Den internasjonale finanskrisen har vist hvor sårbare
bankene er for forstyrrelser i penge- og kapitalmarkedene, at tillitssvikt
i bankmarkedet kan spre seg raskt, og at problemer i banksektoren
kan ha svært negative og dramatiske konsekvenser for eiere, kundene
og staten. Også vår egen bankkrise tidlig på 1990-tallet tydeliggjorde
hvor viktig egenkapital og soliditet er, og hvor viktig det er å
bygge opp kapital i gode tider. De samfunnsøkonomiske kostnadene
ved bankkriser er store, og det er samfunnsøkonomisk lønnsomt med
banker med god egenkapital.
Norske myndigheter stiller i dag minstekrav
til soliditet og likviditet i finansinstitusjonene. I lys av erfaringene
med finanskrisen i 2008/2009 er det bred internasjonal enighet om
at kapitalkrav og virksomhetsregler for banker må skjerpes. Norske
myndigheter har lenge støttet det internasjonale arbeidet for å
stille strengere krav til bankenes kapital generelt.
Regelverket for kapitalkrav for banker er under endring.
Baselkomiteen introduserte en harmonisert internasjonal standard
for kapitalkravsregler for banker i 1988 (Basel-anbefalingene, senere
kalt Basel I). Basel-anbefalingene er revidert to ganger (Basel
II, juni 2004 og Basel III desember 2010). EØS-regler som bygger
på Basel II ble gjennomført i Norge 1. januar 2007, samtidig med
gjennomføringen av disse EU-reglene i resten av EØS-området.
De såkalte Basel III-standardene er et nytt
og strengere regelverk for kapital og likviditet for banker. EU-kommisjonen
la 20. juli 2011 frem sitt forslag til direktiv og forordning for
gjennomføring av Basel III-standardene i EU-området. Dette er den
tredje revisjonen av kapitalkravsdirektivene til EU, også kalt CRR/CRDIV-regelverket.
Finansdepartementet har orientert Stortinget om de nye reglene i
nasjonalbudsjettet 2013, nasjonalbudsjettet 2012 og i finansmarknadsmeldinga
2011.
Stortingets finanskomité behandlet departementets
orientering i finansmarknadsmeldinga 2011 i Innst. 360 S for 2011–2012.
Departementets orientering i nasjonalbudsjettet 2012 og departementets
opplysninger om planlagt innføring i nasjonalbudsjettet 2013 ble
behandlet av Stortingets finanskomité i hhv. Innst. 2 S for 2011–2012
og Innst. 2 S for 2012–2013.
Finansdepartementet foreslår i proposisjonen lovendringer
som gjennomfører forventede EØS-regler som svarer til de forventede
EU-reglene i det såkalte CRR/CRDIV-regelverket om kapital og likviditet
for banker, andre kredittinstitusjoner og verdipapirforetak i norsk
rett. Lovforslaget stiller strengere krav til kapital og likviditet.
Forslaget inneholder også hjemler til å fastsette forskrifter som
gjennomfører de nærmere kravene som ventes å følge av de nye EU-reglene.
Forslaget er utformet som endringer i finansieringsvirksomhetsloven
og verdipapirhandelloven.
Forslaget bygger blant annet på utkast utarbeidet av
Banklovkommisjonen i NOU 2011:8 om ny finanslovgivning og utkast
utarbeidet av Finanstilsynet 10. oktober 2011. Forslaget til nye
regler skal gjelde for sparebanker, forretningsbanker, finansieringsforetak,
kredittforetak, holdingselskaper i finanskonsern, verdipapirforetak
og forvaltningsselskap for verdipapirfond med tillatelse til å yte
investeringstjenesten aktiv forvaltning. Forsikringsselskap og pensjonsforetak
omfattes av begrepet finansinstitusjon. Det foreslås likevel at
forsikringsselskap og pensjonsforetak inntil videre fortsatt skal
følge gjeldende regler om kapital og solvenskrav.
Bestemmelser om minstekrav til egenkapital, startkapital
og ansvarlig kapital er en viktig del av lovgivningen for finansinstitusjoner.
