Riksrevisjonens kontroll for 2010 har omfattet 45
heleide aksjeselskaper, 27 deleide aksjeselskaper, 8 allmennaksjeselskaper
(ASA), 4 regionale helseforetak, 7 statsforetak, 6 selskaper som
er organisert ved særskilt lov og 26 studentsamskipnader.
For 2010 har Riksrevisjonen funnet grunnlag
for merknader til statsrådens forvaltning av statens interesser
under Helse- og omsorgsdepartementet, Kultur-departementet, Kunnskapsdepartementet,
Nærings- og handelsdepartementet, Olje- og energidepartementet og
Samferdselsdepartementet.
Statens eierskap skal utøves innenfor de rammene
som følger av ansvarsdelingen mellom selskapenes eiere og styre.
Innenfor disse rammene er aktivt eierskap en sentral forutsetning
i regjeringens eierpolitikk. Etter Riksrevisjonens oppfatning må
staten som eier på denne bakgrunn benytte de virkemidler som er
tilgjengelig for eierstyring, oppfølging og kontroll på en aktiv
måte. Riksrevisjonens kartlegging om statens eieroppfølging av ekstern
revisors oppdrag og uavhengighet viser at staten som eier i mange
tilfeller har et potensial for mer aktiv bruk av ekstern revisor
i sin oppfølging og kontroll av selskapene.
Revisors uavhengighet er viktig for at revisor skal
kunne utøve sin virksomhet i tråd med revisorlovens krav til integritet,
objektivitet og aktsomhet. Riksrevisjonens undersøkelse viser at ekstern
revisors honorar til rådgivning og andre tjenester er mangelfullt
spesifisert for mange selskaper, og flere selskaper har hatt samme
revisor i mer enn 7 år. Riksrevisjonen understreker betydningen
av at departementene i sin gjennomgang av ekstern revisors uavhengighet
bidrar til større åpenhet om revisors oppdrag knyttet til rådgivning
og andre tjenester og har en gjennomtenkt holdning til behovet for
revisorrotasjon.
Riksrevisjonen gjennomførte for 2009 en kontroll
med lederlønnsutviklingen for administrerende direktør i 42 selskaper
med statlig eierandel, inkludert de fire regionale helseforetakene.
Undersøkelsen ble rapportert til Stortinget i Dokument 3:2 (2010–2011),
jf. Innst. 246 S (2010–2011). I debatten i Stortinget 21. mars 2011
etterlyste flere representanter en tilleggsundersøkelse av lederlønningene
i alle helseforetakene. Tilleggsundersøkelsen viser at lederne i
foretakene (de regionale helseforetakene og helse-foretakene) har
en sterkere lønnsvekst enn det øvrige ansatte i foretakene har. Oppfordringen
om moderasjon har vært særlig sterk fra 2007. Likevel har lønnsveksten
i helseforetakene vært sterkere i årene 2007–2010 enn i årene 2003–2007.
Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige
selskaper for 2010 har omfattet ni utvidede kontroller. I disse
kontrollene har Riksrevisjonen funnet svakheter som gjelder:
Svak oppfølging av
sektorpolitiske mål
Eierskapsutøvelsen er ikke tilstrekkelig
tilpasset selskapenes egenart
Svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige
mål
De regionale helseforetakenes resultatrapportering
viser fortsatt store forskjeller i andelen som en tildelt rett til
nødvendig helsehjelp, både mellom regioner og mellom fagområder.
Riksrevisjonen mener at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter
ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter og at
ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av hvilken
region pasienter tilhører. Det er fortsatt ingen av de regionale
helseforetakene som når kravene på sentrale kvalitetsindikatorer
som utsending av epikriser og andelen strykninger av planlagte operasjoner,
og innen andelen korridorpasienter har det i tillegg vært en negativ
utvikling.
Rammeavtaler for leie av helsepersonell er et virkemiddel
for å sikre forsvarlig bemanning i spesialisthelsetjenesten. Alle
helseforetakene kjøper tjenester fra leverandører uten rammeavtale,
men andelen som disse kjøpene utgjør, varierer fra 8 til 69 prosent.
Manglende systemer gjør det vanskelig for helsefore-takene å dokumentere
i hvilken grad kjøp fra leverandører uten rammeavtale faktisk skyldes
manglende leveringskapasitet hos avtaleleverandørene eller manglende
lojalitet til bestillingsrutinene i helseforetakene. Riksrevisjonen
er enig med Helse- og omsorgsdepartementet i at de regionale helseforetakene
og helseforetakene har et forbedringspotensial i oppfølging av rammeavtalene.
Etter Riksrevisjonens syn forutsetter virkemiddelet at de regionale
helseforetakene allerede ved planlegging av anskaffelsesprosessen
tar tilstrekkelig hensyn til mekanismene i markedet og forholdene
ved tilgangen på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører
kan levere etter behov.
Riksrevisjonen viser til at NSBs tog- og bussvirksomhet
er et vesentlig virkemiddel i regjeringens arbeid med å legge til
rette for å øke andelen som reiser kollektivt. Riksrevisjonens undersøkelse
viser at virksomheten i Nettbuss de siste årene har påvirket kollektivandelen
i persontransportmarkedet i liten grad, og at Samferdselsdepartementet
i liten grad har fulgt opp målene som Stortinget har satt for kollektivutviklingen.
Etter Riksrevisjonens vurdering viser årets
kontroll flere eksempler på at eierdepartementene i liten grad har
fulgt opp selskapene i samsvar med selskapenes egenart og formålet
med eierskapet:
En vesentlig del
av overskuddet i Statkraft SF er i de siste årene investert i ny
virksomhet i andre land og andre produksjonsformer. Nærings- og handelsdepartementet
har etter Riksrevisjonens vurderinger, i liten grad fulgt opp disse
investeringene, med hensyn til målet om at avkastningen fra norsk
vannkraft skal komme fellesskapet til gode.
I årene etter at Mesta AS ble skilt ut
fra Statens vegvesen skulle selskapet konkurrere om nye oppdrag
samtidig som selskapet hadde en betydelig kontraktsportefølje som
var skjermet for konkurranse. Eierdepartementene fulgte i disse årene
ikke opp selskapets resultater fra den konkurranseutsatte delen
av virksomheten.
Baneservice AS har etter opprettelsen i
2005 fått endrede forutsetninger for sin drift og vært gjennom omfattende
omstilling, men Samferdselsdepartementet har ikke utarbeidet nye
analyser av selskapet og ikke vurdert å fastsette et nytt avkastningsmål
for selskapet.
Statoil ASA skal drives på et forretningsmessig grunnlag,
og for denne typen selskaper er det i eierskapsmeldingene klare
forventninger om at staten skal utforme avkastningsmål og utbytteforventninger,
og kommunisere dette til selskapet. Olje- og energidepartementet
har så langt ikke utarbeidet og formidlet avkastningsmål og utbytteforventning
til Statoil i samsvar med de forventningene som framkommer i regjeringens eierskapsmeldinger.
Riksrevisjonen legger til grunn at det innenfor selskapslovgivningen
og øvrige rammer som Stortinget har satt, er betydelige muligheter
for en mer aktiv eierskapsutøvelse overfor disse selskapene.
For de selskapene som har et forretningsmessig formål,
er målet med det statlige eierskapet størst mulig avkastning over
tid. Mesta, Secora og Baneservice ble skilt ut fra statlige forvaltningsorganer
for å drive på et forretningsmessig grunnlag i konkurranseutsatte
markeder. Disse selskapene har i femårsperioden 2006–2010 hatt en
lite tilfredsstillende avkastning.
Virksomheten i Nettbuss skal også oppnå en tilfredsstillende
avkastning over tid. Avkastningen i Nettbuss har i perioden 2008–2010
ligget lavere enn det fastsatte kravet fra NSB, og det vil også
i årene som kommer bli en utfordring for Nettbuss å oppnå de økonomiske
resultatmålene som er satt.
Riksrevisjonen mottar statsrådens beretning
om forvaltningen av statens interesser for alle selskaper som Riksrevisjonen
fører kontroll med. I hovedsak mottas beretningene innenfor de fastsatte
fristene, og de inneholder i de fleste tilfeller tilstrekkelig informasjon
om de etterspurte emnene. En gjennomgang viser at bare litt over halvparten
av beretningene gir svar på spørsmålet om selskapenes styrer har
gjennomført av egenevaluering i 2009 og 2010.
I Dokument 3:2 (2010–2011) ble det tatt opp
at Riksrevisjonen for et flertall av de deleide selskapene ikke
mottok innkalling til generalforsamling før generalforsamlingene
fant sted. Ved Stortingets behandling av saken uttalte kontroll- og
konstitusjonskomiteen at dette var kritikkverdig. En gjennomgang
av innkallingene til ordinær generalforsamling i 2011 viser at Riksrevisjonen
har mottatt kopi av innkalling for 13 av 27 deleide aksjeselskaper
før generalforsamlingene fant sted. Dette innebærer at Riksrevisjonen
for omtrent halvparten av de deleide aksjeselskapene heller ikke
i 2011 har hatt mulighet til å vurdere ut fra sakslisten om det
er ønskelig å delta i generalforsamlingen.
Riksrevisjonen har fulgt opp 13 saker som tidligere
har blitt rapportert i Dokument 3:2 (2009–2010) og Dokument 3:2
(2010–2011). Av disse er 9 avsluttet, mens 4 saker følges opp videre.
Som et ledd i komiteens behandling av dokumentet,
avholdt komiteen åpen kontrollhøring 9. mars 2012. Formålet med
høringen var å belyse håndteringen av styringsutfordringene i statens eierskapspolitikk
vurdert opp mot målsettingen om et aktivt eierskap. Følgende problemstillinger
lå til grunn for høringen:
Hvordan vurderer
statsrådene Riksrevisjonens kritikk?
Hvordan foregår i praksis den statlige
eierskapspolitikken?
Hvordan ser Nærings- og handelsdepartementet og
Olje- og energidepartementet på sin utøvelse av statens eierskapspolitikk,
særlig med henblikk på den svake oppfølgingen av sektorpolitiske
mål?
Det har vært svak avkastning i flere selskaper med
forretningsmessige mål under Nærings- og handelsdepartementet og
Olje- og energidepartementet. Hvordan vurderer statsrådene sin eierskapsutøvelse
i lys av dette?
Statsråd Ola Borten Moe i Olje- og energidepartementet
og statsråd Trond Giske i Nærings- og handelsdepartementet deltok
i høringen.
Det ble tatt stenografisk referat fra høringen,
og referatet følger som vedlegg til denne innstillingen.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Terje Halleland, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir
H. Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig Folkeparti,
Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til at i 2011 fikk Riksrevisjonen kun innkalling for 13 av
de 27 deleide aksjeselskaper før generalforsamlingen fant sted. Komiteen finner
dette kritikkverdig da det innebærer at Riksrevisjonen heller ikke
i 2011 har hatt mulighet til å vurdere ut fra sakslisten om det
er ønskelig å delta i generalforsamlingen.
Komiteen viser videre til at
etter Riksrevisjonens oppfatning må staten som eier benytte de virkemidler
som er tilgjengelig for eierstyring, oppfølging og kontroll på en
aktiv måte. Komiteen vil påpeke at statens eierskap
skal styres etter prinsippene i eierskapsmeldingen, jf. Innst. 392
S (2010–2011) og Meld. St. 13 (2010–2011). Formålet med statens
eierskap i Telenor er i eierskapsmeldingen klart definert som forretningsmessig
og at hovedkontor og sentrale forsknings- og utviklingsaktiviteter
forblir i Norge. Komiteen understreker at departementets
eierskapsutøvelse må skje innenfor disse rammer.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre viser
til at Telenor/TV2-saken skjedde i utradisjonelle kommunikasjonsformer
som skapte uklarhet for selskapet. Statsråden har i denne saken
tatt noe selvkritikk, men flertallet understreker
viktigheten av at kommunikasjon skal skje på en langsiktig og forutsigbar
måte og ikke på innskytelse fra eier.
