1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Det har betydning hvem som eier mediene, også i Norge.

Medieeierskapsloven er basert på at store deler av den offentlige samtalen og meningsutvekslingen skjer i massemediene. Kontroll med nyhetsformidlingen gir derfor store muligheter til å påvirke opinionen. Påvirkning kan skje direkte, som man har sett eksempler på fra andre land, men også indirekte. Eierdominans kan f.eks. dempe viljen til å ta opp virksomheten til eierne i et kritisk lys. Dersom én eier eller gruppering blir for dominerende, risikerer man at en slik manglende tendens til kritikk kan omfatte store maktfaktorer og betydelige samfunnsområder. Demokratihensyn tilsier at denne påvirkningskraften ikke bør være konsentrert hos én eller noen få aktører. Det er dette som danner grunnlaget for medieeierskapsloven.

Loven er imidlertid ikke basert på dokumenterte konsekvenser av eierkonsentrasjon i dagens mediemarked. Loven er først og fremst en forsikringspolise – en «føre var»-lov – for en medieframtid vi vet lite om. Vi vet ikke hva slags eiere norske medier vil få i framtiden. De kan være norske eller utenlandske. De kan ha publisistiske formål og tradisjoner, eller de kan ha politiske eller økonomiske ambisjoner som de ønsker å fremme gjennom «sine» mediekanaler. Det vi vet er at jo større eierkonsentrasjon vi åpner for i Norge, jo større kan konsekvensene bli ved et ev. oppkjøp.

Regjeringen mener derfor at det fortsatt er grunnlag for en egen lov om eierskap i mediene.

Samtidig er det åpenbart behov for å tilpasse loven til den teknologiske og markedsmessige utviklingen på mediesektoren. De elektroniske massemediene, inkludert avisenes og TV-kanalenes nett- og mobiltilbud, er i dag helt sentrale kanaler for formidling av nyheter og samfunnsdebatt i Norge. For eksempel hadde mediehuset VG i 2012 2,27 mill. lesere daglig. Av dette var det 690 000 som leste VG på papir, mens hele 1,8 mill. leste VG på nett og 775 000 leste VG på mobil. En lov som ikke omfatter de elektroniske kanalene, vil derfor være basert på et mediebilde som er utdatert. Og en lov som ikke likestiller elektronisk og tradisjonell mediebruk, vil gi et misvisende bilde av eierposisjoner på sektoren.

Reguleringen av eierskap i media er ett av flere virkemidler på området som virker sammen for å ivareta de overordnede målene om ytringsfrihet og mediemangfold. Mediestøtten bidrar til å gi økonomisk grunnlag for et mangfold av medievirksomheter i Norge. Medieeierskapsloven, sammen med loven om redaksjonell fridom i media, legger til rette for at dette mangfoldet av medievirksomheter også kan fungere som reelt uavhengige informasjonskilder og stemmer i offentligheten.

Kulturdepartementet foreslår i denne proposisjonen endringer i lov 13. juni 1997 nr. 53 om eierskap i medier (medieeierskapsloven).

Departementet foreslår å utvide loven med regler om eierskap i elektroniske medier. Etter modell av lov av 13. juni 2008 nr. 41 om redaksjonell fridom i media, avgrenses virkeområdet i forhold til elektroniske medier til de redaksjonelle, journalistiske massemediene.

Endringene innebærer ellers en omlegging til en mer fleksibel reguleringsmodell ved at mer av den nærmere regelutformingen overlates til forskrift.

Særregelen om krysseierskap oppheves og reglene om multimedieeierskap forenkles. For øvrig opprettholdes dagens eierskapsgrenser på nasjonalt nivå.

Departementet foreslår også å opprettholde egen regulering av medieeierskap på regionalt nivå, men slik at mediemarkeder og grenser fastsettes av Medietilsynet i forskrift.

1.2 Grunnlaget for medieeierskapsloven

1.2.1 Behovet for en egen lov

1.2.1.1 Konsekvensene av eierkonsentrasjon

Betydningen av eiermangfold er knyttet til at medienes formidling av informasjon og debatt er helt sentral for fri og informert meningsdannelse, og dermed for at de demokratiske prosessene skal kunne fungere. Samtidig kan medienes rapportering aldri bli helt objektiv. Om, og i så fall hvordan, et gitt faktum blir plukket opp og forstått i offentligheten vil avhenge av medienes utvalg, tolkning og vinkling av informasjon. Medienes utvalg og vinkling vil i sin tur bl.a. avhenge av journalistiske bransjekonvensjoner, det enkelte mediets rolle og profil samt de enkelte redaktørenes og journalistenes bakgrunn, interessefelt og politiske overbevisning.

