I dokumentet fremmes følgende forslag:
«I
Stortinget ber regjeringen endre utlendingsforskriften
slik at den tydeliggjør at hensynet til barnets beste må vektlegges
i større grad når det gjelder innvandringsregulerende hensyn, i
samsvar med Norges menneskerettslige forpliktelser og for øvrig
i tråd med utlendingslovens intensjoner.
II
Stortinget ber regjeringen klargjøre hvordan
vurderingen av barnets beste skal foretas.
III
Stortinget ber regjeringen vurdere hvorvidt
innholdet i barnets beste-vurderingen er i tråd med internasjonale
og nasjonale forpliktelser.
IV
Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang
av gjeldende praksis i asylsaker som omfatter barn, der praktiseringen
av bestemmelsene i utlendingsloven sees opp mot FNs barnekonvensjon.»
I dokumentet vises det til at det årlig kommer
ca. 10 000 mennesker til Norge for å søke asyl, at antallet har
variert betydelig, men at andelen barn likevel har ligget relativt
stabilt på noe under 30 pst. av det totale asylsøkertallet.
Forslagsstillerne vil ha en asylpolitikk som
er rettferdig, rettssikker og human.
Forslagsstillerne deler den unisone tilbakemeldingen
fra høringsinstansene om at Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på flukt
bidrar til en ytterligere forvirring gjennom vage og til dels motstridende
utsagn, fremfor å komme med avklaringer om innvandringsregulerende
hensyn, og at den ikke konkretiserer hvordan barnets beste-vurderinger
bør foretas.
Forslagsstillerne støtter anbefalingen fra et
stort flertall av høringsinstansene om at det utarbeides en forskriftsendring.
Forslagsstillerne redegjør nærmere for hvorfor de
mener at «barnets beste» er det primære hensynet, at dette som hovedregel
skal gå foran andre hensyn og at unntak må begrunnes særskilt.
Forslagsstillerne mener det også er behov for
at regjeringen i forskrifts form understreker at barnets beste-vurderingen
må fremgå av enkeltvedtaket og at begrunnelsen for vektlegging av
de ulike hensyn tydeliggjøres i vedtakene.
Forslagsstillerne mener at en juridisk gjennomgang
av forholdet mellom bestemmelsene i utlendingsloven og FNs barnekonvensjon,
og praktiseringen av gjeldende regelverk opp mot de folkerettslige
forpliktelsene som følger av FNs barnekonvensjon kunne bidratt med
viktige avklaringer.
Forslagsstillerne viser til at det fra regjeringshold
ble hevdet at fremleggelsen av Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på
flukt og vedtaket av meldingens Innst. 57 S (2012–2013) skulle føre til
praksisendringer i asylpolitikken, noe som skulle innebære at hensynet
til barns beste skulle vektlegges mer enn innvandringsregulerende hensyn.
Forslagsstillerne viser til at daværende direktør i Utlendingsnemda
(UNE), Terje Sjeggestad, gjentatte ganger slo fast at det ikke ville komme
noen slik praksisendring uten en endring av lov eller forskrift.
Norsk Organisasjon for Asylsøkere (NOAS) har sett
på seks UNE-vedtak i saker om lengeværende barn som er fattet etter
at regjeringen la frem Barn på flukt-meldingen i juni 2012, og mente
det var umulig å se noen ny entydig praksisendring.
21. desember 2012 avsa Høyesterett to plenumsdommer
(HR-2012-2398-P og HR-2012-2399-P) i saker der hensynet til barns
beste sto opp mot innvandringsregulerende hensyn. Høyesteretts flertall
kom i begge sakene fram til at Utlendingsnemndas avslag på opphold
og asyl var gyldig. Et mindretall mente at «barnets beste» måtte telle
mer enn innvandringsregulerende hensyn og at barn har en selvstendig
rett til å bli hørt i sin egen asylsak. Se nærmere omtale i dokumentet.
Det pekes på at flertallet i Innst. 57 S (2012–2013)
til stortingsmeldingen «Barn på flukt» viser til en erkjennelse
i stortingsmeldingen om at vurderingen har vært for streng i flere
saker der innvandringsregulerende hensyn sees opp mot barns beste.
Høyesteretts flertall finner imidlertid ikke at stortingsmeldingen
sier noe klart om for streng praksis, og legger dermed ikke stortingsmeldingen
til grunn i den videre domsbegrunnelse.
Forslagsstillerne mener altså at det har blitt
slått fast, både gjennom dom og uttalelser fra forvaltningen, at
det ikke har forekommet eller vil forekomme en endring i praksis
i tråd med stortingsflertallets ønske.
Komiteen ba i brev av 15. februar 2013 til justis- og
beredskapsminister Grete Faremo om statsrådens vurdering av forslaget.
