1. Sammendrag

1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Det har betydning hvem som eier mediene, også i Norge.

Medieeierskapsloven er basert på at store deler av den offentlige samtalen og meningsutvekslingen skjer i massemediene. Kontroll med nyhetsformidlingen gir derfor store muligheter til å påvirke opinionen. Påvirkning kan skje direkte, som man har sett eksempler på fra andre land, men også indirekte. Eierdominans kan f.eks. dempe viljen til å ta opp virksomheten til eierne i et kritisk lys. Dersom én eier eller gruppering blir for dominerende, risikerer man at en slik manglende tendens til kritikk kan omfatte store maktfaktorer og betydelige samfunnsområder. Demokratihensyn tilsier at denne påvirkningskraften ikke bør være konsentrert hos én eller noen få aktører. Det er dette som danner grunnlaget for medieeierskapsloven.

Loven er imidlertid ikke basert på dokumenterte konsekvenser av eierkonsentrasjon i dagens mediemarked. Loven er først og fremst en forsikringspolise – en «føre var»-lov – for en medieframtid vi vet lite om. Vi vet ikke hva slags eiere norske medier vil få i framtiden. De kan være norske eller utenlandske. De kan ha publisistiske formål og tradisjoner, eller de kan ha politiske eller økonomiske ambisjoner som de ønsker å fremme gjennom «sine» mediekanaler. Det vi vet er at jo større eierkonsentrasjon vi åpner for i Norge, jo større kan konsekvensene bli ved et ev. oppkjøp.

Regjeringen mener derfor at det fortsatt er grunnlag for en egen lov om eierskap i mediene.

Samtidig er det åpenbart behov for å tilpasse loven til den teknologiske og markedsmessige utviklingen på mediesektoren. De elektroniske massemediene, inkludert avisenes og TV-kanalenes nett- og mobiltilbud, er i dag helt sentrale kanaler for formidling av nyheter og samfunnsdebatt i Norge. For eksempel hadde mediehuset VG i 2012 2,27 mill. lesere daglig. Av dette var det 690 000 som leste VG på papir, mens hele 1,8 mill. leste VG på nett og 775 000 leste VG på mobil. En lov som ikke omfatter de elektroniske kanalene, vil derfor være basert på et mediebilde som er utdatert. Og en lov som ikke likestiller elektronisk og tradisjonell mediebruk, vil gi et misvisende bilde av eierposisjoner på sektoren.

Reguleringen av eierskap i media er ett av flere virkemidler på området som virker sammen for å ivareta de overordnede målene om ytringsfrihet og mediemangfold. Mediestøtten bidrar til å gi økonomisk grunnlag for et mangfold av medievirksomheter i Norge. Medieeierskapsloven, sammen med loven om redaksjonell fridom i media, legger til rette for at dette mangfoldet av medievirksomheter også kan fungere som reelt uavhengige informasjonskilder og stemmer i offentligheten.

Kulturdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 13. juni 1997 nr. 53 om eierskap i medier (medieeierskapsloven).

Departementet foreslår å utvide loven med regler om eierskap i elektroniske medier. Etter modell av lov av 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fridom i media, avgrenses virkeområdet i forhold til elektroniske medier til de redaksjonelle, journalistiske massemediene.

Endringene innebærer ellers en omlegging til en mer fleksibel reguleringsmodell ved at mer av den nærmere regelutformingen overlates til forskrift.

Særregelen om krysseierskap oppheves og reglene om multimedieeierskap forenkles. For øvrig opprettholdes dagens eierskapsgrenser på nasjonalt nivå.

Departementet foreslår også å opprettholde egen regulering av medieeierskap på regionalt nivå, men slik at mediemarkeder og grenser fastsettes av Medietilsynet i forskrift.

1.2 Grunnlaget for medieeierskapsloven

1.2.1 Behovet for en egen lov

1.2.1.1 Konsekvensene av eierkonsentrasjon

Betydningen av eiermangfold er knyttet til at medienes formidling av informasjon og debatt er helt sentral for fri og informert meningsdannelse, og dermed for at de demokratiske prosessene skal kunne fungere. Samtidig kan medienes rapportering aldri bli helt objektiv. Om, og i så fall hvordan, et gitt faktum blir plukket opp og forstått i offentligheten vil avhenge av medienes utvalg, tolkning og vinkling av informasjon. Medienes utvalg og vinkling vil i sin tur bl.a. avhenge av journalistiske bransjekonvensjoner, det enkelte mediets rolle og profil samt de enkelte redaktørenes og journalistenes bakgrunn, interessefelt og politiske overbevisning.

Medieeierskapsloven bygger på forutsetningen om at eierskap og eierkonsentrasjon er ett av de forholdene som kan påvirke medienes rapportering og redusere det reelle innholdsmangfoldet i tilbudet til publikum.

Departementet legger til grunn at et visst eiermangfold er en nødvendig forutsetning for å sikre befolkningen reelt innholdsmangfold. Videre legger departementet til grunn at det vil være en presumpsjon for at eierkonsentrasjon over et visst nivå vil kunne svekke mangfoldet, og dermed den reelle ytrings- og informasjonsfriheten.

1.2.1.2 Muligheten for påvirkning/misbruk

Selv om man skulle komme til at konsentrasjon i seg selv ikke kan antas å ha en negativ effekt for mangfoldet, ville dette etter departementets vurdering ikke være et avgjørende argument. Loven skal ikke bare medvirke til mediemangfold, men også sikre mot eierposisjoner som kan misbrukes og utnyttes for å fremme egen politisk eller økonomisk agenda.

1.2.1.3 En «føre var»-lov

Loven har et langt perspektiv og skal fungere som en forsikringspolise for en medieframtid vi vet lite om. Det er dette som ligger i at medieeierskapsloven er en «føre var»-lov.

Det er et sentralt poeng at vi ikke vet hva slags eiere norske medier vil få i framtiden.

1.2.1.4 Konsekvensene av teknologisk utvikling

Noen høringsinstanser viser til at i og med framveksten av Internett og nye medier er meningsmarkedet blitt så stort, at behovet for eierbegrensninger innenfor de redigerte massemediene er blitt mindre eller har falt bort.

Departementet er enig i at det blant annet er blitt langt flere arenaer å ytre seg på og å innhente informasjon fra enn før.

Dette betyr imidlertid ikke at det har blitt mange flere uavhengige kilder til profesjonell journalistikk om norsk politikk og norske samfunnsspørsmål, som er den delen av pressens virksomhet som er særlig demokratisk viktig og som begrunner tiltak som den direkte pressestøtten.

Departementet legger også til grunn at det fortsatt er de redigerte massemediene som har den viktigste funksjonen i forhold til nyhetsformidling, kritisk journalistikk, dagsordensetting, samfunnsdebatt osv.

Departementet er derfor ikke enig i at framveksten av nye medieplattformer har redusert behovet for medieierskapsloven.

1.2.1.5 Hvorfor er ikke konkurranseloven tilstrekkelig?

Flere høringsinstanser framhever at konkurranseloven er tilstrekkelig til å ivareta medieeierskapslovens formål, og at en særskilt medieeierskapslov er unødvendig.

Departementet kan ikke slutte seg til dette synspunktet, og viser til at de to lovene har ulike formål og at vurderingen av hvilken grad av konsentrasjon som skal tillates vil kunne være ulik etter de to lover.

Formålet med medieeierskapsloven er ikke å sikre effektiv konkurranse eller økonomisk effektivitet, men å «fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud».

Medieeierskapsloven verner derfor om demokratiske verdier som vanskelig kan defineres ut fra rent økonomiske begreper, eller dekkes av konkurranselovens formål om samfunnsøkonomisk effektivitet.

1.3 Lovens formålsbestemmelse

1.3.1 Departementets vurdering

Medieeierskapslovens formål er ifølge § 1 å «fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud».

Loven skal ikke først og fremst verne den formelle/materielle ytringsfriheten (dvs. friheten fra forhåndssensur eller rettslig ansvar), men den reelle ytringsfriheten. En viktig forutsetning for reell ytringsfrihet er et mangfold av frie og uavhengige massemedier. Massemediene kan i denne sammenheng anses som en infrastruktur for formidling av informasjon og ytringer til offentligheten. Kontrollen over denne infrastrukturen gir mediene en kanalvokterfunksjon – bl.a. ved at de setter dagsorden og påvirker hva som skal bringes fram for offentligheten.

Departementet legger til grunn at lovens formål i praksis inneholder to hovedelementer:

• 1. For det første skal loven sikre et mangfold av ytringer og informasjon i offentligheten (jf. «de reelle ytringsmuligheter» og «et allsidig medietilbud»). Gjennom å sette begrensninger for konsentrasjon av eierskap sikrer loven kvantitativt mangfold i mediemarkedet.

• 2. For det andre skal loven sikre mot eierposisjoner som kan utnyttes for å fremme eiernes egen politiske eller økonomiske agenda.

1.4 Virkeområde

1.4.1 Departementets vurdering

1.4.1.1 Elektroniske medier

1.4.1.1.1 Spørsmålet om elektroniske medier bør omfattes av loven

Når det gjelder spørsmålet om eierskap i elektroniske medier i det hele tatt bør reguleres, mener departementet at det er flere grunner som tilsier det.

Utviklingen i mediebruk de senere årene viser at tradisjonelle opplag, seer- og lyttertall alene ikke lenger gir et riktig bilde av styrkeforholdet eller nedslagsfeltet til de ulike aktørene. Departementet opprettholder derfor forslaget om at medieeierskapsloven bør regulere eierskap i elektroniske medier, herunder gi hjemmel for inngrep i erverv i slike medier og trekke elektronisk mediebruk inn ved beregning av markedsandeler etter loven.

1.4.1.1.2 Avgrensning av lovens virkeområde for elektroniske medier

Konklusjon

Departementet opprettholder forslaget om at lovens virkeområde i forhold til elektroniske medier avgrenses til «elektroniske massemedier som har tilsvarende formål og funksjon som» de tradisjonelle massemediene. Loven vil dermed omfatte medier som driver journalistisk produksjon og formidling av et bredt spekter av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt. Formidlingstjenester, f.eks. sosiale medier og søkemotorer, eller rene distribusjonskanaler, f.eks. kabelselskaper og nettleverandører, bør ikke omfattes.

1.4.1.2 Fagpresse

Departementet legger avgjørende vekt på at det viktigste sett ut fra lovens formål er å regulere de mediene som er sentrale for den brede, allmenne samfunnsdebatten.

Etter departementets vurdering foreligger det ikke tilstrekkelig tungtveiende grunner for å utvide lovens virkeområde til å omfatte fagpressen.

