet avsetter lite ressurser til oppfølgingen
av FNs fond og programmer, selv om departementet mot slutten av undersøkelsesperioden
har styrket dette arbeidet.
Korrupsjon bidrar negativt til et lands utvikling og
forsinker arbeidet med å løfte befolkningen ut av fattigdom. Korrupsjon
er utbredt i Norges samarbeidsland. Riksrevisjonen ser positivt
på at Utenriksdepartementet har gjennomført tiltak for å redusere
korrupsjon i norsk bistand, og at departementet håndterer korrupsjonssaker
når disse oppdages. Undersøkelsen viser likevel svakheter ved departementets
arbeid med korrupsjon i bilateral bistand. I plandokumentene for
kun to av sju undersøkte tiltak har Utenriksdepartementet pekt på
tiltak mot korrupsjon, mens departementet i fem av de undersøkte
tiltakene ikke har vurdert tiltak mot korrupsjon. For seks av de
sju tiltakene har departementet generelt omtalt korrupsjonsrisikoen
i plandokumentene. For multilateral bistand viser undersøkelsen
begrenset norsk oppfølging av antikorrupsjonsarbeidet i FNs fond
og programmer. Etter Riksrevisjonens oppfatning må departementet
i kommende år ytterligere styrke arbeidet med å bekjempe korrupsjon
i bistanden.
Det norske bistandsbudsjettet har økt vesentlig fra
2005, og det stiller store krav til forvaltningen av bistanden.
Etter Riksrevisjonens oppfatning har tiltakene som er gjennomført
i bistandsforvaltningen, gitt bedre forutsetninger for måloppnåelse,
men det er fremdeles behov for forbedringer i departementets forvaltning
for i større grad å oppnå resultater i bistandsarbeidet.
Saken har vært forelagt Utenriksdepartementet, og
statsråden har i brev til Riksrevisjonen av 17. november 2010 svart:
«Jeg viser til Riksrevisjonens brev av 2. november
2010, vedlagt dokument 3:4 (2010–2011) til Stortinget om Riksrevisjonens
undersøkelse av resultatorientering i norsk bistand, samt endelig versjon
av hovedanalyserapport.
Jeg vil uttrykke departementets
tilfredshet med dialogen underveis i arbeidet med forvaltningsrevisjonen,
herunder håndteringen av departementets avsluttende kommentarer
til hovedanalyserapporten.
Jeg har notert at Riksrevisjonen
bemerker at departementet siden undersøkelsen startet i 2007 har
gjennomført en rekke forvaltningsmessige forbedringer med tanke
på kvalitetssikring og resultatoppnåelse i bistanden. Blant de gjennomførte
forbedringene er opprettelsen av en ’Sentral kontrollenhet’ med
forebygging og oppfølging av økonomiske misligheter som hovedoppgave,
samt opprettelsen av en egen varslingskanal for misligheter. Det
er også etablert en anskaffelsesseksjon, noe som både bidrar til
å styrke departementets kompetanse på feltet og gir muligheter for
å assistere andre enheter i konkrete anskaffelsessaker.
I
2009 ble det innført nye, standardiserte rutiner for forvaltning
av tilskuddsmidler. Dette innebærer at alle saksbehandlere i Oslo
og ved utenriksstasjonene benytter det samme elektroniske systemet
for økonomistyring og prosjektoppfølging. For den bilaterale bistanden
innebærer det nye systemet en mer systematisk vurdering av grunnlagsdata,
risikoer, resultater (herunder resultatindikatorer) og fare for
misbruk av midler, før det gis tilsagn om støtte.
Departementet
arbeider aktivt med å styrke risikostyringen. Et prosjekt er nettopp
igangsatt med fire hovedmål: Å øke bevisstheten om risikostyring
i hele utenrikstjenestens tilskuddsforvaltning, å etablere en mer
metodisk og systematisk tilnærming til risikovurdering og -håndtering,
å heve kompetansen om risikostyring hos ledelse og den enkelte medarbeider
og å integrere risikostyring i virksomhetsstyringen.
For
å styrke internkontrollen ved utenriksstasjonene gjennomføres regelmessige
forvaltningsgjennomganger av den enkelte stasjons bistandsportefølje.
Funnene fra forvaltningsgjennomgangene inngår i grunnlaget for departementets
løpende styringsdialog med ambassadene.
Jeg har merket
meg Riksrevisjonens observasjon av de organisatoriske endringene
som er gjennomført for å styrke arbeidet med FNs fond og programmer,
herunder opprettelse av et team som skal samordne norsk oppfølging
i FNs ulike fond, programmer og særorganisasjoner; en egen forvaltningsseksjon
samt en stilling som fagdirektør for FNs utviklingsaktiviteter.
Jeg
har videre merket meg at Riksrevisjonen slår fast at Utenriksdepartementet
gjennom deltakelse i styrene til de undersøkte FNs fond og programmer
i hele undersøkelsesperioden har arbeidet for å realisere Stortingets
forventninger om å styrke resultatrapporteringen i FN, og at undersøkelsen
viser en positiv utvikling over tid, blant annet i departementets
oppfølging av organisasjonenes resultatrapportering og evalueringsarbeid.
