Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Laila Gustavsen, Eva Kristin Hansen, Svein Roald Hansen, Sverre Myrli,
Tore Nordtun og Helga Pedersen, fra Fremskrittspartiet, Jan Arild Ellingsen,
Morten Høglund, Siv Jensen, Peter N. Myhre og Torkil Åmland, fra
Høyre, Peter Skovholt Gitmark, Ivar Kristiansen og lederen Ine M. Eriksen
Søreide, fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen,
fra Senterpartiet, Lars Peder Brekk, og fra Kristelig Folkeparti,
Dagfinn Høybråten, viser til Meld. St. 33 (2011–2012) Norge
og FN: Felles fremtid, felles løsninger og har følgende kommentarer.
Komiteen viser til
at FN både er det internasjonale samfunnets viktigste politiske
arena og en helt sentral aktør innen internasjonal rettsutvikling,
statsbygging, utviklings- og humanitær politikk, beskyttelse av
menneskerettigheter og krisehåndtering. FNs største styrke er den møteplass,
representativitet og legitimitet som følger av at verdens stater
nærmest universelt er medlemmer i organisasjonen. Legitimitet og representativitet
skaper samtidig utfordringer knyttet til effektivitet – noe som
er synlig både i FNs rolle som arena og som aktør.
Komiteen vil understreke at FNs
rolle som aktør og arena er summen av hva medlemslandene blir enige
om og gjør FN til.
Komiteen mener FNs hovedmål er
fremme av internasjonal fred og sikkerhet, et formål som fremkommer
allerede i FN-paktens innledning (preambel) og artikkel 1. Gjennom
en potensielt bred portefølje av virkemidler, samt deltagelse fra
og tilstedeværelse i de fleste av verdens stater, står organisasjonen
i prinsippet godt rustet med tanke på formålet.
Komiteen anser FNs rolle i å
etablere og opprettholde en internasjonal rettsorden basert på forutsigbare
regler og institusjoner som gjør at ikke bare de største statene
har makt, som særlig viktig for norske interesser. Forvaltningen
av det folkerettslige regimet som er kommet i stand gjennom havretten
og FNs havrettskonvensjon har gitt et vesentlig bidrag til vår nasjonale
velstand. Det å kunne forvalte naturressursene innenfor et forutsigbart
og rettsstyrt internasjonalt rom, har således tjent oss godt. Folkeretten
og internasjonal orden bidrar til at også stormakter retter seg
etter dette. Det er derfor av avgjørende betydning å få også disse
statene til å støtte opp om det internasjonale rettsregimet. Det
er derfor i Norges klare interesse å bidra til å styrke multinasjonale
fora som FN.
Komiteen mener at FNs legitimitet
og evne til å oppfylle sine hovedfunksjoner som en normativ, politisk
og operasjonell aktør avhenger av at organisasjonen oppleves som
relevant og effektiv. Det medfører at organisasjonen må være i stand
til å tilpasse seg utviklingstrekk i det internasjonale systemet
– også med tanke på representasjon og deltakelse i de sentrale beslutningsorganer.
En reell styrking av FN forutsetter reform og modernisering av
nær sagt alle nivåer i organisasjonen. FN må også settes i stand
til å svare på nye og mer komplekse typer utfordringer og kriser.
Komiteen viser til at det har
vært svært lite framgang i arbeidet med helt nødvendige organisatoriske
reformer i FN. Reform av Sikkerhetsrådet diskuteres, men betydelig
uenighet lammer reformarbeidet. Den underliggende konflikten er
hvordan politiske og økonomiske forhold skal reflekteres i Sikkerhetsrådet.
Et annet viktig spørsmål er diskusjonen om maktfordelingen mellom
Sikkerhetsrådet, Generalforsamlingen og Generalsekretæren. Mange
av debattene om de organisatoriske reformene føres langs skillelinjer
som er 20–30 år gamle, og reflekterer verken endringene i maktforholdene
i verden eller dagens diskusjoner i FNs medlemsland.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet mener
at det historisk har vist seg langt viktigere hvilken legitimitet
Sikkerhetsrådets medlemmer har, enn i hvilken grad de har blitt oppfattet
som representative. Denne debatten har i enda større grad blitt
ført om hvilke land som sitter i andre FN-komiteer, slik som Menneskerettighetsrådet
hvor en rekke land med frynsete rykte i menneskerettighetssaker
har blitt valgt inn. Dette viser at det langt fra er slik at de landene
som har størst legitimitet er de som blir valgt inn. Ei heller er
det slik at de land som hevder å være representative er de som er
best egnet til jobben.
Disse medlemmer mener også at
det ikke er gitt at norske interesser er best tjent med en reform
av Sikkerhetsrådet. Alle de foreslåtte modeller – endring av hvilke
land som skal ha permanent plass med vetorett, utvidelse av antall land
med permanent plass med vetorett, innføring av en ny gruppe land
med permanent plass, men uten vetorett, innføring av en ny gruppe
land med semi-permanent plass, utvidelse i antall ikke-permanente
land eller andre modeller – har til felles at muligheten for norsk
representasjon synker. De foreslåtte modeller har også til felles
at de søker å øke representasjonen til land som Norge har lite til
felles med, økonomisk, kulturelt og politisk.