1.4.1.3 Trykt skrift

Når det gjelder trykt skrift viser departementet til Medietilsynets uttalelse om at to utgivelser per år kan være for lavt til at slike publikasjoner bør regnes med i markedet. Departementet er enig i at en publikasjon med en såpass lav utgivelsesfrekvens normalt ikke vil kunne ha en reell funksjon som nyhetskilde mv. Departementet ser likevel ikke grunn til å nedfelle et krav om et visst årlig antall utgivelser i selve loven. Departementet foreslår i stedet å overlate den nærmere fastsettelsen av kravet til utgivelseshyppighet til forvaltningspraksis, på bakgrunn av lovens formål.

1.4.1.4 Kringkasting

I høringsnotatet gikk departementet ikke inn for å skille mellom ulike typer av innhold ved fastsettelse av markedsandeler for kringkasting.

De aller fleste medier vil inneholde en blanding av nyhets- og aktualitetsstoff og mer underholdningspreget stoff.

Departementet mener at det ville være svært vanskelig å praktisere et strengt skille mellom nyhets- og aktualitetsstoff. Dette gjelder alle mediemarkedene.

Departementet viser også til at kringkastingskanaler kan være viktige som nyhetskilder, selv om kanalens innhold totalt sett har en overvekt av mer underholdningspreget stoff.

Departementet opprettholder forslaget om lovens virkeområde for kringkasting.

1.5 Erverv og samarbeidsavtaler

1.5.1 Departementets vurdering

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet støtter forslaget om å legge til grunn konkurranselovens ervervsbegrep ved tilordning av oppslutning. Departementet anser at dette vil bidra til at vurderingene under medieeierskapsloven i størst mulig grad baseres på de reelle maktforholdene i medieforetakene. I praksis vil forslaget sikre at beregningen av markedsandeler vil baseres på de enkelte aktørenes faktiske innflytelse i selskap innenfor det aktuelle mediemarkedet. Departementet foreslår at nærmere prinsipper for tilordning av oppslutning fastsettes i forskrift av Medietilsynet.

Departementet anser også at hjemmelen til å gripe inn mot samarbeidsavtaler bør opprettholdes. Ved at gjeldende § 9 er gitt tilsvarende anvendelse for samarbeidsavtaler, medfører dagens bestemmelse at det foretas en reell vurdering av om avtalen er i strid med lovens formål. Ekspertgruppen foreslo likevel at ordlyden i bestemmelsen om samarbeidsavtaler endres, og at § 9 skulle gjelde «tilsvarende for samarbeidsavtaler som har samme virkninger som erverv i strid med lovens formål». Etter departementets vurdering er dette en presisering av dagens regel. Hovedregelen vil fremdeles være at avtaler om administrative forhold ikke vil omfattes. Endringen vil imidlertid få tydeligere fram at det avgjørende ikke er om samarbeidsavtalen gjelder redaksjonelt innhold eller administrative eller andre forhold, men om avtalen kan virke i strid med lovens formål.

1.6 Reguleringsmodell

1.6.1 Departementets vurdering

1.6.1.1 Forhåndsdefinering av markeder i forskrift

Et hovedformål med lovrevisjonen er å etablere en lovgivning som både er tilpasset dagens mediemarkeder og som vil kunne håndtere en videre utvikling innenfor markeder og teknologi. Prosesser rundt oppkjøp og sammenslåinger er kompliserte og kostnadskrevende. Aktørene i bransjen har derfor behov for å kunne forutsi om et oppkjøp eller en sammenslåing vil stå seg i forhold til loven. Departementet legger til grunn at en rimelig og effektiv balansering av disse hensynene må være et viktig mål med den pågående lovgjennomgangen.

Modellen hvor Medietilsynet gis kompetanse til å avgrense relevante produktmarkeder og geografiske markeder i forskrift, er ment å kombinere forutsigbarhet med fleksibilitet. En stor del av høringsinstansene er imidlertid kritiske til modellen fordi den medfører uforutsigbarhet.

Departementet anser at forskriftsmodellen langt på vei vil ivareta hensynet til forutsigbarhet når det gjelder de konkrete forslag om avgrensning av markeder. Det ligger imidlertid en uforutsigbarhet i at markedene skal avgrenses med jevne mellomrom. Uansett valg av reguleringsmåte kan en utvikling innen markeder og teknologi gjøre det ønskelig å vurdere markedsavgrensningene på nytt etter noe tid. Departementet anser det derfor ikke som en avgjørende innvending mot modellen at det skal foretas endringer av markedsavgrensningene ved visse intervaller. Forutsetningen er at markedsavgrensningene ikke skjer for ofte.

Når det gjelder de mer prinsipielle innvendinger mot modellen, er det særlig framhevet at det er betenkelig at organet som skal utarbeide og jevnlig oppdatere reglene, samtidig skal drive løpende håndheving av de samme reglene.

Departementet har en viss forståelse for de innvendingene som er framkommet i høringen knyttet til modellen som helhet.

På bakgrunn av responsen i høringen foreslår departementet derfor noe mindre omfattende endringer i reguleringsmodellen, og dermed en mer begrenset overføring av myndighet til Medietilsynet enn det som var foreslått av ekspertgruppen og i høringsnotatet.

Konkret foreslår departementet at definisjonen av markedene dagspresse, radio og fjernsyn beholdes i loven, men at Medietilsynet i loven gis myndighet til å definere et nytt fjerde marked for elektroniske medier dersom utviklingen skulle tilsi det, jf. lovens § 10 første og andre ledd.

Dette vil både gi aktørene større forutsigbarhet og redusere omfanget av Medietilsynets kombinerte rolle som regelgiver og tilsynsmyndighet. Samtidig vil forslaget være fleksibelt i forhold til den teknologiske utviklingen ved at det åpnes for etablering av et fjerde marked for elektroniske medier.

1.7 Nasjonale mediemarkeder

1.7.1 Departementets vurdering

Som nevnt har loven et todelt formål; dels å sikre befolkningen tilgang til et reelt mangfold av informasjon og meninger, dels å sikre mot eierposisjoner som kan utnyttes for å fremme eiernes egne politiske eller økonomiske interesser. Både medieeierskapslovens formål og ytringsfrihetens prinsipielle medienøytralitet kunne derfor tilsi at konsekvensene av et erverv ble vurdert med utgangspunkt i et samlet marked for ytringer.

I likhet med ekspertgruppen mener imidlertid departementet at det fortsatt er så store forskjeller mellom mediekanalene når det gjelder innhold, bruk og nedslagsfelt at en sammenslåing til ett mediemarked ikke vil fremme lovens formål.

Selv om det har skjedd og fortsatt skjer en konvergens mellom de ulike mediekanalene, mener departementet derfor at de fortsatt har så ulik funksjon at det er ønskelig å opprettholde et mangfold av eiere også innenfor de forskjellige kanalene. Departementet foreslår derfor at de tre markedene dagspresse, fjernsyn og radio opprettholdes.

På bakgrunn av høringen går departementet videre inn for at de tre markedene defineres i selve loven, samtidig som det åpnes for at Medietilsynet på sikt kan definere et nytt fjerde elektronisk marked i forskrift, jf. nedenfor.

Særlig om elektroniske medier

Når elektroniske medier skal reguleres i loven har man valget mellom å regne slike medier som et eget mediemarked (i likhet med dagspresse, radio og fjernsyn i gjeldende lov), eller å regne elektroniske medier som integrerte deler av de etablerte mediehusenes virksomhet (m.a.o. slik at elektronisk mediebruk regnes sammen med mediebruk i de øvrige markedene).

Departementet anser at det fortsatt er såpass stor innholdsmessig og redaksjonell kobling mellom de tradisjonelle mediene og deres tilknyttede elektroniske mediekanaler, at det mest naturlige per i dag er å regne elektroniske kanaler sammen med de tradisjonelle mediekanalene. Departementet er enig med ekspertgruppen i at elektroniske medier per i dag primært fungerer som «en utvidelse av hovedmediets stemme og plass i offentligheten». Per i dag mener departementet at de elektroniske plattformene ennå ikke fremtrer som et etablert og entydig avgrenset marked ved siden av de øvrige markedene.

Departementet opprettholder derfor forslaget om at elektroniske medier inntil videre ikke reguleres som et separat marked, men at elektronisk mediebruk regnes sammen med de enkelte medienes «hovedmedier«/«mormedier» i de tradisjonelle markedene.

Markedet forandrer seg imidlertid raskt, og man kan etter hvert få en situasjon der dette ikke lenger er naturlig. Departementet foreslår derfor en lovhjemmel som åpner for at et nytt elektronisk marked fastsettes av Medietilsynet i forskrift. Medietilsynet bør i lys av utviklingen innenfor markeder og teknologi med jevne mellomrom vurdere om utviklingen tilsier at det kan avgrenses et mer entydig og selvstendig fjerde elektronisk marked.

1.8 Nasjonale eierskapsgrenser

1.8.1 Departementets vurdering

1.8.1.1 Monomedieeierskap

Departementet opprettholder forslaget om å beholde 1/3-grensen som utgangspunkt på nasjonalt nivå. Dette er sentralt for å oppnå målet om minimum tre uavhengige aktører av betydning i de ulike mediemarkedene.

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at Medietilsynet ikke bør ha mulighet til å fravike de nasjonale eierskapsgrensene i forskrift. Departementet mener at den nasjonale eierskapsgrensen er et så sentralt politisk spørsmål at den ikke bør kunne endres uten stortingsbehandling. Dersom utviklingen skulle tilsi at definisjonen av de nasjonale mediemarkedene bør endres, vil det være naturlig å samtidig vurdere behovet for endringer i eierskapsgrensene.

Departementet legger til grunn at det vil bidra til forutberegnelighet for næringen at det fastsettes en absolutt nedre grense for inngrep. Departementet mener 1/4 i denne sammenheng kan være et naturlig nivå, og viser til at dette tilsvarer praksis etter både norsk og europeisk konkurranserett.

1.8.1.2 Multimedieeierskap

Det kan ikke være noen tvil om at markeds- og opinionsmakten til en medieaktør blir større jo flere medier aktøren er involvert i. Departementet anser derfor, i likhet med ekspertgruppen, at det fortsatt er behov for egne regler om multimedieeierskap. Samtidig anser også departementet at erverv i andre markeder kan være mindre betenkelig i forhold til medieeierskapslovens formål enn erverv og konsentrasjonsøkning innenfor samme marked.

Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet om at reguleringen av multimedieeierskap forenkles, og at dagens fininndelte trinnsystem erstattes av to grenser som tilsvarer den nasjonale grensen for monomediekonsentrasjon (1/3) og den nedre grensen for inngrep (1/4).

1.8.1.3 Krysseierskap

Departementet opprettholder forslaget om å oppheve den særskilte bestemmelsen om eierskapsbegrensning ved krysseierskap.

1.9 Regionale mediemarkeder

1.9.1 Departementets vurdering

1.9.1.1 Behovet for regulering av eierskap på regionalt nivå

Etter departementets vurdering kan en nasjonal grense for eierskap ikke alene sikre mot eierdominans på regionalt eller landsdelsnivå. Uten regional regulering vil en aktør i teorien kunne eie for eksempel alle lokalaviser i hele Nord-Norge, Trøndelag og Vestlandet nord for Stavanger uten å passere 1/3-grensen i noe nasjonalt marked. Da vil det være få alternative kilder til informasjon om regionale eller lokale forhold og politikk i dette området, og én aktør kan få potensielt meget stor påvirkningskraft regionalt. En slik konsentrasjon vil kunne være et lokaldemokratisk problem. Departementet opprettholder derfor forslaget om regulering av eierskap på regionalt nivå, og forslaget om at reguleringen skjer ved forskrift fastsatt av Medietilsynet.

1.9.1.2 Regionale mediemarkeder

Produktmarkeder

Departementet mener, i likhet med ekspertgruppen, at de regionale produktmarkedene kan begrenses til dagspressen. Men i likhet med på nasjonalt nivå bør her elektroniske medier som springer ut av dagspressen (inkl. nett- og mobilutgaver) regnes inn i det regionale dagspressemarkedet.

I likhet med ekspertgruppen mener departementet at det fortsatt er grunn til å holde lokalkringkastingsmarkedene utenfor reguleringen.

Departementet anser at det per i dag ikke er grunnlag for å regulere andre markeder enn dagspresse på regionalt nivå, men dette er forhold som kan endre seg over tid. Departementet foreslår derfor at loven åpner for at det i forskrift kan defineres også andre produktmarkeder på regionalt nivå (og alternativt at det i forskrift kan fastsettes regionale markeder som omfatter flere medier).

Geografiske markeder

Departementet holder fast ved at den geografiske markedsavgrensningen regionalt, som i dag, bør foretas i forskrift. Regioninndelingen bør reflektere de reelle markedene for frambringelse og formidling av informasjon, og regionene bør deles inn slik at mediene innenfor regionen til en viss grad kan fungere som reelle alternative kilder til regionale nyheter og informasjon.

Forutsatt at regionale markeder fortsatt skal reguleres, er det støtte i høringen for at det ikke er utgiversted, men funksjon som regional nyhetskilde som bør avgjøre om et konkret medium regnes inn i det regionale markedet. Departementet opprettholder derfor forslaget om at det avgjørende bør være avisenes faktiske nedslagsfelt og funksjon som informasjonskilde, samt en vurdering av om avisen konkurrerer i det aktuelle markedet om å frambringe informasjon.

Departementet mener at også lokalaviser bør inngå ved fastsettelse av et regionalt marked.

1.9.1.3 Regionale eierskapsgrenser

Departementet mener at det er grunnlag for en viss oppmykning av de regionale eierskapsgrensene i forhold til dagens nivå. De konkrete grensene må tilpasses størrelsen og markedspotensialet i de ulike regionene, men generelt bør grensene settes noe høyere enn i dag. I tillegg understreker departementet at eierskapsgrensen først og fremst vil være veiledende for den konkrete skjønnsmessige vurderingen av et erverv opp mot lovens formål.

Departementet legger også til grunn at forslaget i større grad enn i dag vil sikre at Medietilsynets vurderinger vil være basert på hvordan de regionale mediemarkedene faktisk fungerer. Samlet sett anser departementet at forslaget til regionale regulering innebærer en rimelig avveining mellom hensynet til ytterligere eierskapskonsentrasjon regionalt og lokalt, og hensynet til et tilstrekkelig spredt eierskap og regionalt mangfold.

Departementet ser likevel at det er vanskelig å forutsi hvordan markedssituasjonen for regionale mediehus vil utvikle seg i tiden framover. Departementet ser derfor behov for å følge endringene tett over tid, og vil foreta en særlig evaluering av konkurransesituasjonen og forholdene for meningsmangfold regionalt i løpet av tre år.

1.10 Måling av eierkonsentrasjon

1.10.1 Departementets vurdering

Prinsippene for måling av eierkonsentrasjon må tilpasses avgrensningen av de ulike mediemarkedene. Som nevnt går departementet inn for at dagspresse, fjernsyn og radio opprettholdes som egne markeder definert i loven.

Dette kunne tilsi at dagsopplag, seertall og lyttertall fortsatt benyttes som beregningsgrunnlag for fastsettelse av markedsandeler innenfor disse markedene. Så lenge Medietilsynet ikke definerer et nytt fjerde elektronisk marked, er det imidlertid forutsatt at også elektronisk mediebruk skal regnes inn i de tradisjonelle markedene.

Departementet holder fast på at metodene for måling av eierkonsentrasjon ikke bør reguleres i selve loven, men at Medietilsynet bør fastsette regler om dette i forskrift. Dette gjelder både for de tradisjonelle markedene dagspresse, fjernsyn og radio, og for tilordningen av elektronisk mediebruk til disse markedene. For mediebruken i de tradisjonelle mediene, kan det inntil videre likevel være naturlig å ta utgangspunkt i de tidligere kriteriene, «dagsopplag», «seertall» og «lyttertall».

Dersom Medietilsynet fastsetter et fjerde elektronisk marked, vil det bli nødvendig å fastsette nye prinsipper for måling av eierkonsentrasjon, både i et nytt elektronisk marked og i markedene for dagspresse, fjernsyn og radio.

Særlig om elektroniske medier

Som nevnt er et hovedformål med loven å hindre for stor konsentrasjon av potensiell påvirkningskraft over opinionen. Dette tilsier at reglene om måling og vekting bør utformes slik at de i størst mulig grad reflekterer de ulike medienes faktiske gjennomslag hos publikum.

Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å binde opp Medietilsynet i valg av metodikk som bør benyttes. Departementet legger til grunn at Medietilsynet i samarbeid med bransjen bør utrede hvilke metoder for måling og vekting av elektroniske medier som vil være mest egnede for å måle medienes faktiske gjennomslag hos publikum, og den potensielle opinionsmakt dette gir. Deretter bør Medietilsynet regulere spørsmålet i forskrift.

1.11 Motstridsvilkåret

1.11.1 Departementets vurdering

Forholdet mellom de to inngrepsvilkårene

Som nevnt er det to vilkår for inngrep etter loven. For det første må erververen ha eller få «en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt eller regionalt», for det andre må den betydelige eierstillingen være «… i strid med formålet i lovens § 1». Vilkårene henger imidlertid sammen på den måten at eksistensen av det ene (betydelig eierstilling) innebærer en presumpsjon for eksistensen av det andre (motstrid).

Departementet holder derfor fast ved at de lovfestede (og forskriftsfestede) eierskapsgrensene må forstås som «presumpsjonsterskler», med andre ord ikke som absolutte grenser. Dette innebærer at der en grense er passert, vil det foreligge en presumpsjon for at erververen har en betydelig eierstilling og at denne er i strid med lovformålet.

Presumpsjoner

Departementet har gått inn for å videreføre 1/3-grensen for eierskap i ett enkelt marked på nasjonalt nivå, med 1/4 som en absolutt nedre grense for inngrep. Det følger av dette at dersom 1/3-grensen er passert, vil det foreligge en presumpsjon for at ervervet er i strid med lovens formål. I intervallet mellom 1/4 og 1/3 vil tilsynet kunne komme til at det likevel foreligger betydelig eierstilling og gripe inn etter en konkret vurdering, m.a.o. foreligger det her ikke noen presumpsjon for inngrep.

Når det gjelder multimedieeierskap, innebærer forslaget til eierskapsgrenser («presumpsjonsterskler») at det vil foreligge en presumpsjon for motstrid mot lovformålet der en aktør som allerede har en eierandel på 1/3 eller mer i ett marked, foretar et erverv som gir vedkommende en eierandel på mer enn 1/4 i et annet marked. I en situasjon der en aktør eier mellom 1/4 og 1/3 i flere markeder vil presumpsjonsterskelen ikke være oversteget, men tilsynet vil kunne gripe inn etter en konkret vurdering. På generelt grunnlag mener departementet at det i slike tilfeller vil være større grunn til å gripe inn jo flere markeder aktøren er involvert i, og jo nærmere aktøren ligger 1/3-grensen.

Regionale eierskapsgrenser fastsatt av Medietilsynet vil på samme måte fungere som «presumpsjonsterskler» for inngrep. Dvs. at der den fastsatte grensen er passert foreligger det en presumpsjon for at ervervet er i strid med lovformålet.

Motstridsvurderingen

Uansett presumpsjon kan det ikke gripes inn uten at det er foretatt en konkret vurdering av ervervet opp mot lovformålet.

Et viktig utgangspunkt her er at motstrid mot lovformålet må anses som det sentrale inngrepsvilkåret. Der det foreligger en presumpsjon vil vurderingen av motstridsvilkåret bli et spørsmål om lovformålet kan tilsi avvik fra presumpsjonen. M.a.o må det i slike tilfeller sannsynliggjøres at ervervet likevel ikke er i strid med lovens formål, og bevisbyrden for dette vil ligge hos erververen.

Der det ikke foreligger noen presumpsjon må ervervet vurderes opp mot lovformålet på friere grunnlag, og bevisbyrden vil her ligge hos tilsynsmyndigheten. Heller ikke her vil det være et vilkår at tilsynet kan påvise/dokumentere at resultatet vil bli redusert innholdsmangfold til forbrukerne.

Det avgjørende vil i begge situasjoner være en konkret vurdering opp mot de to hovedelementene i lovens formål, dvs. at loven skal medvirke til mediemangfold (mangfold i innholdstilbudet og ytringskanaler for publikum) og sikre mot eierposisjoner som kan misbrukes og utnyttes for å fremme egen politisk eller økonomisk agenda.

Diskresjonært skjønn

Dersom vilkårene for inngrep er til stede (dvs. at det foreligger en betydelig eierstilling i strid med lovens formål) vil tilsynet likevel ha et diskresjonært skjønn, dvs. en mulighet til å vurdere om det foreligger forhold som tilsier at kompetansen til å gripe inn likevel ikke bør benyttes (jf. at inngrepshjemmelen i lovens § 9 første ledd er en «kan»-regel). Departementet legger til grunn at de hensynene som kan tale imot inngrep i normale tilfeller vil inngå i en samlet vurdering av om eierstillingen er i strid med lovens formål, slik denne vurderingen beskrives ovenfor. Dette tilsier etter departementets vurdering at der vilkårene for inngrep er til stede, bør det gripes inn, med mindre helt spesielle forhold tilsier noe annet.

