Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av
representantene Trine Skei Grande og Hallgeir H. Langeland gjelder
rett til asyl.
Under henvisning til Stortingets grunnlovsvedtak
6. mai 2014 fremmes forslaget i innstillingen både på bokmål og
nynorsk.
Forslagsstillerne viser til at retten til å
søke tilflukt i et annet land er internasjonalt anerkjent. I 1948
vedtok FNs generalforsamling Verdenserklæringen om menneskerettigheter.
Artikkel 14 lyder:
«Enhver har rett til i andre land å søke og ta imot asyl
mot forfølgelse.»
(«Everyone has the right to seek
and to enjoy in other countries asylum from persecution»).
Asyl er ikke et presist juridisk begrep, men betegnes
som et fristed for personer som har behov for beskyttelse mot forfølgelse
på grunn av rase, religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell
sosial gruppe eller politisk oppfatning. Det er konvensjonen om
flyktningers rettslige stilling av 28. juli 1951 (Flyktningkonvensjonen) med
tilleggsprotokoll fra 1967 som er den mest sentrale internasjonale
avtalen om beskyttelse mot forfølgelse og overgrep. Konvensjonen
inneholder bestemmelser om hvem som anses som flyktning, hvilke
rettigheter en flyktning har, og hvilke forpliktelser statene har
til å ta imot flyktninger. En av de mest sentrale bestemmelsene
er retten til ikke å bli returnert til områder hvor vedkommendes
liv eller sikkerhet er i fare, jf. konvensjonens artikkel 33 (non
refoulement-prinsippet).
For at en asylsøker skal ha et krav på beskyttelse etter
Flyktningkonvensjonen, må risikoen for forfølgelse skyldes en av
forfølgelsesgrunnene i Flyktningkonvensjonens artikkel 1A (2): rase, religion,
nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller politisk
oppfatning. Personer som ikke oppfyller vilkårene i Flyktningkonvensjonen,
kan likevel ha rett til vern mot utsendelse etter andre menneskerettskonvensjoner.
De mest sentrale bestemmelsene i denne sammenheng er Den europeiske
menneskerettskonvensjon (EMK) artikkel 3, FNs konvensjon mot tortur
og annen grusom, umenneskelig eller nedverdigende behandling eller
straff artikkel 3 og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter
artikkel 7.
Disse bestemmelsene er i dag reflektert i lov
om utlendingers adgang til riket og deres opphold her (utlendingsloven)
av 15. mai 2008 nr. 35 § 28.
Forslagsstillerne viser til at Stortingets presidentskap
den 18. juni 2009 besluttet å nedsette et utvalg til å utrede og
fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven med det formål
å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett ved å gi
sentrale menneskerettigheter grunnlovs rang.
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Stortingets presidentskap oppnevner et utvalg som
skal utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven
med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett
ved å gi sentrale menneskerettigheter Grunnlovs rang. Utvalgets
arbeid inngår som en del av Stortingets forberedelser i anledning
Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014.
Grunnloven regulerer
enkelte grunnleggende menneskerettigheter. Dagens tradisjon med
enkeltrevisjoner av bestemmelser gjør at både tema og innfallsvinkel
kan virke nokså tilfeldig. For behandling i kommende periode foreligger
det flere grunnlovsforslag blant annet om diskriminering, retten
til bolig og rett til asyl.
Det er derfor nødvendig
å se de ulike grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter i en sammenheng
med tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven til dagens
forhold. Grunnloven § 110 c lyder. 'Det paaligger Statens myndigheder
at respektere og sikre menneskerettighederne. Nærmere bestemmelser
om gjennomførelsen af Traktater herom fastsættes ved lov.'
Norge
har inkorporert en rekke internasjonale menneskerettskonvensjoner
i sin lovgivning som i dag har forrang i forhold til annen lovgivning,
hvis det er motsetning. Det er derfor viktig at det blir foretatt
en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass
i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel
og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene,
trekkes inn.
Hensikten med gjennomgangen vil være
å sikre de allmenngyldige menneskerettsprinsippene i Grunnloven,
og ikke få en opplisting av enkeltrettigheter, som naturlig hører
hjemme i ordinær lovgivning.
Utvalget vurderer på
dette grunnlag hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene
bør utformes.
Det forutsettes at den politiske avtalen
som ble inngått mellom de sju partiene på Stortinget 10. april 2008
om staten og Den norske kirke (jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008))
ligger til grunn for utvalgets arbeid.