I proposisjonens kapittel 2 redegjøres for selskapsrettslige regler
om egenkapital, minstekrav til startkapital, minstekrav til ansvarlig
kapital og likviditetskrav.
Banklovkommisjonen har utarbeidet et utkast
til ny lov om finansforetak og finanskonsern mv. (finansforetaksloven),
jf. NOU 2011:8. Dette utkastet gjennomfører også de forventede nye EØS-reglene
som svarer til de nye EU-reglene i CRR/CRD IV om kapital og likviditet
for banker, andre kredittinstitusjoner og verdipapirforetak. Finanstilsynet
utarbeidet 10. oktober 2011 et høringsnotat med utkast til endringer
i eksisterende regler for finansinstitusjoner og verdipapirforetak
for å gjennomføre det forventede CRR/CRD IV-regelverket.
CRR/CRD IV-regelverket er som nevnt foreløpig
ikke endelig vedtatt i EU. Det ser imidlertid ut til å være stor
grad av enighet mellom rådet og parlamentet om utforming av de nye kapital-
og likviditetskravene som gjennomfører Basel III-anbefalingene.
Finansdepartementet ønsker som tidligere opplyst å innføre slike
nye krav i 2013. For å legge til rette for dette foreslås det derfor
nå nye lovregler som, sammen med forskrifter, gjennomfører nye kapital-
og likviditetskrav som nevnt.
Omlegging av hele finanslovgivningen basert
på utkastet fra Banklovkommisjonen er omfattende, og berører også
nye kapitalkrav for forsikringsselskaper (Solvens II). Departementet vil
komme tilbake med et slikt forslag.
Av hensyn til fremdrift i utviklingen av nye
kapitalregler ser departementet behov for å gjennomføre lovregler
som foreslått her. De lovregler som foreslås her vil senere bli
innarbeidet i det nevnte fremtidige forslag til ny samlet finansforetakslov.
Nedenfor redegjøres det nærmere for Banklovkommisjonens og Finanstilsynets
utkast til regler som gjennomfører kapital- og likviditetskravene
i CRR/CRD IV.
Finansdepartementet nedsatte 15. september 2011
en arbeidsgruppe som fikk i oppdrag å utrede organisering av og
virkemidler for makroovervåking av det finansielle systemet i Norge.
Gruppen hadde medlemmer fra Norges Bank, Finanstilsynet og Finansdepartementet. Arbeidsgruppen
leverte sin rapport til Finansdepartementet 27. januar 2012. Rapporten
inneholder utkast til enkelte lovregler. Forslag i tråd med dette
fremmes også i proposisjonen. Det redegjøres nærmere for dette utkastet
og høringen i avsnitt 4.4 i proposisjonen.
Finansielle markeder spiller en svært viktig
rolle i moderne økonomier. En velfungerende og solid finansnæring
er avgjørende for stabiliteten og vekstevnen i norsk økonomi. Betalingssystemene
må fungere, sparepengene må være trygge i banken, og lån må være
tilgjengelig for de som trenger det og har økonomisk betjeningsevne. Historien
har vist at økonomiske tilbakeslag kan ha rot i problemer i finansielle
markeder. Slike tilbakeslag gir ofte dype og langvarige utslag.
Å forebygge og unngå finanskriser har derfor stor betydning for
arbeidsledigheten og realøkonomien for øvrig, samt for å motvirke
tap for bedrifter og kunder.
Det er internasjonal enighet om å heve minstekravene
til bankenes egenkapital. Norge har støttet dette arbeidet helt
fra starten av. Mer egenkapital i bankene reduserer risikoen for bankkriser
og gir dermed en samfunnsøkonomisk gevinst.
Solide og gode banker vil være et konkurransefortrinn
både for den enkelte banken og for samfunnsøkonomien generelt.
Departementet vil legge til rette for robust
soliditet på finansmarkedsområdet og foreslår derfor lovregler som
innebærer økte minstekrav til kapital i finansinstitusjoner og verdipapirforetak
og nye bufferkrav for banker, kredittforetak, morselskap i finanskonsern
og verdipapirforetak. De foreslåtte lovreglene er i tråd med Basel
III-anbefalingene og de forventede nye EØS-reglene som svarer til
de kommende EU-reglene i CRR/CRD IV, jf. proposisjonens avsnitt
3.3.