Jeg har også merket meg at Riksrevisjonen har forståelse for at
det er krevende å styrke den resultatbaserte styringen i FN, og
at arbeidet har en dynamisk karakter der ulike spørsmål vil være
aktuelle på ulike tidspunkt.
Samlet sett mener jeg
at undersøkelsen på en god måte reflekterer de tiltak og initiativ
som departementet har iverksatt de siste årene for å styrke forvaltningen
og resultatorienteringen i norsk bistand. Jeg har tro på at dette
er tiltak som vil få økt betydning i årene som kommer.
Samtidig
har jeg særskilt merket meg Riksrevisjonens påpekning av forhold
som ikke anses tilfredsstillende. Jeg vil bruke undersøkelsen til
å gripe fatt i disse utfordringene for ytterligere å forbedre forvaltning
og resultatorientering.
Jeg har merket meg at Riksrevisjonen
stiller spørsmål om Utenriksdepartementet kunne ha gjort mer for
å realisere Stortingets forventning om et aktivt styrearbeid i FN-organisasjonene, herunder
forventningen om å styrke resultatoppfølgingen i FN. Departementet
foretar omfattende vurderinger av de dokumentene som legges fram
på styremøtene. Det betydelige arbeidet som legges ned i forberedelsene
til styremøtene gjør at Norge kan påvirke viktige styrevedtak, og
vil bli søkt ytterligere styrket. Norges deltakelse sammen med 15
andre land i nettverket for partnervurderinger av FN-organisasjoner
(Multilateral Organisations Performance Assessment Network, MOPAN)
er et viktig tiltak for bedre resultatvurdering og oppfølging. Jeg
har allerede meddelt Stortinget at departementets vurderinger av
ulike multilaterale organisasjoner som kommer til uttrykk gjennom
de såkalte ’profilarkene’ vil bli mer systematiske ved at klarere
kriterier vil bli lagt til grunn for vurderingene og således bidra
til økt innsikt i de ulike organisasjonenes styrker og svakheter.
Riksrevisjonen
stiller spørsmål om hvordan Utenriksdepartementet vil styrke dokumentasjonen
av departementets oppfølging av FNs fond og programmer. Jeg er enig
i Riksrevisjonens påpekning av at god dokumentasjon av arbeidet
er god forvaltningsskikk og også viktig for etterprøvbarheten av
departementets arbeid. Jeg vil derfor ta initiativ til at det utarbeides
egne retningslinjer for arbeidet i styrende organer for fond, programmer
og særorganisasjoner. Det er vedtakene styrene fatter som i siste
instans viser hvilke resultater som oppnås i hvert styremøte. Som
en umiddelbar oppfølging av behovet for bedre dokumentasjon vil
det heretter bli lagt opp til grundigere referater, og at alle innlegg
og styrevedtak normalt vedlegges referatet.
Riksrevisjonen
påpeker at utenriksstasjonene, ut fra kompetanse og ressursspørsmål,
ofte nedprioriterer oppfølgingen av FNs bistandsarbeid og dermed
reduserer sin verdi som støttespillere for departementet. Jeg er
enig i at det alltid er rom for et bedre samspill med ambassadene,
og vil se på hvordan dette kan bedres innenfor de gjeldende ressursrammene.
Når det spesifikt gjelder resultatfokuset i FN-organisasjonens landprogrammer
vil jeg sørge for at Norad også i større grad trekkes med i vurderingene.
Riksrevisjonen
peker på at undersøkelsen viser at departementet avsetter lite ressurser
til oppfølgingen av FNs fond og programmer, selv om departementet
mot slutten av undersøkelsesperioden har styrket dette arbeidet. Jeg
har i denne sammenheng merket meg Riksrevisjonens understrekning
av viktigheten av å prioritere ressursene slik at departementet
har tilstrekkelig kapasitet til å forvalte bistanden, og vil på
denne bakgrunn vurdere nærmere både personelloppsett og organisering
av arbeidet.
Riksrevisjonen påpeker mangler i oppfølgingen av
risiko for korrupsjon, samtidig som det bekreftes at departementets
innsats på dette feltet er styrket. Jeg har engasjert meg sterkt
i arbeidet mot korrupsjon, og vil videreføre dette engasjementet.
Departementet
vil fortsette utviklingen av tiltak, verktøy og systemer for å øke
kompetansen og oppmerksomheten på risikostyring og bekjemping av
korrupsjon, både i Oslo og på ambassader som forvalter bistandsmidler.