Medieeierskapsloven bygger på forutsetningen om at eierskap og eierkonsentrasjon er ett av de forholdene som kan påvirke medienes rapportering og redusere det reelle innholdsmangfoldet i tilbudet til publikum.

Departementet legger til grunn at et visst eiermangfold er en nødvendig forutsetning for å sikre befolkningen reelt innholdsmangfold. Videre legger departementet til grunn at det vil være en presumpsjon for at eierkonsentrasjon over et visst nivå vil kunne svekke mangfoldet, og dermed den reelle ytrings- og informasjonsfriheten.

1.2.1.2 Muligheten for påvirkning/misbruk

Selv om man skulle komme til at konsentrasjon i seg selv ikke kan antas å ha en negativ effekt for mangfoldet, ville dette etter departementets vurdering ikke være et avgjørende argument. Loven skal ikke bare medvirke til mediemangfold, men også sikre mot eierposisjoner som kan misbrukes og utnyttes for å fremme egen politisk eller økonomisk agenda.

1.2.1.3 En «føre var»-lov

Loven har et langt perspektiv og skal fungere som en forsikringspolise for en medieframtid vi vet lite om. Det er dette som ligger i at medieeierskapsloven er en «føre var»-lov.

Det er et sentralt poeng at vi ikke vet hva slags eiere norske medier vil få i framtiden.

1.2.1.4 Konsekvensene av teknologisk utvikling

Noen høringsinstanser viser til at i og med framveksten av Internett og nye medier er meningsmarkedet blitt så stort, at behovet for eierbegrensninger innenfor de redigerte massemediene er blitt mindre eller har falt bort.

Departementet er enig i at det blant annet er blitt langt flere arenaer å ytre seg på og å innhente informasjon fra enn før.

Dette betyr imidlertid ikke at det har blitt mange flere uavhengige kilder til profesjonell journalistikk om norsk politikk og norske samfunnsspørsmål, som er den delen av pressens virksomhet som er særlig demokratisk viktig og som begrunner tiltak som den direkte pressestøtten.

Departementet legger også til grunn at det fortsatt er de redigerte massemediene som har den viktigste funksjonen i forhold til nyhetsformidling, kritisk journalistikk, dagsordensetting, samfunnsdebatt osv.

Departementet er derfor ikke enig i at framveksten av nye medieplattformer har redusert behovet for medieierskapsloven.

1.2.1.5 Hvorfor er ikke konkurranseloven tilstrekkelig?

Flere høringsinstanser framhever at konkurranseloven er tilstrekkelig til å ivareta medieeierskapslovens formål, og at en særskilt medieeierskapslov er unødvendig.

Departementet kan ikke slutte seg til dette synspunktet, og viser til at de to lovene har ulike formål og at vurderingen av hvilken grad av konsentrasjon som skal tillates vil kunne være ulik etter de to lover.

Formålet med medieeierskapsloven er ikke å sikre effektiv konkurranse eller økonomisk effektivitet, men å «fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud».

Medieeierskapsloven verner derfor om demokratiske verdier som vanskelig kan defineres ut fra rent økonomiske begreper, eller dekkes av konkurranselovens formål om samfunnsøkonomisk effektivitet.

1.3 Lovens formålsbestemmelse

1.3.1 Departementets vurdering

Medieeierskapslovens formål er ifølge § 1 å «fremme ytringsfriheten, de reelle ytringsmuligheter og et allsidig medietilbud».

Loven skal ikke først og fremst verne den formelle/materielle ytringsfriheten (dvs. friheten fra forhåndssensur eller rettslig ansvar), men den reelle ytringsfriheten. En viktig forutsetning for reell ytringsfrihet er et mangfold av frie og uavhengige massemedier. Massemediene kan i denne sammenheng anses som en infrastruktur for formidling av informasjon og ytringer til offentligheten. Kontrollen over denne infrastrukturen gir mediene en kanalvokterfunksjon – bl.a. ved at de setter dagsorden og påvirker hva som skal bringes fram for offentligheten.

Departementet legger til grunn at lovens formål i praksis inneholder to hovedelementer:

• 1. For det første skal loven sikre et mangfold av ytringer og informasjon i offentligheten (jf. «de reelle ytringsmuligheter» og «et allsidig medietilbud»). Gjennom å sette begrensninger for konsentrasjon av eierskap sikrer loven kvantitativt mangfold i mediemarkedet.