Systemet for nye kapitalkrav er gitt i det internasjonale
regelverket. Departementet foreslår å innføre nye kapitalkrav noe
tidligere enn det som følger av gjennomføringsfristen i det internasjonale
regelverket. Også enkelte andre land, deriblant Sverige, har valgt
tidligere innføring. For banker, kredittforetak, morselskap i finanskonsern
som hovedsakelig består av bank- og verdipapirforetak innebærer
den nye kapitalkravstrukturen både skjerpede minstekrav og fire
nye bufferkapitalkrav. To av bufferkravene, bevaringsbuffer og systemrisikobuffer, er
permanente. Det tredje bufferkravet er et særskilt krav til systemviktige
institusjoner. Det fjerde bufferkravet, kravet til motsyklisk kapitalbuffer,
skal variere over tid i takt med konjunkturutviklingen.
Etter forslaget skal det nye minstekravet dekkes med
minst 4,5 pst. ren kjernekapital. Kravet om minst 8 pst. kapital
videreføres, slik at det i tillegg blir krav om minst 3,5 pst. annen
ansvarlig kapital. I tillegg skal det være 2,5 pst. ren kjernekapital
som bevaringsbuffer. Systemrisikobufferen skal oppfylles med 3 pst.
ren kjernekapital. I en overgangsfase skal den likevel bare være
2 pst. Videre foreslås det at en egen buffer for systemviktige institusjoner
skal legges på med 1 pst. pr 1. juli 2015 og 2 pst. pr 1. juli 2016.
Økningen i systemrisikobuffer og det særskilte bufferkravet for
systemviktige institusjoner vil kunne kreve en gradvis økning av kjernekapitaldekningen
utover det nivået de aktuelle bankene og holdingforetakene har i
dag. Den motsykliske kapitalbufferen skal utgjøre mellom 0 og 2,5
pst. ren kjernekapital. Beregningsgrunnlaget for bufferkravet for
systemviktige banker og motsyklisk buffer vil kunne bli noe forskjellig
fra beregningsgrunnlaget for minstekrav til ansvarlig kapital og
bevaringsbuffer. Beregningsgrunnlaget for systemrisikobuffer avhenger
av størrelsen på denne bufferen, og av hvordan den kombineres med
bufferkravet for systemviktige banker. Forskjellen er først og fremst
om bare nasjonale engasjementer og engasjementer i tredjeland eller
om alle engasjementer, dvs. også engasjementer i andre EØS-land,
skal regnes med. Beregningsgrunnlaget for systemrisikobuffer opp
til tre prosentpoeng vil, hvis det ikke også legges på buffer for
systemviktige banker, omfatte alle engasjementer.
Den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) anbefalte
8. desember 2011 etter en stresstest av store banker midlertidig
å kreve oppkapitalisering til ren kjernekapitaldekning på 9 pst.
fra 1. juli 2012 for de 71 største bankene i EØS-området. Summen
av 4,5 pst. (minstekrav), 2,5 pst. (bevaringsbuffer) og 2 pst. (systemrisikobuffer) tilsvarer
nivået på 9 pst. ren kjernekapital som Finanstilsynet har lagt til
grunn at alle norske banker oppfyller fra 1. juli 2012, jf. det
såkalte EBA-kravet. Dette var en vesentlig økning fra det formelle
kravet på minst 2 pst. ren kjernekapital. Dagens krav på til sammen
minimum 9 pst. ren kjernekapital i tråd med de foreslåtte nye reglene
vil derfor i praksis videreføre den kjernekapitaldekningen det allerede
er forutsatt at norske banker har. Et minimumskrav på 9 pst. ren
kjernekapital fra 1. juli 2013 følger av overgangsbestemmelsene
i lovforslaget.
Etter hvert bør systemrisikobufferen øke. Departementet
legger opp til at alle banker må oppfylle en systemrisikobuffer
på 3 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2014 (mot 2 pst. fra 1. juli
2013), det vil si et samlet krav på til sammen 10 pst. ren kjernekapital
fra 1. juli 2014. Dette følger også av overgangsbestemmelsene i
lovforslaget.