Statsråd Faremo har i svarbrev av 22. februar gitt sin vurdering
av forslaget. Svarbrevet er vedlagt.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jorodd Asphjell, Lise Christoffersen, Hilde Magnusson, Ingalill Olsen
og Eirik Sivertsen, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Morten
Ørsal Johansen og Åge Starheim, fra Høyre, Trond Helleland og Michael
Tetzschner, fra Sosialistisk Venstreparti, lederen Aksel Hagen,
fra Senterpartiet, Heidi Greni, og fra Kristelig Folkeparti, Geir
Jørgen Bekkevold, støtter forslagsstillernes ønske om en asylpolitikk
som er rettferdig, rettssikker og human.
I den forbindelse viser komiteens
flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, til
Stortingets behandling av Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på flukt.
I denne meldingen fremmes en rekke tiltak for å sikre nettopp en
rettferdig, rettssikker og human behandling av asylsøkende barn
og deres familier, herunder tiltak for å sikre kortere saksbehandlingstid,
styrking av dagens vergeordning og ny representantordning, sikring av
god barnefaglig kompetanse i alle ledd i utlendingsforvaltningen,
ekstern kartlegging og evaluering av hvordan barns situasjon blir
belyst i UNE, jevnlig evaluering av barns levekår i mottak, styrking
av arbeidet med å identifisere sårbare barn i mottak, raskere bosetting
med mer.
Når det gjelder hensynet til barns beste, understreker flertallet at
dette skal være et grunnleggende hensyn når opphold på grunnlag
av sterke menneskelige hensyn vurderes, noe som er fastlagt gjennom
forskrift, jf. utlendingsforskriften § 8-5 hvor det heter at: «Ved
vurderingen av sterke menneskelige hensyn etter lovens § 38, skal
barnas tilknytning til riket tillegges vekt». Utlendingsloven § 38
tredje ledd og utlendingsforskriften § 8-5 implementerer FNs barnekonvensjon
artikkel 3 nr. 1, som lyder som følger: «Ved alle handlinger som
berører barn, enten de foretas av offentlige eller private velferdsorganisasjoner,
domstoler, administrative myndigheter eller lovgivende organer,
skal barnets beste være et grunnleggende hensyn». Barnekonvensjonen
er inkorporert i norsk lov, jf. menneskerettsloven § 2 nr. 4, og
skal ved motstrid gå foran bestemmelser i annen lovgivning, jf.
lovens § 3.
I Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på flukt slås
det imidlertid fast at den senere tids praksis i UNE tyder på at
det i en del saker legges mer vekt på innvandringsregulerende hensyn
enn hva som ble forutsatt da regelverket ble vedtatt, samtidig som
praksis fremstår som lite entydig. Dette var bakgrunnen for at regjeringen
ønsket å klargjøre gjeldende bestemmelse om opphold på grunn av barns
tilknytning til Norge gjennom Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på flukt.
Denne klargjøringen innebærer at det slås fast at:
«ulovlig opphold og oversittet utreisefrist i seg selv
skal tillegges mindre vekt enn aktiv motarbeidelse av retur, når
barnet har en tilknytning til Norge som tilsier at oppholdstillatelse
bør innvilges. Oversittet utreisefrist og ulovlig opphold er i denne
sammenhengen å betrakte som mindre tungtveiende innvandringsregulerende hensyn.»
(side 56–57)
Videre understrekes det at «ulovlig opphold
bør følgelig tillegges mindre vekt dersom familien for eksempel
hele tiden har vært ‘tilgjengelig’ for hjemsendelse i politiets
regi og har sannsynliggjort sin identitet» (side 57). Videre bemerkes det
også at utlendingsforskriften åpner opp for at det også kan gis
tillatelse, for eksempel under henvisning til hensynet til barns
beste, selv om søkerens identitet ikke er dokumentert.
Flertallet bemerker at regjeringen
og Stortinget, gjennom behandlingen av Meld. St. 27 (2011–2012)
Barn på flukt, har klargjort hvordan utlendingsforskriften § 8-5
skal forstås, og legger til grunn at omtalen i meldingens punkt 6.4.6
er klargjørende for utlendingsmyndighetenes arbeid. Flertallet bemerker
videre at regjeringen vil følge praksisutviklingen framover, og
at UNE vil bli bedt om å redegjøre for sin praksis i saker med lengeværende
barn ett år etter fremleggelsen av meldingen. På denne bakgrunn
har Justis- og beredskapsdepartementet, som det framgår av brev
datert 1. november 2012, bedt UNE rapportere om praksis innen 14. juni
2013.