1.12 Vertikal integrasjon

1.12.1 Departementets vurdering

Departementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet om at medieeierskapsloven ikke utvides til å omfatte vertikal integrasjon, og viser til at innføring av regler om vertikal integrasjon i mediemarkedet vil være en inngripende regulering, særlig hvis det skal innføres en regulering i form av forhåndsdefinerte grenser for vertikale erverv. Departementet viser her til ekspertgruppens vurdering av at det i markedet for innholdstjenester over Internett er forventet at det vil skje store og raske endringer i årene som kommer, og at ulike aktører vil konkurrere ved blant annet å anskaffe og tilby unikt innhold. Departementet slutter seg også til ekspertgruppens vurdering av at det bør vises varsomhet mot å gripe inn i slike dynamiske og innovative markeder ved særlige regler om vertikal integrasjon.

Selv om departementet ikke går inn for å utvide medieeierskapsloven til å omfatte vertikal integrasjon nå, tilsier den raske utviklingen og endringene av teknologi og marked at utviklingen fortsatt bør følges nøye.

1.13 Meldeplikt, gjennomføringsforbud, forhåndsklarering og opplysningsplikt

1.13.1 Departementets vurdering

Meldeplikt og gjennomføringsforbud

Departementet anser det ikke for nødvendig å innføre generelle regler om meldeplikt eller automatisk gjennomføringsforbud. Medietilsynet har hjemmel til å fatte vedtak om gjennomføringsforbud i konkrete saker, og saker som antas å være relevante med hensyn til lovens formål vil normalt bli allment kjent. Medietilsynet har også hjemmel til å gi stående pålegg om melding av erverv, og til å innhente informasjon fra aktørene, som nå foreslås presisert. Dette anses tilstrekkelig til at aktuelle erverv vil bli fanget opp.

Forhåndsklarering

Departementet anser at aktørene kan ha behov for forhåndsklarering av samarbeidsavtaler på tilsvarende måte som for erverv. Departementet opprettholder forslaget om at adgangen til å be om forhåndsklarering utvides til også å omfatte samarbeidsavtaler.

Opplysningsplikt

Departementet opprettholder forslaget om å presisere plikten til å gi opplysninger for å undersøke om det foreligger et erverv eller en samarbeidsavtaler som er omfattet av lovens virkeområde, og for å fastsette markedsandeler eller definere markeder. På bakgrunn av at det likevel ikke foreslås endring av selve lovens ervervsbegrep, og at Medietilsynets ansvar for å definere markeder blir betydelig mindre omfattende enn høringsnotatet la opp til, vil virkeområdet for opplysingsplikten i praksis bli mindre enn forutsatt. Departementet anser det likevel hensiktsmessig at hjemmelen til å innhente opplysninger presiseres og tydeliggjøres på disse områdene.

2. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Gunn Karin Gjul, Kåre Simensen, Arild Stokkan-Grande og Lene Vågslid, fra Fremskrittspartiet, Solveig Horne, Øyvind Korsberg og Ib Thomsen, fra Høyre, Linda C. Hofstad Helleland og Olemic Thommessen, fra Sosialistisk Venstreparti, Rannveig Kvifte Andresen, fra Senterpartiet, Olov Grøtting, og fra Kristelig Folkeparti, Øyvind Håbrekke, viser til atdet har betydning hvem som eier mediene, også i Norge. Komiteen er enig i dette.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at medieeierskapsloven har sin forankring i at store deler av den offentlige samtalen og meningsutvekslingen skjer i massemediene. Kontroll med nyhetsformidlingen gir derfor store muligheter til å påvirke opinionen.

Demokratihensyn tilsier at denne påvirkningskraften ikke bør være konsentrert hos én eller noen få aktører. Det er dette som danner grunnlaget for medieeierskapsloven. Flertallet stiller seg bak denne argumentasjonen om hvorfor det er behov for en slik lov.

Flertallet registrerer at loven imidlertid ikke er basert på dokumenterte konsekvenser av eierkonsentrasjon i dagens mediemarked. Loven er først og fremst en forsikringspolise – en «føre var»-lov – for en medieframtid vi vet lite om. Flertallet er enig at dette perspektivet er viktig.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til den omfattende teknologiske utviklingen som har vært på medieområdet, og de derav følgende omstillingsprosesser mediebedriftene står oppe i. Innføring av digital formidling av redaksjonelt stoff har gitt medieområdet en sterk innovasjon som blant annet kjennetegnes av innholdsmessig og teknisk konvergens. Dette er i stor grad drevet av endrede brukervaner og har gitt nye konkurranseflater både mellom formidlingsplattformer og bedrifter. Bransjen er fortsatt inne i en sterk utvikling som må forventes å fortsette i stort tempo. Disse medlemmer er opptatt av å føre en mediepolitikk som viderefører norske utgivertradisjoner og opprettholder den sentrale demokratiske rollen mediene spiller. Disse medlemmer mener vårt demokratiske system fordrer frie uavhengige medier med et mangfold av arenaer for ytring og offentlig debatt. En utvikling der mediene bringes inn i et stadig sterkere økonomisk avhengighetsforhold til staten er derfor uheldig. Disse medlemmer vil derfor understreke betydningen av robuste mediebedrifter med selvstendig økonomisk bærekraft. I et fungerende marked i så sterk omstilling som det her er snakk om, vil også endringer i eierskapene være en naturlig del av den dynamikken som kreves for å finne frem til optimale industrielle løsninger. Disse medlemmer mener medieeierskapslovens tilnærming ikke ivaretar dette på en tilstrekkelig fleksibel og treffsikker måte. Disse medlemmer mener også at hensynet til mediemangfoldet tilsier reguleringsmekanismer som forhindrer monopolisering på området. Disse medlemmer mener imidlertid at medieeierskapslovens tilnærming ikke er hensiktsmessig, hverken i forhold til lovens formål eller i forhold til de administrative omkostninger et så detaljert, komplisert og omfattende regelverk krever. Dette forsterkes ytterligere i den digitale fremtiden vi nå ser komme. Disse medlemmer vil derfor stemme imot endringene i loven, og fremme forslag om at medieeierskapsloven avvikles og erstattes av konkurranselovens regelverk, eventuelt med noen tillegg der Konkurransetilsynet pålegges å legge større vekt på spørsmål knyttet til redaksjonelt mangfold. Disse medlemmer viser til Konkurransetilsynets høringsuttalelse der det fremgår at flere store fusjonssaker på medieområdet viser at konkurranseloven og medieeierskapsloven i stor grad har overlappende funksjoner. Videre fremgår at også Konkurransetilsynet i sin håndhevelse av konkurranseloven er opptatt av både menings- og innholdsmessig mangfold. Disse medlemmer mener blant annet i lys av dette at de formål som ønskes ivaretatt gjennom medieeierskapsloven best kan håndteres ved at Konkurransetilsynets håndheving på medieområdet styrkes, om nødvendig med noen endringer i konkurranseloven og tilpasninger i det øvrige virkemiddelapparatet på medieområdet.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om avvikling av medieeierskapsloven, og i sak om dette fremme forslag om eventuelle tilpasninger med sikte på å ivareta hensynet til mediemangfold innenfor konkurranselovens forvaltning og virkeområde.»

Kap. 2 – Bakgrunn for lovforslaget

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, registrerer at ulike høringsinstanser har uttalt at det er behov for en revisjon av lovgivningen på området og slutter seg til lovens formål. Men flertallet merker seg at det er ulike syn på lovforslaget og også nødvendigheten av en medieeierskapslov.

Kap. 3 – Grunnlaget for medieeierskapsloven

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, stiller seg bak regjeringens overordnede målsetting på medieområdet, slik den er nedfelt i Soria Moria 1-erklæringen. Det er å sikre ytringsfrihet, rettssikkerhet og et levende demokrati. Erklæringen slår videre fast at regjeringen vil «… føre en politikk for å motvirke en for sterk eier- og maktkonsentrasjon i mediene».

Et annet flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at med utgangspunkt i infrastrukturkravet i Grl. § 100 er hovedmålet for mediepolitikken å

«… opprettholde et mediemangfold som kan sikre befolkningen tilgang til en mangfoldig og åpen samfunnsdebatt, nyheter og informasjon av høy redaksjonell standard og kulturuttrykk av høy kvalitet og stor bredde»,

jf. Prop. 1 S (2012–2013). Dette hovedmålet blir videre konkretisert i bl.a. følgende delmål:

• mangfold og kvalitet i norske medier

• redaksjonell uavhengighet

• mangfold i medieeierskap

De politiske målsettingene på området følger dermed opp de rettslige og politiske forpliktelsene i Grl. § 100 og EMK artikkel 10. Dette flertallet stiller seg bak disse politiske målsettingene.

Dette flertallet er enig i at det å ha et mangfold i medieeierskapet er et sentralt politisk mål, men det betyr ikke automatisk at det er grunnlag eller behov for egen lovgivning på området. Dette flertallet er derfor enig i at det bare vil være et naturlig tiltak dersom mangfoldet faktisk er truet, eller senere kan bli truet som følge av forhold som da vanskelig kan reverseres, samt at målene ikke kan nås gjennom mindre inngripende virkemidler.

Dette flertallet slutter seg til at medieeierskapsloven må bygge på forutsetningen om at eierskap og eierkonsentrasjon er ett av de forholdene som kan påvirke medienes rapportering og redusere det reelle innholdsmangfoldet i tilbudet til publikum.

Dette flertallet er enig med regjeringen at selv om man skulle komme til at konsentrasjon i seg selv ikke kan antas å ha en negativ effekt for mangfoldet, ville det ikke være et avgjørende argument. Loven skal ikke bare medvirke til mediemangfold, men også sikre mot eierposisjoner som kan misbrukes og utnyttes for å fremme egen politisk eller økonomisk agenda. Dette flertallet er enig i dette.

Dette flertallet registrerer debatten om hvorvidt fremveksten av nye medieplattformer reduserer behovet for medieeierskapsloven, men stiller seg bak regjeringens standpunkt om at det er et fortsatt behov for en slik lov.

Videre registrerer dette flertallet debatten hvor noen hevder at det er tilstrekkelig med konkurranselovens regler og at disse kan erstatte medieeierskapsloven.