Et motsyklisk bufferkrav på mellom 0 og 2,5
pst. ren kjernekapital vil komme i tillegg. Det skal fattes egen
beslutning om nivået på den motsykliske kapitalbufferen. I denne
proposisjonen foreslås en lovhjemmel for å kunne fastsette et slikt
krav. Regelverket foreslås innført fra 1. juli 2013. Varslingsfrister
i dette systemet innebærer at et eventuelt krav først kan gjelde
fra 1. juli 2014.
For systemviktige banker blir det et samlet
krav på til sammen 11 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2015 og
12 pst. ren kjernekapital fra 1. juli 2016. Et motsyklisk bufferkrav
kommer som nevnt i tillegg.
Financial Stability Board (FSB) og Baselkomiteen
for banktilsyn (BCBS) vedtok i oktober 2011 standarder om regler
for globale systemviktige institusjoner (såkalte SIFI-er), herunder hvilke
kriterier som skal legges til grunn for å identifisere systemviktige
institusjoner. G20 sluttet seg til disse standardene i november
2011. Departementet vil utarbeide forskrift med kriterier for hvilke
institusjoner som skal regnes som systemviktige i det norske finansmarkedet,
jf. forslag til forskriftshjemmel i § 2-9 e fjerde ledd. Figur 5.1
i proposisjonen gir en oversikt over nåværende og fremtidige krav
til kapital.
Til sammenligning har svenske myndigheter varslet
at de fire største svenske bankene skal ha en ren kjernekapitaldekning
på 10 pst. fra 2013. Dette kravet skal økes til 12 pst. fra 2015.
Departementet foreslår videre lovregler som
gir hjemmel til å kunne fastsette nærmere krav til en likviditetsbuffer
(jf. det engelske begrepet Liquidity Coverage Ratio, «LCR») og stabil
finansiering (jf. det engelske begrepet Net Stable Funding Ratio,
«NSFR») i forskrift.
Et godt likviditetsregelverk er svært viktig
for finansiell stabilitet. Bankenes finansieringsstruktur kan også
være en kilde til systemrisiko i banksystemet. I oppgangstider vil
bankene ofte benytte økt kortsiktig markedsfinansiering for å ekspandere
raskt. Dette så vi blant annet i forkant av den internasjonale finanskrisen
i 2008 også i norske banker. En slik utvikling fører til at det
finansielle systemet blir stadig mer sårbart for forstyrrelser i
finansieringsmarkedene utover i oppgangen. Det er mange tiltak som
kan benyttes for å dempe oppbyggingen av slik risiko, blant annet
kvantitative krav til likviditet. Finanskriseutvalget foreslo at
norske finansinstitusjoner skulle ilegges en avgift på sin markedsfinansiering.
En arbeidsgruppe som har utredet hvordan arbeidet med bufferkrav
og makroovervåking bør innrettes i Norge (jf. avsnitt 4.5 i proposisjonen)
peker i sin rapport på at det kan være aktuelt med tidsvarierende
makrotiltak i regelverket for finansinstitusjoners likviditet og
likviditetsstyring.
Finanstilsynet har allerede innført krav om
rapportering av de kommende likviditetskravene i Basel III. Departementet
vil senere sende på høring utkast til regler som gjennomfører de
nye likviditetskravene som er foreslått i det såkalte CRR/CRD IV.
Departementet følger også opp forslag fra makroarbeidsgruppen
og foreslår en hjemmel for departementet til å fastsette nærmere
krav til finansinstitusjoner ut fra hensynet til å fremme finansiell
stabilitet. En presisering av formålet med loven som foreslått av
makroarbeidsgruppen foreslås også, jf. at formålet med regulering av
finansinstitusjoner er å bidra til finansiell stabilitet.
Effekten av kapitalkrav vil avhenge av hvilken nevner
som brukes ved beregningen av kapitaldekningen. Lavere beregnet
risiko på utlån innebærer lavere risikovekt, og dermed lavere beregningsgrunnlag
(nevner). Jo mindre nevneren er, jo høyere blir kapitaldekningen
i prosent. For gitt kapital blir kapitaldekningen høyere i prosent
desto mindre nevneren er.
