I dokumentet vert følgjande forslag fremma:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
om å innføre periodiseringsprinsippet i offentlig sektor, slik at
offentlige regnskap og budsjett ikke lenger skal føres etter kontantprinsippet, men
etter periodiseringsprinsippet som i privat næringsliv.»
Det vises til dokumentet for nærmare bakgrunn for
forslaget.
Komiteen, medlemene frå Arbeidarpartiet,
Gunvor Eldegard, Irene Johansen, Gerd Janne Kristoffersen, leiaren
Torgeir Micaelsen, Torfinn Opheim, Knut Storberget og Dag Ole Teigen,
frå Framstegspartiet, Jørund Rytman, Ketil Solvik-Olsen, Kenneth
Svendsen og Christian Tybring-Gjedde, frå Høgre, Gunnar Gundersen,
Arve Kambe og Jan Tore Sanner, frå Sosialistisk Venstreparti, Geir-Ketil
Hansen, frå Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, frå Kristeleg Folkeparti,
Hans Olav Syversen, og frå Venstre, Borghild Tenden, syner
til at dokumentet har vore oversendt finansministeren til uttale.
Svarbrev av 30. mars 2012 er lagt ved denne innstillinga.
Fleirtalet i komiteen,
alle unnateke medlemene frå Framstegspartiet, syner til at periodiseringsprinsippet
som grunnlag for statleg budsjettering og rekneskapsføring har vore
utgreia ( NOU 2003:6 Hva koster det?) og at regjeringa Bondevik
II og eit breitt fleirtal i Stortingets finanskomité gjekk mot å
erstatte kontantprinsippet for løyvingsvedtaka med kostnadsbudsjettering,
jf. omtale i St.prp. nr. 1 (2003–2004) Gul bok og Budsjett-innst.
S. nr. 6 (2003–2004).
Fleirtalet syner til brev frå
finansministeren av 30. mars 2012 der det vert argumentert for at ein
overgang til periodiserte budsjetter vil gje eit svakare grunnlag
for politisk styring, både av statleg verksemd og den norske økonomien. Fleirtalet deler
denne oppfatninga.
Fleirtalet syner og til at berre
4 av de 34 landa i OECD har fullt ut periodiserte budsjetter, og
at det vert stilt spørsmål ved om dette gir god nok styring med
statsfinansane.
Fleirtalet merkar seg at representantforslaget også
må innebere at verksemdene i staten skal få tilgang til å ta opp
lån mot framtidige løyvingar for å dekkje avskrivingar. Det er etter fleirtalets syn
ikkje behov for at staten lånefinansierar investeringar eller andre
utgifter som i dag vert ført over streken.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at regnskapsførsel i statlig og kommunal sektor tradisjonelt
har vært basert på kontantprinsippet, med lite fokus på balanseverdier
og periodisering av inntekter og kostnader. Budsjettutarbeidelsen
har også basert seg på kontantprinsippet og med en ettårs horisont.
Disse medlemmer viser til høringsbrev
til forslaget fra Revisorforeningen av 2. mai 2012, hvor foreningen
skriver:
«Regnskapsrapporteringen i kommunene har gjennomgått
en betydelig utvikling fra et rent anordningsprinsipp til å ta inn
i betydelig bruk av periodiserte størrelser. Denne utviklingen er positiv,
men skjer uten at det har vært en politisk diskusjon av hvordan
regnskapsrapporteringen bør være.
Når man i tillegg
vet at staten har endret den økonomiske styringsinformasjonen på
sin viktigste inntektskilde og balansepost, Statens pensjonsfond
utland, til å være på fullt ut basert på periodiserte prinsipper,
så er tidspunktet riktig for å gjøre en ny vurdering som kan bidra
til en mer helhetlig offentlig praksis for offentlig økonomisk styringsinformasjon.
Finansdepartementet
har med tilslutning fra alle høringsinstansene vedtatt at tre firedeler
av statens balanse nå skal rapporteres etter den internasjonale
regnskapsstandarden om finansielle instrumenter. Dette må bety at
kontantprinsippet ikke er så viktig lenger, noe som etter vår oppfatning
er en positiv utvikling.»
Kontantprinsippet har vært ansett som et lett håndterlig
prinsipp i offentlig regnskapsførsel. I mange land, og ikke minst
i internasjonale organisasjoner som Verdensbanken, Pengefondet og
OECD, har det blitt stilt spørsmål ved hensiktsmessigheten av så
vel kontantprinsippet i regnskapsføring og budsjettering som tidshorisonten på
budsjettprosessene.