• 2. For det andre skal loven sikre mot eierposisjoner som kan utnyttes for å fremme eiernes egen politiske eller økonomiske agenda.

1.4 Virkeområde

1.4.1 Departementets vurdering

1.4.1.1 Elektroniske medier

1.4.1.1.1 Spørsmålet om elektroniske medier bør omfattes av loven

Når det gjelder spørsmålet om eierskap i elektroniske medier i det hele tatt bør reguleres, mener departementet at det er flere grunner som tilsier det.

Utviklingen i mediebruk de senere årene viser at tradisjonelle opplag, seer- og lyttertall alene ikke lenger gir et riktig bilde av styrkeforholdet eller nedslagsfeltet til de ulike aktørene. Departementet opprettholder derfor forslaget om at medieeierskapsloven bør regulere eierskap i elektroniske medier, herunder gi hjemmel for inngrep i erverv i slike medier og trekke elektronisk mediebruk inn ved beregning av markedsandeler etter loven.

1.4.1.1.2 Avgrensning av lovens virkeområde for elektroniske medier

Konklusjon

Departementet opprettholder forslaget om at lovens virkeområde i forhold til elektroniske medier avgrenses til «elektroniske massemedier som har tilsvarende formål og funksjon som» de tradisjonelle massemediene. Loven vil dermed omfatte medier som driver journalistisk produksjon og formidling av et bredt spekter av nyheter, aktualitetsstoff og samfunnsdebatt. Formidlingstjenester, f.eks. sosiale medier og søkemotorer, eller rene distribusjonskanaler, f.eks. kabelselskaper og nettleverandører, bør ikke omfattes.

1.4.1.2 Fagpresse

Departementet legger avgjørende vekt på at det viktigste sett ut fra lovens formål er å regulere de mediene som er sentrale for den brede, allmenne samfunnsdebatten.

Etter departementets vurdering foreligger det ikke tilstrekkelig tungtveiende grunner for å utvide lovens virkeområde til å omfatte fagpressen.

1.4.1.3 Trykt skrift

Når det gjelder trykt skrift viser departementet til Medietilsynets uttalelse om at to utgivelser per år kan være for lavt til at slike publikasjoner bør regnes med i markedet. Departementet er enig i at en publikasjon med en såpass lav utgivelsesfrekvens normalt ikke vil kunne ha en reell funksjon som nyhetskilde mv. Departementet ser likevel ikke grunn til å nedfelle et krav om et visst årlig antall utgivelser i selve loven. Departementet foreslår i stedet å overlate den nærmere fastsettelsen av kravet til utgivelseshyppighet til forvaltningspraksis, på bakgrunn av lovens formål.

1.4.1.4 Kringkasting

I høringsnotatet gikk departementet ikke inn for å skille mellom ulike typer av innhold ved fastsettelse av markedsandeler for kringkasting.

De aller fleste medier vil inneholde en blanding av nyhets- og aktualitetsstoff og mer underholdningspreget stoff.

Departementet mener at det ville være svært vanskelig å praktisere et strengt skille mellom nyhets- og aktualitetsstoff. Dette gjelder alle mediemarkedene.

Departementet viser også til at kringkastingskanaler kan være viktige som nyhetskilder, selv om kanalens innhold totalt sett har en overvekt av mer underholdningspreget stoff.

Departementet opprettholder forslaget om lovens virkeområde for kringkasting.

1.5 Erverv og samarbeidsavtaler

1.5.1 Departementets vurdering

De fleste høringsinstansene som uttaler seg om spørsmålet støtter forslaget om å legge til grunn konkurranselovens ervervsbegrep ved tilordning av oppslutning. Departementet anser at dette vil bidra til at vurderingene under medieeierskapsloven i størst mulig grad baseres på de reelle maktforholdene i medieforetakene. I praksis vil forslaget sikre at beregningen av markedsandeler vil baseres på de enkelte aktørenes faktiske innflytelse i selskap innenfor det aktuelle mediemarkedet. Departementet foreslår at nærmere prinsipper for tilordning av oppslutning fastsettes i forskrift av Medietilsynet.