Mange undersøkelser har vist at bruk av IRB-metoder
gir vesentlig lavere risikovekter og beregningsgrunnlag enn bruk
av standardmetoden på de samme utlånene, og at risikoen i sammenliknbare
porteføljer ofte vurderes ulikt av ulike banker. Dette er blant
annet omtalt i en rapport fra en nordisk arbeidsgruppe om Basel
III/CRD IV, jf. rapportens kapittel 4.3 om risikovekter i interne
beregningsmodeller (IRB), hvor det særlig pekes på at risikovektene
for boliglån er veldig lave i de nordiske landene. I en rapport 26. februar
2013 har den europeiske banktilsynsmyndigheten (EBA) dokumentert
store forskjeller mellom risikovektene banker som bruker IRB-modeller,
anvender for utlån med antatt samme risiko.
Norske myndigheter er positive til at bankene
nå styrker sine systemer og rutiner for å styre risiko. Bankenes
risikomodeller har imidlertid klare begrensninger, særlig ved store
skift i økonomiske utsikter. Dette gjelder særlig for boligmarkedet. Modellene
som bankene bruker, tar i for liten grad hensyn til den makroøkonomiske
risikoen som er bygget opp de siste 20 årene gjennom høy vekst i
boligpriser og gjeld i husholdningene. Utviklingen i andre land
har vist at utslagene i aktivapriser i en finanskrise kan bli større
enn det de fleste regnemodellene predikerer. Det er alltid vanskelig
å forutse hvordan en ny nedgangskonjunktur vil utvikle seg. Mye
kan derfor tilsi at det først er etter en nedgangskonjunktur vi
kan finne et realistisk nivå på risikovektene for boliglån basert
på historiske data.
I Norge har vi særlige utfordringer med høy gjeldsbelastning
i husholdningene etter flere år med høy kredittvekst og høye boligpriser.
For å begrense konsekvensene av systemrisiko er det derfor gode
grunner til å skjerpe kravene til de beregningsmodellene bankene
bruker for å beregne kapitalkravet for boliglån, jf. også omtale av
dette i nasjonalbudsjettet 2012 og finansmarknadsmeldinga 2011.
Et påslag for systemrisiko på risikovektene for boliglån kan gjennomføres
på forskjellige måter, enten ved å innføre gulv på én eller flere
av parametrene som benyttes for å beregne kapitalkrav etter IRB-metoden,
ved å bruke multiplikator eller ved å innføre et risikovektgulv
som i standardmetoden. Innføring av slike minstekrav vil kunne være
et alternativ til å videreføre det såkalte Basel I-gulvet som nå
gjelder.
Finansdepartementet mottok 4. mars et notat
fra Finanstilsynet med nærmere vurderinger av beregningsgrunnlaget
for kapitalkrav. Finansdepartementet følger opp denne saken. Et
viktig hensyn er at beregningsgrunnlaget (nevneren) i kapitalbrøken
ikke svekkes eller faller under det såkalte Basel I-gulvet. Som
nevnt i proposisjonens kapittel 2 om gjeldende rett er Basel I-gulvet en
slags grense for hvor lav nevneren kan være.
Ved utforming av kapital- og likviditetsregler for
norske banker har det vært viktig å veie soliditet mot andre hensyn
som konkurransen med andre banker, både i og utenfor Norge.
Det er fordeler med en forholdsvis lik praktisering
av regelverk for kapitaldekning i de nordiske landene. Samtidig
er det viktig nasjonalt at kapitaldekningen er tilstrekkelig høy
til at bankene kan stå støtt også i nedgangstider. Ansvaret for finansiell
stabilitet ligger primært på nasjonal myndighet, og erfaringer viser
at kostnadene ved finansiell ustabilitet rammer i særlig grad eget lands
økonomi og statsfinanser. Når norsk økonomi nå skiller seg ut ved
at den er i en markert høykonjunktur og med høye boligpriser mens nabolandene
har lav aktivitet, kan vi ha et mulig tilbakeslag foran oss, mens
våre naboer i stor grad har det bak seg. Særlig kan dette gjelde
i boligmarkedet. Et eksempel er Danmark, der boligpriser og boligmarkedet
har falt merkbart de siste par årene. Flere danske banker har måttet
ta store tap og bidratt til nedgangen i de danske konjunkturene.
