Miljøverndepartementet presenterer i denne stortingsmeldingen
myndighetenes arbeid med klimatilpasning. Målet med meldingen er
å redegjøre for utfordringene klimaendringene representerer for
det norske samfunnet, og å legge bedre til rette for at de som blir
berørt av klimaendringene kan utvikle en strategi for klimatilpasning
og treffe effektive tilpasningstiltak. Meldingen presenterer utfordringer
og eksisterende politikk for klimatilpasning på de mest berørte
samfunnsområder, samt forslag til ny politikk for temaer som er
av en samfunnsovergripende karakter.
Departementet viser til at klimaendringene er
i gang og at det observeres endringer i naturen på alle kontinenter
og i alle de store havområdene. Klimaendringene de siste 150 år
kan ikke forklares uten at vi tar hensyn til menneskers utslipp
av klimagasser. Forbrenning av kull, olje og gass har frigjort store mengder
CO2. Sammen med utslipp av klimagasser fra
avskoging og andre utslippskilder har dette bidratt til økt konsentrasjon
av klimagasser i atmosfæren, som ifølge FNs klimapanel er hovedårsaken
til den globale oppvarmingen, og som fører til klimaendringer. Disse
endringene får konsekvenser for naturen og store deler av samfunnet
vårt.
De første rammene for myndighetenes arbeid med
klimaendringer ble lagt i 2008, jf. St.prp. nr. 1 (2008–2009), hvor
det ble vektlagt å arbeide med kartlegging, kunnskapsoppbygging,
samt informasjon og samordning. Det er videre gjennomført en nasjonal
utredning av klimaendringenes konsekvenser for Norge, jf. NOU 2010:10
Tilpasning til eit klima i endring. Forskningsinnsatsen er styrket
og det er gjennomført en rekke tiltak for å bygge kapasitet og kompetanse,
særlig i kommunene. Mange sektormyndigheter og kommuner er nå i
gang med tilpasningsarbeidet.
Departementet viser til at klimaendringene vil berøre
alle, endringene vil ramme ulikt i ulike deler av verden, og i Norge
vil det være stor geografisk variasjon. Ulike samfunnsområder utsettes
for klimaendringene i forskjellig grad, og store deler av vår infrastruktur
er utsatt for vær og vind.
Det har de siste årene vært forsket mye på effektene
og konsekvensene av global oppvarming. Vi har fått mer kunnskap
om hvilke konsekvenser endringene kan få på ulike deler av naturen
og samfunnet. De fleste analysene er basert på at den globale gjennomsnittstemperaturen
stiger 2–3 grader, og man har mindre kunnskap om hva som vil skje
om verden blir 4 eller 6 grader varmere i gjennomsnitt.
Etter hvert som temperaturen stiger vil klimaendringene
utover i dette århundret bli stadig mer framtredende, og man kan
forvente flere uforutsette og ekstreme hendelser – som mer intens
nedbør, flom og skred. Samtidig er klimaendringenes påvirkning på samfunnet
betinget av mange ulike forhold som er i kontinuerlig endring.
Norge ligger utsatt til for naturkreftene, med
lang kystlinje og store vidstrakte fjellområder. Klimaet har til
alle tider variert mye og hatt stor betydning for samfunnet.
Regjeringens mål er at Norge mot midten av dette
århundret skal bli et lavutslippssamfunn. Det vises til at de viktigste
sektorovergripende virkemidlene i klimapolitikken er avgifter, kvoter
og forurensningsloven. I tillegg finnes en rekke reguleringer og
ordninger i de enkelte sektorene som skal bidra til klimavennlig
omstilling og reduserte utslipp av klimagasser.
Departementet viser til Meld. St. 21 (2011–2012),
hvor det ble fokusert på hvordan Norge kan bidra til å redusere
utslippene av klimagasser i Norge og internasjonalt. Det ble varslet
sterkere virkemidler overfor petroleumssektoren og et nytt fond
for klima, fornybar energi og energiomlegging. En mer klimavennlig
transportsektor skal oppnås med satsing på kollektivtransport, sykkel
og gange, og på flere andre områder innebærer klimameldingen en
styrking av innsatsen for å redusere Norges utslipp av klimagasser.