Disse medlemmer viser til at
debatten om reform av Sikkerhetsrådet ikke er 20–30 år gammel, men
faktisk har foregått nesten siden FN ble dannet. Debatten har gått
i akademiske fora og i diplomatiske kretser, i bølger med enkelte
topper slik som etter oljekrisen på 70-tallet, og etter slutten
av den kalde krigen på tidlig 90-tall. Det er to underliggende årsaker
til at det ikke har skjedd endringer. Først er ikke de sittende
veto-makters motvilje – selv om det også har vært en faktor – men
at enhver mulig reform har møtt sterk motbør fra land som har sett
at de selv ikke ville bli tilgodesett med bedre representasjon. Den
andre årsaken er at selv om Sikkerhetsrådets sammensetning ikke
lenger gjenspeiler de globale maktforhold har rådets vedtak i de
fleste tilfeller vist seg å ha så stor legitimitet at rådets sammensetning
har fått bestå.
Disse medlemmer mener derfor
at norsk engasjement for reform av Sikkerhetsrådet bør fokusere
på å øke legitimitetsnivået blant de land som velges til ikke-permanente
plasser, samt øke legitimiteten til rådets vedtak. Derfor bør m.a.o. ikke
land med lav legitimitet velges til rådet.
Komiteen viser til
meldingens analyser av de endrede maktforholdene i verden, og hvordan dette
påvirker både Norge og FN som organisasjon. FNs legitimitet og rolle
som normgiver utfordres både av enkeltland som styrker sin posisjon,
og av andre, ofte uformelle, organisasjoner og arenaer, som G 77
og G 20. Komiteen har merket seg debatten som er
reist om en mulig svekkelse av Norden i FN, blant annet etter nordiske
nederlag i Sikkerhetsrådet og Menneskerettighetsrådet. En multipolar
verden, der nye allianser trer fram, må ikke underslå det faktum at
gamle allianser, særlig med våre nærmeste allierte og naboer, fortsatt
er av avgjørende betydning for Norge. Komiteen vil
også understreke det verdifellesskapet Norge har med EU. Dette vises
særlig gjennom norsk tilslutning til et stort antall resolusjoner
og uttalelser fremmet av EU i FN.
Som normgiver og som garantist for internasjonal
rettsorden, ikke minst knyttet til havretten, anser komiteen FN
som helt avgjørende for Norge. Som operasjonell aktør – i realiteten
som en underleverandør av et vidt spekter av utviklingstjenester
i felt – har FN konkurranse fra andre.Sentralt
her står blant annet Verdensbanken, en lang rekke internasjonale
Non Governmental Organisations (NGO-er) og private aktører. FN må
derfor øke sin effektivitet og få ned sitt kostnadsnivå i mange
sammenhenger for å kunne levere forventede resultater. Komiteen mener
det er viktig at de to funksjonene som normgiver og operasjonell
aktør i størst mulig grad holdes adskilt for å unngå at FN i felt
får en rolle som monopolist med medlemslandenes tilskudd, noe som
medfører operativ og økonomisk ineffektivitet. Komiteen vil
særlig påpeke at stor avstand mellom operasjoner og personell i felt
og et sendrektig FN-byråkrati i hovedkvarterene er en problemstilling
som går igjen i mange FN-organer.
Komiteen legger til grunn at
Norge har og skal fortsette å ha et sterkt engasjement gjennom FN. Imidlertid
er det nødvendig å bruke vår posisjon og innflytelse, særlig gjennom
store økonomiske bidrag, til å stille tydeligere krav om systemendringer.
Det er nødvendig av hensyn til organisasjonens egen legitimitet,
men det er også nødvendig for å legitimere en betydelig norsk politisk
og økonomisk prioritering av FN.
Komiteen viser til
at FNs hovedoppgave er å fremme fred og sikkerhet. For å lykkes
med dette er FN avhengig av å være en effektiv og fleksibel organisasjon
som både politisk og operativt kan møte et stadig mer sammensatt
og komplekst trusselbilde.
Komiteen anser en reform av Sikkerhetsrådet som
en meget viktig del av evnen til å møte dagens utfordringer på et
politisk nivå. Maktforholdene i verden er betydelig endret siden
FN-pakten ble vedtatt i 1945, og gjenspeiles ikke lenger i Sikkerhetsrådets
sammensetning. Gitt Sikkerhetsrådets viktighet er dette betenkelig.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, deler regjeringens
ambisjon for Sikkerhetsrådet som et effektivt, åpent og representativt
organ, og ser at dette krever grunnleggende reformer.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet har
ambisjon om Sikkerhetsrådet som et effektivt, åpent og legitimt
organ. Først og fremst springer legitimiteten ut av de vedtak rådet
gjør, men også av hvilke og hva slags land som sitter i rådet. Hvis
oppfyllelse av ambisjonen krever reformer i oppbygging og arbeidsform,
bør det støttes.
Komiteen merker seg
at det er stort behov for og betydelig etterspørsel etter både FNs
politiske engasjement, og mer håndfast, ofte militær, innsats i
form av fredsbevarende operasjoner. Denne utviklingen har vært særlig
fremtredende i Afrika, men også på andre kontinenter, og oppfattes
som økende.