I Norge konkurrerer norske og utenlandske banker
om norske lånekunder. Departementet legger derfor vekt på konkurransevilkårene. Norske
banker konkurrerer også med utenlandske banker om innlån i de internasjonale
kapitalmarkedene. God soliditet er en viktig faktor når en bank
skal hente innlån.
Departementet arbeider for likere regler for
alle banker som driver virksomhet i Norge. Det er i tråd med anbefalinger
fra en nordisk arbeidsgruppe med medlemmer fra finansdepartementene
i Norden. Denne gruppen har blant annet pekt på at det kan være
en fordel med større grad av vertslandsregulering, dvs. at bankene
må beregne kapitaldekningen etter de reglene som gjelder i de forskjellige
jurisdiksjonene der de utøver virksomhet. Slik kan en oppnå at strengere
krav i ett land, begrunnet i fare for finansiell ustabilitet og
systemrisiko i dette landet, også vil gjelde for virksomhet for
banker med hovedkontor i et annet land som driver grensekryssende eller
gjennom filial i dette vertslandet. Det må legges til grunn at det
er myndigheten i det enkelte land som er best egnet til å vurdere
de makroøkonomiske forhold og risiko ved utlån i landet. Likere
regler for alle i det enkelte land vil også gi likere konkurransevilkår
(level – playing – field) på det enkelte nasjonale marked.
De nordiske finansministerne ba i brev 11. september
2012 de nordiske finanstilsynene vurdere muligheten for å gjennomføre
den nordiske arbeidsgruppens anbefalinger på bakgrunn av et endelig
kapital- og likviditetsregelverk fra EU. I brev 24. oktober 2012
fra de nordiske finanstilsynssjefene til de nordiske finansministrene
ble det gitt en status for det løpende samarbeidet og informasjon
om hva som er gjort for å adressere hovedkonklusjonene fra arbeidsgruppen,
herunder arbeidet med å sikre like konkurransevilkår og vertslandsregulering.
Departementet vil følge opp dette arbeidet, herunder søke å oppnå
enighet om at eksempelvis bankenes utlån med pant i bolig i det
enkelte nordiske land underlegges risikovekten i det aktuelle landet
hvis denne er høyere enn i hjemlandet.
Departementet vil som nevnt komme tilbake med
forslag om omlegging av hele finanslovgivningen basert på utkastet
fra Banklovkommisjonen. Et slikt forslag vil også inneholde forslag
til gjennomføring av resten av CRR/CRD IV-pakken.
Verdipapirforetak og finansinstitusjoner er
i stor grad underlagt de samme generelle reglene om kapitalkrav.
Det er likevel forskjeller mellom verdipapirforetak og finansinstitusjoner
som kan begrunne noe forskjellig utforming av kravene. Kapitalkravet
for kredittrisiko vil generelt være av større betydning for banker
og kredittforetak enn for verdipapirforetak. Dette som følge av
at kredittrisiko ikke utgjør de mest dominerende risikoeksponeringene
for verdipapirforetakene og forvaltningsselskapene.
Det såkalte CRR/CRD IV-regelverket, som i stor grad
også gjelder for verdipapirforetak, åpner for visse unntak avhengig
av hvilke tjenester verdipapirforetaket tilbyr.
Finanstilsynet har som nevnt i høringsnotatet 10. oktober
2011 utarbeidet utkast til lovregler for å gjennomføre EØS-regler
som svarer til det såkalte CRR/CRD IV-regelverket i norsk rett, også
i verdipapirhandelloven.
I Finanstilsynets utkast foreslås samme regler om
minstekrav til kapital, bufferkrav og likviditetskrav for verdipapirforetak
som for finansinstitusjoner. Det foreslås imidlertid også hjemmel for
å kunne unnta verdipapirforetakene fra noen av bestemmelsene om
kapital og likviditet i forskrift. Det vises her til omtale i Finanstilsynets høringsnotat
10. oktober 2011 kapittel 6.