Flertallet viser til at all journalverdig
kommunikasjon mellom departementet og selskap skal journalføres
i tråd med bestemmelser i arkivloven, arkivforskriften og offentlighetsloven. Flertallet viser
til at plikten også innebærer at journalføringen skal skje fortløpende,
hvilket betyr daglig, jf. Innst. S. nr. 21 (1998-99), og St. meld.
32 (1997–98) punkt 5.3.2.4.
Flertallet viser til brev fra
Nærings- og handelsdepartementet datert 9. mars 2012 hvor det fremgår
at tekstmeldingen fra departementet til Telenors styreleder er sendt
7. januar og journalført 17. januar. Flertallet mener
det er kritikkverdig at journalføringen av disse tekstmeldingene
ikke er skjedd fortløpende. Flertallet ber om at
Nærings- og handelsdepartementet gjennomgår egne rutiner for å sikre at
en for fremtiden følger gjeldende regelverk for journalføring.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet viser til at
Dokument 3:2 (2011–2012) ikke omtaler eller omhandler Telenor/TV
2-saken.
Komiteen viser også
til at Riksrevisjonens kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for
2010 har omfattet ni utvidede kontroller. I disse kontrollene har
Riksrevisjonen påpekt svak oppfølging av sektorpolitiske mål og
at eierskapsutøvelsen ikke er tilstrekkelig tilpasset selskapenes
egenart. Svak avkastning i flere selskaper med forretningsmessige
mål er også en del av Riksrevisjonens kritikk.
Når det gjelder sektorpolitiske mål, viser komiteen til
at de regionale helseforetakenes resultatrapportering viser fortsatt
store forskjeller i andelen som er tildelt rett til nødvendig helsehjelp,
både mellom regioner og mellom fagområder. Komiteen mener
i likhet med Riksrevisjonen at dette gir høy risiko for at rettighetspasienter
ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften forutsetter, og at
ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig avhengig av
hvilken region pasienter tilhører. Komiteen forutsetter
at de regionale helseforetakene allerede ved planlegging av anskaffelsesprosessen
tar tilstrekkelig hensyn til mekanismene i markedet og tilgangen
på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører kan levere
eter til behov.
Komiteen finner også i likhet
med Riksrevisjonen at eierskapsutøvelsen hos departementene ikke
er tilstrekkelig tilpasset selskapenes egenart eller er i samsvar
med formålet for eierskapet når det gjelder flere selskaper. Dette
gjelder Statkraft SF, Mesta AS, Baneservice AS og Statoil ASA. Komiteen legger
til grunn at det innenfor selskapslovgivningen og øvrige rammer
som Stortinget har satt, er betydelige muligheter for en bedre eierskapsutøvelse
overfor disse selskapene.
Ekstern revisjon er en lovpålagt kontroll hvor
det vurderes om årsregnskapene er etterrettelige. Hovedhensikten
er en uavhengig kontroll og bekreftelse av den økonomiske informasjonen selskapene
legger fram. Det er selskapenes generalforsamling som velger ekstern
revisor. Revisors uavhengighet er sentral for at revisor skal kunne
utøve sin virksomhet i tråd med revisorlovens krav til integritet,
objektivitet og aktsomhet. Gjennomgang av årsregnskap og årsrapport
er den grunnleggende kontrollformen staten som eier har for å følge
opp statlig eide selskaper. Denne informasjonen danner grunnlaget
for eiers vurdering av selskapenes måloppnåelse.
Av økonomireglementet § 10 framgår det at statens
eierinteresser skal forvaltes i samsvar med prinsipper for god eierstyring,
og at det skal legges særlig vekt på måloppnåelse. Videre kreves det
at styring, oppfølging og kontroll skal tilpasses selskapets egenart.
I St.meld. nr. 13 (2006–2007) har regjeringen lagt vekt på å fastsette
formål for statens eierskap i hvert enkelt selskap. Noen statlige
selskaper har oppgaver med tilhørende økonomisk kompensasjon fra staten.
Andre selskaper er tildelt enerettsoppgaver eller har annen virksomhet
som medfører at regnskapet alene ikke viser om selskapet drives på
en god måte. For å vurdere måloppnåelse for selskaper som har andre
enn rent forretningsmessige mål, kan eier i noen tilfeller ha behov for
informasjon utover det som normalt framlegges gjennom regnskapet
og kontrolleres gjennom lovpålagt revisjon.
Ved behandlingen av St.meld. nr. 13 (2006–2007)
la et flertall i næringskomiteen til grunn at Norsk anbefaling for
eierstyring og selskapsledelse (NUES) skulle bli fulgt opp i praksis
i den statlige eierskapspolitikken. NUES inneholder anbefalinger
for bruk av ekstern revisor.
Målet med undersøkelsen har vært å kartlegge eiers
bruk av ekstern revisor i statlige selskaper og hvorvidt bruken
er tilpasset selskapenes egenart og formålet med statens eierskap.
Det har videre vært et mål å se på selskapenes bruk av ekstern revisor
og ekstern revisors uavhengighet.
Målet er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad er
eiers bruk av ekstern revisor tilpasset selskapenes egenart og formålet
med statens eierskap?
2. I hvilken grad er selskapenes bruk av
ekstern revisor i samsvar med krav om uavhengighet?
En stor del av de statlige selskapene har en
egenart som medfører at eier må følge opp andre økonomiske forhold
enn resultat, avkastning, utbytte, soliditet og andre forhold som
normalt belyses gjennom selskapenes årsregnskaper. Riksrevisjonens
undersøkelse viser at ekstern revisors oppdrag for mange selskaper
ikke er tilpasset selskapenes egenart.
Riksrevisjonen er enig med Nærings- og handelsdepartementet
i at det er en oppgave for staten som regulator å kontrollere bruk
av tilskuddsmidler og etterlevelse av regelverk om subsidiering
og kryssubsidiering, og at det kan være legitime og hensiktsmessige
grunner for å benytte andre enn selskapets eksterne revisor til å
kontrollere dette. Samtidig påpeker Riksrevisjonen at staten som
eier har et ansvar for å følge opp at selskapene når de målene som
eier har satt for selskapet. Dersom staten som eier ønsker at ekstern
revisor skal gjennomføre kontrollhandlinger ut over den lovpålagte
revisjonen, må eier selv ta initiativ til dette. Undersøkelsen har gitt
flere eksempler på at staten både som regulator og som eier har
bidratt på en god måte til at ekstern revisor utfører kontrollhandlinger
som er tilpasset selskapenes egenart. Samtidig synes det etter Riksrevisjonens
vurdering som at staten verken som eier eller som regulator har
sørget for slike kontrollhandlinger. På denne bakgrunn er det Riksrevisjonens
oppfatning at staten som eier har mulighet til å benytte ekstern
revisor mer aktivt i sin oppfølging og kontroll av selskapene.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at ekstern
revisors honorar til rådgivning og andre tjenester er mangelfullt
spesifisert for mange selskaper, og at flere selskaper har hatt
samme revisor i mer enn sju år. Riksrevisjonen merker seg at eierdepartementene
har en årlig gjennomgang av forhold som kan true revisors uavhengighet,
og at Nærings- og handelsdepartementet i den forbindelse også foretar
en konkret vurdering av om det er behov for revisorrotasjon, også
for de selskapene hvor dette ikke er lovpålagt. Riksrevisjonen understreker
betydningen av at departementene bidrar aktivt til åpenhet om innholdet
i revisors oppdrag og har en gjennomtenkt holdning til behovet for revisorrotasjon.
Riksrevisjonens undersøkelse viser at de heleide selskapene
i varierende grad følger NUES. Nærings- og handelsdepartementet
og Riksrevisjonen er enige om at åpenheten om eierstyring og selskapsledelse
i statlig heleide selskaper som hovedregel bør være like omfattende
som for børsnoterte selskaper. Riksrevisjonen legger til grunn at
dette følges opp i forvaltningen av alle statlig heleide selskaper.
Komiteen merker seg
at Riksrevisjonens kontroll viser at ekstern revisors honorar for
rådgivning og andre tjenester er mangelfullt spesifisert i mange
selskaper, og at flere selskaper har hatt samme revisor i mer enn
7 år. Komiteen vil i likhet med Riksrevisjonen understreke
betydningen av at departementene i sin gjennomgang av ekstern revisors
uavhengighet bidrar til større åpenhet om revisors oppdrag knyttet
til rådgivning og andre tjenester og at selskapene har en gjennomtenkt
holdning til behovet for revisorrotasjon.
Etter helseforetaksloven § 34 og vedtektene
§ 15 skal de regionale helseforetakene hvert år utarbeide og forelegge
en årlig melding til departementet om foretaket og dets virksomhet,
og redegjøre for hvordan kravene som departementet har stilt i foretaksmøte/oppdragsdokument,
er fulgt opp. Riksrevisjonens undersøkelser har gjennom flere år
vist at kvaliteten på rapporteringen fra de regionale helseforetakene
er av en slik karakter at det er risiko for at informasjon om tilstanden
ikke er tilstrekkelig. Videre har det gjennom flere år vært svak
måloppnåelse på enkelte sentrale kvalitetsindikatorer og styringskrav.
Kontroll- og konstitusjonskomiteen deler Riksrevisjonens bekymring
over at kvaliteten på form og innhold på meldingene fra de regionale helseforetakene
har vært svak over flere år.
Det framgår av økonomireglementet § 10 at staten
skal forvalte sine eierinteresser i samsvar med overordnede prinsipper
for god eierstyring, blant annet at fastsatte mål for hvert enkelt
selskap nås. For å sikre god internkontroll og pålitelig styringsinformasjon
må helseforetakene sørge for å følge reglene i forskrift om internkontroll for
sosial- og helsetjenesten. Virksomhetens internkontroll skal gi
en rimelig grad av sikkerhet for at virksomheten når målene og etterlever
lover og regler, og at resultatrapporteringen er korrekt.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere rapporteringskvaliteten
i de årlige meldingene for 2010 og undersøke i hvilken grad de regionale
helseforetakene følger opp og innfrir utvalgte styringskrav i oppdragsdokumentene
for 2010. Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad er
de regionale helseforetakenes rapportering i årlig melding i henhold
til de krav som er satt til innholdet i helseforetaksloven § 34,
vedtektene § 15 og oppdragsdokumentene?
2. I hvilken grad når de regionale helseforetakene målene
som er satt i oppdragsdokumentene og i budsjettproposisjonene/innstillingene
fra Stortinget?
Riksrevisjonen viser til at Helse- og omsorgsdepartementet
har utarbeidet en mer utfyllende mal for rapportering i årlig melding,
og registrerer at det har ført til en forbedring i rapporteringen. Riksrevisjonen
oppfordrer departementet til fortsatt å ha oppmerksomhet på bedre
resultatrapportering både på tiltak og på styringsparametre.
Riksrevisjonen vil påpeke at det følger av forskrift
om prioritering av helsetjenester og rett til helsehjelp at de alvorligst
syke skal prioriteres først. Riksrevisjonen viser til at det på
landsbasis har vært en reduksjon i ventetiden for pasienter med
rett til nødvendig helsehjelp for tre av fire behandlingsområder.