Undersøkelsen påpeker mangler i oppfølgingen av utvalgte tiltak
i den bilaterale bistanden. I saker der det er begrunnet mistanke
om korrupsjon skjer den konkrete oppfølgingen i samarbeid mellom ambassadene
og Sentral kontrollenhet. En rekke tiltak på landnivå er iverksatt
de siste par årene for å styrke arbeidet for å forebygge korrupsjon. Ved
ambassaden i Dar es Salaam omfatter disse politisk dialog med myndighetene,
programmer for å bedre finansiell kapasitet hos myndighetene, deltakelse
i anti-korrupsjonsnettverk sammen med andre givere, løpende oppfølging av
ambassadens samarbeidspartnere og inngåelse av rammekontrakt med
revisjonsselskap (for finansiell vurdering, oppfølging og kontroll).
Riksrevisjonen
gir uttrykk for at dokumentgjennomgangen viser begrenset oppfølging
av anti-korrupsjonsarbeidet i FNs fond og programmer. Departementet
har i den senere tid lagt større vekt på hvordan organisasjonenes
egne tilsynsfunksjoner fungerer og hva de rapporterer om enn tidligere.
Siden 2009 har departementet arbeidet med en systematisk gjennomgang
av multilaterale institusjoners kontrollsystemer, som et ledd i
forberedelsene til en mer aktiv styre- og komitébehandling av disse
spørsmålene. Jeg er enig i at innsatsen bør bli mer spisset direkte
mot anti-korrupsjonsarbeidet, og vil se til at departementet vurderer
hvordan denne delen av styrearbeidet kan styrkes ytterligere.
Jeg
vil også fremheve at nye retningslinjer for håndtering av mistanke
om økonomiske misligheter ble innført desember 2009, og at prinsippet
om nulltoleranse for korrupsjon i sommer er blitt utdypet og formidlet
til alle avdelinger, stasjoner og underliggende etater.
Det
norske initiativet til et nærmere skandinavisk samarbeid mellom
utenriksforvaltningenes kontrollorganer har gitt verdifull erfaring, og
vil nå bli utvidet til også omfatte Finland.
Arbeidet
med kvalitetssikring og resultatoppnåelse vil fortsatt gis høy prioritet
i departementet, både på kontroll- og opplæringssiden. Norads rapport
om resultater av bistanden, som har blitt laget hvert år siden 2007,
er også nyttig både som korrektiv og for bruk i kompetanseutvikling.
Avslutningsvis
noterer jeg meg Riksrevisjonens oppfatning om at tiltakene som er
gjennomført i bistandsforvaltningen har gitt bedre forutsetninger
for måloppnåelse, men at det fremdeles er behov for forbedringer
i departementets forvaltning for i større grad å oppnå resultater
i bistandsarbeidet. Det er jeg enig i.
Jeg anser
Riksrevisjonens undersøkelse som meget nyttig i departementets videre
arbeid for å forbedre forvaltningsrutinene og resultatorienteringen
i norsk bistand.»
Langsiktig bistand utgjør en vesentlig del av
det norske bistandsbudsjettet. Stortinget har over lengre tid uttrykt
forventning om økt resultatfokus i bistanden, jf. Innst. S. nr.
93 (2004–2005). Utenriksdepartementet har i sin forvaltning av bistandsmidlene
utviklet og implementert viktige tiltak som har gitt bedre forutsetninger
for måloppnåelse. Etter Riksrevisjonens vurdering er det likevel
klare forbedringsmuligheter, og Riksrevisjonen merker seg at Utenriksdepartementet
er enig i at det er behov for forbedringer i forvaltningen av bistanden.
For å sikre bedre resultatoppnåelse er det viktig at
departementet prioriterer dette arbeidet. Riksrevisjonen ser i denne
sammenheng positivt på at departementet har igangsatt et arbeid
for å styrke risikostyringen i utenrikstjenestens tilskuddsforvaltning.
Riksrevisjonen forventer også at Utenriksdepartementets nye rutiner
for tilskuddsforvaltning vil styrke departementets resultatstyring
av bistanden.
Korrupsjon utgjør en betydelig risiko for måloppnåelsen
i bistanden. Undersøkelsen har pekt på mangler i oppfølgingen av
korrupsjon i både den bilaterale og multilaterale bistanden. Riksrevisjonen
merker seg at departementet ser det som nødvendig å øke kompetansen
på korrupsjon, og at departementet sier seg enig i at oppfølgingen av
kontrollsystemene i FNs fond og programmer bør bli mer spisset mot
antikorrupsjonsarbeidet i organisasjonene. Riksrevisjonen understreker
i tillegg viktigheten av at Utenriksdepartementet i sitt styrearbeid
i FNs fond og programmer generelt prioriterer arbeidet med å styrke
resultatrapporteringen i FN.
Riksrevisjonen ser for øvrig positivt på at
departementet vil utarbeide retningslinjer for norsk styredeltakelse
i FNs fond, programmer og særorganisasjoner, og at departementet
vil iverksette umiddelbare tiltak for å bedre dokumentasjonen av
det norske styrearbeidet. Riksrevisjonen er også positiv til at
departementet vil vurdere både personelloppsett og organisering
av oppfølgingen i FNs fond og programmer for å sikre tilstrekkelig
kapasitet til dette arbeidet.