Målet med Riksrevisjonens undersøkelse har vært
å vurdere om den statlige eiendomsforvaltningen i universitets-
og høgskolesektoren er god og hensiktsmessig. Vurderingen omfatter hvordan
universiteter, høgskoler og Statsbygg forvalter sin eiendomsmasse.
Det har videre vært et mål å vurdere Fornyings-, administrasjons-
og kirkedepartementets og Kunnskapsdepartementets styring og oppfølging
på området. Undersøkelsen omfatter perioden 2003–2011, med hovedvekt
på perioden 2009–2011.
Bakgrunnen for undersøkelsen er at bygningsmassen
er en viktig innsatsfaktor i universitets- og høyskolesektoren,
og gode og effektive bygninger skal bidra til å støtte opp under
den utdanningsfaglige virksomheten. Mange bygg i sektoren har over
tid hatt en dårlig tilstand, og det er indikasjoner på at et verdibevarende
vedlikehold ikke er ivaretatt. Det gjelder hovedsakelig bygningsmasse
som forvaltes av de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene.
En tredel av statlig
eiendomsmasse i universitets- og høgskolesektoren er vurdert til
å ha en dårlig tilstand. Statsbygg sikrer i hovedsak et verdibevarende
vedlikehold og har en bygningsmasse med en god tilstand.
De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene
arbeider lite langsiktig og systematisk med vedlikehold.
Det er svakheter i styringsinformasjon
på områder som er viktige for å sikre et verdibevarende vedlikehold.
Det er risiko for at statens husleieordning
ikke vil være tilstrekkelig for å håndtere framtidige utfordringer.
Sentrale myndigheter kan forbedre sin oppfølging
av forvaltningen av eksisterende bygningsmasse.
Om lag to tredeler av bygningsmassen i universitets-
og høgskolesektoren vurderes til å ha en god teknisk tilstand. Den
resterende tredelen vurderes til å ha middels kraftige eller kraftige symptomer
på dårlig teknisk tilstand, hvorav hovedvekten har middels kraftige
symptomer. De selvforvaltende universitetene vurderer at 40 prosent
av bygningsmassen som de forvalter, har middels kraftige eller kraftige
symptomer på dårlig teknisk tilstand, mens de selvforvaltende høgskolene
vurderer at det gjelder 74 prosent. Statsbygg vurderer at 19 prosent
av den bygningsmassen som de forvalter i sektoren har slike symptomer.
Det har vært en negativ utvikling av bygningsmassens
tekniske tilstand i perioden 2003–2010 for 19 prosent av bygningsmassen,
mens 25 prosent av bygningsmassen har fått en bedret teknisk tilstand.
Det er særlig de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene som har
hatt en negativ utvikling i tilstand. Deler av bygningsmassen vurderes
til å være lite funksjonell, og også her er det de selvforvaltende
utdanningsinstitusjonene som har de største utfordringene.
Totalt har det vært investert om lag 9 mrd.
kroner i bygningsmassen i sektoren i perioden 2003–2011. I perioden
2007–2011 har de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene hatt negative netto
investeringer ved at avskrivningene i bygningsmassen har vært større
enn investeringene. Statsbygg har i samme periode hatt høyere investeringer
enn avskrivninger. I samme periode har også bokført verdi av bygningsmassen
for de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene blitt redusert med
7 prosent, mens den har økt med 18 prosent for Statsbygg.
De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene
har en mer krevende bygningsmasse å forvalte enn Statsbygg, ved
at gjennomsnittsalderen på bygningsmassen er høyere og en større
andel av arealet er vernet. Undersøkelsen viser imidlertid at den
eldre bygningsmassen til Statsbygg gjennomgående har en bedre teknisk
tilstand enn bygningsmasse fra tilsvarende byggeperiode hos de selvforvaltende
institusjonene. Det innebærer at årsakene til dårlig teknisk tilstand
ikke utelukkende kan tilskrives bygningsmassens alder og vern.