Dette flertallet er enig med regjeringen i at man ikke kan slutte seg til dette synspunktet. Dette flertallet viser også til at de to lovene har ulike formål og at vurderingen av hvilken grad av konsentrasjon som skal tillates vil kunne være ulik etter de to lover.

Dette flertallet vil understreke at formålet med medieeierskapsloven ikke er å sikre effektiv konkurranse eller økonomisk effektivitet, men å «fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud». Loven regulerer dermed konsentrasjon av kontroll over opinionen/samfunnsdebatten, ikke konsentrasjon av markedsmakt i økonomisk forstand.

Dette flertallet viser til at medieeierskapsloven derfor verner om demokratiske verdier som vanskelig kan defineres ut fra rent økonomiske begreper, eller dekkes av konkurranselovens formål om samfunnsøkonomisk effektivitet.

Dette flertallet vil presisere denne forskjellen mellom de to lovene og på denne måten støtte regjeringens argumentasjon for behov for en fortsatt medieeierskapslov.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at komiteen har mottatt en utredning fra Schibsted ASA som konkluderer med at regjeringens forslag er i strid med Grunnloven § 100. Konkret blir det bl.a. hevdet at forslaget om å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet er i strid med lovkravet i Grunnloven § 100 andre ledd, og at forslaget dessuten er mangelfullt utredet og begrunnet. Flertallet viser videre til at komiteen 22. mai 2013 sendte brev til Kulturdepartementet ved statsråd Hadia Tajik og ba om departementets vurdering av utredningen. Brev fra statsråden av 4. juni 2013 med vedlegg følger vedlagt. I svaret viser statsråden til at forholdet til Grunnloven er blitt vurdert ved flere anledninger og at departementet i tillegg har innhentet en særskilt vurdering av spørsmålene som reises i Schibsteds utredning fra Justis- og beredskapsdepartementets lovavdeling. Flertallet registrerer at lovavdelingen konkluderer klart med at lovforslaget ikke er i strid med Grunnloven § 100. Flertallet merker seg også at lovforslaget etter lovavdelingens vurdering ikke kan kritiseres som for dårlig utredet eller begrunnet. Flertallet ser etter dette ingen grunn til å drøfte spørsmålet ytterligere og legger til grunn at det ikke er noe til hinder for å vedta regjeringens lovforslag.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Høyre viser til høringsuttalelse fra Schibsted ASA der et notat, datert Oslo 16. mai 2013, fra advokat, dr. juris Kyrre Eggen og professor, dr. juris Eivind Smith, vedrørende spørsmålet om hvorvidt regjeringens forslag til ny medieeierskapslov er i overensstemmelse med Grunnloven § 100, ble fremlagt. Videre viser disse medlemmer til brev fra Kulturdepartementet v/statsråden til komiteen av 4. juni 2013 der statsråden konkluderer med at Grunnloven ikke står i veien for at de foreslåtte regler i medieeierskapsloven kan vedtas. Disse medlemmer mener spørsmålet som er reist er av meget viktig prinsipiell karakter og at det burde vært bedre belyst før Stortinget behandler det fremlagte forslag til medieeierskapslov.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget sender Prop. 142 L (2012–2013) tilbake til regjeringen, og ber om at spørsmålet om den foreslåtte delegering av reguleringskompetanse til Medietilsynet er i overensstemmelse med Grunnloven § 100, utredes nærmere før saken eventuelt fremmes på nytt.»

Kap. 5 Lovens formålsbestemmelse.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at medieeierskapslovens formål ifølge § 1 er å «fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud».

Som det fremkommer i proposisjonen, skal loven ikke først og fremst verne den formelle/materielle ytringsfriheten (dvs. friheten fra forhåndssensur eller rettslig ansvar), men den reelle ytringsfriheten. En viktig forutsetning for reell ytringsfrihet er et mangfold av frie og uavhengige massemedier. Flertallet er enig i dette.

Flertallet registrerer videre at under drøftelsen av grunnlaget for loven, jf. kap. 3, la departementet til grunn at lovens formål i praksis inneholder to hovedelementer:

• For det første skal loven sikre et mangfold av ytringer og informasjon i offentligheten (jf. «de reelle ytringsmuligheter» og «et allsidig medietilbud»).

• For det andre skal loven sikre mot eierposisjoner som kan utnyttes for å fremme eiernes egen politiske eller økonomiske agenda.

Flertallet er enig med regjeringen i at selv om denne todelingen av formålet ikke gjenspeiles direkte i dagens målformulering, er lovens § 1 i praksis dekkende for de politiske målene på området. Regjeringen går derfor ikke inn for noen endringer på dette punktet. Flertallet støtter dette.

Kap. 6 Virkeområde

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at virkeområdet for dagens lovgivning er dagspresse, fjernsyn, radio og elektroniske medier.

Flertallet viser videre til at elektroniske medier ble omfattet av lovens virkeområde etter en lovendring i 2004. Selv om elektroniske medier etter dette er formelt omfattet av lovens virkeområde, er det ikke fastsatt grenser for eierskap i slike medier. Eksisterende lov gir ikke Medietilsynet hjemmel til å gripe inn mot erverv i elektroniske medier.

Flertallet viser til at ekspertgruppen som ble nedsatt i forarbeidet til denne lovendringen, foreslo å utvide lovens virkeområde noe i forhold til dagens lov. Konkret foreslo ekspertgruppen å samordne virkeområdet med virkeområdet for lov 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fridom i media. Ekspertgruppen viste til at lov om redaksjonell fridom «har fokus på medier som anses sentrale for produksjon og formidling av nyhetsstoff og samfunnsdebatt» og at «Tilsvarende hensyn er viktige også for de formål medieeierskapsloven skal ivareta». Flertallet registrerer at departementet i høringsnotatet sluttet seg til ekspertgruppens forslag om utvidelser, og viste til at medieeierskapsloven og loven om redaksjonell fridom i media utgjør gjensidig utfyllende virkemidler som skal fremme det samme settet av mediepolitiske mål.

Samtidig registrerer flertallet at mange av høringsinstansene er skeptiske både til at eierskap i elektroniske medier skal reguleres i loven og til departementets forslag om avgrensning av virkeområdet til elektroniske medier.

Flertallet er enig med regjeringen når den argumenterer for at eierskap i elektroniske medier bør reguleres. Det at svært mange i dag henter nyheter fra aviser og andre medier på nett er argument som flertallet stiller seg bak. Flertallet vil i den anledning vise til ekspertgruppens gjennomgang av mediebruk som viser at nettmedier nå er av de mediene som brukes oftest og mest, og en av de aller viktigste nyhetskildene.

Flertallet er enig med regjeringen i at lovens virkeområde i forhold til elektroniske medier avgrenses til «elektroniske massemedier som har tilsvarende formål og funksjon som» de tradisjonelle massemediene. Flertallet vil videre presisere at loven dermed vil omfatte medier som driver journalistisk produksjon og formidling av et bredt spekter av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt.

Flertallet er videre enig med regjeringen i at formidlingstjenester, f.eks. sosiale medier og søkemotorer, eller rene distribusjonskanaler, f.eks. kabelselskaper og nettleverandører, ikke skal omfattes av det nye lovforslaget.

Flertallet er videre kjent med at fagpressepublikasjoner har vært diskutert i forbindelse med lovforslaget. Men flertallet stiller seg bak regjeringen forslag om at det ikke ligger tungtveiende grunner til grunn for at lovens virkeområde også skal omfatte fagpressen.

Flertallet viser til at i høringsnotatet gikk departementet ikke inn for å skille mellom ulike typer av innhold ved fastsettelse av markedsandeler for kringkasting. I høringen har enkelte argumentert for at dette i praksis vil innebære en forskjellsbehandling i og med at rene underholdningstjenester vil være omfattet av kringkastingsmarkedene, men ikke av et marked for «dagsaviser og andre periodiske publikasjoner».

Flertallet viser til at de aller fleste medier vil inneholde en blanding av nyhets- og aktualitetsstoff og mer underholdningspreget stoff. Den nærmere innholdsmiksen vil variere både mellom mediemarkedene og innenfor det enkelte mediemarked.

Flertallet er derfor enig med regjeringen i at det ville være svært vanskelig å praktisere et strengt skille mellom nyhets- og aktualitetsstoff. Dette gjelder alle mediemarkedene.

Flertallet viser også til at kringkastingskanaler kan være viktige som nyhetskilder, selv om kanalens innhold totalt sett har en overvekt av mer underholdningspreget stoff. Uansett innholdsmiks kan man normalt også anta at den generelle oppslutningen om en TV-kanal vil være retningsgivende for kanalens posisjon som nyhetskilde sett i forhold til andre mediekanaler.

Flertallet viser til at ut fra den tankegangen som ligger bak avgrensningen mot ukepressen i markedet for «dagsaviser og andre periodiske publikasjoner», kunne det likevel argumenteres for at (mer eller mindre) rene underholdningskanaler bør utelates fra kringkastingsmarkedet. Departementet støtter imidlertid her ekspertgruppens vurdering om at et slikt skille vil kunne virke som et insentiv for kringkastere til å redusere nyhets- og aktualitetsstoffet. Dette ville være uheldig ut fra de overordnede politiske målene på medieområdet. Flertallet er enig i regjeringens vurderinger og støtter forslaget om lovens virkeområde for kringkasting.

Kap. 7 Erverv og samarbeidsavtaler

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at forslaget til erverv og samarbeidsavtaler i begrenset omfang ble kommentert av høringsinstansene.

Flertallet viser videre til at de fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet, støtter forslaget om å legge til grunn konkurranselovens ervervsbegrep ved tilordning av oppslutning. Regjeringen foreslår at nærmere prinsipper for tilordning av oppslutning fastsettes i forskrift av Medietilsynet. Flertallet er enig i dette.

Regjeringen er imidlertid enig med Medietilsynet i at lovens virkeområde ikke bør begrenses til å gjelde erverv som gir kontroll i konkurranserettslig forstand. Flertallet deler denne oppfatningen. Videre er flertallet enig med regjeringen i at hjemmelen til å gripe inn mot samarbeidsavtaler bør opprettholdes.

Kap. 8 Reguleringsmodell

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, er enig i at et hovedformål med lovrevisjonen er å etablere en lovgivning som både er tilpasset dagens mediemarkeder og som vil kunne håndtere en videre utvikling innenfor markeder og teknologi.

