Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Kenneth
Svendsen og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Karin Andersen, og fra Miljøpartiet De
Grønne, Rasmus Hansson, viser til Dokument 12:14 (2011–2012)
hvor det er fremsatt forslag til ny § 93 femte ledd, ev. ny § 106
tredje ledd i Grunnloven, om rett til asyl.
Komiteen viser til at retten
til å søke tilflukt i et annet land er internasjonalt anerkjent.
I FNs verdenserklæring artikkel 14 er den enkelte gitt rett til
å søke asyl fra forfølgelse. Artikkel 14 lyder:
«1. Everyone has the right to seek and to enjoy in other
countries asylum from persecution.»
Den viktigste internasjonale konvensjonen for personer
som søker beskyttelse i et annet land er FNs flyktningkonvensjon
av 28. juli 1951 med tilleggsprotokoll. Flyktningkonvensjonen inneholder
ingen bestemmelse om rett til asyl, og den benytter heller ikke
begrepet asyl i konvensjonsteksten.
Komiteen viser til at konvensjonen
inneholder en rekke bestemmelser om flyktningers rettigheter i oppholdslandet
(asyllandet), for eksempel med hensyn til ikke-diskriminering, religionsutøvelse,
private rettsforhold mv. Flyktningkonvensjonen har regler om utelukkelse
fra flyktningstatus for krigsforbrytere og alvorlig kriminelle mv.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, viser til Dommerforeningens
menneskerettighetsutvalgs høringsuttalelse til Dokument 16 (2011–2012)
av 25. juni 2012, hvor de blant annet uttaler:
«FNs flyktningkonvensjon av 1951 var FNs første menneskerettighetskonvensjon,
og sikrer i praksis asyl for personer omfattet av konvensjonens
flyktningbegrep. Kjernen i asylretten – beskyttelse mot å bli utsatt
for alvorlige krenkelser i form av tortur og annen umenneskelig behandling
– er videre innfortolket og befestet i EMK av Den europeiske menneskerettighetsdomstol
(EMD).»
Flertallet peker videre på at
folkeretten anerkjenner den enkeltes rett til å søke asyl og ta imot
asyl.
Komiteen viser til
at asyl ikke er et presist juridisk begrep, men en samlebetegnelse
på ulike grader av beskyttelse som utlendinger kan få i et annet
land.
Asyl brukes ofte som et fristed for personer
som har behov for beskyttelse mot forfølgelse på grunn av rase,
religion, nasjonalitet, medlemskap i en spesiell sosial gruppe eller
politisk oppfatning.
Komiteen viser videre til at
retten til asyl i dag er regulert i utlendingsloven av 15. mai 2008. Utlendinger
som har en velbegrunnet frykt for forfølgelse på grunn av rase,
religion, nasjonalitet, medlemskap i en sosial gruppe eller på grunn
av politisk oppfatning, skal etter § 28 anerkjennes som flyktning
og ha rett til oppholdstillatelse (asyl). Utlendingsloven gir videre
en detaljert beskrivelse blant annet av hva som regnes som forfølgelse
(§ 29), grunnlaget for forfølgelse (§ 30), utelukkelse fra retten
til å anerkjennes som flyktning (§ 31) og internasjonalt samarbeid
om behandling av søknader om opphold av beskyttelsesgrunner (§ 32).
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Senterpartiet viser til at presiseringene blant annet
bygger på ulike EU-direktiver.
Disse medlemmer viser til at
Menneskerettighetsutvalget, som avga sin rapport til Stortingets
presidentskap i desember 2011, jf. Dokument 16 (2011–2012), konkluderte
med at det er vanskelig å regulere retten til asyl i Grunnloven.
Det å innvilge asyl i norsk rett er betinget av en lang rekke forhold
som med nødvendighet må begrenses av presiseringer og unntak. Utvalget
vurderte det slik at en detaljert regulering av retten til asyl
på grunnlovs nivå ville gjøre asylretten lite fleksibel for de faktiske
endringer som fortløpende inntreffer på dette feltet. Utvalget mente
også at hvis kun retten til å søke asyl ble tatt inn, ville dette
ha begrenset innhold. Et argument mot å grunnlovfeste retten til
asyl er derfor at retten til å søke asyl er en begrenset rettighet, og
at retten til å få innvilget asyl med nødvendighet må begrenses
av presiseringer og unntak som det vil føre for langt å liste opp
i Grunnloven.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at for utvalget var det et tankekors at bare et fåtall av verdens
flyktninger i dag er reelle asylsøkere. Mange av dagens asylsøkere
er ikke på flukt fra forfølgelse, men fra vanskelige levekår. I
tillegg har såkalte «klimaflyktninger» pr. i dag ikke status som
reelle asylsøkere.
Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet
og Senterpartiet har merket seg at konklusjonen til Menneskerettighetsutvalget
var at det ikke ville foreslå grunnlovfesting av rett til asyl eller
rett til å søke asyl.