Departementet anser også at hjemmelen til å gripe inn mot samarbeidsavtaler bør opprettholdes. Ved at gjeldende § 9 er gitt tilsvarende anvendelse for samarbeidsavtaler, medfører dagens bestemmelse at det foretas en reell vurdering av om avtalen er i strid med lovens formål. Ekspertgruppen foreslo likevel at ordlyden i bestemmelsen om samarbeidsavtaler endres, og at § 9 skulle gjelde «tilsvarende for samarbeidsavtaler som har samme virkninger som erverv i strid med lovens formål». Etter departementets vurdering er dette en presisering av dagens regel. Hovedregelen vil fremdeles være at avtaler om administrative forhold ikke vil omfattes. Endringen vil imidlertid få tydeligere fram at det avgjørende ikke er om samarbeidsavtalen gjelder redaksjonelt innhold eller administrative eller andre forhold, men om avtalen kan virke i strid med lovens formål.

1.6 Reguleringsmodell

1.6.1 Departementets vurdering

1.6.1.1 Forhåndsdefinering av markeder i forskrift

Et hovedformål med lovrevisjonen er å etablere en lovgivning som både er tilpasset dagens mediemarkeder og som vil kunne håndtere en videre utvikling innenfor markeder og teknologi. Prosesser rundt oppkjøp og sammenslåinger er kompliserte og kostnadskrevende. Aktørene i bransjen har derfor behov for å kunne forutsi om et oppkjøp eller en sammenslåing vil stå seg i forhold til loven. Departementet legger til grunn at en rimelig og effektiv balansering av disse hensynene må være et viktig mål med den pågående lovgjennomgangen.

Modellen hvor Medietilsynet gis kompetanse til å avgrense relevante produktmarkeder og geografiske markeder i forskrift, er ment å kombinere forutsigbarhet med fleksibilitet. En stor del av høringsinstansene er imidlertid kritiske til modellen fordi den medfører uforutsigbarhet.

Departementet anser at forskriftsmodellen langt på vei vil ivareta hensynet til forutsigbarhet når det gjelder de konkrete forslag om avgrensning av markeder. Det ligger imidlertid en uforutsigbarhet i at markedene skal avgrenses med jevne mellomrom. Uansett valg av reguleringsmåte kan en utvikling innen markeder og teknologi gjøre det ønskelig å vurdere markedsavgrensningene på nytt etter noe tid. Departementet anser det derfor ikke som en avgjørende innvending mot modellen at det skal foretas endringer av markedsavgrensningene ved visse intervaller. Forutsetningen er at markedsavgrensningene ikke skjer for ofte.

Når det gjelder de mer prinsipielle innvendinger mot modellen, er det særlig framhevet at det er betenkelig at organet som skal utarbeide og jevnlig oppdatere reglene, samtidig skal drive løpende håndheving av de samme reglene.

Departementet har en viss forståelse for de innvendingene som er framkommet i høringen knyttet til modellen som helhet.

På bakgrunn av responsen i høringen foreslår departementet derfor noe mindre omfattende endringer i reguleringsmodellen, og dermed en mer begrenset overføring av myndighet til Medietilsynet enn det som var foreslått av ekspertgruppen og i høringsnotatet.

Konkret foreslår departementet at definisjonen av markedene dagspresse, radio og fjernsyn beholdes i loven, men at Medietilsynet i loven gis myndighet til å definere et nytt fjerde marked for elektroniske medier dersom utviklingen skulle tilsi det, jf. lovens § 10 første og andre ledd.

Dette vil både gi aktørene større forutsigbarhet og redusere omfanget av Medietilsynets kombinerte rolle som regelgiver og tilsynsmyndighet. Samtidig vil forslaget være fleksibelt i forhold til den teknologiske utviklingen ved at det åpnes for etablering av et fjerde marked for elektroniske medier.

1.7 Nasjonale mediemarkeder

1.7.1 Departementets vurdering

Som nevnt har loven et todelt formål; dels å sikre befolkningen tilgang til et reelt mangfold av informasjon og meninger, dels å sikre mot eierposisjoner som kan utnyttes for å fremme eiernes egne politiske eller økonomiske interesser. Både medieeierskapslovens formål og ytringsfrihetens prinsipielle medienøytralitet kunne derfor tilsi at konsekvensene av et erverv ble vurdert med utgangspunkt i et samlet marked for ytringer.

I likhet med ekspertgruppen mener imidlertid departementet at det fortsatt er så store forskjeller mellom mediekanalene når det gjelder innhold, bruk og nedslagsfelt at en sammenslåing til ett mediemarked ikke vil fremme lovens formål.

Selv om det har skjedd og fortsatt skjer en konvergens mellom de ulike mediekanalene, mener departementet derfor at de fortsatt har så ulik funksjon at det er ønskelig å opprettholde et mangfold av eiere også innenfor de forskjellige kanalene. Departementet foreslår derfor at de tre markedene dagspresse, fjernsyn og radio opprettholdes.