Komiteen ser at FN i dag er mer
ambisiøse når det gjelder fredsbevarende operasjoner enn organisasjonen
var på 1990-tallet. Tallet på uniformert personell er pr. oktober
2012, 96 927, og antallet sivilt personell er pr. september 2012, 17 966.
Til sammen tjenestegjør 119 191 personer fra 115 land i 16 operasjoner
ledet av DPKO (Department of Peacekeeping Operations – FN-sekretariatets
avdeling for fredsbevarende operasjoner).
Komiteen merker seg imidlertid
at det er et stadig større gap mellom ambisjoner og de ressurser
som stilles til rådighet for å innfri dem. I tillegg er det en stadig
sterkere diskusjon om skjevhet i byrdefordelingen mellom FNs medlemsland,
og mellom de største økonomiske bidragsyterne (USA, Japan, Tyskland,
Storbritannia og Frankrike) og de største troppebidragsyterne (pr.
oktober 2012: Bangladesh, Pakistan, India, Etiopia og Nigeria).
Stater som bidrar til fredsbevarende operasjoner synes å kunne deles i
tre kategorier: én gruppe stater som tar regningen, én gruppe stater
som tar risikoen og én gruppe stater som tar beslutningene. I en
situasjon med økende ambisjoner for operasjonene blir dette en stor
utfordring. Det er et trekk at for mange operasjoner ikke synes
å følges opp i tilstrekkelig grad av FN som enhet, men av varierende
grupper med enkeltland med ulike interesser eller innsats i operasjonene.
En faktor som forsterker skjevheten er at den faste
satsen som betales pr. soldat pr. måned, har stått stille på 1028
USD i en rekke år. For mange av de største troppebidragsytende landene
representerer dette en økonomisk gevinst fordi utgiftene til soldatens
lønn og utstyr er lavere enn satsen. For mange land er dette derimot
et hinder for å delta med tropper, fordi landet selv ikke har råd
til mellomlegget mellom satsen og den reelle kostnaden. De militære
bidragenes kvalitet og styrkenes operative evne preges av de økonomiske
rammefaktorene.
Utformingen av mandatene for FNs fredsbevarende
operasjoner er etter komiteens mening også svært
viktig i denne sammenheng. Mandatene er ofte svært detaljerte, men
i mange tilfeller dreier detaljgraden seg om lite sentrale deler
av operasjonen, og dette forhindrer at Sikkerhetsrådet tenker strategisk
i mandatutformingen. Vanskeligheter med å skape konsensus om den
politiske strategien gjenspeiles i mandatene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet, er av den oppfatning
at det bør vurderes å vedta mandater for FNs militære operasjoner
i to deler: Først må det avklares med de viktigste troppebidragsytende
landene hva de kan levere, og deretter vedta rammene for operasjonen
basert på denne avklaringen. Motargumentet kan være at dette kan
forsinke prosessene ytterligere.
Komiteen viser til
at FN trolig må nedjustere ambisjonsnivået for fredsbevarende operasjoner dersom
byrdefordelingen ikke forbedres. Uten en slik forbedring er det
en risiko for at FNs evne til å stille med militære styrker bryter
sammen. I dag er situasjonen slik at dersom ett av de største troppebidragsytende
landene stanset bidraget, ville muligheten til å drive operasjonene
bli satt i fare. En bedre byrdefordeling handler også om FNs legitimitet
i operasjonene.
FNs økte ambisjonsnivå også når det gjelder hvor
og i hvilke konflikter fredsbevarende styrker deployeres, medfører
at det ikke er dekkende å si at operasjonene skal foregå bare på
steder hvor det er en fred å bevare. Flere og flere operasjoner
gjennomføres i «gråsoner», der det i beste fall kan sies å være
en «ufullstendig fred». Dette dreier seg typisk om konflikter der
fredsavtaler ikke er signert, eller der det er uklarhet om hvorvidt
de som signerer er representative. I slike situasjoner kan FN komme
i en vanskelig situasjon ved for eksempel å støtte en fredsavtale som
marginaliserer en av partene.
Stadig flere operasjoner er også multi-dimensjonale,
fordi konfliktene i sterkere grad er interne og ikke intra-statlige.
Derfor vil det ikke være tilstrekkelig å begrense operasjonen til
kun å sørge for sikkerheten. Rettsstat og utvikling er for eksempel
nøkkeloppgaver. Generelt kan det sies at dagens fredsoperasjoner
har beveget seg langt forbi den klassiske fredsbevaringen, fordi operasjonene
nå har et sterkt sivilt og polisiært preg i tillegg til det rent
militære. Dagens operasjoner søker også i noen grad å være proaktive. Dette
krever et relativt langvarig engasjement, og tidlig intervensjon
i fredsprosesser. Det er også viktig med fleksibilitet i operasjonsarkitekturen.
Komiteen vil peke
på at en annen utfordring for de fredsbevarende operasjonene er
mangel på koordinering. Et velkjent problem er at integrasjonen
«på bakken» kan være nokså god, mens det er til dels svært dårlig
kommunikasjon mellom hovedkvarterene.
Komiteen viser til at det er
en konseptuell svakhet ved fredsbevarende operasjoner at FN historisk
sett ikke tydelig nok har autorisert bruk av makt i disse operasjonene
for å beskytte sivile. Dette har blant annet å gjøre med svak mandatutforming.