Det foreligger tiltak som kan bidra til å øke karbonlageret i skog.
Departementet viser til «klimaforliket» på Stortinget
11. juni 2012, som skal sikre fortsatt langsiktighet og forutsigbarhet
i klimapolitikken.
Norsk klimapolitikk tar utgangspunkt i målet
om å begrense den gjennomsnittlige globale oppvarmingen til 2 grader
Celsius. Nær sagt alle verdens land har sluttet seg til denne målsettingen.
For at det globale togradersmålet skal overholdes kreves en mer offensiv
klimapolitikk fra verdenssamfunnet enn det vi ser i dag, med en
raskere omstilling mot et samfunn med langt lavere utslipp av klimagasser
mot midten av dette århundret. Selv om togradersmålet overholdes,
vil klimaendringene – ifølge FNs klimapanel – få store konsekvenser
for naturen og samfunnet.
FNs rammekonvensjon om klimaendringer (Klimakonvensjonen)
danner rammen for det internasjonale klimaarbeidet. Klimakonvensjonens
overordnede målsetting er å redusere utslipp av klimagasser slik
at farlige, menneskeskapte klimaendringer unngås. Klimameldingen
slår fast at regjeringen vil arbeide for en bred og ambisiøs klimaavtale
som nedfeller konkrete forpliktelser om utslippsreduksjoner for
både industriland og store utviklingsland, og som er i tråd med
2-gradersmålet.
Regjeringen vil:
for å være føre var
at det i arbeidet med klimatilpasning skal legges til grunn høye
alternativer fra de nasjonale klimaframskrivningene når konsekvensene
av klimaendringene vurderes. Vektlegging av hensynet til klimaendringene
skal i den enkelte sak balanseres opp mot andre viktige samfunnshensyn.
at kunnskapsstatus, konsekvenser og tilpasningsbehov
for Norge skal oppdateres i tilknytning til hovedrapportene fra
FNs klimapanel dersom vesentlig ny kunnskap foreligger.
i forbindelse med statsbudsjettet for 2014
redegjøre nærmere for hvordan arbeidet med klimatilpasning på direktoratnivå
skal koordineres.
Det vises til at NOU 2010:10 konkluderer med
at Norge har gode forutsetninger for å tilpasse seg klimaendringene,
men at dette forutsetter at relevante tiltak iverksettes for å tilpasse
natur og samfunn til endringene. Regjeringen ønsker å legge til
rette for at samfunnet effektivt kan tilpasse seg til klimaendringene.
Regjeringens mål og rammer for tilpasningsarbeidet
ble presentert i St.prp. nr. 1 (2008–2009). Arbeidet skal bidra
til å redusere samfunnets sårbarhet for klimaendringer og bidra
til å styrke Norges tilpasningsevne, som skal oppnås ved å:
1. kartlegge Norges
klimasårbarhet og innarbeide hensynet til klimaendringene i samfunnsplanleggingen
2. få frem mer kunnskap om klimaendringene
og klimatilpasning
3. stimulere samordning, informasjon og
kompetanseutvikling
Regjeringen vil:
De globale klimaendringene medfører allerede store
endringer for mange lokalsamfunn i Norge. Utover i dette århundret
må vi forvente at klimaendringene gradvis vil få økende betydning
for natur og samfunn.
Regjeringen vil:
For å gi et helhetlig bilde av ansvar for håndtering
av klimaendringene er det tatt utgangspunkt i de fenomenene eller
hendelsene som det er ventet at klimaendringene vil få stor innvirkning
på, og det er i første rekke vannrelaterte utfordringer vi har i
vente. Dette gjelder særlig flom og skred, overvann og havnivåstigning.
Hyppigere og mer intense ekstremværhendelser, endringer i flom-
og skredmønster og økt skogbrannfare i enkelte deler av landet vil
stille nye og strengere krav til både forebygging og beredskap.