Flertallet er kjent med at flere
av høringsinstansene har ment at det bør gjøres en forskriftsendring. Flertallet er
også kjent med at tidligere direktør i UNE, Terje Sjeggestad, har ytret
at det ikke ville komme noen praksisendring uten en endring av lov
eller forskrift. Flertallet er videre kjent med Høyesteretts
to plenumsdommer som ble avsagt 21. desember 2012 (HR-2012-2398-P
og HR-2012-2399-P), og at det i disse to konkrete sakene ble slått
fast at UNEs vedtak ikke var i strid med gjeldende lovverk. Flertallet er
også kjent med at Høyesteretts vurdering i disse sakene først og
fremst omhandlet mer generelle vurderinger om forholdet mellom domstolen
og forvaltningens myndighet og hvorvidt det er domstidspunktet eller
vedtakstidspunktet som skal legges til grunn for rettens prøving. Flertallet er
dessuten kjent med at Oslo tingrett nettopp behandlet en annen profilert
sak som gjelder lengeværende barn, og i denne konkrete saken ble
UNEs vedtak kjent ugyldig av retten blant annet fordi barnets beste
ikke ble ansett å være forsvarlig vurdert. En enkelt domsavsigelse
kan ikke danne grunnlag for å si noe generelt om betydningen av
Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på flukt, som rettskilde, men flertallet merker
seg likevel at meldingen ble brukt som rettskilde av både saksøker
og retten selv, og at saksøkers argumenter i stor grad vant fram
i denne enkelte saken.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet,
understreker dessuten nødvendigheten av etterprøvbare vedtak, der
den konkrete avveiningen mellom barns beste og innvandringsregulerende
hensyn kommer klart fram i utformingen av vedtaket. Kravet om at
det skal gå klart fram av vedtaket hvilke vurderinger som har vært
foretatt av barnets situasjon, herunder hvordan hensynet til barnets
beste er vektlagt, går fram av tilføyelsen i utlendingsforskriften
av 20. juni 2011 § 17-1 a. Da Stortinget behandlet Meld. St. 27
(2011–2012) Barn på flukt, understreket komiteens flertall viktigheten av
at vedtak og begrunnelser er av så god kvalitet at de er etterprøvbare.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, bemerker at UNE
i sin foreløpige rapportering når det gjelder praksis i saker som
gjelder barns beste, publisert den 20. november 2012 etter forespørsel
fra Justis- og beredskapsdepartementet, slår fast at Meld. St. 27
(2011–2012) Barn på flukt, har fått virkning ved at den anvendes
som en supplerende rettskilde. Videre fremlegger UNE foreløpige tall
som viser at det siden juni 2012 er truffet avgjørelser for 23 familier
der barns tilknytning til Norge er et sentralt tema, dvs. saker
der medfølgende barn har rundt fire og et halvt års opphold og minst
ett års skolegang. Totalt har ni av de 23 familiene fått sine tidligere
avslag omgjort, bl.a. under hensyn til barnas tilknytning. Dette tyder
på at en noe større andel (om lag 40 pst.) har fått omgjort vedtak
etter at meldingen ble lagt fram enn det som har vært tilfelle tidligere (om lag
30 pst.). Det foreløpige antallet avgjørelser er imidlertid begrenset
og for lite entydig til å trekke slutninger, og det er derfor for tidlig
å slå fast hvilken betydning meldingen har fått eller vil få for
utfallet av sakene. Det ligger imidlertid i sakens natur at regjeringen
på bakgrunn av praksisrapporteringen i juni 2013 vil ta stilling
til om det kreves ytterligere tiltak for å sørge for at praksis
er i tråd med lovgivers intensjon.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser
til at kjernen i debatten rundt asylbarna ligger i utlendingsloven
§ 38 tredje ledd, som viser uttrykkelig til at barnets beste skal
være et grunnleggende hensyn, og fastsetter at barn kan gis oppholdstillatelse
selv om situasjonen ikke har et slikt alvor at det ville blitt gitt
oppholdstillatelse til en voksen.
Disse medlemmer viser til at
barnekonvensjonen ikke gir noe absolutt direktiv for hvordan den
enkelte sak skal avgjøres. Motstående hensyn, som for eksempel hensynet
til en kontrollert og regulert innvandring, kan i utgangspunktet tillegges
like stor eller større vekt enn hensynet til barnets beste. Jo større
betydning avgjørelsen har for barnets situasjon, desto mer skal
til for å legge vekt på innvandringsregulerende hensyn. UDI og UNE
må derfor foreta en helhetsvurdering av alle hensyn som gjør seg
gjeldende i en sak om opphold på humanitært grunnlag.
Disse medlemmer er opptatt av
å ivareta barnas interesse i asylsaker. Derfor mener Høyre det var
viktig og riktig å endre utlendingsloven fra 2010, slik at barns
hensyn blir ivaretatt i tråd med barnekonvensjonens krav. Samtidig
er det viktig å forvalte asylinstituttet på en god måte, slik at
mennesker med behov for beskyttelse får opphold, mens de som får
avslag returnerer hjem umiddelbart.
