Jeg viser til brev 26. mars 2012 med følgende forslag
fra representantene Bård Hoksrud, Ingebjørg Godskesen, Jan-Henrik
Fredriksen, Arne Sortevik, Ketil Solvik-Olsen og Jørund Rytman:
Stortinget ber regjeringen
legge frem en sak om å innføre periodiseringsprinsippet i offentlig sektor,
slik at offentlige regnskap og budsjett ikke lenger skal føres etter
kontantprinsippet, men etter periodiseringsprinsippet som i privat næringsliv.
Selv om problemstillingen som reises gjelder
offentlig sektor som sådan, vil jeg begrense min uttalelse i saken
til å gjelde statlige budsjetter og regnskaper.
Periodiseringsprinsippet som grunnlag for statlig
budsjettering og regnskapsføring ble første gangen utredet i NOU
2003:6 ”Hva koster det?” Regjeringen Bondevik II og et bredt flertall
i Stortingets finanskomité gikk mot å erstatte kontantprinsippet
for bevilgningsvedtakene med kostnadsbudsjettering, jf. omtale i
Gul bok 2004 og B.innst. S. nr. 6 (2003-2004).
Det er også denne Regjeringens syn at budsjettvedtakene
bør være kontantbaserte. Det er tre hovedgrunner til dette:
Statsbudsjettet er
et konstitusjonelt vedtaksdokument. Periodiserte utgifter og inntekter
er i større grad enn kontante ut- og innbetalinger basert på vurderinger
og skjønn. Å knytte budsjettvedtakene til periodiserte beløp vil
gi mindre presis politisk styring av forvaltningen.
Finanspolitikken påvirker den samlede etterspørsel
og aktivitet i økonomien, og statsbudsjettet er det sentrale virkemiddelet.
Aktiviteten knyttet til statlige investeringer følger i stor grad kontantstrømmene,
og ikke periodiserte størrelser. Vi tar derfor best vare på statsbudsjettets
rolle i finanspolitikken ved å knytte Stortingets vedtak til kontantstrømmer.
Et periodisert budsjett vil dekke kontantutgifter og
avskrivinger på foretatte investeringer. Investeringer som gjøres
på grunnlag av et periodisert budsjett vil gi lavere kostnader i
det første året, men deretter vil behovet for økende bevilginger til
avskrivinger gi mindre økonomisk handlefrihet i framtidige budsjettår.
Samlet sett vil en overgang til periodiserte
budsjetter gi et svakere grunnlag for politisk styring, både av
statlig virksomhet og av den norske økonomien. Det er bare fire
av de 34 landene i OECD som har fullt ut periodiserte statsbudsjetter.
Flere av disse spør seg nå om denne løsningen gir god nok styring
med statsfinansene i turbulente tider.
Statsregnskapet skal vise om de midlene som
er stilt til disposisjon fra Stortingets side, har blitt brukt som
forutsatt. Statsbudsjettet og det sentrale statsregnskapet bør derfor
være basert på samme føringsprinsipp.
I representantforslaget pekes det på at ”Norge er nå det eneste nordiske landet som
ikke har statsregnskap avlagt etter periodiseringsprinsippet”.
Jeg vil her minne om at flertallet av OECD-landene hele tiden har
hatt, og fremdeles har, rent kontantbaserte statsbudsjett og statsregnskap.
Her er det Finland og Sverige som skiller seg ut, ikke Norge. Danmark
følger kontantprinsippet for sentrale deler av statens utgifter,
og heller ikke her periodiseres investeringer i infrastruktur.
Regjeringen har - som representantene også peker
på - allerede åpnet for at statlige virksomheter som velger det,
kan ta periodiseringsprinsippet i bruk for sine internregnskap. Formålet
med dette er å legge til rette for et bedre og supplerende informasjonsgrunnlag
for styringen i virksomhetene. Finansdepartementet har etablert
anbefalte standarder for slike regnskaper, basert på vanlige regnskapsregler
– med de tilpasninger som er nødvendige på grunn av statens egenart.
Om lag en tredel av virksomhetene i staten har til nå valgt å føre
periodiserte regnskap.
Etter at NOU 2003:6 ble lagt fram, har Stortinget hvert
år fått en grundig redegjørelse i budsjettproposisjonen om arbeidet
med utvikling av regnskapene i staten. Erfaringene med innføring av
periodiseringsprinsippet på virksomhetsnivå ble særlig grundig gjennomgått
i Gul Bok for 2007 og 2010, jf. Prop. 1 S (2006-2007) og Prop. 1
S (2009-2010). Regjeringen gjentok her at statsbudsjettet og statsregnskapet
fremdeles vil være basert på kontantprinsippet. Stortinget tok ved
begge anledninger dette til orientering, jf. B. Innst. S. nr. 1
(2006-2007) og Innst. 2 S (2009-2010).
Flertallet i Stortingets finanskomité uttalte
i Innst. 2 S (2010-2011) om periodiserte virksomhetsregnskaper at ”det er viktig at virksomhetsregnskapene ikke
forringer de særprega som folkevalgte styringskrav krever.” Når
det har blitt åpnet for å ta i bruk periodisert regnskap i virksomhetene
i Norge, har det vært en klar forutsetning at dette ikke skal medføre
noen endringer i virksomhetenes økonomiske fullmakter. Dette er
gjort for å sikre den politiske styringen.
Jeg vil til slutt peke på at representantforslaget også
må innebære at virksomhetene i staten skal få adgang til å ta opp
lån mot framtidige bevilgninger for å dekke avskrivninger, og at
de skal kunne bygge opp en egen balanse.
Lånefinansiering av statlige investeringer kan ikke
begrunnes ut fra rasjonelle økonomiske hensyn. Staten har ikke behov
for å lånefinansiere verken investeringer eller andre utgifter som
i dag føres ”over streken”. Tvert imot vil en slik løsning føre
til at vesentlige beslutninger om statlig økonomi flyttes ut av
Stortinget og ned til den enkelte statlige virksomhet.
Jeg er for øvrig ikke enig med representantene
i at bruk av kontantprinsippet i staten har hatt negative konsekvenser
for norsk samferdselspolitikk. Det er ikke nødvendig å endre dagens budsjett-
og regnskapssystem for å kunne legge til rette for nødvendige bevilgninger
til nybygging og vedlikehold i offentlig sektor.
Jeg har inntrykk av at kritikken i hovedsak
er motivert av et ønske om mer penger til bestemte formål. Da står
vi igjen med en diskusjon om prioritering, og ikke om systemer for
budsjettering og regnskapsføring.