I flere operasjoner har FN-styrkene blitt passive tilskuere til
at sivilbefolkningen har blitt utsatt for overgrep, vold og drap.
Dilemmaet med å klarere autorisere maktbruk for å beskytte sivile,
er at det skaper forventninger som kan være vanskelige å innfri.
For å være i stand til å gi adekvat beskyttelse, krever det i mange
sammenhenger et styrkebidrag som er så omfattende at det ikke er
realistisk. Et eksempel DPKO bruker, er at Kongos 10 millioner innbyggere
vil trenge om lag 200 000 soldater for å gi sivilbefolkningen tilstrekkelig
beskyttelse.
Komiteen vil understreke betydningen
av kvinners deltakelse i fredsoperasjoner, i fredsprosesser og i
gjenoppbygging etter konflikter som er anerkjent av Sikkerhetsrådet
blant annet i resolusjon 1325. Komiteen vil peke
på at Norge har engasjert seg sterkt for å styrke den praktiske
gjennomføringen av resolusjonene om kvinner, fred og sikkerhet,
blant annet ved å lansere en handlingsplan for Sikkerhetsrådet i 2006. Komiteen viser
til at denne planen ble konkretisert og styrket med et strategisk
rammeverk for gjennomføringen av resolusjonene i 2011, og mener
det er viktig at Norge fortsatt tar et lederansvar i dette arbeidet.
Komiteen viser til
FNs sentrale rolle som normgiver i det internasjonale samfunnet.
FN har vært sentral i utviklingen og håndhevelsen av en regelstyrt
internasjonal rettsorden som i langt større grad enn tidligere gjennom
historien sikrer forutsigbarhet og stabilitet mellom verdens stater
og en anerkjennelse og beskyttelse av grunnleggende menneskerettigheter. Komiteen vil
samtidig understreke at hverken en forutsigbar internasjonal rettsorden
eller respekt for menneskerettighetene kan tas for gitt, og løpende
må vedlikeholdes og kjempes for. Komiteen ser at
særlig grunnleggende sivile og politiske rettigheter er under press
i mange stater.
Komiteen ser at respekt for demokrati, rettsstatsprinsipper
og menneskerettigheter på nasjonalt nivå og respekt for folkeretten,
fredelig konfliktløsning og en forpliktende og forutsigbar rettsorden
på internasjonalt nivå eksisterer i en gjensidig forsterkende dynamikk.
Den samme dynamikken er synlig i arbeidet med utviklingen
av internasjonal strafferett, hvor FNs domstoler for det tidligere
Jugoslavia og Rwanda på 1990-tallet var viktige milepæler for etableringen
av den permanente internasjonale straffedomstolen (ICC). Komiteen anser
utviklingen av den internasjonale strafferetten som svært positiv
og viktig.
Komiteen mener videre at FNs
hovedorgan for tvisteløsning mellom stater, Den internasjonale domstol
i Haag, er et viktig instrument med høy legitimitet, og støtter
regjeringens uttalte mål om å styrke domstolen.
Komiteen viser til at Verdenserklæringen
om menneskerettigheter, vedtatt i FN i 1948, fortsatt er helt sentralt
for utviklingen av et sterkt regime for universelle menneskerettigheter.
Arbeidet for menneskerettigheter utgjør formelt én av FNs tre hovedpilarer,
og organisasjonens organer og prosesser er sentrale arenaer for
utviklingen og beskyttelsen av menneskerettighetsregimet.
Samtidig er det store spenninger også internt blant
medlemslandene i disse spørsmålene. En utvikling av menneskerettighetene
i retning av større anerkjennelse av prinsippet om individets rettigheter
medfører en tydelig endring i synet på staters suverenitet. En rekke
medlemsland, inkludert permanente medlemmer av Sikkerhetsrådet,
motarbeider en slik utvikling. I flere spørsmål er det konflikt
mellom enkeltmenneskers rettigheter og behov for beskyttelse og
prinsippet om ikke-innblanding i staters indre anliggende. Komiteen ser
at dette gjør arbeidet for universelle menneskerettigheter krevende, og
at FN parallelt fungerer som en politisk og verdimessig kamparena
hvor institusjoner og prosesser som er ment å beskytte menneskerettighetene,
også risikerer å være arenaer for stadig kamp om prinsipper som
står sentralt i Norges og andre liberale rettsstaters verdigrunnlag.