Sju prosent av bygningsmassen i sektoren vurderes
til å ha tilstandsgrad 3, som blant annet innebærer at lovpålagte
krav knyttet til bygningsmassen ikke innfris. Riksrevisjonen vil peke
på at dårlig tilstand og lite funksjonelle lokaler kan ha negative
konsekvenser for brukspotensial og arealutnyttelse i bygningsmassen og
gi negative konsekvenser for kvaliteten på undervisningen og forskningen.
Kunnskapsdepartementet mener undersøkelsen ikke
gjør rede for forskjeller i de økonomiske rammebetingelsene i sammenstillingen
av Statsbygg og de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene per
i dag og i et historisk perspektiv. De selvforvaltende institusjonene
har ikke en inntektsstrøm eller et kapitaltilskudd til vedlikehold
av bygningsmassen som tilsvarer Statsbyggs husleieordning. Eiendommer
underlagt Statsbygg ble kapitalisert ved innføring av husleieordningen
i 1994. Tilsvarende kapitalisering har ikke skjedd for de selvforvaltende. Rekapitalisering
av eldre bygningsmasse må derfor skje i form av byggeprosjekter.
Rammebetingelser for realisering av nybygg og totalrehabiliteringsprosjekter
påvirker også vedlikeholdssituasjonen for selvforvaltende institusjoner.
Dagens system fører til at byggeprosjekter ikke løses i takt med
behovene. Det har oppstått en kø av byggeprosjekter som venter på å
bli realisert, og som vanskeliggjør langsiktig planlegging. Det
fører igjen til økte vedlikeholdskostnader, forverret teknisk tilstand
og behov for å endre vedlikeholdsplaner.
Kunnskapsdepartementet påpeker videre at midlene
som er tilført sektoren, har i stor grad blitt brukt til arealer
for økt aktivitet og i mindre grad til å opprettholde verdiene av
eksisterende bygningsmasse. På 1960- og 70-tallet ble det oppført
nye bygg i rimelig takt ut fra studentvekst og forskningsbehov.
Siden studentveksten på 1990-tallet har vist seg å være permanent,
har departementet brukt de to siste tiårene på å oppføre nybygg
for aktivitetsveksten som oppsto på 1990-tallet.
Kunnskapsdepartementet viser til at midlene som
er tilført sektoren, i stor grad har blitt brukt til arealer for
økt aktivitet og i mindre grad til å opprettholde verdien av eksisterende
bygningsmasse. Etter Riksrevisjonens vurdering tyder det på at forvaltning
av eksisterende bygningsmasse ikke har vært tilstrekkelig prioritert,
og at organiseringen av dette arbeidet ikke har vært egnet til å
sikre verdibevarende vedlikehold.
De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene
har i hovedsak vage målsettinger for vedlikehold som i begrenset
grad definerer et mål for ønsket tilstand på bygningsmassen. Fem
av åtte selvforvaltende utdanningsinstitusjoner har ikke langsiktige
planer som definerer en strategi for vedlikeholdsarbeidet. De langsiktige
planene som foreligger, tar i begrenset grad utgangspunkt i mål
og beskriver i begrenset grad hvordan målene skal nås. For å sikre
et langsiktig, målrettet og systematisk vedlikehold bør de selvforvaltende
institusjonene etter Riksrevisjonens vurdering definere mer presise
mål for bygningsmassens tekniske tilstand og utarbeide langsiktige
vedlikeholdsplaner som angir hvordan målene skal nås.
De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene fører
i liten grad kostnader for nøkkeltall etter Norsk Standard 3454
«Livssykluskostnader for byggverk – prinsipper og strukturer», og
de sammenligner seg i liten grad med andre virksomheter, noe som
svekker muligheten for læring og forbedring. Etter Riksrevisjonens
vurdering er det potensial for en mer effektiv eiendomsforvaltning
gjennom økt bruk av nøkkeltall og referansemåling for sentrale deler
av eiendomsforvaltningen.