Disse medlemmer viser til at
vurderingen av hva som er barnets beste i en sak, kan by på vanskelige
avveininger. Det kan ikke legges til grunn at det alltid vil være
til barnets beste at barnet innvilges opphold i Norge. I tillegg
skal barnets beste også veies opp mot andre viktige hensyn, som
innvandringsregulerende hensyn og andre barns beste, i betydningen
av at praksis ikke bør oppmuntre flere barn til å søke asyl i Norge
uten behov for beskyttelse.
Disse medlemmer mener dagens
praksis, hvor barns beste skal vurderes individuelt, så vel som
opp mot innvandringsregulerende hensyn, fortsatt bør være gjeldende
politikk. Samtidig er det viktig at arbeidet med å få på plass returavtaler
intensiveres, slik at barn av asylsøkere med avslag ikke blir værende
i Norge over flere år. Høyre vil også bruke bistandspolitikken for
å understøtte arbeidet med å få til retur av personer uten lovlig
opphold i Norge, og gi regjeringen adgang til å instruere UNE på
samme måte som med UDI, slik at man har mulighet til å gripe inn i
prinsipielt viktige saker.
Komiteens medlem fra Kristelig
Folkeparti viser til at stadig flere asylsøkerbarn i Norge
vokser opp uten lovlig opphold. Dette er i de fleste tilfeller lengeværende
asylbarn som er vanskelig/umulig å returnere med tvang, eller der
foreldrene opplever faren ved retur så dramatisk at de velger å
bli værende i Norge, tross den vanskelige livssituasjonen.
Dette medlem mener det må legges
til grunn at de lengeværende asylbarna i Norge ikke har valgt sin
skjebne. De blir uskyldige ofre mellom foreldrenes valg og nasjonal
politikk og praksis. Dette medlem understreker at
det er barns reelle situasjon, deres rettigheter og behov – og ikke
et politisk ønske om å statuere eksempel overfor deres foreldre
– som bør ha avgjørende betydning når barns situasjon og tilknytning
til Norge behandles.
Dette medlem merker seg at det
i Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på flukt ble erkjent at praksis har
vært for streng når det gjelder vurderingen av hensynet til barnets
beste opp mot innvandringsregulerende hensyn, samt at praksis fremsto
som lite entydig. Samtidig savner dette medlem fremdeles
en redegjørelse for hvilke konsekvenser denne erkjennelsen vil ha.
Dette medlem viser til at det
var en forventning om at Meld. St. 27 (2011–2012) Barn på flukt
skulle klargjøre i hvilken grad hensynet til barns beste skulle
vektlegges mot innvandringsregulerende hensyn. Dette medlem mener
at meldingen dessverre bidro til ytterligere forvirring gjennom
vage og til dels motstridende utsagn.
Dette medlem viser til at det,
også etter at meldingen ble fremlagt, har blitt gitt avslag på oppholdstillatelse
til ungdom med en usikker retursituasjon og over 10 års botid i
Norge. Dette medlem viser til Meld. St. 27 (2011–2012)
der det på side 56 fremgår følgende: «Innvandringsregulerende hensyn
kan få avgjørende betydning, også i saker som gjelder barn. På et tidspunkt
vil likevel hensynet til barnets beste måtte gå foran andre hensyn». Dette
medlem peker på at det ikke er blitt klargjort på hvilket tidspunkt
barns beste skal gå foran andre hensyn, og at dette er en vesentlig
mangel i dagens styring av utlendingsforvaltningen.
Dette medlem viser til at det
fra en rekke organisasjoner har blitt anbefalt å utarbeide en forskrift
som klargjør hvordan vurderingen av barns beste skal foretas, og
som tydeliggjør at hensynet til barnets beste må vektlegges i større grad
i forhold til innvandringsregulerende hensyn.
Dette medlem viser til at det
stadig blir pekt på barnekonvensjonens artikkel 3, og at formuleringen
om at «barns beste skal være et grunnleggende hensyn» er implementert
i utlendingsloven. Dette medlem viser til Norsk senter
for menneskerettigheters (Nasjonal institusjon) høringsinnspill
til Meld. St. 27 (2011–2012) der det går frem at det i følge Wien-konvensjonen
om tolking av traktater skal tas utgangspunkt i en naturlig språklig
forståelse av ordlyden i barnekonvensjonen. Dette medlem viser
til at artikkel 3 slår fast at ved alle handlinger som berører barn
«skal barnets beste være et grunnleggende hensyn» eller «a primary consideration»,
som det står i den offisielle engelske versjonen, noe som må bety
at hensyn til barnets beste «skal» tillegges vekt – i motsetning til
at det «kan» tillegges vekt. Dette medlem viser til
at ordlyden også sier noe om vekten som skal gis hensynet. Hensynet
til barnets beste er ikke bare ett blant flere hensyn, men skal
altså være det primære hensynet. Dette medlem forstår
det slik at det primære hensynet som hovedregel skal gå foran andre
hensyn og at unntak må begrunnes særskilt.