På bakgrunn av høringen går departementet videre inn for at de tre markedene defineres i selve loven, samtidig som det åpnes for at Medietilsynet på sikt kan definere et nytt fjerde elektronisk marked i forskrift, jf. nedenfor.

Særlig om elektroniske medier

Når elektroniske medier skal reguleres i loven har man valget mellom å regne slike medier som et eget mediemarked (i likhet med dagspresse, radio og fjernsyn i gjeldende lov), eller å regne elektroniske medier som integrerte deler av de etablerte mediehusenes virksomhet (m.a.o. slik at elektronisk mediebruk regnes sammen med mediebruk i de øvrige markedene).

Departementet anser at det fortsatt er såpass stor innholdsmessig og redaksjonell kobling mellom de tradisjonelle mediene og deres tilknyttede elektroniske mediekanaler, at det mest naturlige per i dag er å regne elektroniske kanaler sammen med de tradisjonelle mediekanalene. Departementet er enig med ekspertgruppen i at elektroniske medier per i dag primært fungerer som «en utvidelse av hovedmediets stemme og plass i offentligheten». Per i dag mener departementet at de elektroniske plattformene ennå ikke fremtrer som et etablert og entydig avgrenset marked ved siden av de øvrige markedene.

Departementet opprettholder derfor forslaget om at elektroniske medier inntil videre ikke reguleres som et separat marked, men at elektronisk mediebruk regnes sammen med de enkelte medienes «hovedmedier«/«mormedier» i de tradisjonelle markedene.

Markedet forandrer seg imidlertid raskt, og man kan etter hvert få en situasjon der dette ikke lenger er naturlig. Departementet foreslår derfor en lovhjemmel som åpner for at et nytt elektronisk marked fastsettes av Medietilsynet i forskrift. Medietilsynet bør i lys av utviklingen innenfor markeder og teknologi med jevne mellomrom vurdere om utviklingen tilsier at det kan avgrenses et mer entydig og selvstendig fjerde elektronisk marked.

1.8 Nasjonale eierskapsgrenser

1.8.1 Departementets vurdering

1.8.1.1 Monomedieeierskap

Departementet opprettholder forslaget om å beholde 1/3-grensen som utgangspunkt på nasjonalt nivå. Dette er sentralt for å oppnå målet om minimum tre uavhengige aktører av betydning i de ulike mediemarkedene.

Departementet opprettholder forslaget fra høringsnotatet om at Medietilsynet ikke bør ha mulighet til å fravike de nasjonale eierskapsgrensene i forskrift. Departementet mener at den nasjonale eierskapsgrensen er et så sentralt politisk spørsmål at den ikke bør kunne endres uten stortingsbehandling. Dersom utviklingen skulle tilsi at definisjonen av de nasjonale mediemarkedene bør endres, vil det være naturlig å samtidig vurdere behovet for endringer i eierskapsgrensene.

Departementet legger til grunn at det vil bidra til forutberegnelighet for næringen at det fastsettes en absolutt nedre grense for inngrep. Departementet mener 1/4 i denne sammenheng kan være et naturlig nivå, og viser til at dette tilsvarer praksis etter både norsk og europeisk konkurranserett.

1.8.1.2 Multimedieeierskap

Det kan ikke være noen tvil om at markeds- og opinionsmakten til en medieaktør blir større jo flere medier aktøren er involvert i. Departementet anser derfor, i likhet med ekspertgruppen, at det fortsatt er behov for egne regler om multimedieeierskap. Samtidig anser også departementet at erverv i andre markeder kan være mindre betenkelig i forhold til medieeierskapslovens formål enn erverv og konsentrasjonsøkning innenfor samme marked.

Departementet opprettholder derfor forslaget fra høringsnotatet om at reguleringen av multimedieeierskap forenkles, og at dagens fininndelte trinnsystem erstattes av to grenser som tilsvarer den nasjonale grensen for monomediekonsentrasjon (1/3) og den nedre grensen for inngrep (1/4).

1.8.1.3 Krysseierskap

Departementet opprettholder forslaget om å oppheve den særskilte bestemmelsen om eierskapsbegrensning ved krysseierskap.