Riksrevisjonen ser imidlertid alvorlig på at det fortsatt er store
regionale forskjeller i ventetid for rettighetspasienter, spesielt
innen somatikk og psykisk helsevern for barn og unge. Det er også
fortsatt store forskjeller i andelen som blir tildelt rett til nødvendig
helsehjelp, spesielt innen somatikk. Riksrevisjonen mener at dette
gir høy risiko for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik
prioriteringsforskriften forutsetter, og at ivaretakelsen av pasientrettighetene
blir forskjellig avhengig av hvilken region pasienter tilhører.
Riksrevisjonen mener at departementet fortsatt må arbeide for en
likere prioritering mellom regionene.
Riksrevisjonen ser alvorlig på at det har vært
en negativ utvikling i andel korridorpasienter på somatiske avdelinger
i tre av fire regioner. Korridorpasienter er en sentral kvalitetsindikator,
og Riksrevisjonen merker seg at de regionale helseforetakene i oppdragsdokumenter
for 2011 har fått i oppgave å utrede økonomiske sanksjoner for å
unngå korridorpasienter.
Riksrevisjonen merker seg at departementet har valgt
å ta ut styringskravet til individuell plan fra oppdragsdokumentene
for 2011 med begrunnelsen at lovkrav som hovedregel ikke gjentas
i oppdragsdokumentene. Individuell plan er en kvalitetsindikator
for både somatikk og psykisk helsevern og et viktig virkemiddel
for pasienter som trenger langvarige og koordinerte tjenester. Riksrevisjonen
understreker at det er viktig at departementet følger opp kvalitetsindikatorene, som
kan gi en støtte for styring, kvalitetsforbedring og indikasjon
på om pasientene får sine lovpålagte rettigheter oppfylt.
Komiteen ser i likhet
med Riksrevisjonen alvorlig på at det fortsatt er store regionale
forskjeller i ventetid for rettighetspasienter, spesielt innen somatikk
og psykisk helsevern for barn og unge. Det er også fortsatt store
forskjeller i andelen som blir tildelt rett til nødvendig helsehjelp, spesielt
innen somatikk. Komiteen mener at dette gir høy risiko
for at rettighetspasienter ikke prioriteres slik prioriteringsforskriften
forutsetter, og at ivaretakelsen av pasientrettighetene blir forskjellig
avhengig av hvilken region pasienter tilhører. Komiteen mener
at det er viktig at departementet fortsatt må arbeide for en likere
prio-ritering mellom regionene, og ser i likhet med Riksrevisjonen
alvorlig på at det har vært en negativ utvikling i andel korridorpasienter
på somatiske avdelinger i tre av fire regioner. Komiteen ber
departementet følge opp dette arbeidet nøye.
Riksrevisjonen gjennomførte i 2010 en kontroll med
lederlønnsutviklingen for administrerende direktør i 42 selskaper
med statlig eierandel, inkludert de fire regionale helseforetakene.
Undersøkelsen ble rapportert til Stortinget i Dokument 3:2 (2010–2011),
jf. Innst. 246 S (2010–2011). I debatten i Stortinget 21. mars 2011
etterlyste flere representanter en tilleggsundersøkelse av lederlønningene
i alle helseforetakene.
I St.meld. nr. 22 (2001–2002) Et mindre og bedre
statlig eierskap, jf. Innst. S. nr. 264 (2001–2002), la regjeringen
blant annet fram ti prinsipper for god eierstyring. Ett av prinsippene
er at lønns- og insen-tivordninger skal framstå som rimelige. Også
i senere eierskapsmeldinger har moderasjon i lederlønninger vært
framhevet, blant annet i St.meld. nr. 13 (2006–2007), jf. Innst.
S. nr. 163 (2006–2007).
Departementene har siden 2001 hatt retningslinjer
for lederlønninger i statlige selskaper. Retningslinjene er siden
endret med virkning fra henholdsvis 28. juni 2004, 8. desember 2006
og 31. mars 2011. Det overordnede vilkåret i retningslinjene er
at statlige selskaper ikke skal være lønnsledende i forhold til
tilsvarende virksomheter. Retningslinjene gjelder ikke for datterselskap/-foretak,
men for virksomheter der staten er direkte eier.
I retningslinjene fra 8. desember 2006 står
det at pensjonsvilkår bør ses som en del av de samlede ansettelsesvilkårene,
og forutsetter at de enkelte elementene i en lønnspakke må vurderes
samlet. Pensjonsalderen bør ikke settes lavere enn 65 år, og kompensasjonsgraden
bør ikke overstige 66 prosent av lønnen. Retningslinjene har helt fra
2001 hatt en bestemmelse om at sluttvederlaget skal reduseres med
all inntekt som opptjenes hos andre i samme periode.
Det er Helse- og omsorgsdepartementets oppgave
å følge opp statens lederlønnspolitikk innenfor sitt ansvarsområde,
og det er de regionale helseforetakenes oppgave å følge opp dette
overfor sine underliggende helseforetak.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om lederlønningene
i foretakene er i samsvar med Stortingets forutsetninger og retningslinjer
for statlig eierskap. Foretak er her og i undersøkelsen for øvrig
brukt som betegnelse for de regionale helseforetakene og helseforetakene
samlet.
Undersøkelsen er belyst ved følgende problemstillinger:
1. Hvordan har utviklingen
i lederlønningene i foretakene vært i perioden 2003–2010?
2. Er gjeldende lønns- og insentivordninger
utformet i samsvar med Stortingets forutsetninger?
3. Hvordan har eier fulgt opp Stortingets
forutsetninger for fastsettelse av lederlønn i foretakene?
Riksrevisjonen viser til at det er innhentede lønnsdata
som viser at lønnsveksten i årene 2003–2010 var sterkere for lederne
i foretakene enn for ansatte generelt. Til tross for de gjentatte oppfordringene
om moderasjon, har lønnsveksten likevel vært sterkest i siste del
av perioden.
Undersøkelsen viser også brudd på bestemmelsen
om at sluttvederlaget skal reduseres hvis det samtidig mottas inntekt
fra andre. Dette gjelder fire arbeidsavtaler, inkludert én i et
regionalt helseforetak. Riksrevisjonen vil understreke viktigheten
av at departementet sørger for at bestemmelsene i retningslinjene
for lederlønn etterleves.
Bakgrunnen for retningslinjene var at de blant annet
skal bidra til å stoppe en uønsket lederlønnsutvikling, der forskjellen
mellom ledere og resten av arbeidsstyrken øker. I statsrådens svar går
det fram at i tillegg til kravene i tidligere foretaksmøter om etterlevelse
av retningslinjene for lederlønn, tar departementet sikte på å vedtektsfeste
et krav om at styrene årlig skal legge fram en erklæring om ledernes
ansettelsesvilkår. Erklæringen er forutsatt behandlet i det ordinære foretaksmøtet.
Riksrevisjonen mener at dette vil styrke oppmerksomheten på ledernes
ansettelsesvilkår. Etter Riksrevisjonens syn vil virkningen likevel
være begrenset hvis dette bare skal gjelde de regionale helseforetakene.
Riksrevisjonen vil også understreke at det er viktig at foretaksmøtet
retter oppmerksomheten mot forholdet mellom lønnsutviklingen for
ledere og øvrige ansatte.
Komiteen finner det
urovekkende at lønnsveksten i årene 2003–2010 var sterkere for lederne
i foretakene enn for ansatte generelt. Til tross for de gjentatte
oppfordringene om moderasjon, har lønnsveksten likevel vært sterkest
i siste del av perio-den.
Komiteen vil understreke viktigheten
av at departementet sørger for at bestemmelsene i retningslinjene
for lederlønn etterleves, særlig sett i lys av fjorårets høring
i komiteen om lederlønninger i staten.
I Prop. 1 S (2009–2010) framgår det at Helse-
og omsorgsdepartementet gjennom foretaksmøter i 2009 har stilt krav
til de regionale helseforetakene om å sikre større grad av nasjonal
styring og samordning innen stabs- og støttefunksjoner for å forbedre
kvaliteten i anskaffelsesprosesser.
De regionale helseforetakene besluttet å samkjøre
avtaleområdet vikartjenester og gjennomføre en nasjonal anskaffelsesprosess.
Hensikten var å sikre likebehandling mellom regionene i tilgangen
på innleide vikartjenester, skape forutsigbarhet i markedet for
både helseforetakene og bemanningsbyråene, samt å etablere hensiktsmessig
statistikk som grunnlag for bedre framtidige anskaffelser. Helseforetakenes innkjøpsservice
AS (HINAS), som eies av de fire regionale helseforetakene, fikk
i oppdrag av eierne å gjennomføre anskaffelsesprosessen, tilrettelegge
for implementering og bruk av rammeavtalene i de underliggende helseforetakene og
forvalte avtalene.
Det ble inngått tre nasjonale rammeavtaler for leie
av helsepersonell mellom de regionale helse-foretakene og 15 leverandører.
Avtalene trådte i kraft mai–juni 2009 og gjelder for to år. Avtalene
er forlenget til 30. september 2012. Formålet med avtalene er å
sikre god kvalitet på vikartjenestene, god ressursutnyttelse (redusere kostnader
og sikre tilstrekkelig kapasitet) og bidra til en høyere profesjonalisering
blant leverandører av vikartjenester.
De regionale helseforetakene og helseforetakene skal
i henhold til forskrift om internkontroll i sosial- og helsetjenesten
ha formålstjenlige strukturer, systemer og rutiner, samt klart definerte
og dokumenterte prosesser. Det innebærer at de må ha et styringssystem
som sikrer at ledelsen på alle nivåer kan gjennomføre løpende økonomisk planlegging
og oppfølging av kostnader som brukes til å leie helsepersonell,
inkludert dokumentere at de nasjonale rammeavtalene etterleves.
Formålet med undersøkelsen er å vurdere helseforetakenes
implementering og bruk av de nasjonale rammeavtalene. Undersøkelsen
tar utgangspunkt i følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad bruker
helseforetakene de nasjonale rammeavtalene?
2. I hvilken grad har helseforetakene etablert
systemer og rutiner for å sikre at de nasjonale rammeavtalene etterleves?
3. I hvilken grad sørger de regionale helseforetakene
for at de nasjonale rammeavtalene blir brukt?
Undersøkelsen viser at samtlige undersøkte helseforetak
har kjøpt vikartjenester fra leverandører uten rammeavtale, men
i varierende grad. Årsaken til at det kjøpes fra leverandører uten
rammeavtale, oppgis blant annet å være at avtaleleverandørene ikke
i tilstrekkelig grad kan levere vikarer med riktig kompetanse til
etterspurt tidspunkt, og at dette spesielt gjelder spesialsykepleiere.
Riksrevisjonen er enig med departementet i at det er et forbedringspotensial i
de regionale helseforetakenes og helseforetakenes systematikk i
oppfølgingen av rammeavtalene. For å sikre etterlevelse av de inngåtte
rammeavtalene mener Riksrevisjonens det er viktig med tett kontraktsoppfølging
av leverandørene og at helseforetakene etablerer tilstrekkelig system
for risiko- og avvikshåndtering.
Å inngå rammeavtaler for leie av helsepersonell er
et virkemiddel for å sikre forsvarlig bemanning i spesialisthelsetjenesten.