Disse medlemmer viser også til
at EU-kommisjonen i løpet av 2012 skal ta stilling til om alle medlemsstater
må ta i bruk de internasjonale standardene for offentlige regnskap.
En overgang fra kontantprinsippet til periodiseringsprinsippet
gir bedre oversikt over statens realaktiva og synliggjøring av kapitalkostnader gjennom
avskrivninger og rentekostnader, bedre oversikt over statens forpliktelser,
bedre sammenheng mellom ressursbruk og aktiviteter for at man på
den måten lettere skal kunne måle effektivitetsutvikling og måloppnåelse,
og totalt sett større og bedre oversikt og pålitelighet knyttet
til offentlige regnskap og finanser.
Den største fordelen ved å implementere periodiseringsprinsippet
i offentlig sektor er knyttet til synliggjøring av kapitalkostnader,
nemlig å få frem de reelle kostnadene ved finansiering i form av
renter og avskrivninger og ikke minst de kapitalkostnader som relaterer
seg til vedlikehold. Anskaffelser i kontantregnskapsregimet «blir
borte» etter anskaffelse, og løpende kostnader i forlengelse av
anskaffelsene av eiendeler synes ikke, selv om de eksisterer i like
stor grad i offentlig sektor som i privat sektor. Ved etablering
av en balanse og en fornuftig avskrivningsplan vil kapitalbinding,
kapitalslit, vedlikeholdskostnader og reinvesteringsbehov synliggjøres.
Disse medlemmer viser også til
at det finnes et standardsett for regnskapsføring i offentlig sektor
og standardarbeid og diskusjonsforum organisert gjennom OECD. Norge
deltar i dette arbeidet. Det har også vært gjennomført forsøk i statlige
enheter i Norge. Finansministeren opplyser i sitt brev til finanskomiteen
av 30. mars 2012 at en tredjedel av virksomhetene i staten har valgt
å føre periodiserte regnskap. Dette gjøres som et supplement til
kontantprinsippet. Disse medlemmer mener det burde
vært omvendt.
Revisorforeningen uttaler i sitt høringsbrev:
«En rekke norske statlige virksomheter har allerede
tatt i bruk regnskapsstandarder på linje med det som vurderes i
EU. Overgangen har fungert godt med mer og bedre informasjon til ledelsen
i virksomhetene. Direktoratet for økonomistyring har hatt en aktiv
rolle og bidratt til at virksomhetene har fått en bedre økonomistyring. Hvorfor
krever man da ikke de samme prinsipper på departementalt og konsolidert
statlig nivå?»
At man benytter regnskapsprinsipper med periodisering
som grunnlag hindrer ikke at man opererer med en kontantstrømanalyse
for enkelte formål. Årsregnskap for bedrifter i det private inneholder
dette.
Disse medlemmer viser til at
finansministeren i sitt brev til forslaget uttaler at «[d]et ikke [er]
nødvendig å endre dagens budsjett- og regnskapssystem for å kunne
legge til rette for nødvendige bevilgninger til nybygging og vedlikehold
i offentlig sektor». Disse medlemmer er uenig i dette.
Kan man lage et bedre system som på en god måte håndterer det å
holde kontroll på fellesskapets formues-verdier og hvilken verdi
disse har, bør man foreta en slik endring til det bedre.
Disse medlemmer viser til at
finansministeren i sitt brev til finanskomiteen forsøker å gi inntrykk
av at periodiseringsprinsipper er noe man er på vei bort ifra i
offentlige regnskaper. Revisorforeningen kommer med en noe annen beskrivelse
i sitt høringsbrev:
«Ingen land vi er kjent med, kan sies å ha innført et
100 % periodisert regnskap. Men mange land har kommet så langt at
de omtaler det som periodiserte regnskaper. Ingen av disse landene
har foreslått å gå tilbake til kontantprinsippet. Omleggingen har
gått rimelig enkelt og brukerne synes å være fornøyde med omleggingen.»
Disse medlemmer viser til at
Revisorforeningen på et faglig grunnlag sterkt anbefaler å innføre
periodiserte regnskaper i stat og kommune.
Disse medlemmer viser for øvrig
til argumentasjonen i forslaget.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
om å innføre periodiseringsprinsippet i offentlig sektor, slik at
offentlige regnskap og budsjett ikke lenger skal føres etter kontantprinsippet, men
etter periodiseringsprinsippet som i privat næringsliv.»