De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene
har i hovedsak økt bruken av midler til vedlikehold og påkostninger
per kvadratmeter i perioden 2002–2010. I 2011 ble beløpet redusert.
Internhusleieordningen for de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene
er ikke tilstrekkelig for å sikre et verdibevarende vedlikehold.
Finansiering av myndighetskrav, som for eksempel universell utforming,
kommer i konkurranse med finansiering av nødvendig vedlikehold av
bygningsmassen. I perioden 2007–2011 har avskrivningene vært større
enn investeringene i bygningsmassen.
Riksrevisjonen mener at de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene
vil ha store utfordringer med å løfte bygningsmassens tekniske tilstand
til et akseptabelt nivå gitt dagens vedlikeholds- og investeringsnivå.
Samlet sett har Statsbygg og de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene
god styringsinformasjon med hensyn til universell utforming og energibruk,
som er områder hvor det de senere årene har kommet myndighetskrav.
På andre sentrale områder for å sikre god eiendomsforvaltning, som
teknisk tilstand, funksjonalitet, innemiljø, arealbehov hos brukerne
og arealutnyttelse, er bildet noe mer variert. Det gjelder særlig
for de selvforvaltende institusjonene.
Statsbygg har løpende styringsinformasjon på alle
områder. Statsbygg baserer i stor grad sin styringsinformasjon på
at det er etablert rutiner for løpende å samle inn styringsinformasjon
på alle områder og i noe mindre grad på å gjennomføre kartlegginger.
Enkelte selvforvaltende utdanningsinstitusjoner har
begrenset med løpende styringsinformasjon og har i liten grad gjennomført
kartlegginger ut over områdene universell utforming og energibruk.
Tre av åtte selvforvaltende institusjoner har ingen dokumentert
styringsinformasjon om bygningsmassens tekniske tilstand.
Som et supplement til løpende styringsinformasjon
vil kartlegginger av bygningsmassen kunne gi kvalitativt bedre styringsinformasjon
om måloppnåelse for teknisk tilstand og et grunnlag for videre vedlikeholdsplanlegging.
De selvforvaltende institusjonene har kartlagt teknisk tilstand
for 70 prosent av bygningsmassen i perioden 2003–2010, mens Statsbygg
har kartlagt teknisk tilstand for 40 prosent av bygningsmassen i
samme periode. Statsbygg er i gang med å utarbeide tilstandsanalyser
for hele sin portefølje i tilknytning til energimerking av bygningsmassen.
Tilstandsanalysene skal etter planen være ferdige i 2013.
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
uttaler at tilstandsanalyser kan være nyttige supplementer til annen
informasjon om vedlikeholdsarbeidet. God vedlikeholdsplanlegging
og et faglig godt vedlikehold er imidlertid ikke avhengig av at
bygningen har en tilstandsanalyse. Departementet mener at de løpende vurderingene
som gjøres av driftspersonale og eiendomsforvaltere i Statsbygg,
kan gi meget god styringsinformasjon.
En viktig forutsetning for god eiendomsforvaltning
er styringsdata som sikrer at eiendomsforvaltningen blir faktabasert
og gir et godt beslutningsgrunnlag for prioriteringer i virksomheten.
De selvforvaltende utdanningsinstitusjonene bør etter Riksrevisjonens
mening i større grad sikre at de har tilstrekkelig styringsinformasjon
på alle relevante områder, slik at de har et godt grunnlag for en
systematisk og rutinemessig forvaltning. Det gjelder særskilt styringsinformasjon
om teknisk tilstand.
Statsbygg sikrer i hovedsak et verdibevarende vedlikehold
ved at bygningsmassen vurderes til å ha en gjennomsnittlig teknisk
tilstandsgrad på 1. Det er i tråd med det definerte målet Statsbygg har
for teknisk tilstand.