Bruk av dette virkemiddelet forutsetter etter Riksrevisjonens syn
at de regionale helseforetakene allerede ved planlegging av anskaffelsesprosessen
tar tilstrekkelig hensyn til mekanismene i markedet og forholdene
ved tilgangen på helsepersonell, for å sikre at fremtidige leverandører
kan levere etter behov. Nåværende rammeavtaler gjelder til 30. september
2012, og Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil vurdere
krav i foretaksmøtene i de regionale helseforetakene i januar 2012.
Komiteen er enig med
Riksrevisjonen og departementet i at det er et forbedringspotensial
i de regionale helseforetakenes og helseforetakenes systematikk
i oppfølgingen av rammeavtalene. For å sikre etterlevelse av de inngåtte
rammeavtalene, finner komiteen at det er viktig med
tett kontraktsoppfølging av leverandørene og at helseforetakene
etablerer tilstrekkelig system for risiko- og avvikshåndtering.
Opptrappingsplan for psykisk helse (1999–2008)
ble fullført ved utgangen av 2008. Ifølge Prop. 1 S (2009–2010)
skal området psykisk helsevern fortsatt ha høy prioritet selv om
opptrappingsplanen er avsluttet, og de overordnede målene og verdigrunnlaget
fra planen skal fortsatt ligge til grunn for regjeringens politikk.
For å sikre en varig effekt av opptrappingsplanen skal ifølge St.prp.
nr. 1 (2008–2009) de samlede driftsmidlene fra opptrappingsplanen
i kommuner og regionale helseforetak videreføres etter 2008. Midlene
skal fra og med 2009 følges opp gjennom rapportering fra kommuner
og regionale helseforetak.
Tidligere undersøkelser fra Riksrevisjonen har vist
at kvaliteten på styringsdata på området psykisk helsevern ikke
er tilfredsstillende. Kontroll- og konstitusjonskomiteen har i Innst.
S. nr. 189 (2008–2009) påpekt at dårlig og manglende rapportering
gjør det svært vanskelig både for de regionale helseforetakene og
for Helse- og omsorgsdepartementet å få oversikt over måloppnåelsen.
Formålet med kontrollen har vært å undersøke om
satsingen på psykisk helsevern i spesialisthelsetjenesten er opprettholdt.
Dette er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad er
psykisk helsevern fortsatt et prioritert område i spesialisthelsetjenesten
etter opptrappingsplanen?
2. I hvilken grad sikrer de regionale helseforetakenes
og helseforetakenes oppfølging at psykisk helsevern prioriteres
etter opptrappingsplanen?
Riksrevisjonens viser til at departementet er
enig i at rapporteringen fra helseforetakene for området psykisk
helsevern ikke er god nok. Dette kan ha konsekvenser for kvaliteten
på den offisielle statistikken. Departementet opplyser at større datamengder
og hyppigere rapportering gjør det nødvendig å forsterke den tekniske
infrastrukturen. Riksrevisjonen merker seg at departementet iverksetter
tiltak for å bedre kvaliteten på rapporteringen for psykisk helsevern,
og vil understreke viktigheten av disse tiltakene for at styringsinformasjonen
om psykisk helsevern blir god og pålitelig.
Det er en klar forutsetning at innsatsen på psykisk
helsevern skal opprettholdes også etter opptrappingsplanen. Riksrevisjonen
merker seg at departementet følger utviklingen for området psykisk
helsevern på flere områder, som personell, aktivitet og ventetider.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det avgjørende at Helse- og omsorgsdepartementet
og de regionale helseforetakene fortsatt følger utviklingen på området
tett, for å forsikre seg om at psykisk helsevern ikke nedprioriteres
i årene som kommer.
Komiteen mener at
det er en klar forutsetning at innsatsen på psykisk helsevern skal
opprettholdes også etter opptrappingsplanen. Komiteen merker
seg at departementet følger utviklingen for området psykisk helsevern
på flere områder, som personell, aktivitet og ventetider. Komiteen forventer
tilbakemelding til Stortinget om tilstanden på området om psykisk helse
før utgangen av 2012.
Ved behandlingen av St.meld. nr. 32 (2007–2008)
Bak kulissene og Innst. S. nr. 157 (2008–2009) ble det fastsatt
at hovedmålet for scenekunstselskapene er å ha et scenekunsttilbud av
høy kunstnerisk kvalitet som er mangfoldig, nyskapende og utford-rende,
og som når hele befolkningen og forvalter kulturarven. Familie-
og kulturkomiteen påpeker i innstillingen at det er viktig at staten
holder «armlengdes avstand» til den kunstneriske virksomheten, og
at scenekunsten i størst mulig grad får det handlingsrommet som
kunsten er nødt til å ha for å utvikle seg og gi publikum den kvaliteten
og nyskapingen som er forventet.
Kulturdepartementet tildeler driftstilskudd
til nasjonale og regionale scenekunstselskaper over statsbudsjettets
kapittel 324 post 70 og 71. Den Norske Opera & Ballett AS, Nationaltheatret AS,
Den Nationale Scene AS, Rogaland Teater AS, Trøndelag Teater AS
og Carte Blanche AS er statlig heleide og deleide selskaper som
mottar tilskudd. For 2011 ble disse selskapene samlet tildelt ca.
880 mill. kroner i driftstilskudd fra staten.
Statens prinsipper for godt eierskap innebærer
at departementet skal fastsette mål og følge opp at disse målene
nås. For sektorpolitiske selskaper som scenekunstselskapene stilles
det i St.meld. nr. 13 (2006–2007) krav om effektiv drift. Selskapene
i undersøkelsen er sentrale institusjoner når det gjelder gjennomføringen
av regjeringens kulturpolitikk, og de inngår i styringsnivå 1 i
departementets klassifisering av tilskudd. Styringen av tilskuddsmottakere
i denne gruppen skal ligge over minimumskravet i økonomiregelverket.
Av økonomireglementet framgår det at tilskuddsbrev til den enkelte
mottaker skal angi formål og vilkår for tilskuddet. Videre skal
Kulturdepartementet hente inn rapporter fra tilskuddsmottaker som
gjør det mulig å vurdere graden av måloppnåelse.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere om
Kulturdepartementets styring og oppfølging av statlig eide scenekunstselskaper
som mottar statlig driftstilskudd, sikrer at fastsatte mål nås.
Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:
Hovedmålet på scenekunstområdet er å ha et scenekunsttilbud
av høy kunstnerisk kvalitet som er mangfoldig, nyskapende og utfordrende, og
som når hele befolkningen og forvalter kulturarven. Undersøkelsen
viser at scenekunstselskapenes rapportering på flere områder ikke
gir tilstrekkelig informasjon til å vurdere i hvilken grad selskapene
bidrar til at målene på scenekunstområdet nås.
Riksrevisjonens undersøkelse bygger i stor grad på
selskapenes rapportering for de resultatindikatorene som framkommer
av de årlige tilskuddsbrevene. Disse indikatorene har i hovedsak
ligget fast i den undersøkte perioden, og dette gir etter Riksrevisjonens
vurdering et godt grunnlag for å vurdere måloppnåelsen over flere
år. Departementets henvisning til at hovedmålene på området er endret,
har derfor begrenset relevans. Riksrevisjonen har merket seg at det
etter departementets oppfatning stadig er et behov for å videreutvikle
rapporteringssystemet, og Riksrevisjonen mener at departementet
har betydelige muligheter for å styrke oppfølgingen av selskapenes
resultater og bidra til at målene på scenekunstområdet nås, uten
at dette griper inn i selskapenes kunstneriske vurderinger og valg.
Riksrevisjonen har merket seg Kulturdepartementets
understreking av at departementet i sin styring av scenekunstfeltet
legger stor vekt på å følge opp både publikumsoppslutningen og kostnadsutviklingen
over tid. Riksrevisjonen vil samtidig peke på at det er selskaper
som i hele undersøkelsesperioden har hatt en negativ utvikling i
antall publikummere og egeninntektsandel, til tross for at det i
denne perio-den er lagt økende vekt på at selskapene skal utnytte
sitt egeninntektspotensial. Etter Riksrevisjonens vurdering bør
Kulturdepartementet styrke sin oppfølging av selskapenes ressursutnyttelse.
Komiteen mener i likhet
med Riksrevisjonen at det stadig er et behov for å videreutvikle
rapporteringssystemet, og at departementet har betydelige muligheter
for å styrke oppfølgingen av selskapenes resultater og bidra til
at målene på scenekunstområdet nås.
Komiteen er videre bekymret over
at det er selskaper som i hele undersøkelsesperioden har hatt en
negativ utvikling i publikumsoppslutning og egeninntektsandel, og
ber om at Kulturdepartementet styrker sin oppfølging av selskapenes ressursutnyttelse.
I 2004 ble Statkraft SF omorganisert, og hoveddelen
av virksomheten i statsforetaket ble overført til datterselskapet
Statkraft AS og underliggende datterselskaper. I St.prp. nr. 53 (2003–2004),
som tar for seg denne omorganiseringen, legges det vekt på at departementet ikke
ønsker å svekke eiers styringsmuligheter gjennom den foreslåtte
omorganiseringen. Statkraft er organisert med identiske styrer i
Statkraft SF og Statkraft AS. Statkraft SF er underlagt Nærings-
og handelsdepartementet.
Statkrafts hovedoppgave er å være en effektiv produsent
av kraft i Norge. Statkraft skal også være ledende i Europa på miljøvennlig
energi. Statkrafts virksomhet skal drives på kommersielt grunnlag
og styres på bakgrunn av avkastningskrav, utbytteforventninger og
eventuelt spesifikke eierkrav.
Statkraft eier om lag 36 prosent av produksjonskapasiteten
i Norge. Statkraft-konsernet er Nordens tredje største produsent
av elektrisitet og Europas største produsent av fornybar energi. Av
Statkrafts totale kraftproduksjon i 2010 utgjorde vannkraft 87 prosent,
gasskraft 12 prosent og vindkraft 1 prosent.
Ifølge St.meld. nr. 13 (2006–2007) er Statkraft kategorisert
som et selskap som skal bidra til å realisere spesifikt definerte
mål, i tillegg til bedriftsøkonomisk verdimaksimering. Statens eierskap
i Statkraft skal sikre kontroll med vannressursene og naturmiljøet.
Videre skal statlig eierskap sikre hovedkontorfunksjoner og utvikling
av det norske kompetansemiljøet innen energiproduksjon generelt
og miljøvennlig energiproduksjon spesielt. Statens eierskap skal
sikre at avkastning og inntekter fra norsk vannkraft kommer fellesskapet
til gode.
Det framgår av § 10 i reglement for økonomistyring
i staten (økonomireglementet) og prinsipper for god eierstyring
at staten skal sette resultatmål for selskapet og følge opp at disse
oppnås. Det skal utformes avkastningsmål for selskaper som har statlig
eierandel. Det følger videre av økonomireglementet at finansieringsformen
skal være hensiktsmessig med hensyn til selskapets formål og eierskap.
Stortinget fastsetter utbytte for Statkraft
i årlige budsjettproposisjoner. I St.meld. nr. 13 (2006–2007) framkommer
det at utbyttepolitikken er basert på målsettingen om langsiktig
markedsmessig avkastning og en god industriell utvikling i selskapet.
Det skal føres en forutsigbar utbyttepolitikk, ivaretatt ved at
staten for hvert enkelt selskap skal utforme utbytteforventninger for
en periode på 3–5 år. Meldingen gir videre uttrykk for at utbyttet
fra Statkraft SF normalt vil ligge i øvre kvartil.
Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere i
hvilken grad driften og forvaltningen av Statkrafts virksomhet er
i samsvar med målet om effektiv drift.
