Bakgrunn

Forslagsstillerne peker på at kommuner er den mest selvfølgelige av alle samfunnsdannelser. I Norge står det kommunale selvstyret rettslig svakt, og i praksis uthules stadig mer gjennom statlig styring og kontroll.

Forslagsstillerne mener at rettspraksis spiller en svært beskjeden rolle i kommunalretten i Norge. Delvis til erstatning for dette står praksis i statsforvaltningen sentralt. En åpenbar fordel med dette kan være bedre ivaretakelse av hensyn til rettssikkerhet og likhet på tvers av kommunegrensene. Den største ulempen er at statsforvaltningen lett blir den dominerende kilden til «gjeldende rett» av betydning for kommuner og fylkeskommuner.

I dokumentet vises det til at i Norge er staten og kommunene tett sammenvevd i en såkalt «integrasjonsmodell» som gjør det utfordrende å skille klart mellom oppgavene til de ulike nivåene. Systemet bygger på to historiske og ideologiske begrep – og tradisjoner: velferdsstaten og det kommunale selvstyret. Resultatet er en spenning mellom kommunal handlefrihet og statlig styring på den ene siden, og mellom nasjonal integrasjon og lokal autonomi på den andre.

I dokumentet pekes det på at integrasjonsmodellen forutsetter et partnerskap mellom staten og kommunene. Ifølge forslagsstillerne utfordres partnerskapet jevnlig.

Det vises i dokumentet til at selve begrepet «det kommunale selvstyret» ikke er rettslig definert, og det er stadig i endring. Det legges ikke særlig vekt på det kommunale selvstyret i lovgivningen, selv om Norge ratifiserte europarådskonvensjonen om lokalt selvstyre i 1989 og har en folkerettslig forpliktelse til å sørge for dets lovmessige beskyttelse.

Forslagsstillerne viser til at de fleste europeiske land har særskilte forvaltningsdomstoler eller lignende ordninger som kan løse tvister mellom staten og kommunene. Forslagsstillerne mener at den norske mangelen derfor kan sies å stride mot det europeiske charteret om lokalt selvstyre, noe også Europarådets ekspertkomité slo fast i 2006. I dokumentet vises det til at Høyre i sak om tilsyn med kommunene har pekt på at det ennå ikke er etablert et tvisteløsningsorgan som kan avgjøre rettslige tvistespørsmål mellom stat og kommune, og som ikke er en del av statens sentraladministrasjon. Ifølge charterets artikkel 11 har Norge plikt til å gi lokale myndigheter:

«tilgang til judisiell overprøving for å sikre fri utøvelse av sin myndighet og respekt for slike prinsipper for lokalt selvstyre som er nedfelt i landets lovgivning eller grunnlag.»

I dokumentet vises det videre til at Høyre derfor den gang ba regjeringen meddele Stortinget hvordan den vurderte kommunenes rettsstilling på grunnlag av artikkel 11 i europarådskonvensjonens charter om lokalt selvstyre. Da spørsmålet for første gang ble satt på spissen i Norge, kom Høyesterett imidlertid frem til et annet resultat enn Europarådets ekspertkomité. I Kongsberg/Nes-saken (Rt. 2007 s. 234) kom Høyesterett frem til at fylkesmannens vedtak ikke kunne prøves av domstolene.

Forslagsstillerne viser til at når det i dag oppstår uenighet om hva som er juridisk korrekt eller om ut-øvelsen av skjønn, er det normalt statsforvaltningen som har det siste ordet. I dag opplever Kommune-Norge særlig at fylkesmannen spiller en dominerende rolle som tilsynsmyndighet og klageinstans overfor kommunene. Kommunenes adgang til å få tvister med staten avgjort av uavhengige domstoler er svært begrenset.

Forslagsstillerne mener at fylkesmannens plass mellom statsstyre og lokalt selvstyre er en blanding av tre ulike komponenter: overordnet kontrollør, regional myndighet med en passiv rolle i spenningsforholdet mellom statlige og lokale interesser, og pådriver for partnerskap, dialog og forståelse mellom forvaltningsnivåer. Problemer oppstår når fylkesmannen opptrer som «dommer» som ikke bare følger regelverket, men selv utøver politisk preget skjønn. Forslagsstillerne peker på at med hensyn til kommunene bør det unngås at fylkesmannen opptrer som overordnet organ. Fylkesmannen bør heller opptre som megler eller «positiv brobygger» i konflikter mellom statlige og kommunale interesser.

Forslagsstillerne viser til at konfliktløsningsmekanismer vil kunne være nyttige når konflikter mellom stat og kommune ikke lar seg løse gjennom dialog eller forhandlinger. I slike tilfeller kan det være fornuftig med en uavhengig instans som kan finne en løsning. Eksempel på bruk av en slik tvisteløsningsmekanisme hadde man da spesialisthelsetjenesten ble overført fra fylkeskommunene til staten.