Flertallet viser til at samtidig gir loven hjemmel til regulering og inngrep som kan ha stor økonomisk betydning for berørte aktører. Prosesser rundt oppkjøp og sammenslåinger er kompliserte og kostnadskrevende. Aktørene i bransjen har derfor behov for å kunne forutsi om et oppkjøp eller en sammenslåing vil stå seg i forhold til loven. Regjeringen legger derfor til grunn at en rimelig og effektiv balansering av hensynet til fleksibilitet og forutberegnelighet må være et viktig mål med den pågående lovgjennomgangen. Flertallet støtter dette synet.

Flertallet viser til at regjeringens forslag innebærer at dagens detaljregulering i lov erstattes med et mer fleksibelt system som i større grad er basert på forskrifter.

Høringsforslaget innebar bl.a. at Medietilsynet gis kompetanse til å avgrense relevante produktmarkeder og geografiske markeder i forskrift. Flertallet viser til at en stor del av høringsinstansene er kritisk til at Medietilsynet skal forhåndsdefinere markeder i forskrift, både fordi det medfører uforutsigbarhet og fordi det anses prinsipielt betenkelig at Medietilsynet dermed får en kombinert rolle som forskriftsgiver og tilsynsmyndighet innenfor samme lov, samtidig som loven bare trekker opp overordnede rammer for innholdet av kompetansen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at når det gjelder forutsigbarhet, er departementet enig i at modellen gjør det vanskelig for aktørene i dag å forutsi det endelige utfallet av revisjonen og dermed kommentere høringsutkastet. At Medietilsynet skal utforme markedene i forskrift på et senere tidspunkt, innebærer imidlertid at konkrete forslag til markedsavgrensning vil bli utredet og sendt på høring i tråd med reglene i forvaltningsloven. Aktørene vil derfor bli orientert om mulige avgrensninger, og får mulighet til å påvirke prosessen ved å uttale seg i en høring. Departementet anser at forskriftsmodellen langt på vei vil ivareta hensynet til forutsigbarhet når det gjelder de konkrete forslag om avgrensning av markeder. Dette flertallet stiller seg bak regjeringens vurderinger.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, er også enig i regjeringens vurderinger av de prinsipielle innvendingene som er fremkommet mot modellen der et organ – Medietilsynet – både skal utarbeide og oppdatere reglene, samtidig som de skal drive løpende håndheving av de samme reglene.

Flertallet viser til at det er flere eksempler på at tilsyn eller direktorater fastsetter nærmere regelverk på de områdene hvor de også fører tilsyn. Dette gjelder både for Post- og teletilsynet, Konkurransetilsynet, Medietilsynet og Luftfartstilsynet. Regjeringen anser derfor at en kombinasjon av forskrifts- og tilsynsmyndighet hos samme forvaltningsorgan i seg selv ikke er uvanlig eller prinsipielt betenkelig. Flertallet er enig i denne vurderingen.

Et annet flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, har likevel en viss forståelse for de innvendingene som framkom i høringen knyttet til modellen som helhet fordi forslaget samlet sett innebærer betydelig overføring av myndighet til Medietilsynet. På bakgrunn av responsen i høringen foreslår departementet derfor noe mindre omfattende endringer i reguleringsmodellen, og dermed en mer begrenset overføring av myndighet til Medietilsynet enn det som var foreslått av ekspertgruppen og i høringsnotatet.

Dette flertallet viser til at konkret foreslår departementet at definisjonen av markedene dagspresse, radio og fjernsyn beholdes i loven. For øvrig foreslås at Medietilsynet i loven gis myndighet til å definere et nytt fjerde nasjonalt marked for elektroniske medier dersom utviklingen skulle tilsi det, samt å definere regionale mediemarkeder og grenser. I tillegg skal tilsynet fastsette regler om beregning av markedsandeler og prinsipper for tilordning og vekting av oppslutning.

Dette flertallet stiller seg bak regjeringens forslag til reguleringsmodell der dagens detaljregulering i lov erstattes med et mer fleksibelt system basert på forskrifter.

Kap. 9 Nasjonale mediemarkeder

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at loven har et todelt formål; dels å sikre befolkningen tilgang til et reelt mangfold av informasjon og meninger, dels å sikre mot eierposisjoner som kan utnyttes for å fremme eiernes egne politiske eller økonomiske interesser.

I likhet med ekspertgruppen mener regjeringen at det fortsatt er så store forskjeller mellom mediekanalene når det gjelder innhold, bruk og nedslagsfelt at en sammenslåing til ett mediemarked ikke vil fremme lovens formål. Flertallet er enig i denne vurderingen.

Selv om det har skjedd og fortsatt skjer en konvergens mellom de ulike mediekanalene, mener regjeringen derfor at de fortsatt har så ulik funksjon at det er ønskelig å opprettholde et mangfold av eiere også innenfor de forskjellige kanalene. Regjeringen foreslår derfor at de tre markedene dagspresse, fjernsyn og radio opprettholdes. Flertallet er enig i dette.

På bakgrunn av høringen går regjeringen videre inn for at de tre markedene defineres i selve loven, samtidig som det åpnes for at Medietilsynet på sikt kan definere et nytt fjerde elektronisk marked i forskrift. Flertallet gir sin tilslutning også til dette.

Kap. 10 Nasjonale eierskapsgrenser

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, stiller seg bak regjeringens forslag om å beholde 33 prosent-grensen som utgangspunkt på nasjonalt nivå i hvert av de nasjonale markedene. Dette er sentralt for å oppnå målet om minimum tre uavhengige aktører av betydning i de ulike mediemarkedene. Regjeringen legger – i likhet med ekspertgruppen – også vekt på at 33 prosent-grensen synes å være et fellestrekk i europeisk regulering av eierskap i media. Flertallet er enig i dette.

Flertallet støtter også regjeringen i at Medietilsynet ikke bør ha mulighet til å fravike de nasjonale eierskapsgrensene i forskrift. Regjeringen mener at den nasjonale eierskapsgrensen når det gjelder monomedieerskap, er et så sentralt politisk spørsmål at den ikke bør kunne endres uten stortingsbehandling. Dersom utviklingen skulle tilsi at definisjonen av de nasjonale mediemarkedene bør endres, vil det være naturlig å samtidig vurdere behovet for endringer i eierskapsgrensene. Den nedre grensen for absolutt inngrep settes til 25 prosent. Flertallet stiller seg bak denne vurderingen.

Når det gjelder multimedieeierskap stiller flertallet seg bak regjeringens forslag om at reguleringen av multimedieeierskap forenkles og at grensene settes til hhv. 33 prosent og 25 prosent, dvs. tilsvarende grensene for monoeierskap og den nedre grensen for inngrep.

Flertallet vil peke på at grensen på 33 pst. skal sikre at det er minimum tre aktører i markedet. Flertallet vil understreke at dette betinger at reguleringene forvaltes på en måte som sikrer reell uavhengighet mellom de ulike aktørene.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti vil videre understreke at mediepolitikken som helhet skal bidra til å understøtte målet om mediemangfold. Mediebransjen er inne i en krevende omstillingsperiode og situasjonen tilsier at man bør utvise varsomhet med endringer i mediestøtteordningen som vil svekke mangfoldet ytterligere.

Dette medlem vil peke på at fortsatt mediemangfold krever at bransjen får rammevilkår som legger til rette for å utvikle sin produksjon og formidling i digitale markeder. Dette medlem vil særlig peke på det akutte behovet for å innføre en plattformnøytral lav merverdiavgift.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, stiller seg bak regjeringens forslag om å oppheve den særskilte bestemmelsen om eierskapsbegrensning ved krysseierskap.

Kap. 11 Regionale mediemarkeder

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Senterpartiet, viser til at i dagens lovverk er det bare dagspressen som er regulert på regionalt nivå, hvor betydelig eierstilling er definert som kontroll med en andel på 60 prosent eller mer av det samlede dagsopplaget av region- og lokalaviser i en medieregion.

Flertallet registrerer at flere høringsinstanser mener regional regulering er i strid med eller ikke fremmer lovens formål. Det blir blant annet pekt på at loven innebærer en særregulering av papiraviser, at reguleringen truer lokale avisers overlevelsesevne, og at det er en rekke problemer knyttet til måling og regulering på regionalt nivå.

Etter departementets vurdering kan en nasjonal grense for eierskap ikke alene sikre mot eierdominans på regionalt eller landsdelsnivå. Flertallet er enig i dette og vil videre påpeke at uten regional regulering vil en aktør i teorien kunne eie for eksempel alle lokalaviser i hele Nord-Norge, Trøndelag og Vestlandet nord for Stavanger uten å passere 1/3-grensen i noe nasjonalt marked.

Flertallet er enig i at det da vil det være få alternative kilder til informasjon om regionale eller lokale forhold og politikk i dette området, og én aktør kan få potensielt meget stor påvirkningskraft regionalt. En slik konsentrasjon vil etter flertallets mening kunne bli et lokaldemokratisk problem. Regjeringen opprettholder derfor forslaget om regulering av eierskap på regionalt nivå, og forslaget om at regionale mediemarkeder og eierskapsgrenser defineres i forskrift fastsatt av Medietilsynet. Flertallet er enig i dette.

Flertallet er enig med regjeringen i at det per i dag ikke er grunnlag for å regulere andre markeder enn dagspresse på regionalt nivå, men dette er forhold som kan endre seg over tid. Regjeringen foreslår derfor at loven åpner for at det i forskrift kan defineres også andre produktmarkeder på regionalt nivå. Det er flertallet enig i.

Flertallet er enig med regjeringen i at den geografiske markedsavgrensningen regionalt, som i dag, bør foretas i forskrift. Regioninndelingen bør reflektere de reelle markedene for frambringelse og formidling av informasjon, og regionene bør deles inn slik at mediene innenfor regionen til en viss grad kan fungere som reelle alternative kilder til regionale nyheter og informasjon. Dette synet deles av flertallet.

Regjeringen opprettholder forslaget om at det avgjørende for om et regionalt marked skal reguleres, bør være avisenes faktiske nedslagsfelt og funksjon som informasjonskilde, samt en vurdering av om avisen konkurrerer i det aktuelle markedet om å frambringe informasjon. Flertallet er enig i dette standpunktet.

I en diskusjon om lokalaviser også skal inkluderes i et regionalt marked, støtter flertallet regjeringen i dens argumentasjon om hvorfor lokalaviser bør inngå ved fastsettelse av et regionalt marked.

Flertallet er enig med regjeringen som legger til grunn at eierskapsgrensene på regionalt nivå bør tilpasses avgrensningen av de regionale markedene. Det selv om konsekvensen blir at ulike regioner vil kunne ha ulike grenser.