Formålet er belyst gjennom følgende problemstillinger:
Statens eierstyringsprinsipper innebærer at
staten skal sette mål for selskapene og følge opp at målene nås.
Et viktig mål for statens eierskap i Statkraft SF er å sikre at
avkastning og inntekter fra norsk vannkraft kommer fellesskapet
til gode. Riksrevisjonen viser til at Statkrafts overskudd i den
undersøkte perio-den i hovedsak har kommet fra norsk vannkraft.
En vesentlig del av dette overskuddet er i de siste årene investert
i ny virksomhet i andre land og andre produksjonsformer. Nærings-
og handelsdepartementet og Riksrevisjonen er enige om at departementet
framover bør rette et sterkere søkelys på Statkrafts internasjonale
virksomhet og virksomhet innenfor andre teknologier. Samtidig viser
undersøkelsen at investeringsomfanget har vært betydelig i undersøkelsesperioden.
Etter Riksrevisjonens vurdering har det derfor i flere år vært behov
for å følge opp disse investeringene, i samsvar med målet om avkastningen
skal komme fellesskapet til gode.
Gjennomgående viser Riksrevisjonens undersøkelse
at det er Statkraft som velger hvilken informasjon departementet
får. Riksrevisjonen er enig med departementet i at styret har ansvaret for
forvaltningen av selskapet og tilhørende forretningsmessige spørsmål.
Etter Riksrevisjonens vurdering er likevel ikke selskapslovgivningen og
øvrige rammer som Stortinget har satt, til hinder for at staten
kan følge opp målene som er satt for statens eierskap. Etter Riksrevisjonens
vurdering burde departementet mer aktivt etterspurt informasjon
som kunne gjort departementet i stand til å vurdere om sentrale
mål med statens eierskap ble oppnådd.
Komiteen mener at
departementet framover bør rette et sterkere søkelys på Statkrafts
internasjonale virksomhet og virksomhet innenfor andre teknologier.
Undersøkelsen viser at investeringsomfanget har vært betydelig i
undersøkelsesperioden. Komiteen er enig i Riksrevisjonens
vurdering om at det i flere år har vært behov for å følge opp disse
investeringene, i samsvar med målet om at avkastningen skal komme
fellesskapet til gode.
Komiteen finner det bekymringsfullt
at det ifølge rapporten er Statkraft som velger hvilken informasjon
departementet får. Komiteen er enig med departementet
i at styret har ansvaret for forvaltningen av selskapet og tilhørende
forretningsmessige spørsmål, men etter komiteens vurdering
er likevel ikke selskapslovgivningen og øvrige rammer som Stortinget
har satt, til hinder for at staten kan følge opp målene som er satt
for statens eierskap.
Etter komiteens vurdering burde
departementet mer aktivt etterspurt informasjon som kunne gjort
departementet i stand til å vurdere om sentrale mål med statens
eierskap ble oppnådd.
I 2003 ble Mesta AS (Mesta) opprettet som aksjeselskap
under Samferdselsdepartementet, mens Baneservice AS (Baneservice)
og Secora AS (Secora) ble opprettet som aksjeselskaper under henholdsvis
Samferdselsdepartementet og Fiskeri- og kystdepartementet i 2005.
Forvaltningen av eierskapet i Mesta ble overført til Nærings- og
handelsdepartementet i juli 2005, og forvaltningen av eierskapet
i Secora ble overført til Nærings- og handelsdepartementet i juli 2008.
Forvaltningen av Baneservice ligger fortsatt under Samferdselsdepartementet.
Utskillelsen av selskapene fra de statlige etatene Statens
vegvesen, Jernbaneverket og Kystverket innebar at det ble et klart
skille mellom bestillerfunksjonene og produksjonsvirksomhetene. Videre
åpnet utskillelsen og omdanningen til aksjeselskaper for konkurranse
om utbygging, vedlikehold og drift av veinettet samt vedlikehold av
havner og farleder og større navigasjonsinstallasjoner. Utbygging
av jernbane var allerede konkurranseutsatt, men utskillelsen skulle
legge til rette for likere konkurransevilkår mellom Baneservice
og konkurrentene. En av målsettingene med utskillelsen og omdanningen
til aksjeselskaper var å effektivisere produksjonsenhetene og sektorene
som helhet.
Mesta, Baneservice og Secora fikk bevilget statlige
midler til restrukturering, nedbemanning og pensjonsforpliktelser.
Mesta og Secora fikk også med seg oppdragsporteføljer fra henholdsvis Statens
vegvesen og Kystverket i en omstillingsperiode.
Mesta, Baneservice og Secora er kategorisert som
selskaper med forretningsmessige mål. Dette innebærer ifølge St.meld.
nr. 13 (2006–2007) at hovedmålet for statens eierskap er å sikre
at statens investerte kapital oppnår høyest mulig avkastning på
lang sikt, og å legge til rette for at selskapet skal kunne ha en
god industriell utvikling.
Det framgår av § 10 i reglement for økonomistyring
i staten (økonomireglementet) og av prinsipper for god eierstyring
at staten skal sette resultatmål for selskapet og følge opp at disse oppnås,
at selskapets vedtekter, finansiering og styresammensetning er hensiktsmessig
med hensyn til selskapets formål og eierskap, og at styring og oppfølging
skal tilpasses statens eierandel, selskapets egenart og risiko og
vesentlighet. For selskaper med statlig eierandel skal det utformes
avkastningsmål. Ifølge St.meld. nr. 13 (2006–2007) signaliserer
konkrete avkastningsmål overfor selskapets ledelse at eieren legger
vekt på lønnsomhet for sine investeringer. I stortingsmeldingen
står det videre at avkastningsmål er en nødvendig forutsetning for
å kunne følge opp og vurdere faktisk verdiutvikling opp mot eierens
forventningsmål. Avkastningsmålet er ment å gjelde som et gjennomsnitt
for en periode på 3–5 år.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken
grad driften og forvaltningen av selskapene er tilrettelagt for
at selskapene kan oppnå forretningsmessige mål.
Målet er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. Hvilke endringer
har selskapene gjennomgått etter omdanningen?
2. I hvilken grad har selskapene oppnådd
forretningsmessige mål?
3. Hvordan har eierdepartementene fulgt
opp selskapene når det gjelder økonomisk utvikling og utvikling
for øvrig?
Riksrevisjonen viser til at hovedmålet med statens
eierskap i Mesta, Baneservice og Secora er å sikre at statens investerte
kapital oppnår høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge
til rette for at selskapene skal ha en god industriell utvikling.
Det er enighet om at selskapene ikke har hatt en tilfredsstillende
avkastning på statens investerte kapital de siste fem årene.
Statens styring og oppfølging skal tilpasses
selskapets egenart. I perioden 2003–2005 var Mestas egenart preget
av at selskapet fikk med seg en konkurranseskjermet portefølje fra
Statens vegvesen av betydelig verdi. Etter Riksrevisjonens vurdering
ble ikke selskapets egenart i denne perioden tilstrekkelig ivaretatt
i eieroppfølgingen, og dette medførte at eierdepartementene ikke
var tilstrekkelig oppmerksomme på Mestas manglende lønnsomhet i
den konkurranseutsatte delen av virksomheten i denne perioden.
Undersøkelsen viser at Mesta etter 2007 har gjennomført
en betydelig omstilling og effektivisering. Samtidig er det enighet
om at Mesta i tiden som kommer, fortsatt må øke sin konkurranseevne
for å oppnå tilfredsstillende avkastning.
Riksrevisjonen merker seg at Samferdselsdepartementet
mener at det vil være aktuelt å revurdere avkastningskravet til
Baneservice i lys av at markedet selskapet opererer i, er preget
av hard konkurranse og lave marginer. Riksrevisjonen slår fast at
dette er forhold som i flere år har preget det markedet Baneservice
opererer i, uten at Samferdselsdepartementet har justert avkastningskravet.
Videre har ikke Samferdselsdepartementet kunnet uttale seg om verdiutviklingen
i Baneservice etter omdanningen. Riksrevisjonen vil understreke
viktigheten av at Samferdselsdepartementet løpende holder seg oppdatert
på markedet, verdiutviklingen og den industrielle utviklingen til
de selskapene som departementet forvalter eierskapet i.
Komiteen viser til
at det er enighet om at selskapene Mesta, Baneservice og Secora
ikke har hatt en tilfredsstillende avkastning på statens investerte
kapital de siste fem årene. Komiteen mener at det
er viktig å sikre at statens investerte kapital oppnår høyest mulig
avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at selskapene
skal ha en god industriell utvikling.
Komiteen er enig med statsråd
Giske som sa i høringen den 9. mars 2012 at «et selskap som Mesta
må gå med overskudd», og komiteen deler statsrådens
oppfatning om at Mesta i tiden som kommer fortsatt må øke sin konkurranseevne
for å oppnå tilfredsstillende avkastning.
Komiteen forutsetter at det videre
arbeidet med å sikre statens investerte kapital blir løpende ivaretatt
og fulgt opp av departementet fremover, i tråd med de tiltakene
som er planlagt.
Statoil ASA (Statoil) er et integrert olje-
og gassel-skap med om lag 20 000 ansatte og tilstedeværelse i 34
land. Selskapet er operatør for om lag 80 prosent av den norske
olje- og gassproduksjonen og er en av verdens største selgere av
råolje og kondensat. Staten ved Olje- og energidepartementet eier
67 prosent av aksjene i Statoil.
I St.meld. nr. 13 (2006–2007) Et aktivt og langsiktig
eierskap er Statoil kategorisert som et selskap der formålet med
statens eierskap er bedriftsøkonomisk verdimaksimering og nasjonal
forankring av virksomheten. Eiermeldingen viser til at staten med
sitt eierskap skal bidra til selskapenes langsiktige vekst og industrielle utvikling.
Et godt statlig eierengasjement forutsetter
at staten er aktiv i sine eierposisjoner. Det forutsettes at staten
har klare mål med eierskapet, at målene kommuniseres tydelig til
selskapet, og at staten følger opp resultater i forhold til målene.
I St.meld. nr. 13 (2006–2007) er det lagt til grunn at staten som
eier skal utarbeide og formidle avkastningsmål og utbytteforventninger
til selskapene. Avkastningsmålet skal uttrykke eiers forventning
til avkastning i form av utbytte og verdistigning på kapitalplasseringen,
mens utbytteforventningen skal gi uttrykk for hva staten som eier
mener er riktig balanse mellom utbytte og tilbakeholdt overskudd
for å nå målet om høy verdiskaping over tid. Et viktig hensyn ved
fastsetting av utbytte er at selskapet bør ha en egenkapital som
er tilpasset virksomhetens mål, strategi og risikoprofil. Avkastnings-
og utbytteforventningene skal være forutsigbare og skal normalt
ligge fast over en periode på flere år. I Meld. St. 13 (2010–2011)
Aktivt eierskap legges det til grunn at staten som eier skal styrke
sin strategiske og økonomiske oppfølging av selskapene.
I St.meld. nr. 13 (2006–2007) vises det til
at arbeidet med samfunnsansvar skal integreres i strategiprosess
og drift av virksomheten. Det presiseres at statens holdninger til
samfunnsansvar er uttrykt som generelle og tverrgående forventninger
eller hensyn, og at det forventes at selskapenes styre og ledelse
tar med disse i sine vurderinger. I innstillingen vises det til
at de ansvarlige departementene skal ta opp de tverrgående hensynene
i sin jevne dialog med virksomhetene. Det legges også til grunn
at større selskaper med internasjonal virksomhet bør vurdere å benytte
rapporteringsnormen Global Reporting Initiat-ive. I Meld. St. 13 (2010–2011)
Aktivt eierskap – norsk statlig eierskap i en global økonomi uttrykkes
det en forventning til at statlig eide selskaper over en viss størrelse
rapporterer i henhold til Global Reporting Initiative (GRI).