Ingen høringsinstanser har hatt merknader til
de nye bestemmelsene for verdipapirforetak.
Departementet slutter seg til forslaget fra
Finanstilsynet om at det bør innføres samme struktur og nivå på
de nye kapitalkravene for verdipapirforetak som for finansinstitusjoner,
jf. forslaget til nye bestemmelser om beregnet kapital, krav til
bevaringsbuffer, motsyklisk buffer og systemrisikobuffer, samt likviditet.
Det foreslås et nytt minstekrav om minst 4,5 pst. ren kjernekapital
for verdipapirforetak.
Departementet legger opp til inntil videre å unnta
alle verdipapirforetak fra krav om bevaringsbuffer, motsyklisk buffer
og systemrisikobuffer. Departementet foreslår videre lovregler om
likviditet, herunder hjemler for å kunne fastsette nærmere krav
til en likviditetsbuffer (Liquidity Coverage Ratio, «LCR») og stabil finansiering
(Net Stable Funding Ratio, «NSFR») i forskrift.
Flere teoretiske og empiriske studier tyder
på at de samfunnsøkonomiske gevinstene ved økte kapitalkrav er så
store at banker og andre finansinstitusjoner ideelt sett burde hatt
mer egenkapital enn det som følger av de nye internasjonale kravene
som nå diskuteres, jf. bl.a. drøftingen i Boks 2.9 i Meld. St. 24
(2011–2012) Finansmarknadsmeldinga 2011. Mer egenkapital i bankene
gir en samfunnsøkonomisk gevinst ved å redusere sannsynligheten
for bankkriser. En rekke økonomiske studier har vist at de makroøkonomiske
kostnadene ved bankkriser ofte er store og langvarige. Kortsiktige
effekter kan forsterkes over tid, og det kan i verste fall ta tiår
å komme tilbake til normale vekstrater. I norsk økonomi var vi heldige
ved at vår bankkrise på begynnelsen av 1990-tallet ble fulgt av
gode internasjonale konjunkturer. Det er ikke gitt at norsk økonomi
vil komme like hurtig ut av en ev. senere bankkrise.
Eventuelle kostnader ved å innføre høyere kapitalkrav
er vesentlig lavere i en god økonomisk situasjon enn i en lavkonjunktur.
En bank kan oppfylle kapitalkravet ved å ha mer egenkapital, dvs.
øke telleren i kapitalbrøken, eller ved å redusere sitt aktivitetsnivå,
dvs. redusere nevneren i kapitalbrøken. I en lavkonjunktur vil bankene ofte
ha svake resultater pga. lav inntektsvekst og høyere tap. Muligheten
til å styrke egenkapitalen ved å holde tilbake overskudd er derfor
begrenset. Samtidig kan det være krevende å hente inn ny egenkapital
via aksjemarkedet. Resultatet blir derfor lett at bankene oppfyller
sine kapitalkrav ved å redusere sitt tilbud av kreditt, noe som
i sin tur kan føre økonomien ytterligere ned i en lavkonjunktur.
Erfaringene fra finanskrisen har vist at det
er betydelige forskjeller i kredittilgangen mellom ulike europeiske
land, og at det er svært krevende å bygge opp egenkapital i bankene
når økonomien er svak. Det er derfor nødvendig å styrke kapitalen
i bankene i gode tider, når overskuddene er høye og det er god tilgang
på ny kapital i markedet. Forskjellene i marginale egenkapitalkostnader
mellom ulike konjunkturfaser vil lett gjøre at land i ulik makroøkonomisk situasjon
innfører kapitalkrav i forskjellig tempo. Departementet mener at
de kapitalkravene som det legges opp til i denne proposisjonen,
er samfunnsøkonomisk lønnsomme sammenliknet med alternativer der
kravene innføres senere eller på et lavere nivå.