Forslag til
nye bestemmelser skal ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon,
og dagens grunnlov skal være retningsgivende med hensyn til tekstens
omfang, utforming, struktur og inndeling. Utvalget kan foreslå nødvendige
redigeringsmessige endringer som følge av de materielle endringer
som foreslås.
Utvalgets rapport avgis til Stortingets
presidentskap innen 1. januar 2012.»
Som medlemmer i utvalget ble oppnevnt:
Inge Lønning (leder),
professor emeritus i teologi ved Universitetet i Oslo og tidligere
president i Lagtinget.
Carl I. Hagen, rådgiver og tidligere visepresident i
Stortinget.
Jan E. Helgesen, førsteamanuensis i rettsvitenskap
ved Universitetet i Oslo.
Hilde Indreberg, høyesterettsdommer.
Kari Nordheim-Larsen, fylkesmann i Telemark.
Pål W. Lorentzen, høyesterettsadvokat,
Bergen.
Janne Haaland Matlary, professor i statsvitenskap
ved Universitetet i Oslo.
Kari Nordheim-Larsen erstattet tidligere
utvalgsmedlem Grete Faremo etter at Faremo ble utnevnt til forsvarsminister
høsten 2009.
Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport
til Stortingets presidentskap. Rapporten er trykt som Dokument 16
(2011–2012).
Menneskerettighetsutvalget drøftet i punkt 34.3 om
asylinstituttet burde grunnlovfestes. Utvalget mente det finnes
gode argumenter for en grunnlovfesting og skrev blant annet:
«Tar man utgangspunkt i at menneskerettighetsbestemmelsene
i Grunnloven skal markere og konkretisere de verdier det norske
samfunn er bygget på, kan det argumenteres for at retten til å søke
asyl bør tas inn i Grunnloven. Asylretten er en del av vår kristne
og humanistiske arv, som det vises til i Grunnloven § 2, ved at
det gis beskyttelse til mennesker på flukt fra forfølgelse. Slik
beskyttelse kan bare gis dersom disse menneskene også har en rett
til å søke asyl.»
Utvalget mente imidlertid at det er vanskelig
å regulere retten til asyl i Grunnloven, og viste til at en detaljert
regulering av retten til asyl på grunnlovs nivå samtidig vil gjøre
asylretten lite fleksibel for de faktiske endringer som fortløpende
inntreffer på dette feltet. Utvalget mente også at retten til å
søke asyl vil ha begrenset innhold. Menneskerettighetsutvalget konkluderte
med at det ikke ville foreslå «grunnlovfesting av rett til asyl
eller rett til å søke asyl».
Forslagsstillerne mener dette var en uheldig konklusjon
og deler ikke Menneskerettighetsutvalgets oppfatning. Forslagsstillerne
viser blant annet til at kjernen i asylretten er tolket inn i EMK
av Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD). I likhet med
mange andre sentrale rettigheter som Menneskerettighetsutvalget
foreslo å grunnlovfeste, er asylretten ikke kommet til uttrykk i
vestlige lands konstitusjoner. Forslagsstillerne ser på retten til
å søke asyl, og å få asyl dersom man faktisk risikerer forfølgelse,
som en menneskerett som bør lovfestes på et høyere konstitusjonelt
nivå enn dagens utlendingslov. Forslagsstillerne mener derfor det
er gode grunner for å synliggjøre asylretten i Grunnloven og viser
til at flere høringsinstanser har støttet en slik bestemmelse, blant
annet Advokatforeningen, Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg,
Norsk senter for menneskerettigheter ved Universitetet i Oslo og Juss-Buss.
Forslagsalternativene 1A, 1B, 5A, 5B, 9A og
9B bygger på Menneskerettighetsutvalgets vurderte forslag som beskrevet
i rapporten på s. 205. Alternativene 2A, 2B, 6A, 6B, 10A og 10B
bygger på forslag fra Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg.
Alternativene 3A, 3B, 4A, 4B, 7A, 7B, 8A, 8B, 11A, 11B, 12A og 12B
bygger på tidligere fremsatte grunnlovsforslag fra Alvhild Hedstein
og Anne Margrethe Larsen, jf. Dokument nr. 12:17 (2007–2008). Alternativene
3A, 3B, 7A, 7B, 11A og 11B tar utgangspunkt i den historisk viktige
bestemmelsen i fortalen (preambelen) til den franske konstitusjonen
av 1946. Alternativene 4A, 4B, 8A, 8B, 12A og 12B gjengir en forenklet
versjon av hovedbestemmelsen i utlendingsloven fra 2008.
