I dokumentet fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag
om etablering av en uavhengig rettsinstans som med bindende virkning
kan løse konkrete tvister mellom kommune og stat i forvaltningssaker.»
Forslagsstillerne peker på at kommuner er den mest
selvfølgelige av alle samfunnsdannelser. I Norge står det kommunale
selvstyret rettslig svakt, og i praksis uthules stadig mer gjennom statlig
styring og kontroll.
Forslagsstillerne mener at rettspraksis spiller
en svært beskjeden rolle i kommunalretten i Norge. Delvis til erstatning
for dette står praksis i statsforvaltningen sentralt. En åpenbar
fordel med dette kan være bedre ivaretakelse av hensyn til rettssikkerhet
og likhet på tvers av kommunegrensene. Den største ulempen er at
statsforvaltningen lett blir den dominerende kilden til «gjeldende
rett» av betydning for kommuner og fylkeskommuner.
I dokumentet vises det til at i Norge er staten
og kommunene tett sammenvevd i en såkalt «integrasjonsmodell» som
gjør det utfordrende å skille klart mellom oppgavene til de ulike nivåene.
Systemet bygger på to historiske og ideologiske begrep – og tradisjoner:
velferdsstaten og det kommunale selvstyret. Resultatet er en spenning
mellom kommunal handlefrihet og statlig styring på den ene siden,
og mellom nasjonal integrasjon og lokal autonomi på den andre.
I dokumentet pekes det på at integrasjonsmodellen
forutsetter et partnerskap mellom staten og kommunene. Ifølge forslagsstillerne
utfordres partnerskapet jevnlig.
Det vises i dokumentet til at selve begrepet
«det kommunale selvstyret» ikke er rettslig definert, og det er
stadig i endring. Det legges ikke særlig vekt på det kommunale selvstyret
i lovgivningen, selv om Norge ratifiserte europarådskonvensjonen
om lokalt selvstyre i 1989 og har en folkerettslig forpliktelse
til å sørge for dets lovmessige beskyttelse.
Forslagsstillerne viser til at de fleste europeiske land
har særskilte forvaltningsdomstoler eller lignende ordninger som
kan løse tvister mellom staten og kommunene. Forslagsstillerne mener at
den norske mangelen derfor kan sies å stride mot det europeiske
charteret om lokalt selvstyre, noe også Europarådets ekspertkomité
slo fast i 2006. I dokumentet vises det til at Høyre i sak om tilsyn
med kommunene har pekt på at det ennå ikke er etablert et tvisteløsningsorgan
som kan avgjøre rettslige tvistespørsmål mellom stat og kommune,
og som ikke er en del av statens sentraladministrasjon. Ifølge charterets
artikkel 11 har Norge plikt til å gi lokale myndigheter:
«tilgang til judisiell overprøving for å sikre fri utøvelse
av sin myndighet og respekt for slike prinsipper for lokalt selvstyre
som er nedfelt i landets lovgivning eller grunnlag.»
I dokumentet vises det videre til at Høyre
derfor den gang ba regjeringen meddele Stortinget hvordan den vurderte
kommunenes rettsstilling på grunnlag av artikkel 11 i europarådskonvensjonens
charter om lokalt selvstyre. Da spørsmålet for første gang ble satt
på spissen i Norge, kom Høyesterett imidlertid frem til et annet
resultat enn Europarådets ekspertkomité. I Kongsberg/Nes-saken (Rt.
2007 s. 234) kom Høyesterett frem til at fylkesmannens vedtak ikke
kunne prøves av domstolene.
Forslagsstillerne viser til at når det i dag
oppstår uenighet om hva som er juridisk korrekt eller om ut-øvelsen
av skjønn, er det normalt statsforvaltningen som har det siste ordet.
I dag opplever Kommune-Norge særlig at fylkesmannen spiller en dominerende
rolle som tilsynsmyndighet og klageinstans overfor kommunene. Kommunenes adgang
til å få tvister med staten avgjort av uavhengige domstoler er svært
begrenset.
Forslagsstillerne mener at fylkesmannens plass mellom
statsstyre og lokalt selvstyre er en blanding av tre ulike komponenter:
overordnet kontrollør, regional myndighet med en passiv rolle i spenningsforholdet
mellom statlige og lokale interesser, og pådriver for partnerskap,
dialog og forståelse mellom forvaltningsnivåer. Problemer oppstår
når fylkesmannen opptrer som «dommer» som ikke bare følger regelverket,
men selv utøver politisk preget skjønn. Forslagsstillerne peker
på at med hensyn til kommunene bør det unngås at fylkesmannen opptrer
som overordnet organ. Fylkesmannen bør heller opptre som megler
eller «positiv brobygger» i konflikter mellom statlige og kommunale
interesser.