Statens husleieordning skal være kostnadsdekkende
og danne det økonomiske grunnlaget for regelmessig vedlikehold av
bygningsmassen. Statsbygg viser til at det må gjøres større tekniske
utskiftninger i en del bygg fra 1960- og 70-tallet i universitets-
og høgskolesektoren, og at dette medfører et ekstra økonomisk løft.
Husleiemodellen tar høyde for å finansiere myndighetskrav
som gjelder på det tidspunktet bygningen oppføres. Finansiering
av tiltak for å oppfylle nye myndighetskrav gjøres også ved bruk
av midler fra husleieordningen. Statsbygg setter for eksempel av
midler i vedlikeholdsbudsjettet til finansiering av universell utforming. Det
kan innebære at vedlikehold kommer i konkurranse med nye myndighetskrav.
Statsbygg mener at husleiemodellen til en viss grad tar høyde for
myndighetskrav, men at noen nye myndighetskrav vil være så kostbare
at det bør tilføres midler ut over ordinært vedlikeholdsbudsjett.
Det er en usikkerhet knyttet til de kostnadsmessige
konsekvensene av å innfri nye myndighetskrav og å gjennomføre tekniske utskiftninger
i bygg fra 1960- og 70-tallet. Det er også en usikkerhet knyttet
til i hvilken grad disse kostnadene vil kunne dekkes innenfor statens husleieordning.
Det er etter Riksrevisjonens vurdering en risiko for at Statsbygg
innenfor husleieordningen på sikt ikke vil kunne ivareta et verdibevarende
vedlikehold av bygningsmassen i sektoren. Riksrevisjonen mener det
er viktig at Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
overvåker denne risikoen, særlig når det gjelder nye myndighetskrav.
Kunnskapsdepartementet har siden 2002 vært kjent
med utfordringene knyttet til tilstand på den eksisterende bygningsmassen
i universitets- og høgskolesektoren. Kunnskapsdepartementet stiller
lite konkrete krav til forvaltning av bygningsmassen i sin styring.
Videre er det ikke lagt opp til systematisk rapportering fra utdanningsinstitusjonene
om bygningsmassens tekniske tilstand og øvrige bygningsmessige forhold. Riksrevisjonen
mener at Kunnskapsdepartementet bør styrke sin oppfølging av de
selvforvaltende utdanningsinstitusjonene.
Statsbygg er statens rådgiver i eiendomssaker, men
Kunnskapsdepartementet har i liten grad etterspurt Statsbyggs kompetanse
når det gjelder forvaltning av eksisterende bygningsmasse.
Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet
har i hovedsak en god oppfølging og styring av Statsbyggs forvaltning
av bygningsmasse i universitets- og høgskolesektoren.
Undersøkelsen viser at Statsbygg på nåværende tidspunkt
i hovedsak har et verdibevarende vedlikehold. For at departementet
i et mer langsiktig perspektiv skal kunne følge opp om Statsbygg og
statens husleieordning er i stand til å håndtere framtidige utfordringer
i forvaltningen av eksisterende bygningsmasse, vil informasjon om bygningsmassens
tekniske tilstand med jevne mellomrom være sentral.
tydelige mål for teknisk tilstand som vedlikeholdsarbeidet
kan forankres i
langsiktige planer for utvikling av bygningsmassen
mer systematisk rapportering på sentrale
utfordringer for eksisterende bygningsmasse
utforme
internhusleieordningen slik at den gir større økonomisk forutsigbarhet
for å sikre verdibevarende vedlikehold
i større grad bruke rådgiverfunksjonen
til Statsbygg i arbeidet med å forvalte eksisterende bygningsmasse
tilrettelegge for læring og forbedring
for de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene, for eksempel gjennom
å etablere læringsarenaer
2. For å kunne dokumentere at Statsbygg
sikrer et verdibevarende vedlikehold av bygningsmassen i universitets-
og høgskolesektoren, bør Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet innhente
informasjon om bygningsmassens tekniske tilstand med jevne mellomrom.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om
at Fornyings-, administrasjons- og kirkedepartementet bør innhente
informasjon om bygningsmassens tekniske tilstand, viser statsråden
i sitt svarbrev til Riksrevisjonen til at departementet i samarbeid
med Statsbygg vil legge til rette for at informasjon om tilstanden
i større grad formaliseres. Et alternativ kan være at man årlig
tar temaet opp som et eget punkt på etatsstyringsmøte.