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
«Alternativ 1 A (originalspråk):
Ny § 93 femte ledd skal lyde:
Enhver har Ret til at ansøge om Asyl. De nærmere
Betingelser for Indvilgelse af Asyl fastsættes ved Lov.
Alternativ 1 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 93 femte ledd skal lyde:
Enhver har rett til å søke asyl. De nærmere
vilkår for innvilgelse av asyl fastsettes ved lov.
Alle har rett til å søkje asyl. Dei nærare vilkåra for
å gje asyl blir fastsette i lov.
Alternativ 2 A (originalspråk):
Ny § 93 femte ledd skal lyde:
Flygtninger i Riget have Ret til Asyl paa Betingelser
fastsatte i Lov.
Alternativ 2 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 93 femte ledd skal lyde:
Flyktninger i riket har rett til asyl på vilkår
fastsatt i lov.
Flyktningar i riket har rett til asyl på vilkår
fastsette i lov.
Alternativ 3 A (originalspråk):
Ny § 93 femte ledd skal lyde:
Den, der blir forfulgt paa Grund af sin Indsats
til Forsvar for Frihed, har Ret til Asyl i Norge, dersom tilfredsstillende
Beskyttelse ikke kan sikres i et andet Land.
Alternativ 3 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 93 femte ledd skal lyde:
Den som blir forfulgt på grunn av sin innsats
til forsvar for frihet, har rett til asyl i Norge dersom tilfredsstillende
beskyttelse ikke kan sikres i et annet land.
Den som blir forfølgd for å ha forsvart fridommen,
har rett til asyl i Noreg om det ikkje finst godt nok vern å få
i eit anna land.
Alternativ 4 A (originalspråk):
Ny § 93 femte ledd skal lyde:
Enhver, der har en begrundet Frygt for Forfølgelse
på Grund af Race, Religion, Nationalitet, social Tilhørighed eller
politisk Opfatning, og som ikke kan paaberaabe sig sit Hjemlands Beskyttelse,
eller paa Grund af saadan Frygt er uvillig til at paaberaabe sig
denne, har Ret til Asyl i Norge, dersom tilfredsstillende Beskyttelse
ikke kan sikres i et andet Land.
Alternativ 4 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 93 femte ledd skal lyde:
Enhver som har en begrunnet frykt for forfølgelse
på grunn av rase, religion, nasjonalitet, sosial tilhørighet eller
politisk oppfatning, og som ikke kan påberope seg sitt hjemlands
beskyttelse eller på grunn av slik frykt ikke vil gjøre det, har rett
til asyl i Norge dersom tilfredsstillende beskyttelse ikke kan sikres
i et annet land.
Alle som har grunn til å frykte forfølging på grunnlag
av rase, religion, nasjonalitet, sosial tilhøyrsle eller politisk
syn, og som ikkje kan gjere krav på vern i heimlandet eller på grunn
av frykta ikkje vil gjere det, har rett til asyl i Noreg dersom
det ikkje finst godt nok vern å få i eit anna land.
Alternativ 5 A (originalspråk):
Ny § 106 tredje ledd skal lyde:
Enhver har Ret til at ansøge om Asyl. De nærmere
Betingelser for Indvilgelse af Asyl fastsættes ved Lov.
Alternativ 5 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 106 tredje ledd skal lyde:
Enhver har rett til å søke asyl. De nærmere
vilkår for innvilgelse av asyl fastsettes ved lov.
Alle har rett til å søkje asyl. Dei nærare vilkåra for
å gje asyl blir fastsette i lov.
Alternativ 6 A (originalspråk):
Ny § 106 tredje ledd skal lyde:
Flygtninger i Riget have Ret til Asyl paa Betingelser
fastsatte i Lov.
Alternativ 6 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 106 tredje ledd skal lyde:
Flyktninger i riket har rett til asyl på vilkår
fastsatt i lov.
Flyktningar i riket har rett til asyl på vilkår
fastsette i lov.
Alternativ 7 A (originalspråk):
Ny § 106 tredje ledd skal lyde:
Den, der blir forfulgt paa Grund af sin Indsats
til Forsvar for Frihed, har Ret til Asyl i Norge, dersom tilfredsstillende
Beskyttelse ikke kan sikres i et andet Land.
Alternativ 7 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 106 tredje ledd skal lyde:
Den som blir forfulgt på grunn av sin innsats
til forsvar for frihet, har rett til asyl i Norge dersom tilfredsstillende
beskyttelse ikke kan sikres i et annet land.