Forslagsstillerne viser til at konfliktløsningsmekanismer
vil kunne være nyttige når konflikter mellom stat og kommune ikke
lar seg løse gjennom dialog eller forhandlinger. I slike tilfeller kan
det være fornuftig med en uavhengig instans som kan finne en løsning.
Eksempel på bruk av en slik tvisteløsningsmekanisme hadde man da spesialisthelsetjenesten
ble overført fra fylkeskommunene til staten.
I dokumentet pekes det på at i dagens system
har statsforvaltningen et slags kontrollmonopol overfor kommunene.
I praksis er kompetansen til å utøve lovlighetskontroll lagt til
fagdepartementene eller delegert til fylkesmannen.
Forslagsstillerne viser til at mange europeiske land,
bl.a. Sverige, Frankrike og Tyskland, har egne domstoler med generell
kompetanse i forvaltningssaker. I løpet av de siste 50 år har det flere
ganger vært vurdert om også Norge bør opprette slike domstoler.
Forvaltningsdomstoler har likevel ingen plass i den norske juridiske
kulturen. Forslagsstillerne mener at å innføre en ny avdeling i
de alminnelige domstolene kan være et kompromiss og bidra til at
flere saker blir avgjort av kompetente og uavhengige dommere, uten
at det bryter for mye med den norske tradisjonen.
Forslagsstillerne peker på at den kanskje enkleste
løsningen er tosidige forhandlinger hvor partene forsøker å finne
en løsning uten hjelp av en tredjemann. Eventuell forsoning vil
være frivillig. I alle fall formelt er partenes frihet tilsvarende
stor, og kostnadene kan holdes nede. Blant ulempene ved slike er
at kommunikasjonen mellom partene ikke alltid vil være hensiktsmessig. Dessuten
kan ulikhet mellom partene mht. ressurser, alternativer dersom forhandlingene
ikke fører frem mv. gi resultater som ikke oppleves som rettferdige.
Dersom partene kommer inn i en blindgate, vil også fraværet av en
nøytral tredjemann som kan bedømme argumenter og hjelpe med å oppnå
et forliksresultat, være uheldig.
I dokumentet vises det til at en samarbeidsavtale av
19. august 2008 mellom Barne- og likestillingsdepartementet og KS
opprettet – som en «prøveordning» – en ny tvisteløsningsordning for
å løse uenighet om utgifts- og ansvarsfordelingen mellom barnevernstjenesten
i staten og kommunene. Ordningen skal være «avgrenset til å gjelde
tvister mellom stat og kommune, og omhandle grensen mellom statens
betalingsansvar etter barnevernloven og kommunens betalingsansvar
etter andre lover».
Ut fra økonomiske og administrative hensyn,
og hensynet til å bygge opp kompetanse, ble det bestemt å ikke opprette
flere organer, men å opprette en «pool» av medlemmer som kan bidra
til hver enkelt sak.
Nemndens «avgjørelser» er bare rådgivende, men
det forventes at partene følger dem.
I dokumentet vises det til at andre muligheter
for tvisteløsning er voldgift og rettsmegling. Ordningene har den
likhet at partene får hjelp av tredjemann. Fremfor alt er det en
hjelp til partene for å identifisere og artikulere problemstillingene
der meglingsmannen under et mildt påtrykk og under henvisning til
prosessrisiko og mulige saksomkostninger vil kunne drive frem en
enighet mellom partene. Mellom institusjonelle aktører som en kommune
og en statlig instans vil disse mekanismene ikke virke på samme
måte, og prosessøkonomiske hensyn vil spille en liten rolle. Megling
vil ikke være kraftfullt nok til å løse reelle interessemotsetninger, også
fordi statlige instanser vil bringe med seg holdningen preget av
statens trinnhøyde over kommunene.
Fordi voldgift innebærer at partene forplikter
seg til å respektere resultatet, vil partene ha gitt fra seg herredømmet
over saken, selv om partene står fritt til å forhåndsavtale forenklede
prosessregler. Private tvister løses ofte ved voldgift for å spare
tid og utgifter, men også for å unngå offentliggjøring og even-tuelle
presedensvirkninger. Det er vanskelig å tenke seg at disse hensyn
vil ha noen betydning for å foretrekke voldgift mellom en kommune
og et statlig organ.