Dette medlem viser videre til
at, i henhold til utlendingsloven § 38, «skal» barnets beste være et
grunnleggende hensyn, mens de øvrige hensynene «kan» vektlegges. Dette
medlem understreker at denne ordlyden ikke er tilfeldig valgt
fra lovgiver, og mener dette må komme klarere til uttrykk i utlendingsmyndighetenes praksis.
Dette medlem mener også at det,
for å sikre at vektleggingen av ulike hensyn skjer i samsvar med
FNs barnekonvensjon, er nødvendig at de elementer som inngår i vurderingen
fremgår av enkeltvedtakene. Dersom barnets beste ikke får gjennomslag
i avveiningen mot andre hensyn, mener dette medlem at
begrunnelsen for dette må fremgå klart av vedtaket.
Dette medlem viser til at UDI,
ved behandling av asylsøknader som omhandler barn, gjennomfører
samtaler med barna som er berørt. Dette medlem understreker
også at det er avgjørende at ikke bare UDI, men også UNE, gjennomfører tiltak
for å oppfylle barnets rett til å bli hørt, som nedfelt i barnekonvensjonen
artikkel 12, og tillegger barnets synspunkter behørig vekt i samsvar
med dets alder og modenhet. Dette medlem viser til
at det ligger saker til behandling hos UNE der barn som er omfattet
av asylsøknaden ikke har vært inne til samtale verken hos UDI eller
hos UNE, og mener dette viser behovet for at også UNE foretar slike samtaler.
Dette medlem viser til at flere
organisasjoner har påpekt, både før og etter behandlingen av Meld.
St. 27 (2011–2012), at det er behov for en juridisk gjennomgang
av forholdet mellom bestemmelsene i utlendingsloven og FNs barnekonvensjon,
og av praktiseringen av gjeldende regelverk opp mot de folkerettslige
forpliktelsene som følger av FNs barnekonvensjon. Dette medlem mener
en slik juridisk gjennomgang kunne bidratt med viktige avklaringer.
Dette medlem er skuffet over
at fremleggelsen og vedtaket av meldingen tilsynelatende ikke har
medført noen praksisendring hos utlendingsforvaltningen, til tross
for at det fra regjeringshold ble hevdet at det ville gjøre det. Dette medlem viser
til at tidligere direktør i UNE, Terje Sjeggestad, gjentatte ganger
slo fast at det ikke ville komme noen praksisendring hos utlendingsforvaltningen
uten endring av lov eller forskrift.
Dette medlem viser til at Høyesterett
den 21. desember 2012 avsa to plenumsdommer (HR-2012-2398-P og HR-2012-2399-P)
i saker der hensynet til barns beste sto opp mot innvandringsregulerende
hensyn. Dette medlem mener Høyesterett i stor grad
«sparket ballen» tilbake til lovgiver, og at det både gjennom dom og
uttalelser fra forvaltningen har blitt slått fast at det ikke har
forekommet eller vil forekomme en endring i praksis i tråd med stortingsflertallets ønske.
For å sikre en praksis i tråd med flertallets ønske, der hensynet
til barns beste går foran innvandringsregulerende hensyn i behandling
av asylsøknadssaker som omhandler barn, mener dette medlem at
det er behov for en forskriftsendring.
Dette medlem viser til representantforslaget og
fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen endre utlendingsforskriften
slik at den tydeliggjør at hensynet til barnets beste må vektlegges
i større grad når det gjelder innvandringsregulerende hensyn, i
samsvar med Norges menneskerettslige forpliktelser og for øvrig
i tråd med utlendingslovens intensjoner.»
«Stortinget ber regjeringen klargjøre hvordan vurderingen
av barnets beste skal foretas.»
«Stortinget ber regjeringen vurdere hvorvidt
innholdet i barnets beste-vurderingen er i tråd med internasjonale
og nasjonale forpliktelser.»
«Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang
av gjeldende praksis i asylsaker som omfatter barn, der praktiseringen
av bestemmelsene i utlendingsloven sees opp mot FNs barnekonvensjon.»
Forslag fra Kristelig Folkeparti:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen endre utlendingsforskriften
slik at den tydeliggjør at hensynet til barnets beste må vektlegges
i større grad når det gjelder innvandringsregulerende hensyn, i
samsvar med Norges menneskerettslige forpliktelser og for øvrig
i tråd med utlendingslovens intensjoner.