Ekstremvær utgjør en risiko for liv og helse
og kan føre til brudd i kritisk infrastruktur som kraftforsyning
og transport. Forventet økning i nedbør og mer intense nedbørshendelser
kan påvirke risikobildet. Andre typer flom- og skredhendelser enn
det vi er vant med i Norge, deriblant regnflommer, kan bli mer vanlig.
Endringer i nedbørs- og flommønstre kan innebære en risiko for flom
og skred i områder som tidligere ikke har opplevd slike hendelser.
I det nasjonale risikobildet for 2012 som publiseres
årlig av Direktoratet for samfunnssikkerhet og beredskap, vurderes
risikoen for naturutløste hendelser som flom og oversvømmelser forbundet
med ekstremvær, som høy i Norge. Klimaendringene forventes å forsterke
dette risikobildet.
Klimaendringer innebærer at både omfang og hyppighet
av ulike naturskader kan øke. Dette aktualiserer spørsmål om hvordan
den norske naturskademodellen kan innrettes på en måte som bidrar
til større aktsomhet og fremmer skadeforebyggende tiltak. Økt skaderisiko
vil i seg selv tilsi at innsatsen for å forebygge skade bør styrkes
– blant annet ved å styrke kartlegging av flom og skredrisiko, og
styrke innsatsen for å sikre mot skader fra flom og skred, jf. Meld.
St. 15 (2011–2012) om flom og skred. Satsing på sikring, god arealplanlegging
og god byggeskikk er viktige elementer for å begrense skader fra
naturhendelser.
Regjeringen vil:
Departementet viser til at klimaendringenes
lokale karakter plasserer kommunene i en førstelinje i møte med
klimaendringene. For at kommunene skal kunne utføre oppgavene sine
på en måte som sikrer robuste og bærekraftige lokalsamfunn i framtida,
er det nødvendig at hensynet til et endret klima blir en integrert
del av de kommunale ansvarsområdene.
Kommunene har et helhetlig ansvar for samfunnsutviklingen
innenfor sitt geografiske område. Kommunene har plikter etter ulike
lovverk, de er myndighetsutøvere etter en rekke lover og de har
ansvaret for planleggingen etter plan- og bygningsloven.
Regjeringen vil at kommunene skal legge relevant
kunnskap om klima og framtidige klimaendringer til grunn for samfunnsplanleggingen
og myndighetsutøvelse. Dette gjelder blant annet for kommunenes
praktisering av lovverk som gjelder samfunnssikkerhet og naturforvaltning,
hvor kommunene har sentrale oppgaver. Hensynet til klimaendringene
er også vesentlig ved praktisering av regler som gjelder boligbygging,
vegbygging og annen infrastruktur. Også en rekke andre tjenester
innenfor kommunenes ansvarsområde som for eksempel drikkevann, avløpsløsninger
og renovasjon berøres av klimaendringene. Hensynet til klimaendringene
har særlig betydning for hvordan kommunale tjenester og tilhørende infrastruktur
bør utvikles i et langsiktig perspektiv.
Regjeringen vil at hensynet til et klima i endring og
sårbarheten dette medfører for natur og samfunn skal legges til
grunn i kommuner og fylkeskommuners planlegging i henhold til plan-
og bygningsloven og øvrig myndighetsutøvelse. Alle kommuner bør gjennomgå
hvordan de berøres av klimaendringene. Kommunene bør også identifisere
tiltak som kan bidra til å gjøre den mer klimarobust og dermed unngå framtidige
kostnader og økt risiko for tap av liv. Virkningene av klimaendringer
bør vektlegges når kommunene utarbeider planstrategi hver valgperiode,
og for eventuell utarbeidelse av planprogram ved revidering av kommuneplan.
Analyser og vurderinger av behov for tilpasning til klimaendringer
kan være sentrale for hvilke føringer som gis for arealbruken i mange
kommuner. arealplanlegging.
Fylkeskommunene har ansvar for regional planstrategi
for å ta stilling til hvilke regionale planspørsmål det er viktig
å arbeide med for nyvalgte fylkesting og kommunestyrer. Regjeringen
mener tilpasning til klimaendringer må være en sentral premiss i dette
arbeidet.