Den som blir forfølgd for å ha forsvart fridommen,
har rett til asyl i Noreg om det ikkje finst godt nok vern å få
i eit anna land.
Alternativ 8 A (originalspråk):
Ny § 106 tredje ledd skal lyde:
Enhver, der har en begrundet Frygt for Forfølgelse
på Grund af Race, Religion, Nationalitet, social Tilhørighed eller
politisk Opfatning, og som ikke kan paaberaabe sig sit Hjemlands Beskyttelse,
eller paa Grund af saadan Frygt er uvillig til at paaberaabe sig
denne, har Ret til Asyl i Norge, dersom tilfredsstillende Beskyttelse
ikke kan sikres i et andet Land.
Alternativ 8 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 106 tredje ledd skal lyde:
Enhver som har en begrunnet frykt for forfølgelse
på grunn av rase, religion, nasjonalitet, sosial tilhørighet eller
politisk oppfatning, og som ikke kan påberope seg sitt hjemlands
beskyttelse eller på grunn av slik frykt ikke vil gjøre det, har rett
til asyl i Norge dersom tilfredsstillende beskyttelse ikke kan sikres
i et annet land.
Alle som har grunn til å frykte forfølging på grunnlag
av rase, religion, nasjonalitet, sosial tilhøyrsle eller politisk
syn, og som ikkje kan gjere krav på vern i heimlandet eller på grunn
av frykta ikkje vil gjere det, har rett til asyl i Noreg dersom
det ikkje finst godt nok vern å få i eit anna land.
Alternativ 9 A (originalspråk):
Ny § 110 d skal lyde:
Enhver har Ret til at ansøge om Asyl. De nærmere
Betingelser for Indvilgelse af Asyl fastsættes ved Lov.
Alternativ 9 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 110 d skal lyde:
Enhver har rett til å søke asyl. De nærmere
vilkår for innvilgelse av asyl fastsettes ved lov.
Alle har rett til å søkje asyl. Dei nærare vilkåra for
å gje asyl blir fastsette i lov.
Alternativ 10 A (originalspråk):
Ny § 110 d skal lyde:
Flygtninger i Riget have Ret til Asyl paa Betingelser
fastsatte i Lov.
Alternativ 10 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 110 d skal lyde:
Flyktninger i riket har rett til asyl på vilkår
fastsatt i lov.
Flyktningar i riket har rett til asyl på vilkår
fastsette i lov.
Alternativ 11 A (originalspråk):
Ny § 110 d skal lyde:
Den, der blir forfulgt paa Grund af sin Indsats
til Forsvar for Frihed, har Ret til Asyl i Norge, dersom tilfredsstillende
Beskyttelse ikke kan sikres i et andet Land.
Alternativ 11 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 110 d skal lyde:
Den som blir forfulgt på grunn av sin innsats
til forsvar for frihet, har rett til asyl i Norge dersom tilfredsstillende
beskyttelse ikke kan sikres i et annet land.
Den som blir forfølgd for å ha forsvart fridommen,
har rett til asyl i Noreg om det ikkje finst godt nok vern å få
i eit anna land.
Alternativ 12 A (originalspråk):
Ny § 110 d skal lyde:
Enhver, der har en begrundet Frygt for Forfølgelse
på Grund af Race, Religion, Nationalitet, social Tilhørighed eller
politisk Opfatning, og som ikke kan paaberaabe sig sit Hjemlands Beskyttelse,
eller paa Grund af saadan Frygt er uvillig til at paaberaabe sig
denne, har Ret til Asyl i Norge, dersom tilfredsstillende Beskyttelse
ikke kan sikres i et andet Land.
Alternativ 12 B (bokmål
og nynorsk):
Ny § 110 d skal lyde:
Enhver som har en begrunnet frykt for forfølgelse
på grunn av rase, religion, nasjonalitet, sosial tilhørighet eller
politisk oppfatning, og som ikke kan påberope seg sitt hjemlands
beskyttelse eller på grunn av slik frykt ikke vil gjøre det, har rett
til asyl i Norge dersom tilfredsstillende beskyttelse ikke kan sikres
i et annet land.
Alle som har grunn til å frykte forfølging på grunnlag
av rase, religion, nasjonalitet, sosial tilhøyrsle eller politisk
syn, og som ikkje kan gjere krav på vern i heimlandet eller på grunn
av frykta ikkje vil gjere det, har rett til asyl i Noreg dersom
det ikkje finst godt nok vern å få i eit anna land.»