Disse medlemmer deler dette syn
og anbefaler at forslaget, samtlige alternativer, ikke bifalles.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, påpeker at selv
om Menneskerettighetsutvalget konkluderte med å ikke foreslå grunnlovfesting
av retten til asyl eller retten til å søke asyl, understreket utvalget at
det også var gode argumenter for å grunnlovfeste retten til å søke
og/eller få beskyttelse. Utvalget sier blant annet, jf. Menneskerettighetsutvalgets
rapport side 204, punkt 34.3.5:
«Tar man utgangspunkt i at menneskerettighetsbestemmelsene
i Grunnloven skal markere og konkretisere de verdier det norske
samfunn er bygget på, kan det argumenteres for at retten til å søke
asyl bør tas inn i Grunnloven. Asylretten er en del av vår kristne
og humanistiske arv, som det vises til i Grunnloven § 2, ved at
det gis beskyttelse til mennesker på flukt fra forfølgelse. Slik
beskyttelse kan bare gis dersom disse menneskene også har en rett
til å søke asyl.»
Forslagsstillerne viser til at kjernen i asylretten, beskyttelse
mot å bli utsatt for alvorlige krenkelser i form av tortur og annen
umenneskelig behandling, er tolket inn i Den europeiske menneskerettskonvensjonen
(EMK) av Den europeiske menneskerettsdomstolen (EMD).
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, deler forslagsstillernes
syn at retten til å søke asyl, og å få asyl dersom man faktisk risikerer
forfølgelse, er en menneskerett som bør lovfestes på et høyere konstitusjonelt
nivå enn dagens utlendingslov. Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg påpeker
i sin høringsuttalelse at EMD har slått fast at retten til asyl
har blitt fortolket som en absolutt rettighet i en rekke avgjørelser,
og at den utvilsomt hører til de sentrale rettigheter etter EMK.
Flertallet viser til at Dommerforeningens menneskerettighetsutvalg
i sin høringsuttalelse til Dokument 16 (2011–2012) skriver:
«Kjernen i asylretten – beskyttelse mot å bli utsatt
mot alvorlige krenkelser i form av tortur og annen umenneskelig
behandling – er videre innfortolket og befestet i EMK av Den Europeiske menneskerettighetsdomstol
(EMD). Denne retten er sågar blitt fortolket som absolutt av EMD
i en rekke avgjørelser, og hører derfor utvilsomt til de sentrale
rettigheter etter EMK. EMD har i plenumsdommen M.M.S. mot Hellas og
Belgia i 2011 uttalt at (reelle) asylsøkere er en særlig sårbar
gruppe med en privilegert stilling etter folkeretten.»
Menneskerettighetsutvalget skriver i Dokument 16
(2011–2012) s. 204, punkt 34.3.5 at:
«En detaljert regulering av retten til asyl på grunnlovs
nivå vil samtidig gjøre asylretten lite fleksibel for de faktiske
endringer som fortløpende inntreffer på dette feltet. I den forbindelse
kan nevnes at det er et tankekors at bare et fåtall av verdens flyktninger
i dag er reelle asylsøkere. Mange av dagens asylsøkere er ikke på
flukt fra forfølgelse, men fra vanskelige levekår. I tillegg har
såkalte «klimaflyktninger» pr. i dag ikke status som reelle asylsøkere.»
Flertallet er enig i at en detaljert
regulering av beskyttelsesreglene er uhensiktsmessig i Grunnloven. Flertallet vil
likevel understreke at utvalgets beskrivelse av verdens flyktninger
er noe misvisende, og mener det er uheldig at slike uttalelser blir
stående uimotsagt. Flertallet vil understreke at
omtrent 65 prosent av dem som søker asyl i Norge i dag, får oppholdstillatelse, og
at over 90 prosent av disse anses å ha et beskyttelsesbehov. Flertallet kan
ikke se at det faktum at flyktningbegrepet i Flyktningkonvensjonen
i dag ikke omfatter klimaflyktninger, skulle være et argument mot
å grunnlovfeste retten til å søke asyl.
Å grunnlovfeste retten til å søke asyl vil ikke
endre dagens rettstilstand. Men flertallet mener at
en grunnlovfesting av retten til å søke asyl vil gi denne rettigheten
et sterkere vern. Under komiteens høring om menneskerettigheter
i Grunnloven 28. februar 2014 påpekte flere av høringsinstansene
at retten til å søke asyl er under politisk press. Advokatforeningen,
Nasjonal institusjon for menneskerettigheter, NOAS og Amnesty International
er blant høringsinstansene som tar til orde for å grunnlovfeste retten
til å søke asyl. Amnesty International påpeker at «retten til å
søke asyl er en av de menneskerettighetene som i dag utfordres på
det sterkeste». Ved å grunnlovfeste retten til å søke asyl vil denne
rettigheten være bedre beskyttet mot skiftende politiske strømninger.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Venstre, Sosialistisk
Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne, vil stemme for alternativ
5 B som innebærer et nytt tredje ledd i ny § 106, som skal lyde:
«Enhver har rett til å søke asyl. De nærmere vilkår
for innvilgelse av asyl fastsettes ved lov.
Og
i nynorsk versjon:
Alle har rett til å søkje asyl.
Dei nærare vilkåra for å gje asyl blir fastsette i lov.»