I dokumentet vises det til at i Norge finnes
det enkelte særdomstoler. En særdomstol kan defineres som en institusjon
utenom de alminnelige domstoler som er tillagt dommerfunksjoner
på et avgrenset rettsområde, og som i domstolloven eller i annen
lov er betegnet som domstol. Saker for domstollignende organer kan
reises nokså uformelt, og saksbehandlingen innebærer som regel at
partene taper lite tid, krefter og penger. For staten knytter utgiftene
seg først og fremst til bemanning og drift. I dagens norske rettssystem er
domstollignende forvaltningsorganer ifølge forslagsstillerne dessverre
underlagt ulike og til dels uklare prosessregler. I NOU 1999:19,
s. 374 understrekes det likevel at særdomstoler kan «utvikle isolerte
rettskulturer og en uheldig rettskildebruk».
For øvrig vises det til dokumentet for nærmere beskrivelse
av forslaget.
Komiteen ba i brev av 7. desember 2011 til fornyings-,
administrasjons- og kirkeminister Rigmor Aasrud og kommunal- og
regionalminister Liv Signe Navarsete om statsrådenes vurdering av
forslaget. Statsråd Navarsetes svarbrev av 6. januar 2012 følger
vedlagt.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Masud Gharahkhani, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen, Eirik Sivertsen
og Karin Yrvin, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Morten
Ørsal Johansen og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael
Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Aksel Hagen,
fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir
Jørgen Bekkevold, viser til Representantforslag 32 S (2011–2012)
fra stortingsrepresentantene Trond Helleland, Michael Tetzschner,
Erna Solberg og Anders B. Werp om etablering av et uavhengig tvisteløsningsorgan
mellom stat og kommune.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Senterpartiet og
Kristelig Folkeparti, viser til at forslaget om et uavhengig tvisteløsningsorgan
mellom stat og kommune reiser problemstillinger innenfor flere rettsområder,
blant annet prosesslovgivningen og forvaltningslovgivningen.
Flertallet vil vise til at når
det gjelder uavhengige tvisteløsningsordninger er det etablert en nemndbasert
tvisteløsningsordning for utgiftsdelingen innenfor barnevernet,
jf. en samarbeidsavtale 19. august 2008 mellom Barne- og likestillingsdepartementet
og KS. Det er også lagt føringer for å etab-lere et nasjonalt, uavhengig
organ som skal håndtere tvister mellom stat (spesialisthelsetjenesten)
og kommune (den kommunale helse- og omsorgstjenesten) om gjennomføringen
av de nye lovpålagte avtalene mellom kommuner og helseforetakene,
jf. Prop. 91 L (2010–2011) Lov om kommunale helse- og omsorgstjenester
m.m. kapittel 28.6.7. Tvisteløsningsorganet skal bli etablert etter avtale
mellom Helse- og omsorgsdepartementet og KS og virker på samme måte
som barnevernets tvisteløsningsorgan.
Flertallet vil peke på at de
nevnte tvisteløsningsordningene gir mulighet til å prøve ut et nasjonalt,
uavhengig tvisteløsningsorgan i mindre skala og på avgrensede områder.
Når ordningene har fått virke en tid, kan de gi et kunnskapsgrunnlag
for å kunne vurdere om ordningene eventuelt bør overføres til andre
forvaltningssektorer.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
mener en slik endring er for omfattende og er i dag ikke tilstrekkelig
kartlagt til at dette flertallet ønsker å gå inn
for forslaget. Innføring av for eksempel en forvaltningsdomstol
krever et omfattende kunnskapsgrunnlag og viktige prinsipielle og
praktiske avklaringer.