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen klargjøre hvordan
vurderingen av barnets beste skal foretas.
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen vurdere hvorvidt
innholdet i barnets beste-vurderingen er i tråd med internasjonale
og nasjonale forpliktelser.
Forslag 4
Stortinget ber regjeringen foreta en gjennomgang
av gjeldende praksis i asylsaker som omfatter barn, der praktiseringen
av bestemmelsene i utlendingsloven sees opp mot FNs barnekonvensjon.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
Dokument 8:34 S (2012–2013) – representantforslag
fra stortingsrepresentantene Geir Jørgen Bekkevold, Dagfinn Høybråten,
Dagrun Eriksen, Trine Skei Grande og Borghild Tenden om barns beste
i asylpolitikken – vedlegges protokollen.
Jeg viser til komiteens brev av 15. februar
2013 ved komitesekretæren, hvor det bes om min vurdering av flere
forslag fra stortingsrepresentantene Geir Jørgen Bekkevold, Dagfinn Høybråten,
Dagrun Eriksen, Trine Skei Grande og Borghild Tenden om barns beste
i asylpolitikken.
La meg understreke at regjeringen vil føre en konsekvent,
rettferdig og retts sikker flyktning- og asylpolitikk, forankret
i internasjonale konvensjoner. Norge skal ta sin del av ansvaret
for flyktninger som trenger beskyttelse. Samtidig vil regjeringen
redusere antallet personer uten behov for beskyttelse som søker
asyl i Norge, og løpende vurdere behov for nye tiltak for å oppnå dette.
Regjeringen vil også aktivt iverksette tiltak for å begrense antallet
personer som oppholder seg illegalt i Norge. Dette innebærer blant annet
å intensivere arbeidet med å få på plass gode returavtaler, føre
en samlet og enhetlig returpolitikk og bruke bistands- og utviklingspolitikk
til å understøtte arbeidet med å få til retur og reintegrering av
personer uten lovlig opphold i Norge.
Saker om opphold pga. barns botid reiser vanskelige
dilemmaer. Sterke hensyn gjør seg gjeldende både for og i mot å
innvilge opphold i Norge på bakgrunn av barns tilknytning opparbeidet
gjennom lang tid i landet uten oppholdstillatelse. Tilknytningen
og barnets beste må vurderes opp mot innvandringsregulerende hensyn
som gjør seg gjeldende i saken.
I saker som berører barn, skal barnets beste
være et grunnleggende hensyn. Dette fremgår både av Norges menneskerettslige
forpliktelser etter barnekonvensjonen og nasjonale bestemmelser. Det
er imidlertid ikke slik at hensynet til barnets beste alltid skal
gå foran andre hensyn. Hensynet til barnets beste er utvilsomt svært
viktig, men det er samtidig helt klart at det er bevisst når FNs barnekonvensjon
uttaler at dette skal være «et grunnleggende hensyn» og ikke «det
grunnleggende hensynet». Det fremgår klart av utlendingslovens forarbeider
at innvandringsregulerende hensyn kan tillegges like stor eller
større vekt enn hensynet til barnets beste. Videre følger det av
lovens forarbeider at grunnen til at man nøyde seg med å si at innvandringsregulerende
hensyn «kan» tillegges vekt, er at slike hensyn ikke alltid gjør
seg så sterkt gjeldende at det er nærliggende å si at de «skal» tillegges
vekt. Det er følgelig ikke i tråd med forutsetningene for loven
å tolke forskjellen i ordbruk dithen at valget av «skal» og «kan»
er ment å være avgjørende for vektingen av de to hensynene.
Regjeringen så et behov for å klargjøre dagens regelverk
knyttet til barns tilknytning til riket, for å sikre likebehandling
og en praksis som ivaretar hensynet til barnets beste i tråd med
lovgivers hensikt. Vi la derfor frem en stortingsmelding om barn
på flukt, Meld. St. 27 (2011-2012), i juni 2012. Meldingen tydeliggjør vektleggingen
av sentrale momenter i barnets beste-vurderingen. Innvandringsregulerende hensyn
kan få avgjørende betydning, også i saker som gjelder barn. På et
tidspunkt vil likevel hensynet til barnets beste måtte gå foran
andre hensyn. Et flertall på Stortinget sluttet seg til innholdet
i meldingen.
Høyesterett i plenum har nylig avsagt to dommer om
lengeværende barn, hvor Utlendingsnemndas (UNE) avslag ble opprettholdt.