Når det gjelder Riksrevisjonens anbefaling om
at Kunnskapsdepartementet bør ha en mer aktiv styring og oppfølging
av de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene, viser statsråden
i sitt svarbrev til at departementet vil pålegge styrene å ha tilstrekkelig
og standardisert informasjon om bygningsmassens tilstand og utvikling.
Departementets styringsmodell gir videre rom for å fastsette nasjonale
styringsparametere for vedlikehold av bygninger for de selvforvaltende
institusjonene. Statsråden viser til at institusjonene bør ha egne
virksomhetsmål og styringsparametere for eiendomsforvaltningen.
Statsråden mener det er behov for tettere dialog med
selvforvaltende institusjoner, og vil derfor sørge for at institusjonene
etablerer planverk for verdibevarende vedlikehold av bygningsmassen i
sektoren.
Departementet vil videre evaluere internhusleieordningen.
Statsråden mener internhuseleieordningen kan være et egnet virkemiddel
både for økt styring med utdannings- og forskningsarealer, men også
for avsetning til vedlikehold.
Kunnskapsdepartementet vil også vurdere hvordan
Statsbygg i større grad kan brukes som rådgiver i utvikling av eiendomsforvaltningen. Statsbygg
har etablert flere læringsarenaer, for eksempel «Statsbyggskolen»,
hvor selvforvaltende institusjoner deltar. Selvforvaltende institusjoner
har også etablert egne uformelle læringsarenaer. Ledelsen ved teknisk
avdeling ved institusjonene møtes blant annet jevnlig for å diskutere
felles problemstillinger.
Riksrevisjonen har ingen ytterligere merknader
i saken.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Martin Kolberg og Marit Nybakk, fra Fremskrittspartiet,
lederen Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen og Øyvind Vaksdal, fra
Høyre, Per-Kristian Foss, fra Sosialistisk Venstreparti, Hallgeir H.
Langeland, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Kristelig
Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, og fra Venstre, Trine Skei Grande,
viser til at 83 prosent av bygningsmassen ved universitetene og
høgskolene er statlig eid, mens resten eies av andre aktører. Den
statlige andelen består av om lag 2,5 mill. kvadratmeter og utgjør
betydelige verdier. De bokførte verdiene er på 23,5 mrd. kroner
og det er rimelig å anta at de reelle verdiene er betydelig høyere.
Forvaltningen av statlige bygg på universitets- og
høgskolesektoren skjer på én av to måter. Enten leies byggene av
Statsbygg mot at Statsbygg har drifts- og vedlikeholdsansvaret,
alternativt forvalter institusjonene byggene selv og har også ansvaret
for drift og vedlikehold.
Gjennomgående er tilstanden på bygningsmassen
dårligere hos de selvforvaltende institusjonene, og det er særlig
disse som har hatt en negativ utvikling de siste årene. Det har
vært anført at dette skyldes at de selvforvaltende institusjonene
har en mer krevende bygningsmasse å forvalte enn Statsbygg. Riksrevisjonens
undersøkelse viser imidlertid at sammenlignbar bygningsmasse hos
Statsbygg gjennomgående har en bedre teknisk tilstand enn hos de
selvforvaltende institusjonene. Dette innebærer at årsakene til dårligere
teknisk tilstand ikke bare skyldes bygningstekniske forhold, men
også hvordan bygningsmassen forvaltes.