1.9 Regionale mediemarkeder

1.9.1 Departementets vurdering

1.9.1.1 Behovet for regulering av eierskap på regionalt nivå

Etter departementets vurdering kan en nasjonal grense for eierskap ikke alene sikre mot eierdominans på regionalt eller landsdelsnivå. Uten regional regulering vil en aktør i teorien kunne eie for eksempel alle lokalaviser i hele Nord-Norge, Trøndelag og Vestlandet nord for Stavanger uten å passere 1/3-grensen i noe nasjonalt marked. Da vil det være få alternative kilder til informasjon om regionale eller lokale forhold og politikk i dette området, og én aktør kan få potensielt meget stor påvirkningskraft regionalt. En slik konsentrasjon vil kunne være et lokaldemokratisk problem. Departementet opprettholder derfor forslaget om regulering av eierskap på regionalt nivå, og forslaget om at reguleringen skjer ved forskrift fastsatt av Medietilsynet.

1.9.1.2 Regionale mediemarkeder

Produktmarkeder

Departementet mener, i likhet med ekspertgruppen, at de regionale produktmarkedene kan begrenses til dagspressen. Men i likhet med på nasjonalt nivå bør her elektroniske medier som springer ut av dagspressen (inkl. nett- og mobilutgaver) regnes inn i det regionale dagspressemarkedet.

I likhet med ekspertgruppen mener departementet at det fortsatt er grunn til å holde lokalkringkastingsmarkedene utenfor reguleringen.

Departementet anser at det per i dag ikke er grunnlag for å regulere andre markeder enn dagspresse på regionalt nivå, men dette er forhold som kan endre seg over tid. Departementet foreslår derfor at loven åpner for at det i forskrift kan defineres også andre produktmarkeder på regionalt nivå (og alternativt at det i forskrift kan fastsettes regionale markeder som omfatter flere medier).

Geografiske markeder

Departementet holder fast ved at den geografiske markedsavgrensningen regionalt, som i dag, bør foretas i forskrift. Regioninndelingen bør reflektere de reelle markedene for frambringelse og formidling av informasjon, og regionene bør deles inn slik at mediene innenfor regionen til en viss grad kan fungere som reelle alternative kilder til regionale nyheter og informasjon.

Forutsatt at regionale markeder fortsatt skal reguleres, er det støtte i høringen for at det ikke er utgiversted, men funksjon som regional nyhetskilde som bør avgjøre om et konkret medium regnes inn i det regionale markedet. Departementet opprettholder derfor forslaget om at det avgjørende bør være avisenes faktiske nedslagsfelt og funksjon som informasjonskilde, samt en vurdering av om avisen konkurrerer i det aktuelle markedet om å frambringe informasjon.

Departementet mener at også lokalaviser bør inngå ved fastsettelse av et regionalt marked.

1.9.1.3 Regionale eierskapsgrenser

Departementet mener at det er grunnlag for en viss oppmykning av de regionale eierskapsgrensene i forhold til dagens nivå. De konkrete grensene må tilpasses størrelsen og markedspotensialet i de ulike regionene, men generelt bør grensene settes noe høyere enn i dag. I tillegg understreker departementet at eierskapsgrensen først og fremst vil være veiledende for den konkrete skjønnsmessige vurderingen av et erverv opp mot lovens formål.

Departementet legger også til grunn at forslaget i større grad enn i dag vil sikre at Medietilsynets vurderinger vil være basert på hvordan de regionale mediemarkedene faktisk fungerer. Samlet sett anser departementet at forslaget til regionale regulering innebærer en rimelig avveining mellom hensynet til ytterligere eierskapskonsentrasjon regionalt og lokalt, og hensynet til et tilstrekkelig spredt eierskap og regionalt mangfold.

Departementet ser likevel at det er vanskelig å forutsi hvordan markedssituasjonen for regionale mediehus vil utvikle seg i tiden framover. Departementet ser derfor behov for å følge endringene tett over tid, og vil foreta en særlig evaluering av konkurransesituasjonen og forholdene for meningsmangfold regionalt i løpet av tre år.

1.10 Måling av eierkonsentrasjon

1.10.1 Departementets vurdering

Prinsippene for måling av eierkonsentrasjon må tilpasses avgrensningen av de ulike mediemarkedene. Som nevnt går departementet inn for at dagspresse, fjernsyn og radio opprettholdes som egne markeder definert i loven.

Dette kunne tilsi at dagsopplag, seertall og lyttertall fortsatt benyttes som beregningsgrunnlag for fastsettelse av markedsandeler innenfor disse markedene. Så lenge Medietilsynet ikke definerer et nytt fjerde elektronisk marked, er det imidlertid forutsatt at også elektronisk mediebruk skal regnes inn i de tradisjonelle markedene.