Komiteens medlemmer fra Høyre,
Kristelig Folkeparti og Venstre mener at eventuelle justeringer
og endringer i statens regnskapsprinsipper må gjøres på bakgrunn
av en svært grundig og gjennomtenkt prosess. Disse medlemmer viser
til den vurderingen som ble gjort av regjeringen Bondevik II samt
finanskomiteens merknader som sluttet seg til regjeringens forslag
den gang. Disse medlemmer registrerer at flere land
og norske statlige foretak nå gjennomfører økt bruk av periodiserte
prinsipper i sine budsjetter. Disse medlemmer hilser
velkommen en faglig debatt som kan bidra til økt innsikt og interesse
for problemstillingen. Disse medlemmer konstaterer
at det er snart 10 år siden NOU 2003:6 Hva koster det ble lagt frem
og enda lenger siden arbeidet startet. Disse medlemmer har
merket seg innspill fra Revisorforeningen og mener på denne bakgrunn
at regjeringen med jevne mellomrom bør diskutere problemstillingen
og invitere fagmiljø og Stortinget slik at standpunkt og beslutninger
blir godt forankret.
På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende
forslag:
«Dokument 8:73 S (2011–2012) – representantforslag
frå stortingsrepresentantane Bård Hoksrud, Ingebjørg Godskesen,
Jan-Henrik Fredriksen, Arne Sortevik, Ketil Solvik-Olsen og Jørund
Rytman om å innføre periodiseringsprinsippet i offentleg sektor
– vedlegges protokollen.»
Forslag frå Framstegspartiet:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen legge frem en sak
om å innføre periodiseringsprinsippet i offentlig sektor, slik at
offentlige regnskap og budsjett ikke lenger skal føres etter kontantprinsippet, men
etter periodiseringsprinsippet som i privat næringsliv.
Forslag frå Høgre, Kristeleg Folkeparti og
Venstre:
Forslag 2
Dokument 8:73 S (2011–2012) – representantforslag
frå stortingsrepresentantane Bård Hoksrud, Ingebjørg Godskesen,
Jan-Henrik Fredriksen, Arne Sortevik, Ketil Solvik-Olsen og Jørund
Rytman om å innføre periodiseringsprinsippet i offentleg sektor
– vedlegges protokollen.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8:73 S (2011–2012) – representantforslag
frå stortingsrepresentantane Bård Hoksrud, Ingebjørg Godskesen,
Jan-Henrik Fredriksen, Arne Sortevik, Ketil Solvik-Olsen og Jørund
Rytman om å innføre periodiseringsprinsippet i offentleg sektor
– vert ikkje vedteke.
Jeg viser til brev 26. mars 2012 med følgende forslag
fra representantene Bård Hoksrud, Ingebjørg Godskesen, Jan-Henrik
Fredriksen, Arne Sortevik, Ketil Solvik-Olsen og Jørund Rytman:
Stortinget ber regjeringen
legge frem en sak om å innføre periodiseringsprinsippet i offentlig sektor,
slik at offentlige regnskap og budsjett ikke lenger skal føres etter
kontantprinsippet, men etter periodiseringsprinsippet som i privat næringsliv.
Selv om problemstillingen som reises gjelder
offentlig sektor som sådan, vil jeg begrense min uttalelse i saken
til å gjelde statlige budsjetter og regnskaper.
Periodiseringsprinsippet som grunnlag for statlig
budsjettering og regnskapsføring ble første gangen utredet i NOU
2003:6 ”Hva koster det?” Regjeringen Bondevik II og et bredt flertall
i Stortingets finanskomité gikk mot å erstatte kontantprinsippet
for bevilgningsvedtakene med kostnadsbudsjettering, jf. omtale i
Gul bok 2004 og B.innst. S. nr. 6 (2003-2004).
Det er også denne Regjeringens syn at budsjettvedtakene
bør være kontantbaserte. Det er tre hovedgrunner til dette:
Statsbudsjettet er
et konstitusjonelt vedtaksdokument. Periodiserte utgifter og inntekter
er i større grad enn kontante ut- og innbetalinger basert på vurderinger
og skjønn. Å knytte budsjettvedtakene til periodiserte beløp vil
gi mindre presis politisk styring av forvaltningen.
Finanspolitikken påvirker den samlede etterspørsel
og aktivitet i økonomien, og statsbudsjettet er det sentrale virkemiddelet.
Aktiviteten knyttet til statlige investeringer følger i stor grad kontantstrømmene,
og ikke periodiserte størrelser. Vi tar derfor best vare på statsbudsjettets
rolle i finanspolitikken ved å knytte Stortingets vedtak til kontantstrømmer.