Dette flertallet avviser med
dette forslaget.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti fremmer med dette følgende forslag:
«Dokument 8:32 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Trond Helleland, Michael Tetzschner,
Erna Solberg og Anders B. Werp om etablering av et uavhengig tvisteløsningsorgan
mellom stat og kommune – vedlegges protokollen.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre er tilfreds med at problemstillingene rundt tvister
og ulike tvisteløsninger mellom stat og kommune reises i forslaget. Disse
medlemmer mener forslaget på en god måte illustrerer hvordan
uenigheter i spørsmål om legalitet og skjønn med dagens ordning
kan skape utfordringer for det kommunale selvstyret og videreutvikling
av lokalsamfunnet. Disse medlemmer er godt kjent
med at det foreligger en rekke konflikter mellom kommune og stat
der avgjørelser i folkevalgte organ blir satt til side. Disse
medlemmer mener dette er en demokratisk utfordring og er
kjent med at flere konflikter resulterer i store forsinkelser eller stopper
viktige samfunnsutviklende prosjekter, som videre rammer uskyldig
tredjepart flere steder. Disse medlemmer vil illustrere
dette ved å vise til de mange pågående konflikter mellom Bergen
kommune og Fylkesmannen i Hordaland, der fylkesmannen har lagt inn
innsigelser i femten pågående areal- og reguleringssaker. Flere
av disse konfliktene omhandler skjønnsutøvelse og ikke juridiske
avklaringer. De folkevalgte i Bergen kommune står dermed i en situasjon
der by- og samfunnsutviklingen står i fare for å stoppe helt opp
eller bli vesentlig forsinket, deriblant ny flyterminal og investeringer til
om lag 10 mrd. kroner.
Disse medlemmer viser til regjeringens Meld.
St. 12 (2011–2012) Stat og kommune – styre og samspel, der flere
problemstillinger rundt samspillet mellom stat, fylke og kommune tas
opp. Disse medlemmer merker seg at regjeringen ikke
legger opp til endringer i fylkesmannens rolle gjennom å foreslå
innføring av særdomstol(er). Disse medlemmer mener forslagsstillerne
berører flere viktige momenter rundt statens inngripen i det lokale
selvstyret og viktigheten av å se nærmere på alternative måter å
løse slike konflikter på. En eller flere særdomstoler, som kan løse
tvister mellom stat og kommune, har vært gjenstand for debatt ved
flere anledninger. Disse medlemmer merker seg at det
synes å være stadig flere som støtter opp om et slikt forslag og
registrerer at både KS, flere ledende forskere, fremtredende jurister
og sivilombudsmannen alle har tatt til orde for at opprettelse av
en eller flere særdomstoler vil kunne bidra til å styrke lokaldemokratiet.
Disse medlemmer mener det er
viktig å sikre det lokale selvstyret og mener tilliten til lokaldemokratiet
blir svekket når lokalt forankrede avgjørelser, fattet av de folkevalgte,
stadig blir overprøvd eller satt til side av statlige organer.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om etablering
av en uavhengig særdomstol som med bindende virkning kan løse konflikter
mellom kommune og stat.»
Disse medlemmer er godt tilfreds
med at forslagsstillerne problematiserer det lokaldemokratiske underskuddet
gjennom dagens statlige overstyringsstruktur. Disse medlemmer deler
forslagsstillernes tilnærming til problemstillingene som omtales
og mener forvaltningsdomstoler er riktig vei å gå for å la lokaldemokratiet
styrke sin posisjon. En stadig inngripen og overstyring av det lokalpolitiske skjønn
bidrar etter disse medlemmers oppfatning til å undergrave
tilliten til de folkevalgte og interessen for å delta i lokalpolitikken.
Disse medlemmer vil benytte anledningen
til å henlede oppmerksomheten på KS' delrapport «Innsigelsesinstituttets
påvirkning på lokalt selvstyre» av 27. januar 2012. Disse
medlemmer mener den tydelig illustrerer hvilke utfordringer
lokalpolitikken står overfor i arealspørsmål der politisk skjønn,
av overordnende organer, stopper lokalpolitisk godt forankrede planer.
Delrapporten omtaler blant annet at av 238 kommuner som besvarte spørsmål
om erfaringene med innsigelser fra overordnede myndigheter, har
94 pst. av de 140 kommunene som hadde hatt kommuneplanen oppe til
revidering, opplevd at det ble reist eller varslet innsigelser ved
behandlingen av kommuneplanens arealdel.