Departementet holder fast på at metodene for måling av eierkonsentrasjon ikke bør reguleres i selve loven, men at Medietilsynet bør fastsette regler om dette i forskrift. Dette gjelder både for de tradisjonelle markedene dagspresse, fjernsyn og radio, og for tilordningen av elektronisk mediebruk til disse markedene. For mediebruken i de tradisjonelle mediene, kan det inntil videre likevel være naturlig å ta utgangspunkt i de tidligere kriteriene, «dagsopplag», «seertall» og «lyttertall».

Dersom Medietilsynet fastsetter et fjerde elektronisk marked, vil det bli nødvendig å fastsette nye prinsipper for måling av eierkonsentrasjon, både i et nytt elektronisk marked og i markedene for dagspresse, fjernsyn og radio.

Særlig om elektroniske medier

Som nevnt er et hovedformål med loven å hindre for stor konsentrasjon av potensiell påvirkningskraft over opinionen. Dette tilsier at reglene om måling og vekting bør utformes slik at de i størst mulig grad reflekterer de ulike medienes faktiske gjennomslag hos publikum.

Departementet anser det ikke som hensiktsmessig å binde opp Medietilsynet i valg av metodikk som bør benyttes. Departementet legger til grunn at Medietilsynet i samarbeid med bransjen bør utrede hvilke metoder for måling og vekting av elektroniske medier som vil være mest egnede for å måle medienes faktiske gjennomslag hos publikum, og den potensielle opinionsmakt dette gir. Deretter bør Medietilsynet regulere spørsmålet i forskrift.

1.11 Motstridsvilkåret

1.11.1 Departementets vurdering

Forholdet mellom de to inngrepsvilkårene

Som nevnt er det to vilkår for inngrep etter loven. For det første må erververen ha eller få «en betydelig eierstilling i mediemarkedet nasjonalt eller regionalt», for det andre må den betydelige eierstillingen være «… i strid med formålet i lovens § 1». Vilkårene henger imidlertid sammen på den måten at eksistensen av det ene (betydelig eierstilling) innebærer en presumpsjon for eksistensen av det andre (motstrid).

Departementet holder derfor fast ved at de lovfestede (og forskriftsfestede) eierskapsgrensene må forstås som «presumpsjonsterskler», med andre ord ikke som absolutte grenser. Dette innebærer at der en grense er passert, vil det foreligge en presumpsjon for at erververen har en betydelig eierstilling og at denne er i strid med lovformålet.

Presumpsjoner

Departementet har gått inn for å videreføre 1/3-grensen for eierskap i ett enkelt marked på nasjonalt nivå, med 1/4 som en absolutt nedre grense for inngrep. Det følger av dette at dersom 1/3-grensen er passert, vil det foreligge en presumpsjon for at ervervet er i strid med lovens formål. I intervallet mellom 1/4 og 1/3 vil tilsynet kunne komme til at det likevel foreligger betydelig eierstilling og gripe inn etter en konkret vurdering, m.a.o. foreligger det her ikke noen presumpsjon for inngrep.

Når det gjelder multimedieeierskap, innebærer forslaget til eierskapsgrenser («presumpsjonsterskler») at det vil foreligge en presumpsjon for motstrid mot lovformålet der en aktør som allerede har en eierandel på 1/3 eller mer i ett marked, foretar et erverv som gir vedkommende en eierandel på mer enn 1/4 i et annet marked. I en situasjon der en aktør eier mellom 1/4 og 1/3 i flere markeder vil presumpsjonsterskelen ikke være oversteget, men tilsynet vil kunne gripe inn etter en konkret vurdering. På generelt grunnlag mener departementet at det i slike tilfeller vil være større grunn til å gripe inn jo flere markeder aktøren er involvert i, og jo nærmere aktøren ligger 1/3-grensen.

Regionale eierskapsgrenser fastsatt av Medietilsynet vil på samme måte fungere som «presumpsjonsterskler» for inngrep. Dvs. at der den fastsatte grensen er passert foreligger det en presumpsjon for at ervervet er i strid med lovformålet.

Motstridsvurderingen

Uansett presumpsjon kan det ikke gripes inn uten at det er foretatt en konkret vurdering av ervervet opp mot lovformålet.

Et viktig utgangspunkt her er at motstrid mot lovformålet må anses som det sentrale inngrepsvilkåret. Der det foreligger en presumpsjon vil vurderingen av motstridsvilkåret bli et spørsmål om lovformålet kan tilsi avvik fra presumpsjonen. M.a.o må det i slike tilfeller sannsynliggjøres at ervervet likevel ikke er i strid med lovens formål, og bevisbyrden for dette vil ligge hos erververen.