Kapitalkostnaden for en bedrift skal ifølge
Modigliani-Miller-teoremet (Modigliani og Miller (1958)) være uavhengig
av om den finansierer seg med gjeld eller egenkapital. Bankenes
egenkapital er isolert sett dyrere finansiering enn innlån. Det
er likevel ikke gitt at mer egenkapital vil øke bankenes finansieringskostnader
og kreve økte marginer og inntjening. Mer egenkapital reduserer
risikoen for at kreditorer taper penger når banken går på tap, noe
som tilsier at innlånene bør bli billigere for banken. Høyere egenkapitalandel
kan også gi jevnere egenkapitalavkastning, og dermed lavere egenkapitalkostnader.
Effektiv konkurranse mellom aktørene i finansnæringen er avgjørende
for at økte marginer og inntjening ikke er større enn en ev. kostnadsøkning
tilsier.
Den samlede virkningen på bankenes finansieringskostnader
vil også avhenge av hvor hurtig nye egenkapitalkrav innføres. For
en gitt inntjening kan bankene øke egenkapitalen ved å holde tilbake
overskudd eller ved å utstede ny egenkapital. Når markedet ikke
har god informasjon om bankens fremtidige inntjening, kan utstedelse
av ny egenkapital tolkes som et signal om svekkede inntektsmuligheter.
Det kan gjøre at finansiering ved tilbakeholdt overskudd har lavere kostnader
enn ny egenkapital, skjønt denne effekten svekkes hvis behovet for
å hente inn ekstern kapital er felles for mange banker. Skattemessige
forhold kan ytterligere trekke i retning av at finansiering med
tilbakeholdt overskudd er billigere for bankene.
Økte kostnader for bankene ved økt egenkapitalandel
kan blant annet skyldes at bankenes kreditorer og eiere ikke fullt
ut nedjusterer sine avkastningskrav for redusert risiko dersom de
er omfattet av en innskuddsgarantiordning eller forventer at myndighetene
i noen grad vil verne dem mot tap i en krise. Eventuelle merkostnader for
bankene som følge av slike effekter reflekterer i så fall en samfunnsøkonomisk
gevinst, på samme måte som når subsidier fjernes fra et ellers fungerende
marked. Forslagene i denne proposisjonen kan derfor bygge opp under
en riktigere prising av kreditt i normale tider. Det kan i sin tur
gi et ytterligere vern mot fremtidige kriser ved at husholdninger
og bedrifter reduserer sin gjeldsgrad sammenliknet med en situasjon der
de indirekte subsidiene til bankene videreføres til kundene. Økte
kapitalkrav gjør dermed økonomien mer robust ved å øke soliditeten
både hos långivere og låntakere.
Over tid kan utviklingen gå i retning av riktigere prising
av innskuddsgarantiordninger og økt ansvar for usikrede kreditorer.
Det kan gi et bedre samsvar mellom bedriftsøkonomisk og samfunnsøkonomisk
lønnsomhet, slik at bankene selv ser seg tjent med en høyere egenkapitalandel
enn i dag. Denne utviklingen kan forsterkes av at kreditorer og
eiere etter finanskrisen er blitt mer oppmerksomme på den risikoen
bankvesenet representerer. God soliditet blir dermed en fordel for
bankene, ikke en ulempe.
Norske banker hadde pr. 31. desember 2012 samlet
sett litt over 11 pst. ren kjernekapital. Bankene er derfor på god
vei til å oppfylle det høyere minstekravet pr. 1. juli 2016. Dette
var en økning på over 1 prosentpoeng i løpet av 2012. Med samme
nivå på inntjeningen videre vil bankene lett kunne oppfylle det
høyere minstekravet i 2016. Siden bankene har svært høy løpende inntjening
med dagens rentemarginer, og allerede er godt på vei til å oppfylle
kravene slik de foreslås for 2016, skal disse forslagene ikke i seg
selv gi grunnlag for renteøkninger. Mer solide banker gir en samfunnsøkonomisk
gevinst fordi risikoen for en krise, med de kostnadene dette medfører,
reduseres.
De administrative kostnadene ved forslagene vurderes
som små både for finansinstitusjonene og for offentlige myndigheter.
EU-reguleringene på finansmarkedsområdet er generelt omfattende
og kompliserte, og gir betydelige kostnader både i privat og offentlig
sektor. De administrative kostnadene antas likevel i begrenset grad
å avhenge av nivået på kapitalkravene og hvor hurtig de innføres.