Komiteen har merket seg at FNs
menneskerettighetsråd er helt sentralt i denne sammenheng.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, ser
at rådets sammensetning fortsatt ikke er tråd med de formelle kriteriene
og de krav som stilles gjennom forpliktelsene medlemslandene skal
påta seg, ved at land som systematisk og grovt begår overgrep mot
egne borgere fortsatt tas opp som medlemmer på bakgrunn av regionale
gruppers nominasjoner. Flertallet mener at dette
svekker rådets legitimitet og effektivitet. Flertallet viser
til regjeringens redegjørelse for Norges arbeid som medlem av Menneskerettighetsrådet
fra 2009 til 2012, og mener at det er ytterligere behov for en grundig
ekstern evaluering av Norges medlemskap.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet ser at rådets
sammensetning gjenspeiler de globale politiske realiteter og at land
som systematisk bryter menneskerettigheter i noen tilfeller velges
som medlemmer i rådet. Samtidig ser disse medlemmer at
land som begår alvorlige overgrep, ved flere anledninger har trukket
sine kandidaturer etter internasjonalt press, herunder Sudan, Syria,
Iran, og Hviterussland. Tilsvarende fattet rådet i 2011 et historisk
vedtak om å suspendere Libya på grunn av graverende menneskerettighetsbrudd. Disse medlemmer merker
seg videre at rådet har fattet flere vedtak rettet mot alvorlige
menneskerettighetsbrudd i enkeltland i løpet av Norges periode som
medlem i rådet. Vedtakene om Libya, Syria, Sri Lanka, Iran, Coté
d’Ivore er i meldingen vist til som eksempler på dette. Til tross
for utfordringer knyttet til rådets sammensetning mener disse
medlemmer at rådet i økende grad framstår som et relevant
og handlekraftig organ for å fremme og beskytte menneskerettighetene.
Komiteen viser til
sine skriftlige spørsmål og Utenriksdepartementets svar på disse
av 4. januar 2013.
Departementet skriver i svar på spørsmål 1 at:
«på menneskerettighetsområdet vil vi spesielt framheve
to områder hvor det legges opp til en klar styrking av innsatsen.
Det gjelder (1) å sikre økte ressurser til FNs arbeid for menneskerettigheter,
og (2) å sørge for bedre integrering av menneskerettighetsperspektivet
i FNs arbeid på landnivå.»
Komiteen anser signalene om en
styrking av Norges arbeid for menneskerettigheter innenfor FN-systemet
som meget positive. Norge kan og bør spille en aktiv rolle i dette
arbeidet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, merker
seg at disse tiltakene ikke spesifikt omtales i meldingen.
Komiteen viser til
at menneskerettighetsarbeidet i FN lider under mangel på ressurser,
og land som ikke ønsker fokus på menneskerettigheter bremser arbeidet,
blant annet ved ikke å bidra til finansieringen. Norge bør, i tråd
med signalene i regjeringens svar til Stortinget, bidra til å presse
på for en mer balansert fordeling av ressursene i FN slik at en
større andel kanaliseres til menneskerettighetsarbeid. Det vil også
bidra til å gi dette arbeidet økt oppmerksomhet. Mens menneskerettigheter
formelt skal utgjøre én av FNs tre hovedpilarer, går kun rundt 3
pst. av organisasjonens samlede regulære budsjett til dette formålet.
Komiteen legger til grunn at
en oppjustering av menneskerettighetsarbeidet vil være en del av de
kommende budsjettene. FN bør legge adskillig større vekt på nasjonale
prosessers betydning, særlig på demokratisk styresett og utviklingen av
rettsstat som katalysatoren for positiv utvikling. Det er svært
viktig at medlemsland som Norge gir dette arbeidet prioritet i FN. Komiteen vurderer
en bedre integrering av menneskerettighetsaspektet i FNs arbeid
på landnivå som viktig, men ser at dette krever en klar og systematisk
strategi.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, merker
seg i lys av dette at verken meldingen eller svarene fra Utenriksdepartementet
omtaler erkjennelsen av at nasjonal politikk og institusjoner i
de respektive landene er det mest avgjørende for fred, sikkerhet
og etterlevelse av menneskerettigheter.
Komiteen vil peke
på at arbeidet for menneskerettigheter krever et bredt spekter av
virkemidler. Stille diplomati, dialog, langsiktighet og belønning
har sin plass blant virkemidlene. Det har også tydelig offentlig
stillingtagen, alliansebygging, sanksjoner og umiddelbare reaksjoner. Det
er viktig at Norge bruker hele spekteret av virkemidler i menneskerettighetsspørsmål,
og bruker både FNs organer og andre arenaer til å understreke menneskerettighetenes
universelle karakter og påtale brudd på dem.
Komiteen viser til departementets
svar på spørsmål 4, der det skrives at
«Tross utfordringer knyttet til mangelfull finansiering
(jf. svar til spørsmål 5) og stor arbeidsbelastning, er systemet
godt rustet til å synliggjøre og rette oppmerksomheten mot menneskerettighetsutfordringer
i det enkelte land. Systemet er også godt rustet til å gi råd og
veiledning om hvordan et lands myndigheter bør gå fram for å sikre
bedre gjennomføring av forpliktelsene.
Selve gjennomføringen
av menneskerettighetsforpliktelsene er imidlertid som kjent statenes ansvar.
FNs kontrollmekanismer og støttefunksjoner har begrenset mulighet
til å sette makt bak krav om bedre gjennomføring av menneskerettigheter
i et land som motsetter seg dette.»
Komiteen deler Utenriksdepartementets
vurdering av at FN har begrensede muligheter til å sette makt bak
kravene om etterlevelse av menneskerettigheter. Det bør derfor vurderes
om det er tiltak som kan iverksettes for å styrke denne muligheten.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, mener
at det ikke gir det hele bildet når departementet skriver at «systemet
er godt rustet til å rette oppmerksomheten mot menneskerettighetsutfordringer
i det enkelte land». For eksempel er det svakheter knyttet til systemet
med de tematiske spesialrapportørene. Deres mandat er generelt,
de er ulønnede, og de skal i prinsippet dekke alle land i verden
innenfor et gitt tema. Gjennomsnittlig får hver rapportør gjennomført
to landbesøk pr. år.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet understreker
likevel betydningen av systemet med regelmessige høringer av enkeltland
i FNs menneskerettighetsråd (UPR) og viktigheten av å sikre at de
anbefalinger som aksepteres av det enkelte land, også blir fulgt opp. Disse
medlemmer anser det derfor som positivt at regjeringen vil
prioritere arbeidet for styrket gjennomføring av aksepterte anbefalinger
fra FNs periodiske landgjennomganger (UPR) på landnivå.