Jeg vil påpeke at Høyesterett i sin behandling av sakene har anvendt
stortingsmeldingen om barn på flukt som rettskilde, og vektlagt
denne. Høyesterett uttaler bl.a. at «samlet sett viser forarbeidene
- og etterarbeidet i Meld. St. 27 (2011-2012) at hensynet til barnets
beste skal veie tungt». Høyesterett oppfatter f.eks. sondringen
i meldingen mellom familier som gjør aktiv og passiv motstand når
det gjelder retur til hjemlandet, som retningslinjer for hvordan
fremtidig forvaltningspraksis forventes å være.
Videre vil jeg påpeke at de konkrete sakene Høyesterett
behandlet dreide seg om avgjørelser fattet av UNE før stortingsmeldingen
ble lagt frem; betydningen av meldingen var følgelig ikke berørt
i UNEs vedtak. Høyesterett slår fast at domstolene skal se på hvordan
situasjonen var for barnet på det tidspunktet UNE fattet vedtak. Domstolene
har derfor ikke kompetanse til å ta i betraktning forholdene i etterkant
av vedtaket. UNE vil imidlertid alltid se på saken på nytt dersom
det anmodes om det. Dette er i tråd med Norges internasjonale forpliktelser.
Domstolenes oppgave er å anvende det regelverket
som er vedtatt av Stortinget, samt kontrollere at forvaltningen
har fattet vedtak på riktig grunnlag. Bestemmelsen i utlendingsloven
om opphold på humanitært grunnlag (§ 38) er imidlertid utformet
som en skjønnsregel, og det er lagt til forvaltningen å utfylle
regelen i praksis. Domstolenes oppgave er å kontrollere forvaltningens
generelle forståelse av barnets beste og at dette hensynet er forsvarlig
vurdert og avveid mot ev. motstående hensyn. Domstolene kan ikke
prøve den konkrete avveiningen av hensynet til barnets beste og
andre hensyn.
1. Stortinget
ber regjeringen endre utlendingsforskriften slik at den tydeliggjør
at hensynet til barnets beste må vektlegges i større grad når det gjelder
innvandringsregulerende hensyn, i samsvar med Norges menneskerettslige
forpliktelser og for øvrig i tråd med utlendingslovens intensjoner.
2. Stortinget ber
regjeringen klargjøre hvordan vurderingen av barnets beste skal
foretas.
3. Stortinget ber
regjeringen vurdere hvorvidt innholdet i barnets beste-vurderingen
er i tråd med internasjonale og nasjonale forpliktelser.
4. Stortinget ber
regjeringen foreta en gjennomgang av gjeldende praksis i asylsaker
som omfatter barn, der praktiseringen av bestemmelsene i ut-lendingsloven
sees opp mot FNs barnekonvensjon.
Vi har i dag et regelverk som tydeliggjør at
barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Barn kan gis oppholdstillatelse
selv om situasjonen ikke har et slikt alvor at det ville blitt innvilget
oppholdstillatelse til en voksen, og barns tilknytning skal tillegges
særlig vekt. Jeg mener dette regelverket er tilfredsstillende.
Saker som omhandler barn med sterk tilknytning til
Norge vil måtte innebære skjønnsmessige vurderinger, hvor ulike
hensyn gjør seg gjeldende. Hensynet til barnets tilknytning er ofte bare
ett av flere hensyn som taler for at et barn bør få opphold i N
orge. Rettsteknisk er det ikke mulig å gi en forskriftsbestemmelse
som vil gi svar i alle saker. Sakene er ulike og saksbehandlerne
må utøve et konkret skjønn.
Det viktigste virkemiddelet for at praksis og skjønnsutøvelse
i større grad skal samsvare med lovgivers intensjoner, er å tydeliggjøre
hvilken vekt forskjellige relevante momenter skal ha. Dette har
vi gjort i stortingsmeldingen om barn på flukt. I meldingen er det
listet opp flere momenter for å tydeliggjøre hvordan bestemmelsen om
barns tilknytning skal forstås:
Hensynet til barnets
beste skal være et grunnleggende hensyn i alle vedtak som berører
barn, jf. bl.a. barnekonvensjonen art. 3.
Utlendingsforskriften § 8-5 fastslår at
barns tilknytning til Norge skal tillegges særlig vekt når det tas
stilling til opphold på humanitært grunnlag.
Det innebærer at det i alle sakene må foretas
en individuell vurdering, hvor barnets alder og samlet oppholdstid
i landet står sentralt.
Det må legges til grunn at et barn i skolepliktig alder
lettere vil opparbeide tilknytning til Norge enn et barn som har
bodd her i sine aller første leveår.
Videre må det ses hen til om barnet har
gått i barnehage/skole, om barnet snakker norsk, om barnet deltar
i fritidsaktiviteter og om situasjonen for øvrig tilsier at barnet
er særlig knyttet til det norske samfunnet.
Både oppholdstid som asylsøker og oppholdstid etter
endelig avslag teller med.