Alternative tvisteløsningsordninger

I dokumentet pekes det på at i dagens system har statsforvaltningen et slags kontrollmonopol overfor kommunene. I praksis er kompetansen til å utøve lovlighetskontroll lagt til fagdepartementene eller delegert til fylkesmannen.

Ny avdeling i de alminnelige domstolene

Forslagsstillerne viser til at mange europeiske land, bl.a. Sverige, Frankrike og Tyskland, har egne domstoler med generell kompetanse i forvaltningssaker. I løpet av de siste 50 år har det flere ganger vært vurdert om også Norge bør opprette slike domstoler. Forvaltningsdomstoler har likevel ingen plass i den norske juridiske kulturen. Forslagsstillerne mener at å innføre en ny avdeling i de alminnelige domstolene kan være et kompromiss og bidra til at flere saker blir avgjort av kompetente og uavhengige dommere, uten at det bryter for mye med den norske tradisjonen.

Tvisteløsning ved forhandling og forlik

Forslagsstillerne peker på at den kanskje enkleste løsningen er tosidige forhandlinger hvor partene forsøker å finne en løsning uten hjelp av en tredjemann. Eventuell forsoning vil være frivillig. I alle fall formelt er partenes frihet tilsvarende stor, og kostnadene kan holdes nede. Blant ulempene ved slike er at kommunikasjonen mellom partene ikke alltid vil være hensiktsmessig. Dessuten kan ulikhet mellom partene mht. ressurser, alternativer dersom forhandlingene ikke fører frem mv. gi resultater som ikke oppleves som rettferdige. Dersom partene kommer inn i en blindgate, vil også fraværet av en nøytral tredjemann som kan bedømme argumenter og hjelpe med å oppnå et forliksresultat, være uheldig.

Nemndbasert tvisteløsning i partnerskapsrelasjoner

I dokumentet vises det til at en samarbeidsavtale av 19. august 2008 mellom Barne- og likestillingsdepartementet og KS opprettet – som en «prøveordning» – en ny tvisteløsningsordning for å løse uenighet om utgifts- og ansvarsfordelingen mellom barnevernstjenesten i staten og kommunene. Ordningen skal være «avgrenset til å gjelde tvister mellom stat og kommune, og omhandle grensen mellom statens betalingsansvar etter barnevernloven og kommunens betalingsansvar etter andre lover».

Ut fra økonomiske og administrative hensyn, og hensynet til å bygge opp kompetanse, ble det bestemt å ikke opprette flere organer, men å opprette en «pool» av medlemmer som kan bidra til hver enkelt sak.

Nemndens «avgjørelser» er bare rådgivende, men det forventes at partene følger dem.

Rettsmegling og voldgift

I dokumentet vises det til at andre muligheter for tvisteløsning er voldgift og rettsmegling. Ordningene har den likhet at partene får hjelp av tredjemann. Fremfor alt er det en hjelp til partene for å identifisere og artikulere problemstillingene der meglingsmannen under et mildt påtrykk og under henvisning til prosessrisiko og mulige saksomkostninger vil kunne drive frem en enighet mellom partene. Mellom institusjonelle aktører som en kommune og en statlig instans vil disse mekanismene ikke virke på samme måte, og prosessøkonomiske hensyn vil spille en liten rolle. Megling vil ikke være kraftfullt nok til å løse reelle interessemotsetninger, også fordi statlige instanser vil bringe med seg holdningen preget av statens trinnhøyde over kommunene.

Fordi voldgift innebærer at partene forplikter seg til å respektere resultatet, vil partene ha gitt fra seg herredømmet over saken, selv om partene står fritt til å forhåndsavtale forenklede prosessregler. Private tvister løses ofte ved voldgift for å spare tid og utgifter, men også for å unngå offentliggjøring og even-tuelle presedensvirkninger. Det er vanskelig å tenke seg at disse hensyn vil ha noen betydning for å foretrekke voldgift mellom en kommune og et statlig organ.

Tvisteløsning i domstollignende forvaltningsorganer

I dokumentet vises det til at i Norge finnes det enkelte særdomstoler. En særdomstol kan defineres som en institusjon utenom de alminnelige domstoler som er tillagt dommerfunksjoner på et avgrenset rettsområde, og som i domstolloven eller i annen lov er betegnet som domstol. Saker for domstollignende organer kan reises nokså uformelt, og saksbehandlingen innebærer som regel at partene taper lite tid, krefter og penger. For staten knytter utgiftene seg først og fremst til bemanning og drift. I dagens norske rettssystem er domstollignende forvaltningsorganer ifølge forslagsstillerne dessverre underlagt ulike og til dels uklare prosessregler. I NOU 1999:19, s. 374 understrekes det likevel at særdomstoler kan «utvikle isolerte rettskulturer og en uheldig rettskildebruk».

For øvrig vises det til dokumentet for nærmere beskrivelse av forslaget.