Et periodisert budsjett vil dekke kontantutgifter og
avskrivinger på foretatte investeringer. Investeringer som gjøres
på grunnlag av et periodisert budsjett vil gi lavere kostnader i
det første året, men deretter vil behovet for økende bevilginger til
avskrivinger gi mindre økonomisk handlefrihet i framtidige budsjettår.
Samlet sett vil en overgang til periodiserte
budsjetter gi et svakere grunnlag for politisk styring, både av
statlig virksomhet og av den norske økonomien. Det er bare fire
av de 34 landene i OECD som har fullt ut periodiserte statsbudsjetter.
Flere av disse spør seg nå om denne løsningen gir god nok styring
med statsfinansene i turbulente tider.
Statsregnskapet skal vise om de midlene som
er stilt til disposisjon fra Stortingets side, har blitt brukt som
forutsatt. Statsbudsjettet og det sentrale statsregnskapet bør derfor
være basert på samme føringsprinsipp.
I representantforslaget pekes det på at ”Norge er nå det eneste nordiske landet som
ikke har statsregnskap avlagt etter periodiseringsprinsippet”.
Jeg vil her minne om at flertallet av OECD-landene hele tiden har
hatt, og fremdeles har, rent kontantbaserte statsbudsjett og statsregnskap.
Her er det Finland og Sverige som skiller seg ut, ikke Norge. Danmark
følger kontantprinsippet for sentrale deler av statens utgifter,
og heller ikke her periodiseres investeringer i infrastruktur.
Regjeringen har - som representantene også peker
på - allerede åpnet for at statlige virksomheter som velger det,
kan ta periodiseringsprinsippet i bruk for sine internregnskap. Formålet
med dette er å legge til rette for et bedre og supplerende informasjonsgrunnlag
for styringen i virksomhetene. Finansdepartementet har etablert
anbefalte standarder for slike regnskaper, basert på vanlige regnskapsregler
– med de tilpasninger som er nødvendige på grunn av statens egenart.
Om lag en tredel av virksomhetene i staten har til nå valgt å føre
periodiserte regnskap.
Etter at NOU 2003:6 ble lagt fram, har Stortinget hvert
år fått en grundig redegjørelse i budsjettproposisjonen om arbeidet
med utvikling av regnskapene i staten. Erfaringene med innføring av
periodiseringsprinsippet på virksomhetsnivå ble særlig grundig gjennomgått
i Gul Bok for 2007 og 2010, jf. Prop. 1 S (2006-2007) og Prop. 1
S (2009-2010). Regjeringen gjentok her at statsbudsjettet og statsregnskapet
fremdeles vil være basert på kontantprinsippet. Stortinget tok ved
begge anledninger dette til orientering, jf. B. Innst. S. nr. 1
(2006-2007) og Innst. 2 S (2009-2010).
Flertallet i Stortingets finanskomité uttalte
i Innst. 2 S (2010-2011) om periodiserte virksomhetsregnskaper at ”det er viktig at virksomhetsregnskapene ikke
forringer de særprega som folkevalgte styringskrav krever.” Når
det har blitt åpnet for å ta i bruk periodisert regnskap i virksomhetene
i Norge, har det vært en klar forutsetning at dette ikke skal medføre
noen endringer i virksomhetenes økonomiske fullmakter. Dette er
gjort for å sikre den politiske styringen.
Jeg vil til slutt peke på at representantforslaget også
må innebære at virksomhetene i staten skal få adgang til å ta opp
lån mot framtidige bevilgninger for å dekke avskrivninger, og at
de skal kunne bygge opp en egen balanse.
Lånefinansiering av statlige investeringer kan ikke
begrunnes ut fra rasjonelle økonomiske hensyn. Staten har ikke behov
for å lånefinansiere verken investeringer eller andre utgifter som
i dag føres ”over streken”. Tvert imot vil en slik løsning føre
til at vesentlige beslutninger om statlig økonomi flyttes ut av
Stortinget og ned til den enkelte statlige virksomhet.
Jeg er for øvrig ikke enig med representantene
i at bruk av kontantprinsippet i staten har hatt negative konsekvenser
for norsk samferdselspolitikk. Det er ikke nødvendig å endre dagens budsjett-
og regnskapssystem for å kunne legge til rette for nødvendige bevilgninger
til nybygging og vedlikehold i offentlig sektor.
Jeg har inntrykk av at kritikken i hovedsak
er motivert av et ønske om mer penger til bestemte formål. Da står
vi igjen med en diskusjon om prioritering, og ikke om systemer for
budsjettering og regnskapsføring.
Oslo, i finanskomiteen, den 8. mai 2012
Torgeir Micaelsen |
Gunvor Eldegard |
leiar |
ordførar |