Formålet med undersøkelsen har vært å belyse Olje-
og energidepartementets eieroppfølging av Statoils avkastning, utbytte
og arbeid med samfunnsansvar.
Riksrevisjonen viser til at hovedmålet med statens
eierskap i Statoil er å sikre at statens investerte kapital oppnår
høyest mulig avkastning på lang sikt, og å legge til rette for at
selskapet skal ha en god industriell utvikling. Det er etter Riksrevisjonens
vurdering alvorlig at Olje- og energidepartementet så langt ikke
har utarbeidet og formidlet avkastningsmål og utbytteforventning til
Statoil i samsvar med de forventningene som framkommer i regjeringens
eierskapsmeldinger. Riksrevisjonen understreker derfor viktigheten av
det arbeidet departementet har igangsatt med å komme fram til et
egnet avkastningsmål.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet mener
at de har en tydelig, langsiktig og forutsigbar holdning til Statoils
utbyttebetalinger og hvordan disse skal fordeles mellom utbytte
og tilbakeholdt overskudd. Departementet har blitt forelagt og har
vurdert Statoils utbyttepolitikk, men etter Riksrevisjonens vurdering
er det ikke dokumentert at departementet har utarbeidet en utbytteforventning
basert på en egen vurdering av selskapets situasjon og strategi
og formidlet denne til selskapet, slik det forutsettes i eierskapsmeldingene.
Olje- og energidepartementet og Riksrevisjonen er
enige om at oppfølgingen av Statoils internasjonale satsing er svært
viktig, og Riksrevisjonen ser positivt på at departementet vil legge
mer vekt på dette i eieroppfølgingen av Statoil i årene som kommer.
Riksrevisjonen har merket seg at selskapets rapportering på dette
området følger de krav som til enhver tid stilles gjennom gjeldende
rapporteringsstandard, men vil samtidig peke på at den nåværende
rapporteringen gir begrensede muligheter for å evaluere selskapets utenlandssatsing.
Riksrevisjonen viser til at Statoil ikke rapporterer
fullstendig på flere sentrale områder innenfor samfunnsansvar. Riksrevisjonen
merker seg at Statoil, etter Olje- og energidepartementets oppfatning,
tar sitt samfunnsansvar på alvor, og at selskapet på dette området
er blant de ledende aktørene innen sin bransje. Riksrevisjonen understreker
at Stortinget har lagt til grunn at samfunnsansvar handler om det
bedriftene gjør på frivillig basis ut over å overholde eksisterende lover
og regler, og legger til grunn at det vil variere mye fra land til
land i hvilken grad tverrgående temaer som miljø og menneskerettigheter
er regulert av nasjonale lover. Det er etter Riksrevisjonens vurdering
ikke i samsvar med Stortingets forutsetninger om rapportering av
samfunnsansvar når Statoil blant annet utelater virksomhet som selskapet
har i andre land enn Norge og Danmark, i betydelige deler av sin
miljørapportering. Ut fra de forventningene som regjeringen har
gitt i Meld. St. 13 (2010–2011), er det etter Riksrevisjonens oppfatning
naturlig at Olje- og energidepartementet i sin eierdialog med Statoil
følger opp hvordan selskapet rapporterer på vesentlige målindikatorer
knyttet til sin miljøpåvirkning.
Riksrevisjonen har for øvrig merket seg Olje-
og energidepartementets kommentarer til endringene i undersøkelsens
formål. Riksrevisjonen understreker at det har vært dialog med departementet
om undersøkelsens funn og om hvordan Riksrevisjonen best kunne rapportere
denne saken. Dette handler også om at undersøkelsen har omfattet
informasjon som ikke skal gjøres offentlig kjent. Etter Riksrevisjonens
oppfatning har det vært en gjensidig enighet om å endre undersøkelsens
temaer underveis i prosessen.
Komiteen deler Riksrevisjonens
syn på at Stat-oil ikke rapporterer fullstendig på flere sentrale områder
innenfor samfunnsansvar og finner grunn til å presisere at dette
er alvorlig. Komiteen vil i denne sammenheng vise
til Meld. St. 13 (2010–2011) som omhandler statens eierskap. På
side 6 heter det:
«Som eier har staten klare forventninger til at selskapene
tar samfunnsansvar og at de er ledende på sine felt.»
Komiteen merker seg videre at
statsrådens oppfatning er at Statoil tar sitt samfunnsansvar på alvor
og at statsråden i høringen mente at selskapet på dette området
er blant de ledende aktørene innen sin bransje. Statsråden sa i høringen:
«Man rapporterer på en frivillig internasjonal standard.
Den standarden forutsetter ikke at man skal rapportere på alle indikatorer
(…), Vår vurdering er at Statoil presterer godt på sitt samfunnsansvar
(…).».
Komiteen kan ikke se at det her
er samsvar mellom eierskapsmeldingens ambisjoner og statsrådens
holdning.
Komiteen understreker i likhet
med Riksrevisjonen at Stortinget har lagt til grunn at samfunnsansvar
handler om det bedriftene gjør på frivillig basis ut over å overholde
eksisterende lover og regler, og legger til grunn at det vil variere
mye fra land til land i hvilken grad tverrgående temaer som miljø
og menneskerettigheter er regulert av nasjonale lover.
Det er etter komiteens vurdering
ikke i samsvar med Stortingets forutsetninger om rapportering av
samfunnsansvar når Statoil i betydelige deler av sin miljørapportering
blant annet utelater virksomhet som selskapet har i andre land enn Norge
og Danmark. Riksrevisjonens viser videre til at det er 4–5 land
utenfor OECD som Statoil ikke har utarbeidet planer for samfunnsansvar for.
Ut fra de forventningene som regjeringen har gitt i Meld. St. 13
(2010–2011), er det etter komiteens oppfatning naturlig
at Olje- og energidepartementet i sin eierdialog med Statoil følger
opp hvordan selskapet rapporterer på vesentlige målindikatorer knyttet
til sin miljøpåvirkning også i disse landene. Komiteen forutsetter
at departementet følger tett opp arbeidet knyttet til samfunnsansvar
fremover, og at rapporteringen inkluderer alle land.
Komiteen viser også til at statsråden
ikke finner grunnlag for å sette spesielle avkastningsmål på utenlandsvirksomheten
til Statoil, ref. høringen i Stortinget 9. mars 2012. Komiteen forventer
mer regnskapsdata på dette feltet etter hvert og at departementet
vil legge mer vekt på dette i eieroppfølgingen i årene som kommer.
Bussvirksomheten i NSB utføres gjennom det heleide
datterselskapet Nettbuss AS (Nettbuss). Nettbuss er Norges største
busselskap og driver lokal rutekjøring i tillegg til ekspressbussruter mv.
Nettbuss utgjør en vesentlig del av NSBs virksomhet, med rundt 40
prosent av NSB-konsernets omsetning og ansatte. Formålet med statens
eierskap i NSB er å bidra til å gi publikum en effektiv, sikker
og miljøvennlig transport, samt å øke andelen som reiser kollektivt,
og få mer gods på bane. Det framgår av statens prinsipper for godt
eierskap at staten skal sette resultatmål for statlig eide selskaper.
Stortinget har understreket at det må settes mål om langsiktig markedsmessig
avkastning. NSB skal gi staten størst mulig verdiskaping over tid,
og busselskapet skal drives forretningsmessig. Samferdselsdepartementet
har satt et avkastningsmål til NSB konsern på 7,2 prosent av den
markedsverdivurderte egenkapitalen.
I St.meld. nr. 21 (2008–2009) tilrådet Samferdselsdepartementet
at NSBs oppmerksomhet i hovedsak skal være rettet mot en best mulig
utvikling i det norske transportmarkedet. Utenlandsvirksomheten
skal være økonomisk fordelaktig over tid, og det forventes at Nettbuss' videre
satsing i Norden skjer innenfor den kapitalen bussvirksomheten selv
genererer.
Det er et mål for regjeringen å få flere til
å reise kollektivt, og regjeringen er opptatt av at NSB skal legge
til rette for dette gjennom å gjøre tog og buss til et godt transportalternativ
for så mange reisende som mulig. Staten har i eieroppfølgingen av
NSB vært opptatt av at NSB skal utnytte de samvirkegevinstene som
ligger i det å være et bredt sammensatt transportkonsern.
Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Nettbuss-konsernets
virksomhet og måloppnåelse bidrar til å styrke kollektivandelen
i Norge, og tilfredsstiller kravene til forretningsmessig drift
og resultat.
Undersøkelsens mål er belyst gjennom følgende problemstillinger:
1. I hvilken grad bidrar
Nettbuss til å styrke kollektivandelen i Norge?
2. I hvilken grad tilfredsstiller Nettbuss
kravene til forretningsmessig drift og resultat?
3. I hvilken grad er Samferdselsdepartementets styring
og oppfølging av bussvirksomheten i NSB tilfredsstillende?
Riksrevisjonen viser til at NSBs tog- og bussvirksomhet
er et vesentlig virkemiddel i regjeringens arbeid med å legge til
rette for å øke andelen som reiser kollektivt. Riksrevisjonens undersøkelse
viser at virksomheten i Nettbuss de siste årene har påvirket kollektivandelen
i persontransportmarkedet i liten grad, og at Samferdselsdepartementet
i liten grad har fulgt opp om bussvirksomheten bidrar til å nå målene
som Stortinget har satt for kollektivutviklingen. Undersøkelsen
har også vist at det er behov for å styrke samordningen av fylkeskommunenes krav
til selskapenes utarbeidelse av resultatinformasjon. Riksrevisjonen
har merket seg at departementet har opprettet et kollektivtransportprosjekt
som skal utarbeide forslag til en nasjonal politikk for det statlige
arbeidet med kollektivtrafikk. Etter Riksrevisjonens vurdering er
det viktig at departementet i sitt arbeid med kollektivtrafikken
legger til rette for å kunne følge opp både den nasjonale utviklingen
i kollektivandelen og NSBs bidrag til å øke kollektivandelen.
Riksrevisjonen påpeker at Stortinget i flere
år har hatt en forventning om økt samordning mellom NSBs tog og
busser, uten at Samferdselsdepartementet har iverksatt tiltak som
har bidratt til dette. Departementet og Riksrevisjonen er enige om
at den ønskede samordningen må skje ved en styrket koordinering
av statens og fylkeskommunenes kjøp av transporttjenester, og uavhengig
av statens eierskap i NSB. Riksrevisjonen understreker behovet for
at departementet blant annet gjennom kollektivtransportprosjektet identifiserer
og iverksetter relevante tiltak.
Riksrevisjonen viser til at NSB skal drives
forretningsmessig, og at den konkurranseutsatte virksomheten over
tid må oppnå en tilfredsstillende avkastning. Riksrevisjonens undersøkelse
viser at Nettbuss ikke har nådd de økonomiske målene som er satt
av NSB i undersøkelsesperioden, og at lønnsomheten i Nettbuss i
stor grad har vært knyttet til avvikskjøring for NSB. Samferdselsdepartementet
og Riksrevisjonen er enige om at det kan bli vanskelig for Nettbuss
å nå de målene som NSB har satt, i et marked som vil bli ytterligere
konkurranseutsatt. Ettersom midler fra statlig kjøp ikke skal finansiere
den konkurranseutsatte virksomheten i Nettbuss, er det etter Riksrevisjonens
vurdering viktig å understreke at Nettbuss også i framtiden må ha
et markedsbasert avkastningsmål, og at dette reflekteres i Samferdselsdepartementets avkastningsmål
til NSB-konsernet.