Komiteen viser til at en tredel
av statlig bygningsmasse i universitets- og høyskolesektoren har
en dårlig teknisk tilstand. I perioden 2007–2011 ble det ikke investert
nok i bygningsmassen til de utdanningsinstitusjonene som selv forvalter
egne bygg, til å opprettholde bygningsmassens verdi. Komiteen finner
det kritikkverdig at disse utdanningsinstitusjonene forvalter egne
eiendommer slik at realverdien på bygningsmassen reduseres over
tid på grunn av mangelfullt vedlikehold.
Komiteen viser til at bygg i
samme sektor forvaltet av Statsbygg, til sammenligning har hatt høyere
investeringer enn avskrivninger i den samme perioden, og på den
måten er realverdien på bygningsmassen opprettholdt eller økt.
Komiteen har merket seg at Riksrevisjonen mener
de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene vil ha store utfordringer
med å løfte bygningsmassens tekniske tilstand til et akseptabelt nivå
gitt dagens vedlikeholds- og investeringsnivå. Komiteen finner
dette lite tilfredsstillende, og mener det er behov for tiltak som
sikrer et forsvarlig vedlikehold. Komiteen mener
videre at dette i første rekke er et ansvar det enkelte styre har,
men at også Kunnskapsdepartementet har ansvar for å sikre en langsiktig og
forsvarlig bevaring av de verdiene bygningsmassen i UH-sektoren
representerer.
Komiteen har også merket seg
at det er risiko for at statens husleieordning ikke vil være tilstrekkelig
for å håndtere framtidige utfordringer, fordi det stilles en rekke
nye myndighetskrav til statlig bygningsmasse, herunder krav til
energimerking og universell utforming. Komiteen vil
påpeke at statens husleieordning skal være kostnadsdekkende og danne
det økonomiske grunnlaget for regelmessig vedlikehold av bygningsmassen.
Dette innebærer at husleien om nødvendig må økes tilsvarende for
å sikre nødvendig fremtidig vedlikehold.
Komiteen er enig med Riksrevisjonen
i at Kunnskapsdepartementet bør ta en mer aktiv styring og oppfølging
av de selvforvaltende utdanningsinstitusjonene for å sikre god eiendomsforvaltning,
og komiteen imøteser departementets vurdering av
hvordan dette kan skje. Komiteen vil på denne bakgrunn
fremme følgende forslag:
«Stortinget ber Kunnskapsdepartementet mer aktivt
følge opp at universiteter og høgskoler som forvalter egne bygg,
har en god eiendomsforvaltning.»
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Kristelig Folkeparti og Venstre viser til at en av hovedutfordringene
i universitets- og høyskolesektoren er det begrensede handlingsrommet
institusjonene opplever i sin daglige drift. Disse medlemmer vil
uttrykke forståelse for at det – med et begrenset økonomisk handlingsrom
– kan være svært utfordrende å sikre en tilfredsstillende eiendomsforvaltning
for den enkelte selvforvaltende institusjon, parallelt med satsingen
på undervisning og forskning. Disse medlemmer mener at
institusjonene må gis tilfredsstillende rammer for å kunne håndtere
det spekteret av oppgaver de faktisk har. En «mer aktiv styring
og oppfølging» fra Kunnskapsdepartementets side forutsetter dermed
også større budsjettrammer og utvidet handlingsrom for den enkelte
institusjon. Dette vil også kunne bidra til å ansvarliggjøre den
enkelte institusjons styre i større grad, fremfor dagens situasjon
hvor prioriteringer knyttet til vedlikehold mv. rett og slett ikke
er mulig å gjøre.
Komiteen har ellers
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
I
Stortinget ber Kunnskapsdepartementet mer aktivt
følge opp at universiteter og høgskoler som forvalter egne bygg,
har en god eiendomsforvaltning.
II
Dokument 3:4 (2012–2013) – Riksrevisjonens undersøkelse
om statens forvaltning av eiendomsmasse i universitets- og høgskolesektoren
– vedlegges protokollen.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 12. mars 2013
Anders Anundsen |
leder og saksordfører |