Disse medlemmer vil også påpeke
at det i rapporten vises til at 52 pst., eller 109 av 209 kommuner,
i perioden 2007–2011 mottok innsigelser til reguleringsplaner som
var i samsvar med kommuneplanens arealdel, innsigelser som i all
hovedsak er fremmet av fylkesmannen og fylkeskommunen. Fylkesmannen
med sine avdelinger står likevel i en særstilling.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
ved flere anledninger tatt til orde for forvaltningsdomstol(er)
og en reell innskrenkning av både fylkeskommunens og fylkesmannens
rolle overfor kommunene, og vil blant annet vise til forslag fremmet
av disse medlemmer i Dokument nr. 8:112 (2006–2007)
om å begrense fylkeskommunens/fylkesmannens innsigelsesrett i kommunale
plan- og arealsaker.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til at det kommunale selvstyret verken er lovfestet eller grunnlovfestet
i Norge. Det kommunale selvstyret omtales generelt i positive vendinger, men
selvstyrets rekkevidde er i praksis avhengig av regjeringens valg
og prioriteringer.
Disse medlemmer vil fremheve
at der den ene av to parter – her staten og kommunen – avgjør med
endelig virkning hvilke konsekvenser reglene som gjelder for den
andre, får i den enkelte sak, kan en ikke snakke om «selvstyre»
for den sistnevnte part. Hovedpoenget med en uavhengig, utenforliggende
instans er at kommunen kan få prøvd om statens forståelse av lov, forskrift
eller avtaler inngått med kommunen virkelige er holdbare. En domstol
vil markere partene og deres forhold, og betrakte dem som likeverdige,
på de områder hvor kommunene er delegert myndighet i lov eller forskrift.
Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om etablering
av en uavhengig særdomstol som med bindende virkning kan løse konflikter
mellom kommune og stat.
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 2
Dokument 8:32 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Trond Helleland, Michael Tetzschner,
Erna Solberg og Anders B. Werp om etablering av et uavhengig tvisteløsningsorgan
mellom stat og kommune – vedlegges protokollen.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8:32 S (2011–2012) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Trond Helleland, Michael Tetzschner,
Erna Solberg og Anders B. Werp om etablering av et uavhengig tvisteløsningsorgan
mellom stat og kommune – avvises.
Eg viser til brev 7. desember 2011 frå Kommunal-
og forvaltningskomiteen, med oversending av representantforslag
om etablering av eit uavhengig tvisteløysingsorgan mellom stat og kommune
(Dokument 8:32 S (2011–2012)).
Forslaget om å etablere ein uavhengig rettsinstans
for løysing av tvistar mellom stat og kommune i forvaltningssaker
reiser omfattande og kompliserte problemstillingar som ikkje er tilstrekkeleg
kartlagde.
Forslagstillarane løfter fram alternative tvisteløysingsordningar.
Nokre av alternativa i forslaget vil innebere ei vesentleg omlegging
av systemet for tvisteløysing. Ei eventuell innføring av slike tvisteløysingsordningar,
som til dømes ein forvaltningsdomstol, krev eit solid kunnskapsgrunnlag
og viktige prinsipielle og praktiske avklåringar.
Eg har ikkje kunnskapsgrunnlag til å vurdere
og kommentere kvar og ei av dei alternative ordningane som er løfta
fram i forslaget, men vil peike på at eg er kjend med den nemnde
nemndbaserte tvisteløysingsordninga for utgiftsdelinga innanfor
barnevernet, jf. ei samarbeidsavtale 19. august 2008 mellom Barne-
og likestillingsdepartementet og KS. Det er òg lagt føringar for å
etablere eit nasjonalt uavhengig organ som skal handsame tvistar
mellom stat (spesialisthelsetenesta) og kommune (den kommunale helse-
og omsorgstenesta) om gjennomføringa av dei nye lovpålagte avtalane
mellom kommunar og helseføretak i Prop. 91 L (2010–2011) Lov om
kommunale helse- og omsorgstjenester m.m. (helse- og omsorgstjenesteloven)
kapittel 28.6.7. Tvisteløysingsorganet skal bli etablert etter avtale
mellom Helse- og omsorgsdepartementet og KS og verke på same måte
som barnevernet sitt tvisteløysingsorgan.
Dei ovannemnde tvisteløysingsordningane gjev moglegheit
til å prøve ut ei nasjonal, uavhengig tvisteløysing i mindre skala
og på avgrensa område. Når ordningane har fått verke ei tid, kan
dei gje eit kunnskapsgrunnlag for å kunne vurdere om ordningane
eventuelt bør overførast til andre forvaltningssektorar.
Dette svaret er utforma i samråd med fornyings-,
administrasjons- og kyrkjeministeren og justis- og politiministeren.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 26. april 2012
Aksel Hagen |
Gjermund Hagesæter |
leder |
ordfører |