Riksrevisjonen har merket seg at Nettbuss' utenlandsvirksomhet
etter Samferdselsdepartementets vurdering har vært drevet i samsvar
med de forutsetningene som er gitt for NSBs utenlandsvirksomhet.
Riksrevisjonen viser til at NSBs virksomhet i utlandet skal være
økonomisk fordelaktig over tid. Undersøkelsen viser at Nettbuss'
utenlandsvirksomhet samlet har gitt negativt driftsresultat både
i undersøkelsesperioden og i perioden forut for denne. Dette er
etter Riksrevisjonens vurdering ikke i tråd med forutsetningene.
Riksrevisjonen har merket seg at departementet vil følge opp bussvirksomheten
i utlandet videre. Etter Riksrevisjonens vurdering må departementet
styrke denne oppfølgingen.
Komiteen viser til
at NSBs virksomhet i utlandet skal være økonomisk fordelaktig over
tid. Undersøkelsen viser at Nettbuss' utenlandsvirksomhet samlet
har gitt negativt driftsresultat både i undersøkelsesperioden og
i perioden forut for denne. Dette er etter både komiteens og Riksrevisjonens
vurdering ikke i tråd med forutsetningene.
Komiteen har merket seg at departementet
vil følge opp bussvirksomheten i utlandet videre og ber om at departementet
styrker denne oppfølgingen.
Sentralnettet er regnet som kritisk infrastruktur. Statnett
SF eier om lag 90 prosent av sentralnettet. I Statnetts formål framkommer
det at foretaket skal ha ansvar for en samfunnsøkonomisk rasjonell
drift og utvikling av det sentrale overføringsnettet for kraft.
Statnett SF skal alene eller sammen med andre planlegge, prosjektere, bygge,
eie og drive overføringsanlegg. Statnett skal også utbedre flaskehalser
så lenge det er samfunnsøkonomisk lønnsomt.
På styremøte i Statnett 9. desember 2010 vedtok styret
at kapasitetsutnyttelsen i nettet normalt ikke skal være høyere
enn at strømforsyningen når fram til sluttbrukerne, selv om én eller
flere linjer skulle falle ut. Da styret fastsatte dette kriteriet,
ble det pekt på at de fleste landene i Europa planlegger nettet
ut fra et slikt kriterium eller strengere, og at administrasjonen
i Statnett ikke kjenner til andre land i Nord-Europa som i så stor
utstrekning som Norge ikke oppfyller dette kriteriet. Også tidligere
har dette blitt brukt som et beslutningskriterium for investeringer
i sentralnettet. Statnett informerte i brev 21. desember 2010 Olje-
og energidepartementet og Norges Vassdrags- og energidirektorat (NVE)
om det nye kriteriet for planlegging av sentralnettet, og pekte
på at dette i større grad enn tidligere etablerer forsyningssikkerhet
som en driver for nye nettinvesteringer.
Av rapporten Områder med redusert driftssikkerhet
i Sentralnettet, som er utarbeidet av Statnett, framgår det at flere
områder i Norge har hatt et økt antall timer der kapasitetsutnyttelsen
i nettet har vært så høy at det ikke har vært noen reservelinje
i nettet til å dekke opp forsyningen dersom én eller flere linjer
skulle falle ut.
I nettutviklingsplanen fra 2010 er det identifisert til
sammen rundt 60 prosjekter i sentralnettet med antatt idriftsetting
i perioden 2010–2020. Disse prosjektene har en antatt investeringskostnad
på til sammen nærmere 40 mrd. kroner.
Olje- og energidepartementet gir uttrykk for
at Statnett nå har gode og systematiske rutiner for å fange opp
behov for ny nettkapasitet og å identifisere og fremme aktuelle
tiltak for beslutning. Departementet viser videre til at Statnett
er underlagt inntektsrammeregulering fra NVE, og i tillegg har vedtekter
som sier at de skal gjennomføre alle samfunnsmessig rasjonelle prosjekter
i sentralnettet. På bakgrunn av det gir departementet uttrykk for
at insentivene til å investere i nettet er gode. Departementet presiserer
at Statnetts driftsstrategi, blant annet gjennom det nye beslutningskriteriet
for investeringer i sentralnettet, ble betydelig innskjerpet i løpet
av 2010. En konsekvens av innskjerpingen er at flere områder som
lå innenfor den gamle driftspolicyen, nå ligger utenfor. Departementet
uttaler at det nødvendigvis vil ta tid å bringe alle disse områdene
innenfor den nye driftsstrategien.
Riksrevisjonen viser til at Statnett omtaler
driftssikkerheten i flere områder i Norge som uakseptabel. Olje-
og energidepartementet bekrefter at denne situa-sjonen vil vedvare
helt til de nødvendige nettinvesteringene er gjennomført. Riksrevisjonen
er enig med departementet i at det i de aktuelle områdene er spesielt
viktig at det settes inn tiltak for å sikre at anleggene har høyest mulig
tilgjengelighet. Videre har Riksrevisjonen merket seg at Statnett
etter departementets oppfatning er i stand til å gjennomføre det
nødvendige forebyggende vedlikeholdet. Etter Riksrevisjonens vurdering
er det viktig at staten, gjennom sin tilsynsvirksomhet, følger særskilt opp
det forebyggende vedlikeholdsarbeidet i de aktuelle områdene.
Komiteen viser til
at flere områder i Norge har hatt et økt antall timer der kapasitetsutnyttelsen
i nettet har vært så høy at det ikke har vært noen reservelinje
i nettet til å dekke opp forsyningen dersom én eller flere linjer
skulle falle ut og at Statnett selv omtaler dette som utilfredsstillende drift. Komiteen er
i likhet med Riksrevisjonen bekymret over at driftssikkerheten er
uakseptabel og mener at det i de aktuelle områdene er spesielt viktig
at det settes inn tiltak for å sikre at anleggene har høyest mulig
tilgjengelighet. Komiteen ber om at departementet,
gjennom sin tilsynsvirksomhet, følger særskilt opp det forebyggende
vedlikeholdsarbeidet i de aktuelle områdene og gir dette høy prioritet.
Komiteen ber også på bakgrunn
av dette om en tilbakemelding fra departementet på oppfølgingen
av driftssikkerhetsarbeidet og om tilstanden til driftssikkerheten
i Norge innen 2012.
I Dokument nr. 1 (2008–2009) ble det rapportert om
at Riksrevisjonen ser alvorlig på at fire helsefore-tak i Helse
Sør-Øst praktiserer rutiner der obduksjonslaboranter mottar kontant
betaling fra begravelsesbyråer for å legge ned lik i kister, til
tross for at departementet i 1996 påla fylkeskommunene, Rikshospitalet
og Det norske radiumhospital å endre rutinene. Funnene kan tilsi
at slike rutiner også praktiseres i de øvrige helseregionene.
Riksrevisjonen har fulgt opp saken i 2009 og 2010
uten at det har kommet på plass tilfredsstillende rutiner i tråd
med pålegget fra 1996 i alle helseregionene. Helse- og omsorgsdepartementet
opplyser i mai 2011 at Helse Vest RHF fortsatt ikke kan bekrefte
at rutinene er i orden, men at det har iverksatt tiltak for å sikre
at disse vil komme på plass i 2011.
Etter Riksrevisjonens vurdering er det alvorlig
at Helse- og omsorgsdepartementet etter flere år fortsatt ikke har
sørget for at alle helseregionene opptrer i samsvar med gjeldende
regelverk og god virksomhetsutøvelse.
Saken blir fulgt opp.
Riksrevisjonen rapporterte i Dokument 3:2 (2009–2010)
at den største delen av de nye arbeidsplassene i næringshageprogrammet
ble skapt ved nyetablering av bedrifter, og at andelen nyetablerte
bedrifter var lav. Undersøkelsen viste at SIVA ikke hadde systemer
som fanget opp om veksten i næringshagemiljøene faktisk var knyttet
til nye arbeidsplasser og bedrifter i privat sektor. I 2007 var
11 prosent av bedriftene som var samlokalisert i næringshagene,
offentlige virksomheter. Ved Stortingets behandling av saken mente
kontroll- og konstitusjonskomiteen at det var grunn til å stille
spørsmål ved om gjennomføringen av de enkelte programmene hos SIVA
bidro til å nå de fastsatte målene for virksomheten, og at det måtte
legges til grunn at en større satsing på nyetableringer ville ha
gitt forbedret måloppnåelse.
Riksrevisjonen ba i brev 18. mars 2011 Nærings-
og handelsdepartementet om å redegjøre for departementets oppfølging
av Riksrevisjonens rapport. Departementet svarte i brev 26. april
2011. Riksrevisjonen har hentet inn informasjon om bedrifter som
er tilsluttet SIVAs innovasjonsprogrammer i 2009 og 2010. Det er videre
hentet inn registerdata fra Enhetsregisteret for disse bedriftene.
En oppsummering av saken ble sendt til departementet i brev 1. juli 2011.
Departementet ga sine kommentarer i brev 23. august 2011.
I Dokument 3:2 (2009–2010) ble det rapportert om
andelen nyetablerte bedrifter i næringshage-, FoU-inkubator- og
industriinkubatorprogrammene. Tall for 2009 og 2010 viser at andelen
er tilnærmet uendret for næringshageprogrammet (28 prosent) og FoU-inkubatorprogrammet
(66 prosent) sammenlignet med de tidligere undersøkte periodene.
Andelen nyetablerte bedrifter er redusert i industriinkubatorprogrammet,
fra 71 prosent i 2004–2008 til 36 prosent i 2009–2010.
SIVA har endret rapporteringssystemet slik at det
nå rapporteres om bedrifter som mottar støtte gjennom næringshageprogrammet.
6 prosent av bedriftene som mottok støtte gjennom næringshageprogrammet
i 2009 og 2010, er offentlige virksomheter. Virksomhetene inkluderer
både statlige eide selskaper og statlige forvaltningsorganer.
Nærings- og handelsdepartementet viser til at
et visst innslag av offentlig kunnskapsbasert virksomhet og større
bedrifter anses å bidra til en berikelse for næringshagemiljøene.
Nærings- og handelsdepartementet opplyser at det
er gjennomført en helhetlig evaluering av SIVA, der ett av hovedformålene
har vært å vurdere om selskapet når sine mål på en god og effektiv
måte. Videre opplyser departementet om at det i løpet av 2010 ble
utarbeidet et nytt næringshageprogram. Dette ble iverksatt fra 1. juli
2011. I det nye programmet stilles det krav om et konkret antall
nyetableringer per år. Videre vil det bli formulert som målkrav
at verdiskapingen i næringshagebedriftene skal ligge 5 prosent over
sammenlignbare bedrifter som ikke er tilknyttet næringshagene. Det
nåværende FoU-inkubatorprogrammet utgår ved utgangen av 2011. Det
arbeides i tillegg med et forslag til videre satsing på inkubasjon
fra 2012. Nærings- og handelsdepartementet vil legge vekt på at programmets
målsettinger skal være klare og målbare og i samsvar med SIVAs overordnede mål.