Kommunenes beredskapsplaner kan utvides til
å omfatte forstyrrelser i drikkevannsforsyningen som skyldes ekstremvær
eller andre virkninger av klimaendringer. Vannverkseier kan foreta
en vurdering av hvilke virkninger ekstremvær som kraftig nedbør
og flom vil ha, og identifisere muligheter for å redusere forurensning
av vannkildene eller bedre vannbehandlingen. Lokalisering av avfallsdeponier,
industrielle anlegg, forurenset grunn, dyrehold i matproduksjonen
og liknende forhold kan være av betydning for råvannskvaliteten.
Videre vil intakte våtmarksområder som myrer og kantsoner bidra
til vannrensing. Kommunene kan også identifisere ledningsstrekk
der det er økt fare for inntrenging av avløpsvann i drikkevannsnettet
eller som utsettes for fare i flomsituasjoner. Et annet mulig tiltak
er å forebygge tilførsel av kjemisk og biologisk forurensning til
vannkilden, ved å utvide områdene med restriksjoner eller andre
begrensninger rundt vannkildene.
Kommunene kan også sørge for bedret beredskap i
vannforsyningen for å forhindre eller begrense akutte endringer
i vannkvalitet. Flomsikring av de tekniske anleggene og styrking
av eksisterende barrierer, for eksempel ved å øke UV-kapasiteten
ved anlegg som har dette er en annen mulighet.
Etter den norske naturskademodellen er økonomisk
dekning ved naturskade tredelt. Ting som kan brannforsikres er dekket
av privat naturskadeforsikring. I de tilfeller hvor det ikke er
adgang til å forsikre seg mot skaden ved en alminnelig forsikring,
skal Statens naturskadefond yte erstatning for naturskade. Ting
som er unntatt fra begge disse ordningene er eierens risiko og ansvar,
og må eventuelt forsikres ved en spesialforsikring.
Den norske naturskademodellen har både en statlig
og privat organisering som skal gi en effektiv beskyttelse mot den
økonomiske risikoen som følger med ekstremvær.
Departementet viser til at klimaendringene vil skape
utfordringer som berører erstatningsordningene. Mer ekstremvær med
mer intense nedbørsepisoder kan gi økte skader som følge av at vann
trenger inn i bygninger. Mer nedbør vil innebære økte utfordringer
med råteskader i bygninger. Det vil også være økt risiko for flom
som kan påføre skader på broer, veier, skog og landbruksarealer,
bygninger og annen infrastruktur. I enkelte spesielt utsatte områder som
allerede er bebygd, kan klimaendringene innebære store økninger
i skaderisiko – og dermed også mulighet for økte forsikringskostnader
og erstatningsutbetalinger.
Forsikringsselskapene har en viktig rolle i
å avlaste bedrifter og husholdninger fra økonomisk risiko, og lovgivningen
innebærer en plikt for forsikringsselskapene til å fastsette forsikringspremien
ut fra risiko. Det vises til at forsikringsselskapene for eksempel
kan bidra til lavere premier til de som gjennomfører tiltak for
å forebygge klimarelaterte skader. Gjennom sine ordninger kan forsikringsselskapene spille
en viktig rolle for å forebygge skader som følge av klimaendringene.
Ettersom eiendeler og bygninger som i Norge
er forsikret mot brannskade også er dekket for naturskader, trengs
det i mange tilfeller bare én forsikring for å sikre begge deler.
Det vises til at den forsikrede selv plikter
å prøve å avverge eller begrense omfanget av skaden. Blir ikke dette
gjort, kan forsikringsselskapets ansvar reduseres eller falle helt
bort. Tilsvarende avkortingsregler gjelder også under den statlige
naturskadeordningen når skadelidte har forsømt å foreta det som
etter forholdene var rimelig for å avverge eller begrense skaden.
Naturskadeloven regulerer den statlige naturskadeordningen
og virkeområdet for Statens naturskadefond. Fondet skal yte erstatning
for naturskader i de tilfeller hvor det ikke er adgang til å forsikre
seg mot skaden ved en alminnelig forsikring. Typiske skadeobjekter
som dekkes av ordningen er private veier og bruer, skog (flom- og
skredskader), jordbruksarealer, kaier og moloer, idrettsanlegg,
turisme og industri.