Komiteen viser til
at departementet skriver i svar på spørsmål 4 at
«Norge sørger også for å kunne gjennomføre uavhengige
gjennomganger av prosjektene, for å kunne følge opp og vurdere om
menneskerettigheter sikres underveis i et utviklingsprosjekt.»
Komiteen ber om at disse gjennomgangene gjøres
offentlig tilgjengelige på prosjektnivå.
Komiteen anser FN
som en viktig politisk arena for internasjonalt utviklingssamarbeid,
og som en sentral aktør i forbindelse med operativt utviklingsarbeid
og humanitære kriser. FNs underlagte byråer og organisasjoner dekker
et svært vidt spekter av både utfordringer og virkemidler, og utgjør
viktige partnere for norske myndigheter innenfor en rekke temaer.
Komiteen vil understreke viktigheten
av å legge til rette for at flest mulig av de vedtatte tusenårsmålene
kan nås ved utløpet av tidsrammen i 2015. Komiteen mener
videre at det er viktig at nye internasjonale mål for utvikling
og fattigdomsbekjempelse utover dette formuleres tilsvarende kortfattet
og konkret.
Komiteen deler oppfatningen av
at FN i større grad bør fokusere på sine fortrinn sammenlignet med
andre aktører, som faglige råd, kapasitets- og institusjonsutvikling,
fremfor tjenesteleveranser og små prosjekter. En overordnet og strategisk
tilnærming til problemstillinger på landnivå er viktig.
Komiteen mener at FN bør ta et
større koordineringsansvar innen den samlede internasjonale humanitære
innsatsen i krisesituasjoner. Et stadig økende aktørmangfold skaper
krevende koordineringsutfordringer.
Komiteen viser til viktigheten
av det arbeidet FNs høykommissær for flyktninger, UNHCR, gjør for
mennesker på flukt. UNHCRs mandat dreier seg både om beskyttelse
og om arbeid med stater for å sikre retur og tilbakeføring etter
konflikt. Beskyttelsesmandatet innebærer også kapasitetsbygging
sammen med myndighetene i de landene flyktningene kommer fra. UNHCR
skal altså ikke erstatte myndighetenes arbeid eller ansvar, og komiteen mener
dette er en fornuftig tilnærming.
Det er til enhver tid flere titalls millioner
mennesker på flukt. Mange flykter over landegrenser, men svært mange
er også internt fordrevne i sine egne hjemland, og en del er statsløse.
En av de største utfordringene UNHCR opplever er et minkende humanitært
rom der de kan tilby mennesker hjelp. Personellet i felt opplever
økt risiko, og mye av årsaken til det er at det i mange land er
grupperinger som opererer langt utenfor humanitærretten.
Komiteen viser til at hele FN-systemet
nå retter stadig større oppmerksomhet mot internt fordrevne, og
UNHCR har fått et særlig ansvar for dette arbeidet.
Komiteen viser til
at Norge er en stor økonomisk bidragsyter til FN. Vi kanaliserer
store ressurser gjennom FN-systemet, og effektivitet og etterprøvbarhet
er viktig. FN møter stadig sterkere krav til åpenhet om sin aktivitet
og finansiering, også fra Norge. Komiteen støtter
denne tilnærmingen. Tradisjonelt har Norge vært en stabil giver
av kjernebidrag til organisasjonene. Kjernebidragene er viktige
for det langsiktige arbeidet til organisasjonene, men det er også
en forutsetning for å ha evne og kapasitet til å kunne drive mer
kortsiktige prosjekter på en god måte. De siste årene har stadig
flere land gått over til mer og mer prosjektfinansiering, noe som
er en utfordring for hele FN-systemet. Samtidig er medlemslandenes
ønske om å opprettholde betydelige kjernebidrag i mange tilfeller
avhengig av at FN viser større effektivitet og reformvilje.
Komiteen viser til at det omtales
i meldingen at Norge kontinuerlig ser på FNs evne til å levere, og
vurderer våre økonomiske bidrag på bakgrunn av dette. Videre settes
det opp sju kriterier for vurdering av de ulike FN-organisasjonene:
1. Organisasjonens resultater
og evne til å dokumentere disse.
2. Relevans i forhold til norske politiske
prioriteringer.
3. Organisasjonenes systemer for planlegging, budsjettering
og resultater.
4. Organisasjonens systemer for internkontroll og
arbeid mot korrupsjon.
5. Bidrag til nasjonal kapasitets- og institusjonsutvikling
og fremme av nasjonalt eierskap.
6. Norges mulighet for påvirkning av organisasjonen
som helhet.