Nærings- og handelsdepartementet planlegger
i samarbeid med SIVA og Kommunal- og regionaldepartementet å gå
gjennom selskapets MRS-system. I denne prosessen vil det legges
vekt på at de ulike programmålene også skal reflekteres i den årlige
rapporteringen. Departementet opplyser at det vil legge vekt på
å utarbeide forbedrede målinger i det videre arbeidet.
Riksrevisjonen konstaterer at andelen nyetablerte
bedrifter fortsatt er lav i næringshageprogrammet. Andelen er uendret
for FoU-inkubatorprogrammet og vesentlig redusert for industriinkubatorprogrammet.
Flere av bedriftene som har mottatt støtte i næringshageprogrammet
i 2009 og 2010, er offentlige virksomheter. Riksrevisjonen er enig
i at offentlige virksomheter som er samlokalisert i miljøene, kan
ha positive virkninger. Samtidig kan det etter Riksrevisjonens vurdering
stilles spørsmål ved om det er i samsvar med statsstøtteregelverket
og intensjonene med programmet at disse virksomhetene mottar støtte
gjennom næringshageprogrammet. Riksrevisjonen ser positivt på at
det utarbeides for-bedrede målinger av SIVA SFs resultater ved oppstart
av de nye programmene og når selskapets MRS-system blir gjennomgått.
Saken blir fulgt opp.
Riksrevisjonen rapporterte i Dokument 3:2 (2009–2010)
at avkastningen til ErgoGroup og de nye post- og logistikkselskapene
i perioden 2004–2008 ikke innfridde forutsetningen om høye krav
til lønnsomhet. Ved Stortingets behandling av saken uttalte kontroll-
og konstitusjonskomiteen at den deler Riksrevisjonens kritikk mot
Posten Norge AS, som i perioden 2004–2008 ikke oppnådde forventet
høy lønnsomhet på de nye tjenestene, noe som var en forutsetning
for Postens ekspansjon. Komiteen fant det riktig at Samferdselsdepartementet
følger opp resultatene av Postens utvidelse bedre framover.
Riksrevisjonen ba i brev 18. mars 2011 Samferdselsdepartementet
om å redegjøre for hvilke endringer og tiltak som er iverksatt for
å følge opp kontrollens funn og komiteens merknader. Samferdselsdepartementet
ga sin redegjørelse i brev 15. april 2011. Riksrevisjonen har også hentet
inn oppdaterte opplysninger fra Posten om blant annet avkastning
og lønnsomhet. En oppsummering av saken ble sendt til departementet
i brev 17. juni 2011. Departementets kommentarer til oppsummeringen
ble gitt i brev 5. september 2011.
Posten-konsernet har gått gjennom flere strukturendringer
etter 2008. Bring Citymails virksomhet i Danmark ble avviklet i
januar 2010 etter flere års drift med store økonomiske tap. Videre
fusjonerte ErgoGroup og EDB Business Partner i juni 2010. Posten
Norge AS eier i dag 40 prosent av det fusjonerte, børsnoterte selskapet,
og som følge av fusjonen inngår ikke lenger IT-området som et eget
segment i konsernet. Det er ikke foretatt nye oppkjøp i segmentene
Post og Logistikk i 2009 og 2010.
Oppdaterte opplysninger fra Posten viser at
virksomheten i morselskapet Posten Norge AS også i 2009 og 2010
har hatt høy avkastning på investert kapital (ROIC) og er den eneste
gruppen som innfrir Postens interne avkastningskrav. Det gode resultatet
skyldes i utstrakt grad kostnadsreduksjonsprogrammet Spinnaker,
som Posten iverksatte i 2008. Resultatene er også forklart ved økt
statlig kjøp og ved synergigevinster fra oppkjøpt virksomhet som
er integrert i morselskapet. Samtidig har de øvrige post- og logistikkselskapene
som ble kjøpt og etablert i perioden 2004–2008, hatt lavere avkastning
på investert kapital i 2009 og 2010 enn i de foregående årene. Denne
gruppen har oppnådd lavere avkastning enn det interne kravet samtlige
år i undersøkelsesperioden 2004–2010.
ErgoGroup ble i 2004 verdsatt til 2,2 mrd. kroner.
I 2007 estimerte Handelsbanken Capital Markets at selskapsverdien
hadde økt til 4,8 mrd. kroner. I Dokument 3:2 (2009–2010) ble det
påpekt at verdiøkningen i perioden 2004–2007 var nesten identisk
med de investeringene som hadde blitt gjort gjennom oppkjøp av nye
selskaper. I verdivurderingen i 2010 var selskapsverdien for ErgoGroup-selskapene
redusert med 32 prosent, til 3,25 mrd. kroner. I samme periode sank
IT-indeksen ved Oslo Børs med om lag 15 prosent. I grunnlagsdokumentene
for beslutningen om fusjonen mellom ErgoGroup og EDB Business Partner
ble det forutsatt at ErgoGroup-selskapene hadde en selskapsverdi
på 3,1 mrd. kroner, og aksjene hadde en antatt verdi på 1,9 mrd.
kroner. Det fusjonerte selskapet EDB ErgoGroup hadde 13. desember
2011 en markedsverdi på Oslo Børs på omtrent 2,4 mrd. kroner. Postens
andel på 40 prosent tilsvarer en markedsverdi på om lag 1 mrd. kroner.
Markedsverdien, samt EDB ErgoGroups tilbakebetaling av netto gjeld
til Posten på 1 mrd. kroner, tilsvarer en samlet selskapsverdi på
ca. 2 mrd. kroner. Verdien av IT-investeringen i Posten har dermed sunket
betydelig siden 2007.
Samferdselsdepartementet opplyser at oppfølging
av Postens økonomiske resultater og finansielle situasjon skjer
på kvartalsmøtene. Her mottar departementet også ikke-offentlig
finansiell informasjon, spesifisert per selskap. I denne sammenhengen
har departementet anledning til å ta opp forhold knyttet til synergieffekter
mellom de enkelte selskapene samt forventninger om resultatforbedringer
og lønnsomhetsutfordringer for de ulike selskapene på kort og lang sikt.
Departementet opplyser videre at det, som et mer generelt tiltak
for å styrke den finansielle styringen av departementets selskaper,
vil iverksette kompetansehevende tiltak knyttet til bruken av avkastningskravet
som styringsverktøy overfor selskaper med sektorpolitiske oppgaver.
Departementet påpeker videre at de følger opp styrets arbeid med
risikostyring og internkontroll i forbindelse med den årlige evalueringen
av Postens styre.
Riksrevisjonen viser til at høy lønnsomhet var
en viktig forutsetning for den ekspansjonen som fant sted i Posten-konsernet
i perioden 2004–2008. Oppfølgingen viser at de nye post- og logistikkvirksomhetene
i Posten-konsernet fortsatt ikke har oppnådd en tilfredsstillende
lønnsomhet, og at Postens IT-investeringer og investeringene i Bring
Citymail så langt har påført konsernet betydelige tap. Riksrevisjonen
har merket seg at Samferdselsdepartementet har iverksatt tiltak
for å styrke oppfølgingen av Posten-konsernets avkastning og lønnsomhet.
Saken vil bli fulgt opp.
Komiteen finner det
alvorlig at Helse- og omsorgsdepartementet etter flere år fortsatt
ikke har sørget for at alle helseregionene opptrer i samsvar med
gjeldende regelverk og god virksomhetsutøvelse når det gjelder rutiner
for betaling av obduksjonslaboranter, og forutsetter at dette nå vil
bli gjennomført.
Når det gjelder SIVA SFs innovasjonsprogrammer
– bidrag til næringsutvikling og vekstkraft i distriktene, næringshageprogrammet,
konstaterer komiteen i likhet med Riksrevisjonen
at andelen nyetablerte bedrifter fortsatt er lav. Flere av bedriftene
som har mottatt støtte i næringshageprogrammet i 2009 og 2010, er
offentlige virksomheter. Komiteen er enig i Riksrevisjonens
vurdering om at det må stilles spørsmål ved om det er i samsvar
med statsstøtteregelverket og intensjonene med programmet at disse virksomhetene
mottar støtte gjennom næringshageprogrammet. Komiteen har
imidlertid merket seg at en del offentlige virksomheter og større
bedrifter er med som eiere av næringshagene og kjøper tjenester
fra dem på ordinære vilkår. Komiteen er tilfreds
med at det utarbeides forbedrede målinger av SIVA SFs resultater
ved oppstart av de nye programmene og forventer en positiv utvikling.
Komiteen viser til at høy lønnsomhet
var en viktig forutsetning for den ekspansjonen som fant sted i
Posten-konsernet i perioden 2004–2008. Oppfølgingen viser at de
nye post- og logistikkvirksomhetene i Posten-konsernet fortsatt ikke
har oppnådd en tilfredsstillende lønnsomhet, og at Postens IT-investeringer
og investeringene i Bring Citymail så langt har påført konsernet
betydelige tap.
Komiteen har merket seg at Samferdselsdepartementet
har iverksatt tiltak for å styrke oppfølgingen av Posten-konsernets
avkastning og lønnsomhet og ber om at departementet i sin eierstyring
presiserer viktigheten av at aktivitet som ligger utenfor landet
eller utenfor Postens kjernevirksomhet skal bidra til å styrke kjernevirksomheten,
enten ved å skape overskudd eller synergier.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Senterpartiet viser til at EFTA-domstolen 18. april d.å.
stadfestet avgjørelsen i ESA fra 2010 der EFTAs overvåkningsorgan
slo fast at Posten Norge brøt med EUs konkurranseregler da de fra
2000 og frem til 2006 inngikk eksklusivitetsavtaler med dagligvarekjeder.
Posten Norge har ved konsernsjef Dag Mejdell uttalt at boten på
11,112 mill. euro vil bli betalt. Dette vil isolert sett redusere
statens utbytte fra Posten Norge.
Disse medlemmer viser til at
bakgrunnen for denne boten er at ESA, EFTAs overvåkningsorgan, etter
åtte års granskning slo fast at Posten i kraft av sin dominerende
stilling hadde misbrukt sin markedsmakt og dermed brutt artikkel
54 i EØS-avtalen etter at Posten Norge ble klaget inn for ESA Schenker
North AB, Schenker Privpak AB og Schenker Privpak AS. Disse
medlemmer registrerer at Posten Norge har avvist et erstatningskrav
fra Schenker North AB, Schenker Privpak AB og Schenker Privpak AS
på 460 mill. kroner. Erstatningskravet er i dag enda høyere på grunn
av renter. Kravet skal behandles i domstolene.
Disse medlemmer viser til at
innføring av konkurranse i brev- og postmarkedet som følge av implementeringen
av de to første postdirektivene er årsaken til at Schenker North
AB, Schenker Privpak AB og Schenker Privpak AS kunne klage Posten
Norge inn for ESA.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen, som følge av at regjeringspartienes landsmøter i fjor
gikk inn for veto mot det tredje postdirektivet fra Den europeiske
unionen (EU), har varslet EU om at Norge vil bruke vetoretten mot
dette direktivet. Saken som Posten Norge nå har tapt gjør at disse
medlemmer mener det i forbindelse med oppfølgingen av vetoet
mot det tredje postdirektivet, må vurderes å ta grep som sikrer at
Norge kan styre postpolitikken uavhengig av EUs direktiver.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
Dokument 3:2 (2011–2012) – om Riksrevisjonens
kontroll med forvaltningen av statlige selskaper for 2010 – vedlegges
protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 24. april 2012
Anders Anundsen |
Per-Kristian Foss |
leder |
ordfører |