Flertallet er enig med regjeringen i at fastsettelsen av regioner og eierskapsgrenser bør gjenspeile faktisk konkurransesituasjon og mediebruk, og reflektere størrelsen på markedet og dermed muligheten for å etablere alternative eiermiljøer. Flertallet er videre enig at ved fastsettelsen av de regionale eierskapsgrenser bør det også tas hensyn til det øvrige nyhetstilbudet i regionen, inkludert NRKs regionsendinger.

Samlet sett anser regjeringen at forslaget til regional regulering innebærer en rimelig avveining mellom hensynet til ytterligere eierskapskonsentrasjon regionalt og lokalt, og hensynet til et tilstrekkelig spredt eierskap og regionalt mangfold. Denne vurderingen deles av flertallet.

Regjeringen ser likevel at det er vanskelig å forutsi hvordan markedssituasjonen for regionale mediehus vil utvikle seg i tiden framover. Departementet ser derfor behov for å følge endringene tett over tid, og vil foreta en særlig evaluering av konkurransesituasjonen og forholdene for meningsmangfold regionalt i løpet av tre år. Flertallet er enig i at det er viktig å følge med på hvordan markedssituasjon utvikler seg regionalt.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser til at proposisjonen illustrerer at regulering av de moderne mediemarkedene fortsatt er viktig, men at utviklingen samtidig har gjort det mer krevende å regulere med rimelige og treffsikre bestemmelser. Regionale markeder innebærer i så måte ytterligere kompliserende faktorer. Dette medlem mener bestemmelsene om regulering av regionale markeder bør avvikles.

Dette medlem fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«I lov 13. juni 1997 nr. 53 om eierskap i medier (medieeierskapsloven) gjøres følgende endringer:

§ 9 første ledd skal lyde:

Medietilsynet kan gripe inn mot erverv av eierandel i foretak som driver eller har eiermessig innflytelse over medier som nevnt i § 3 første ledd, dersom erververen alene eller i samarbeid med andre har eller får en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, og dette er i strid med formålet i lovens § 1.

§ 11 Regionale mediemarkeder oppheves.»

Kap. 12 Måling av eierkonsentrasjon

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Fremskrittspartiet og Høyre, viser til at i dag følger hovedprinsippene for beregning av eierposisjoner i de ulike markedene av selve loven. Det følger av §§ 10 og 11 at markedsandel beregnes ut fra «det samlede dagsopplaget for dagspressen», «de samlede seertall for fjernsyn» og «de samlede lyttertall for radio».

Prinsippene for måling av eierkonsentrasjon i den nye loven må tilpasses avgrensningen av de ulike mediemarkedene. Flertallet viser til at regjeringen mener at dagspresse, fjernsyn og radio opprettholdes som egne markeder definert i loven. Flertallet er enig i dette.

Regjeringen får flertallets støtte i at metodene for måling av eierkonsentrasjon ikke bør reguleres i selve loven, men at Medietilsynet bør fastsette regler om dette i forskrift.

Videre gir flertallet sin tilslutning til at dersom Medietilsynet fastsetter et fjerde elektronisk marked, vil det bli nødvendig å fastsette nye prinsipper for måling av eierkonsentrasjon, både i et nytt elektronisk marked og i markedene for dagspresse, fjernsyn og radio.

Kap. 13 Vertikal integrasjon

Komiteen stiller seg bak regjeringens forslag om å ikke innføre regler om vertikal integrasjon nå.

3. Forslag fra mindretall

Forslag fra Fremskrittspartiet og Høyre:

Forslag 1

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om avvikling av medieeierskapsloven, og i sak om dette fremme forslag om eventuelle tilpasninger med sikte på å ivareta hensynet til mediemangfold innenfor konkurranselovens forvaltning og virkeområde.

Forslag 2

Stortinget sender Prop. 142 L (2012–2013) tilbake til regjeringen, og ber om at spørsmålet om den foreslåtte delegering av reguleringskompetanse til Medietilsynet er i overensstemmelse med Grunnloven § 100, utredes nærmere før saken eventuelt fremmes på nytt.

Forslag fra Kristelig Folkeparti:

Forslag 3

I lov 13. juni 1997 nr. 53 om eierskap i medier (medieeierskapsloven) gjøres følgende endringer:

§ 9 første ledd skal lyde:

Medietilsynet kan gripe inn mot erverv av eierandel i foretak som driver eller har eiermessig innflytelse over medier som nevnt i § 3 første ledd, dersom erververen alene eller i samarbeid med andre har eller får en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt, og dette er i strid med formålet i lovens § 1.

§ 11 Regionale mediemarkeder oppheves.

4. Komiteens tilråding

Tilrådingen fremmes av komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Sosialistisk Venstreparti.

Komiteen viser til proposisjonen og til sine merknader, og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak til lov

om endringer i medieeierskapsloven

I

I lov 13. juni 1997 nr. 53 om eierskap i medier gjøres følgende endringer:

§ 3 skal lyde:

§ 3 Lovens saklige virkeområde

Loven gjelder:

a) dagsaviser og andre periodiske publikasjoner som hovedsakelig driver journalistisk produksjon og formidling av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt,

b) kringkasting, jf. kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav a, og

c) elektroniske massemedier som har tilsvarende formål og funksjon som medier nevnt under bokstav a og b.

Loven gjelder ikke medier som har som hovedformål å drive med reklame eller markedsføring, eller som hovedsakelig er rettet mot medlemmer eller tilsatte i bestemte organisasjoner, foreninger eller selskap.

§ 9 første ledd skal lyde:

Medietilsynet kan gripe inn mot erverv av eierandel i foretak som driver eller har eiermessig innflytelse over medier som nevnt i § 3 første ledd, dersom erververen alene eller i samarbeid med andre har eller får en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt eller regionalt, og dette er i strid med formålet i lovens § 1.

§ 9 sjette ledd skal lyde:

Bestemmelsene i denne paragrafen gjelder tilsvarende for samarbeidsavtaler som har tilsvarende virkninger som erverv.

§ 10 skal lyde:

§ 10 Nasjonale mediemarkeder

Som nasjonale mediemarkeder defineres:

a) dagspresse og periodiske publikasjoner,

b) fjernsyn, og

c) radio.

I tillegg kan Medietilsynet forskrift ved behov definere et eget marked for elektroniske medier.

Betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt anses normalt å foreligge ved

a) kontroll av en andel på 1/3 eller mer av ett nasjonalt marked, eller

b) kontroll av en andel på 1/4 eller mer i ett nasjonalt mediemarked dersom vedkommende allerede kontrollerer 1/3 eller mer i et annet nasjonalt mediemarked.

Medietilsynet kan etter en konkret vurdering komme til at en betydelig eierstilling også foreligger ved kontroll av en andel mellom 1/4 og 1/3 i et nasjonalt mediemarked.

Medietilsynet har ikke anledning til å gripe inn dersom markedsandelen ikke overstiger 1/4 av det aktuelle mediemarkedet.

Medietilsynet skal ved forskrift fastsette nærmere regler om beregning av markedsandeler og prinsipper for tilordning og vekting av oppslutning.

§ 11 skal lyde:

§ 11 Regionale mediemarkeder

Medietilsynet skal i forskrift definere regionale mediemarkeder (produktmarkeder og geografiske markeder) med utgangspunkt i lovens formål. Medietilsynet skal også fastsette når betydelig eierstilling regionalt normalt anses å foreligge. Medietilsynet skal jevnlig, og som utgangspunkt hvert tredje år, vurdere behovet for å definere markedene og betydelig eierstilling regionalt på nytt.

Medietilsynet skal ved forskrift fastsette nærmere regler om beregning av markedsandeler og prinsipper for tilordning og vekting av oppslutning.

§ 12 andre og nytt tredje ledd skal lyde:

Bestemmelsene i denne paragrafen gjelder tilsvarende for samarbeidsavtaler som nevnt i § 9 sjette ledd.

Medietilsynet kan ved forskrift gi nærmere bestemmelser om melding etter denne paragraf.

§ 13 første ledd skal lyde:

Enhver plikter å gi Medietilsynet og Klagenemnda for mediesaker de opplysninger tilsynet eller Klagenemnda krever for å kunne utføre sine gjøremål etter loven, blant annet for å

a) undersøke om det foreligger et erverv eller en samarbeidsavtale som er omfattet av lovens virkeområde,

b) fastsette markedsandeler eller definere markeder

c) undersøke om lovens inngrepskriterium er oppfylt

d) undersøke om vedtak i medhold av loven er overtrådt, eller

e) bidra til å skape større åpenhet, oppmerksomhet eller kunnskap om eierforhold i norske medier.

§ 16 bokstav c skal lyde:

c) gir uriktige eller ufullstendige opplysninger til Medietilsynet eller Klagenemnda for mediesaker, eller

II

Loven gjelder fra den tid Kongen bestemmer. Kongen kan sette i kraft de enkelte bestemmelsene til forskjellig tid.

Vedlegg 1

Brev fra Justis- og beredskapsdepartementet v/ekspedisjonssjefen til Kulturdepartementet, datert 3. juni 2013

Endringer i medieeierskapsloven i Prop. 142 L (2012-2013) - forholdet til Grunnloven § 100

1. Bakgrunn

Vi viser til brev 23. mai 2013 der Kulturdepartementet ber om Lovavdelingens vurdering av forslaget om å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet i Prop. 142 L (2012-2013) om endringer i medieeierskapsloven. Bakgrunnen for anmodningen er en vurdering avgitt 16. mai 2013 av Kyrre Eggen og Eivind Smith på oppdrag for Schibsted ASA. Vurderingen ble oversendt Stortingets familie- og kulturkomité i anledning komiteens behandling av proposisjonen. Familie- og kulturkomiteen har bedt om KUDs merknader.

I Prop. 142 L (2012-2013) foreslås det ved endringer i medieeierskapsloven §§ 10, 11 og 12 å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet. Medietilsynet skal gis myndighet til å «definere et eget marked for elektroniske medier i forskrift» (§ 10 nytt annet ledd) og til «ved forskrift [å] fastsette nærmere regler om beregning av markedsandeler og prinsipper for tilordning og vekting av oppslutning».

Forslaget til utforming av medieeierskapsloven § 11 lyder i sin helhet:

Ǥ 11 Regionale mediemarkeder

Medietilsynet skal i forskrift definere regionale mediemarkeder (produktmarkeder og geografiske markeder) med utgangspunkt i lovens formål. Medietilsynet skal også fastsette når betydelig eiersti11ing regionalt normalt anses å foreligge. Medietilsynet skal jevnlig, og som utgangspunkt hvert tredje år, vurdere behovet for å definere markedene og betydelig eierstilling regionalt på nytt.