7. Vilje til å bidra til reform gjennom
konkrete tiltak.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, vil
peke på at sju kriterier for vurdering av organisasjonene er et
høyt antall, og at det vil være avgjørende hvilken innbyrdes vekting
kriteriene har. Videre er det svært viktig med samarbeid mellom
flere land om kriterier for støtte til organisasjonene. Det vil
være naturlig å søke et samarbeid med de andre nordiske landene
for å etablere felles kriterier. For FN som helhet og for de enkelte
organisasjonene vil det være svært krevende å forholde seg til potensielt
flere hundre kriterier fra ulike medlemsland, og det vil i tillegg
gi det enkelte land liten eller ingen innflytelse. Norge bør ta
en lederrolle for å bidra til et slikt felles nordisk initiativ.
Nødvendig reform av FN fordrer at flere medlemsland stiller seg
bak de samme kriteriene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet er av den oppfatning
at dette er gode kriterier, men ber regjeringen vurdere om det vil
være hensiktsmessig å drøfte felles vurderingskriterier med de andre
nordiske landene. For FN som helhet og for de enkelte organisasjonene
vil det være svært krevende å forholde seg til potensielt flere
hundre kriterier fra ulike medlemsland, og det vil i tillegg gi
det enkelte land liten eller ingen innflytelse.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet er
av den oppfatning at det ikke er samsvar mellom det store økonomiske
bidraget Norge står for, og de krav Norge stiller til FN som organisasjon. Disse
medlemmer mener at når milliarder av kroner sendes inn i
FN-systemet hvert år, burde det i mye større grad også vært diskutert
prioriteringer og krav til hva disse pengene blir brukt til.
Disse medlemmer mener også at
meldingen er lite konkret og mangler ambisjoner.
Disse medlemmer har merket seg
at meldingen inneholder 83 punkter om måloppnåelse innen de ulike
feltene i meldingen, men ingenting om hva dette koster, hvilke krav
som stilles eller hva som skjer hvis måloppnåelse ikke skjer.
Disse medlemmer er skeptisk til
om 83 punkter vil ha den effekten man har tenkt seg. Det bør i langt
større grad lages en prioritert liste over de sakene Norge skal
sette sitt fotavtrykk på. Hvor man, hvis man mislykkes, vurderer konsekvensene
av dette.
Disse medlemmer er av den oppfatning
at Norge i mye større grad skal være tydelige, både i sine ambisjoner
for FN, sine krav til FN og sine prioriteringer i FN.
Komiteen viser til
at Norge, i motsetning til mange andre land, ikke har noe minimumsbeløp per
prosjekt som kan støttes. Andre givere har dette for å få ned antall
mindre prosjekter og løfte opp prioriteringer bedre. Komiteen vil peke
på at muligheten til å følge godt med på, og følge opp, hvordan
FN bruker pengene, blir mindre ved at vi er involvert i mange mindre prosjekter.
I mange FN-organisasjoner er det eksempelvis grunn til å se på fordelingen
av midler som går til administrasjon og til felt.
Komiteen viser til at det i den
norske samfunnsdebatten er mye fokus på lederlønninger Komiteen mener
Norge bør ta initiativ til en diskusjon om det høye nivået på enkelte
lederlønninger i FN.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, anser
det som positivt at regjeringen nå signaliserer en vilje til i større
grad å legge vekt på effektivitet og måloppnåelse hos FN-organisasjoner
som mottar norsk støtte. Flertallet mener likevel
at det i langt større grad enn regjeringen legger opp til, må sikres
at norsk støtte til multilaterale organisasjoner brukes effektivt
og støtter opp under norske prioriteringer og mål for utviklingspolitikken.
Det er behov for systematisk oppfølging av evalueringer av FN-organisasjonenes
innsats, med omprioriteringer og klare budsjettmessige konsekvenser
for de organisasjonene som vurderes som lite effektive og resultatorienterte.Flertallet mener at slike evalueringer,
med påfølgende vridninger av støtte, bør gjøres i tett samarbeid
med andre donorland for å skape størst mulig effekt og påvirkningskraft.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet
og Høyre mener regjeringens «profilark» med overfladiske
evalueringer av multilaterale organisasjoner ikke fyller dette behovet
på en tilstrekkelig god måte i dag. Disse medlemmer viser
for øvrig til at de gjennom flere år har foreslått å redusere norske
overføringer til enkelte FN-organisasjoner og vri midler til kanaler
som både leverer resultater og som prioriterer i tråd med norske
politiske mål.
Disse medlemmer har også merket
seg at sentrale samarbeidspartnere for Norge, som Storbritannia,
har valgt å trekke seg helt ut av FN-organisasjoner som anses ikke
å levere.
Komiteen viser til
meldingens omtale av Norges langsiktige arbeid for reform av Sikkerhetsrådet
for å gjenspeile dagens globale maktforhold. For komiteen vil
det være av interesse å vite hvordan regjeringen mener sammensetningen
av Sikkerhetsrådet burde være, og hvilken strategi regjeringen legger
til grunn for dette arbeidet.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet forutsetter at
Stortinget blir informert om regjeringens strategi for reform av Sikkerhetsrådet.