Tilknytning gjennom fritidsaktiviteter,
språk og venner er også relevant, selv om det er bevismessig krevende
å gå inn i en detaljert vurdering av slike forhold.
I saker som gjelder lengeværende barn og
deres familier, kan det dessuten ofte foreligge andre sterke menneskelige
hensyn enn kun barnas tilknytning (anførsler knyttet til helse,
omsorgssituasjon, situasjonen i hjemlandet osv.). Slike hensyn vil
også inngå i en helhetsvurdering etter utlendingsloven § 38.
Det er særlig når det gjelder vurderingen av oversittet
utreisefrist og ulovlig opphold at regjeringen mener at deler av
praksis befinner seg i grenseland for hva som var formålet med gjeldende
bestemmelse om barns tilknytning. I meldingen er det derfor også
listet opp eksempler på hvordan innvandringsregulerende hensyn skal
forstås. Ulovlig opphold og oversittet utreisefrist bør f.eks. i
seg selv tillegges mindre vekt enn aktiv motarbeidelse av retur,
når barnet ellers har en tilknytning til Norge som tilsier at oppholdstillatelse
bør innvilges. Bruk av falsk identitet for å skjule identitet i
Norge eller villede norske myndigheter er imidlertid et tungtveiende
innvandringsregulerende hensyn, som taler imot at tillatelse gis.
Regjeringen legger til grunn at omtalen av bestemmelsen
om barns tilknytning i meldingen vil være klargjørende for utlendingsmyndighetenes
arbeid, i en retning som kommer enkeltindivider til gode. Utlendingsdirektoratet (UDI)
og UNE er bedt om å redegjøre for sin praksis i saker med lengeværende
barn i juni 2013, dvs. ett år etter at stortingsmeldingen om barn
på flukt ble lagt frem. Vi får da et bedre grunnlag for å se om
praksis er i samsvar med lovgivers intensjoner.
UNE kom i november 2012 med en foreløpig rapportering
på praksis når det gjelder saker vedrørende lengeværende barn. Det
ble opplyst at UNE anvender stortingsmeldingen som en av flere rettskilder.
Deres foreløpige gjennomgang av praksis viser at fra juni 2012 til
november S.å. ble nær 40 av sakene til familier med lengeværende
barn omgjort. UNE fremhever at det begrensede tallmaterialet nødvendigvis
ikke gir grunnlag for å trekke bastante slutninger om stortingsmeldingens
betydning, da også praksis før meldingen førte til omgjøringer av
vedtak for familier som følge av barnas tilknytning. UN Es beslutningstakere
blir i den enkelte sak gjort oppmerksom på at momentene i meldingen
er ment som en tydeliggjøring fra regjeringens side, herunder at
det i tidligere praksis i en del saker har vært lagt større vekt
på innvandringsregulerende hensyn enn hva som ble forutsatt da regelverket
ble vedtatt.
I likhet med forslagsstillerne mener jeg det
er særlig viktig at vedtak som berører barn synliggjør hvilke vurderinger
som har vært foretatt med hensyn til barns rettigheter. Dette fremgår også
av utlendingslovens forarbeider. For ytterligere å understreke dette
ble utlendingsforskriften endret i 2011, slik at det nå er helt
tydelig at hensyn som gjelder barn skal fremgå særskilt av vedtakene.
Forholdet mellom barnekonvensjonen og utlendingsloven
ble dessuten grundig behandlet i forbindelse med arbeidet med ny
utlendingslov (som trådte i kraft i 2010). Loven viser i flere bestemmelser
til at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn. Barnekonvensjonen
er inkorporert i norsk rett og har ved motstrid forrang foran nasjonallovgivning.
Det er viktig fortløpende å vurdere om praksis er i tråd med gjeldende
regelverk, og dette gjøres. Vi skal også ha en ekstern gjennomgang
av hvordan barns situasjon blir belyst i saksbehndlingen i UNE,
jf. tiltak 5 i meldingen.
Høyesterett i plenum vurderte i desember 2012 utlendingsmyndighetenes
anvendelse av både nasjonalt og internasjonalt regelverk i saker
som berører barn. Høyesterett uttalte da at UNE har fulgt både norsk
lov og FNs barnekonvensjon; det er legalt å legge avgjørende vekt
på andre hensyn, selv om det er til det beste for barnet å bli i
Norge. Hver enkelt sak som involverer barn vurderes individuelt
av utlendingsmyndighetene. Høyesterettsdommene innebærer derfor
ikke at andre lengeværende barn ikke kan gis opphold; dette må avgjøres
konkret i den enkelte sak.
Oslo, i kommunal- og forvaltningskomiteen, den 16. april 2013
Aksel Hagen |
leder og ordfører |