Naturskadelovens erstatningsordning er en rettighetsordning,
som gir skadelidte en lovbestemt rett til erstatning under visse
vilkår.
Naturskadeloven inneholder bestemmelser som kan
bidra til å redusere framtidig skaderisiko på eiendommer som allerede
har vært utsatt for naturskade. Erstatningen skal i utgangspunktet
brukes til gjenoppretting av skaden, men fondsstyret kan sette som vilkår
for utbetaling av erstatning at skaden utbedres på en slik måte
at faren for framtidig naturskade reduseres.
Regjeringen vil utarbeide en Statlig planretningslinje
med føringer for hvordan klimatilpasning skal håndteres på ulike
samfunnsområder i planlegging og vedtak. Planretningslinjen skal
bidra til samordning på tvers av ulike sektorer og forvaltningsnivåer. Den
vil gjøre det enklere for kommuner og fylkeskommuner å ta hensyn
til tilpasning til klimaendringer i sin planlegging etter plan-
og bygningsloven og i sin øvrige myndighetsutøvelse og gjennomføring av
plikter.
Klimatilpasning, som et tverrgående og langsiktig
hensyn, må integreres i eksisterende oppgaver i kommunene. Hensikten
med retningslinjen vil være å legge til rette for at kommunene i
sin langsiktige planlegging og arealplanlegging styrer utviklingen
i kommunen slik at den blir mindre sårbar for klimaendringene. Retningslinjen
vil også sørge for at det gis veiledning og informasjon om hvor
og hvordan kommunene kan skaffe tilstrekkelig kunnskap om ulike
konsekvenser av klimaendringene, og hva som vil være særlig viktig
for egen region.
Den statlige planretningslinjen skal trekke
opp nasjonale mål og forventninger for kommunenes planlegging for
klimatilpasning, med tydelige signaler og føringer for planleggingen
i kommunen. Retningslinjen vil gjelde både for arbeidet med overordnede
planstrategier i kommuner og fylkeskommuner og ved kommuneplanleggingen,
dvs. både for samfunnsdel, arealdel og handlingsdel.
Sentralt i retningslinjen skal være å angi hvilke hensyn
og vurderinger som må ivaretas for å sikre at virkningene av klimaendringene
blir tillagt tilstrekkelig vekt i planleggingen og i kommunenes
øvrige virksomhet og myndighetsutøvelse. Det må tas hensyn til at
ulike konsekvenser av klimaendringene vil virke forskjellig i ulike
deler av landet.
Den statlige planretningslinjen skal gi samlede føringer,
samtidig som retningslinjen på enkelte områder vil være mer konkret,
detaljert og utdypende. Retningslinjen vil bli innarbeidet i den
eksisterende statlige planretningslinjen som gjelder for klima-
og energiplanlegging i kommuner og fylkeskommuner. Den statlige
planretningslinjen vil også legges til grunn ved enkeltvedtak som
statlige, regionale og kommunale organer treffer etter plan- og
bygningsloven eller annen lovgivning.
Departementet viser til at et sentralt formål
med klimatilpasning er å hindre framtidige kostnader, for eksempel
knyttet til ulykker, driftsavbrudd og andre skader som følge av
klimaendringene. Tiltak som flom- og skredsikring, oppgradering
av vann- og avløpsrør og dreneringsløsninger medfører store kostnader.
Forebygging av uønskete virkninger av klimaendringene i form av
klimatilpasningstiltak, vil kunne bidra til reduserte framtidige
kostnader. De konkrete vurderingene av lønnsomhet av klimatilpasning må
vurderes i hvert enkelt tilfelle.
Kommunene, fylkeskommuner og statlige myndigheter
har ansvar for å ta hensyn til klimatiske rammebetingelser i relevante
deler av sin virksomhet, herunder klimaendringer. Departementet
viser til at tiltakene som er varslet i denne stortingsmeldingen vil
legge til rette for klimatilpasning i det kommunale planarbeidet,
blant annet med utviklingen av et nasjonalt senter for klimatjenester.