Komiteen viser til
at det pågår en stadig mer intens diskusjon om FNs tusenårsmål og
særlig om utviklingsagendaen etter 2015. Mye vil avhenge av hvilke
– om noen – av de nåværende tusenårsmålene som oppnås. Diskusjonen
handler i stor grad om det mest fornuftige er å fortsette med de
samme målene for å oppnå dem over en lengre tidshorisont, om tusenårsmålene skal
suppleres eller om det skal lages helt nye mål. Komiteen vil
peke på viktigheten av at Norge inntar en aktiv rolle i arbeidet
med den nye utviklingsagendaen, og at man vektlegger hvordan utviklingsagendaen
kan bidra til at også marginaliserte grupper nås i større grad enn
i dag. Noe av kritikken mot tusenårsmålene er at de i for stor grad
retter seg inn mot områder der man når store befolkningsgrupper,
mens de mest marginaliserte og sårbare ikke får tilbud. Dessuten
må utviklingsagendaen aldri miste langsiktigheten av syne. Målsettingene
kan ikke bare være det som er enkelt å «telle», for eksempel antall
barn som innskrives på skole, men må i større grad vurdere hvilke
resultater skolegangen gir. At det finnes kvalifiserte lærere og
at barna får gå på skole over lang tid er eksempelvis to faktorer
som er avgjørende for den langsiktige utviklingseffekten.
Regjeringen skriver i meldingen at «Norge skal bidra
til en kulturendring i FN-systemet, både blant medlemsland og i
organisasjonene der resultater, reformvilje og samarbeid er mål». Komiteen imøteser
en operasjonalisering av hvordan dette skal skje fra norsk side.
Meldingen omtaler også hvordan de organisasjonene
som leverer gode resultater og er pådrivere for koordinering og
samordning bør belønnes. Komiteen legger til grunn
at dette innebærer at organisasjoner som ikke leverer i henhold
til dette kan miste støtte, slik at det skjer en reell omfordeling
av midler fra de organisasjonene med svake resultater til de organisasjonene
som leverer gode resultater.
Et viktig moment for å kunne bidra til reform
av FN-systemet er å bruke handlingsrommet Norge har som en stor
bidragsyter og engasjert medlemsstat. Norge skal være en konstruktivt kritisk
aktør, og søke innflytelse der det er naturlig for å oppnå norske
målsettinger med FN-engasjementet. Det dreier seg blant annet om rekruttering
av nordmenn til stillinger på mellomhøyt og høyt nivå, om partnerskap
med nærstående og andre land med sammenfallende interesser og om
en tydelig reformagenda som kommuniseres der vi har styreplasser. Komiteen ber
om at dette arbeidet prioriteres høyere.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Fremskrittspartiet, Høyre og Kristelig Folkeparti, deler
synet på at norske ressurser til FN skal brukes der vi får mest
igjen for dem, og vår støtte baseres på bærekraftige initiativ og organisasjoner
som leverer. Grundige analyser og evalueringer, kontinuerlig tilpasning
ettersom forutsetningene endrer seg og vilje til å benytte de aktører
og kanaler som er best egnet til å levere resultater er derfor nødvendig.
Prioriterte politikkområder må sikres gjennom bidrag til å sikre
at institusjonene som skal forvalte politikken faktisk kan fungere
og levere. Flertallet vil i den forbindelse understreke
behovet for en helhetlig politikk som er konsistent på tvers av ulike
fora – i og utenfor FN-systemet.
Flertallet deler regjeringens
ambisjon om at Norge skal bidra til en kulturendring i FN-systemet,
både blant medlemsland og i organisasjonene der resultater, reformvilje
og samarbeid er mål. Dette krever betydelige endringer sammenlignet
med dagens situasjon.
Flertallet støtter også at Norge
skal arbeide for en revidert bidragsskala som ivaretar prinsippet for
byrdefordeling og sikrer at alle medlemslandene tar et ansvar for
FNs finansiering.
Norge bør opprettholde et betydelig nivå på kjernebidrag
til organisasjoner som faktisk leverer resultater i tråd med mest
mulig stringente og etterprøvbare vurderingskriterier. Manglende kjernebidrag
svekker i mange tilfeller også organisasjonenes evne til å levere
resultater for øremerkede prosjektmidler.
FNs samarbeid og partnerskap med andre relevante
aktører må styrkes. Dette gjelder andre internasjonale og regionale
organisasjoner, ikke-statlige organisasjoner av ulik art, finansinstitusjoner,
næringsliv og andre private aktører. I en stadig mer kompleks verden
er aktørmangfoldet stort, og koordinering stadig viktigere for å
oppnå resultater.
Flertallet støtter en norsk tilnærming
til samarbeid og partnerskap hvor sivilsamfunnets rolle og stemme
tillegges vekt, også i FNs prosesser.
Flertallet mener også det er
viktig å utvikle kontakten mellom aktører på nasjonalt nivå i Norge
og FNs institusjoner og organisasjoner, og viser i den forbindelse
særlig til UNEP/GRIDs virksomhet i Arendal som et eksempel.
Flertallet mener videre at effektivisering
og modernisering av FN skal være et hovedmål for all norsk politikk
i og overfor organisasjonen. Dette gjelder forhold som lederskap
og rekruttering av personell, koordinering og fordeling av oppgaver
mellom FN sentralt, sekretariatene, fond, programmer og særorganisasjoner.
Arbeidet i budsjettkomiteen er sentralt i denne sammenheng.