Der det ikke foreligger noen presumpsjon må ervervet vurderes opp mot lovformålet på friere grunnlag, og bevisbyrden vil her ligge hos tilsynsmyndigheten. Heller ikke her vil det være et vilkår at tilsynet kan påvise/dokumentere at resultatet vil bli redusert innholdsmangfold til forbrukerne.

Det avgjørende vil i begge situasjoner være en konkret vurdering opp mot de to hovedelementene i lovens formål, dvs. at loven skal medvirke til mediemangfold (mangfold i innholdstilbudet og ytringskanaler for publikum) og sikre mot eierposisjoner som kan misbrukes og utnyttes for å fremme egen politisk eller økonomisk agenda.

Diskresjonært skjønn

Dersom vilkårene for inngrep er til stede (dvs. at det foreligger en betydelig eierstilling i strid med lovens formål) vil tilsynet likevel ha et diskresjonært skjønn, dvs. en mulighet til å vurdere om det foreligger forhold som tilsier at kompetansen til å gripe inn likevel ikke bør benyttes (jf. at inngrepshjemmelen i lovens § 9 første ledd er en «kan»-regel). Departementet legger til grunn at de hensynene som kan tale imot inngrep i normale tilfeller vil inngå i en samlet vurdering av om eierstillingen er i strid med lovens formål, slik denne vurderingen beskrives ovenfor. Dette tilsier etter departementets vurdering at der vilkårene for inngrep er til stede, bør det gripes inn, med mindre helt spesielle forhold tilsier noe annet.

1.12 Vertikal integrasjon

1.12.1 Departementets vurdering

Departementet opprettholder vurderingen fra høringsnotatet om at medieeierskapsloven ikke utvides til å omfatte vertikal integrasjon, og viser til at innføring av regler om vertikal integrasjon i mediemarkedet vil være en inngripende regulering, særlig hvis det skal innføres en regulering i form av forhåndsdefinerte grenser for vertikale erverv. Departementet viser her til ekspertgruppens vurdering av at det i markedet for innholdstjenester over Internett er forventet at det vil skje store og raske endringer i årene som kommer, og at ulike aktører vil konkurrere ved blant annet å anskaffe og tilby unikt innhold. Departementet slutter seg også til ekspertgruppens vurdering av at det bør vises varsomhet mot å gripe inn i slike dynamiske og innovative markeder ved særlige regler om vertikal integrasjon.

Selv om departementet ikke går inn for å utvide medieeierskapsloven til å omfatte vertikal integrasjon nå, tilsier den raske utviklingen og endringene av teknologi og marked at utviklingen fortsatt bør følges nøye.

1.13 Meldeplikt, gjennomføringsforbud, forhåndsklarering og opplysningsplikt

1.13.1 Departementets vurdering

Meldeplikt og gjennomføringsforbud

Departementet anser det ikke for nødvendig å innføre generelle regler om meldeplikt eller automatisk gjennomføringsforbud. Medietilsynet har hjemmel til å fatte vedtak om gjennomføringsforbud i konkrete saker, og saker som antas å være relevante med hensyn til lovens formål vil normalt bli allment kjent. Medietilsynet har også hjemmel til å gi stående pålegg om melding av erverv, og til å innhente informasjon fra aktørene, som nå foreslås presisert. Dette anses tilstrekkelig til at aktuelle erverv vil bli fanget opp.

Forhåndsklarering

Departementet anser at aktørene kan ha behov for forhåndsklarering av samarbeidsavtaler på tilsvarende måte som for erverv. Departementet opprettholder forslaget om at adgangen til å be om forhåndsklarering utvides til også å omfatte samarbeidsavtaler.

Opplysningsplikt

Departementet opprettholder forslaget om å presisere plikten til å gi opplysninger for å undersøke om det foreligger et erverv eller en samarbeidsavtaler som er omfattet av lovens virkeområde, og for å fastsette markedsandeler eller definere markeder. På bakgrunn av at det likevel ikke foreslås endring av selve lovens ervervsbegrep, og at Medietilsynets ansvar for å definere markeder blir betydelig mindre omfattende enn høringsnotatet la opp til, vil virkeområdet for opplysingsplikten i praksis bli mindre enn forutsatt. Departementet anser det likevel hensiktsmessig at hjemmelen til å innhente opplysninger presiseres og tydeliggjøres på disse områdene.