Medietilsynet skal ved forskrift fastsette nærmere regler om beregning av markedsandeler og prinsipper for tilordning og vekting av oppslutning.»

Etter forslaget til nytt tredje ledd i medieeierskapsloven § 12 kan Medietilsynet «ved forskrift gi nærmere bestemmelser om melding etter denne paragraf».

Vurderingen fra Eggen/Smith tar utgangspunkt i at ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven § 100 setter grenser for Stortingets adgang til å legge forskriftsmyndighet til forvaltningen. Dette begrunnes med at Grunnloven § 100 andre ledd slår fast at det «retslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov» og at Grunnloven § 100 tredje ledd oppstiller et klarhetskrav for inngrep i ytringsfriheten. Det argumenteres for at lovskravet i Grunnloven § 100 andre ledd må forstås som «noe mer enn kun et krav om formell forankring i formell lov», bl.a. fordi det er ønskelig med «den mer direkte demokratiske kontroll og legitimitet som følger av stortingsbehandling» og den offentlighet som følger med forberedelse av formelle lover. I lys av disse utgangspunkter konkluderer Eggen/Smith med at forslaget i Prop 142 L (2012-2013) om å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet er for vidtrekkende. Eggen/Smith peker også på at forsvarlighetsvurderingen etter Grunnloven § 100 andre og tredje ledd ikke i tilstrekkelig grad er ivaretatt i proposisjonen.

2. Lovavdelingens vurdering

Etter endringen i 2004 lyder Grunnloven § 100 nå:

«Ytringsfrihed bør finde Sted.

Ingen kan holdes retslig ansvarlig for at have meddelt eller modtaget Oplysninger, Ideer eller Budskab, medmindre det lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundeise i Sandhedssøgen, Demokrati og Individets frie Meningsdannelse. Det retslige Ansvar bør være foreskrevet i Lov.

Frimodige Ytringer om Statsstyreisen og hvilkensomhelst anden Gjenstand ere Enhver tilladte. Der kan kun sættes slige klarlig definere de Grænser for denne Ret, hvor særlig tungtveiende Hensyn gjøre det forsvarligt holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelser, Forhaandscensur og andre forebyggende Forholdsregler kunne ikke benyttes, medmindre det er nødvendigt for at beskytte Børn og Unge imod skadelig Paavirkning fra levende Billeder. Brevcensur kan ei sættes i Værk uden i Anstalter.

Enhver har Ret til Indsyn i Statens og Kommunernes Akter og til at følge Forhandlingeme i Retsmøder og folkevalgte Organer. Det kan i Lov fastsættes Begrænsninger i denne Ret ud fra Hensyn til Personvern og at andre tungtveiende Grunde.

Det paaligger Statens Myndigheder at lægge Forholdene til Rette for en aaben og oplyst offentlig Samtale.»

Grunnloven § 100 første ledd slår fast hovedprinsippet om at det skal være ytringsfrihet. Hva som nærmere ligger i dette, er utdypet i det følgende. Andre og tredje ledd regulerer materiell ytringsfrihet, dvs. frihet til å fremsette ytringer uten å bli stilt rettslig ansvarlig for dem. Fjerde ledd regulerer formell ytringsfrihet, dvs. frihet fra forhåndssensur og annen forhåndskontroll. Femte ledd regulerer retten til innsyn. Av sjette ledd følger en generell plikt for staten til å legge til rette for en åpen og opplyst offentlig debatt (infrastrukturkravet») .

Ved vurderingen av forholdet mellom Grunnloven § 100 og medieeierskapsloven må det innledningsvis tas stilling til om den foreslåtte reguleringen utgjør et inngrep i ytringsfriheten. Det er for så vidt klart at enkelte former for regulering av eierskap til medieforetak kan utgjøre inngrep i ytringsfriheten. Medieeierskapsloven retter seg imidlertid bare mot erverv av eierandeler i medieforetak der erververen alene eller i samarbeid med andre har eller vil få en betydelig eierstilling i det aktuelle mediemarkedet, samt mot samarbeidsavtaler med tilsvarende virkning, jf. § 9 og de foreslåtte endringene i § 9. Vi er i utgangspunktet i tvil om en slik regulering kan sees som et inngrep i erververens eller avtalepartenes ytringsfrihet etter Grunnloven.

Forutsetter en at den reguleringen som er foreslått i Prop 142 L (2012-2013) utgjør et inngrep i de aktuelle markedsaktørenes ytringsfrihet, oppstår for det første spørsmålet om denne reguleringen «lader sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse», og for det annet spørsmålet om reguleringen oppfyller kravet om lovs form og klart definerte grenser.

Medieeierskapslovens formål er «å fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud», jf. § 1. Medietilsynet kan bare gripe inn mot erverv eller samarbeidsavtaler som vil være i strid med dette siktemålet, jf. § 9 første ledd in fine. Denne reguleringen må anses som en del av statens oppfyllelse av «infrastrukturkravet» i Grunnloven § 100 sjette ledd. Etter vår mening «lader [den] sig forsvare holdt op imod Ytringsfrihedens Begrundelse». Et vesentlig moment i denne sammenheng er at det ikke er tale å om å holde erververen eller avtalepartene ansvarlig for å ha meddelt eller mottatt opplysninger mv., jf. Grunnloven § 100 annet ledd, og heller ikke om å begrense deres rett til å fremsette ytringer gjennom de kanaler de allerede rår over eller å forhåndssensuere slike ytringer, jf. tredje og fjerde ledd. En befinner seg i periferien av § 100's virkeområde.

Proposisjonen inneholder bl.a. detaljerte begrunnelser for behovet for eierskapsreguleringer og for de enkelte lovendringsforslagene. I tillegg ble forholdet til Grunnloven vurdert av den gruppen som la grunnlaget for Kulturdepartementets høringsforslag 22. juni 2012. Vi kan vanskelig se at lovforslaget kan kritiseres som for dårlig utredet eller for dårlig begrunnet. Dessuten vil Familie- og kulturkomiteens vurderinger komme i tillegg til de vurderinger og den begrunnelse som allerede foreligger.

Vi kan ikke se at det er rettslig grunnlag for å forstå kravet om «Lov» i Grunnloven § 100 andre ledd som et strengere krav om lovs form enn kravet om «Lov» i Grunnloven § 96 (lngen kan dømmes uden efter Lov, ... »). Dette var forutsatt i St. meld. nr. 26 (2003-2004) Om endring av Grunnloven § 100 punkt 4.2.5 der det bl.a. heter:

«Departementet ser det som nyttig å ta inn i grunnlovsteksten et krav om forankring i lov for alle inngrep som prinsipielt krever hjemmel i offentligrettslig kompetanse. Et slikt krav ville innebære en uttrykkelig grunnlovsmessig forankring for legalitetsprinsippet på ytringsfrihetens område. Et slikt krav vil imidlertid ikke i seg selv innebære noen rettslig styrking av ytringsfriheten, men en synliggjøring av det som allerede gjelder. …

…

For å ilegge straff følger det allerede av praksis omkring Grunnloven § 96 at lovskravet må praktiseres forholdsvis strengt.

Departementet er ikke enig med kommisjonen i at det bør stilles krav om klar lovhjemmel i grunnlovsteksten. Det vil innebære en strengere ordlyd enn Grunnloven § 96 for alle inngrep i form av straff, og en strengere formulering av lovskravet enn det som gjelder etter konvensjonsteksten i EMK artikkel 10 nr. 2. Her som ellers bør kravet til lovhjemmel nyanseres, blant annet ut fra hvor omfattende inngrep i ytringsfriheten det er tale om.»

Denne forståelsen av kravet om lovs form synes ikke å være fraveket under Stortingets behandling av den nye utformingen av ytringsfrihetsbestemmelsen i Grunnloven.

Legger en denne forståelsen av kravet om lovs form til grunn, strider forslaget i Prop 142 L (2012-2013) om å legge forskriftsmyndighet til Medietilsynet etter vår mening ikke mot Grunnloven § 100 annet ledd. Lovforslaget stiller på klassisk vis opp en overordnet ramme og overlater den nærmeste materielle reguleringen innenfor denne rammen til forvaltningen. Lovforslaget setter dessuten «klarlig definerende Grænser» for Medietilsynets forskriftsmyndighet. En kan derfor vanskelig hevde at lovforslaget strider mot Grunnloven § 100 tredje ledd. Medietilsynet må imidlertid påse at forskriftene får en klar utforming.

3. Oppsummering

Etter Lovavdelingens oppfatning er lovforslaget i Prop 142 L (2012-2013) ikke i strid med Grunnloven § 100.

Vedlegg 2

Brev fra Kulturdepartementet v/statsråden til familie- og kulturkomiteen, datert 4. juni 2013

Prop. 142 L (2012-2013) Endringer i medieeierskapsloven

Jeg viser til to brev fra Stortingets familie- og kulturkomité av 22. mai 2013.

Kulturdepartementet bes her kommentere en vedlagt utredning fra Schibsted ASA om ”Regjeringens forslag til ny medieeierskapslov og forholdet til lovskravet ved inngrep i ytringsfriheten etter Grunnloven § 100”. Komiteen ber konkret om å få opplyst om lovforslaget er forelagt Justisdepartementets lovavdeling og spør: ”Mener statsråden at endringen i medieeierskapsloven Prop. 142 L, er i samsvar med Grunnlovens § 100?”

Jeg bekrefter at de foreslåtte endringene i medieeierskapsloven etter min vurdering er i samsvar med Grl. § 100.

Forholdet til Grl. § 100 er blitt vurdert på generelt grunnlag ved flere anledninger, bl.a. av den ekspertgruppen som har utredet grunnlaget for regjeringens forslag i Prop. 142 L (2012-2013). Med utgangspunkt i Schibsteds utredning har jeg likevel bedt Justisdepartementets lovavdeling foreta en konkret vurdering av de innvendingene som fremmes i innspillet fra Schibsted.

I vedlagte brev konkluderer Justisdepartementet med at:

”Etter Lovavdelingens vurdering er lovforslaget i Prop 142 L (2012-2013) ikke i strid med Grunnloven § 100.” Lovavdelingen viser bl.a. til at:

”Lovforslaget stiller på klassisk vis opp en overordnet ramme og overlater den nærmere materielle reguleringen innenfor denne rammen til forvaltningen. Lovforslaget setter dessuten ”klarlig definerede Grænser” for Medietilsynets forskriftsmyndighet. En kan derfor vanskelig hevde at lovforslaget strider mot Grunnloven § 100 tredje ledd.”

For øvrig viser jeg til vedlagte brev av 3. juni 2013.