I proposisjonen legg Kommunal- og moderniseringsdepartementet
fram forslag til endringar i lov 25. september 1992 nr. 107 om kommuner og
fylkeskommuner (kommunelova) og lov 19. mai 2006 om rett til innsyn
i dokument i offentleg verksemd (offentleglova).
Departementet føreslår for det første endringar
i kommunelova § 39 a, som regulerer ordninga med innbyggjarinitiativ.
Departementet føreslår for det andre endringar
i kommunelova § 78 nr. 7. Denne føresegna regulerer teieplikta til
revisorar.
For det tredje føreslår departementet endringar
i offentleglova § 5 andre ledd, slik at det kjem inn ein heimel
for utsett innsyn i førebelse revisjonsrapportar.
Forslaget blei sendt på alminneleg høyring 26. november
2012.
Kommunelova § 39 a nr. 1 seier:
Ǥ 39 a Innbyggerinitiativ
Innbyggerne
i kommunen eller fylket kan fremme forslag som gjelder kommunens
eller fylkeskommunenes virksomhet. Kommunestyret eller fylkestinget
plikter selv å ta stilling til forslaget dersom minst 2 prosent
av innbyggerne står bak forslaget. Likevel er 300 underskrifter
i kommunen eller 500 i fylket alltid tilstrekkelig.»
Eit innbyggjarinitiativ må gjelde verksemda
til kommunen.
Kommunestyret har ikkje plikt til å ta stilling
til eit innbyggjarinitiativ som ikkje gjeld verksemda til kommunen.
Lovteksten tek ikkje direkte stilling til spørsmålet om kven i kommunen
som kan eller skal avgjere om eit forslag gjeld verksemda til kommunen.
Likevel ser lovteksten ut til å byggje på ein føresetnad om at kommunestyret
ikkje har plikt til å ta stilling til dette spørsmålet, slik at
det kan leggjast til administrasjonen.
Vidare er det eit vilkår for å få behandla eit
innbyggjarinitiativ at forslaget ikkje har same innhald som eit
tidlegare innbyggjarinitiativ eller ei sak som er behandla av kommunestyret
på vanleg måte i løpet av valperioden. Dette blir ofte omtalt som
«omkampføresegna». Føresegna står i kommunelova § 39 a nr. 3.
Lova inneheld likevel ikkje eit forbod mot at kommunestyret
realitetsbehandlar slike initiativ.
Lovteksten tek heller ikkje her direkte stilling
til kven i kommunen som kan eller skal avgjere om eit forslag er
i strid med omkampføresegna. Likevel seier føresegna innleiingsvis
at «det ikke [kan] fremmes forslag». Det kan derfor verke som at
eit forslag som er i strid med omkampføresegna, ikkje er eit «forslag»
som kommunestyret pliktar å ta stilling til etter § 39 a nr. 1 andre
punktum.
I høyringsnotatet føreslo departementet enkelte endringar
i kommunelova § 39 a som regulerer ordninga med innbyggjarinitiativ.
Bakgrunnen for forslaga var rapporten Evaluering av innbyggerinitiativordningen
frå NIBR/Rokkansenteret oktober 2010.
Departementet føreslo at det skal vere kommunestyret/fylkesstyret
sjølv som må avgjere om eit innbyggjarinitiativ skal avvisast fordi
det ikkje gjeld verksemda til kommunen eller fordi det er omkamp
om eit spørsmål som allereie er behandla.
Bakgrunnen for forslaga var at departementet meinte
at spørsmålet om kven i kommunen som skal ha høve til å avvise eit
innbyggjarinitiativ av dei nemnde årsaka, er av prinsipiell betyding, spesielt
i tvilstilfelle.
Vidare var departementet oppteke av at innbyggjarinitiativordninga
skal vere ein arena for reell medverknad. For å få til det er det
viktig at initiativtakarane og dei som skriv under på eit initiativ,
opplever at forslaget hamnar på bordet til politikarane. Departementet
meinte at dette kunne gjerast ved at kommunestyret får plikt til å
vurdere om eit initiativ gjeld verksemda til kommunen eller ikkje.
I tillegg er vurderingstemaet – verksemda til kommunen – av ein
slik karakter at det verkar mest rimeleg at det er kommunestyret
sjølv som tek den endelege avgjerda. Departementet meiner at dei
same forholda gjer seg gjeldande i spørsmålet om avvising fordi
det er omkamp.
Departementet vurderte om forslag som openbert
ikkje fyller vilkåret, likevel kan avvisast av administrasjonen,
men meinte at det ikkje er behov for å gjere eit slikt unntak, sidan
det berre vil vere eit fåtal saker.
Departementet peikte på at det i rettleiinga
H-2149 Innbyggerinitiativ/Innbyggjarinitiativ har uttalt at kommunestyret
sjølv bør vurdere om forslaget skal avvisast når det er tvil om
omkampføresegna er oppfylt. Departementet viste også til evalueringsrapporten,
som viser at det i liten grad er administrasjonssjefen som tek slike avgjerder.
Slik som det er gitt uttrykk for i rettleiinga, meinte departementet
at det er rimeleg at kommunestyret sjølv vurderer om eit forslag
har same innhald som ei sak som kommunestyret tidlegare har behandla.
Departementet peikte vidare på at det er grunn
til å tru at initiativtakarar og underskrivarar vil meine at initiativet
får ei meir demokratisk behandling dersom det er kommunestyret,
og ikkje administrasjonssjefen, som vurderer avvisingsspørsmålet.
Det gjeld sjølv om kommunestyret avviser initiativet.
Det vert i proposisjonen vist til at departementet meiner
at lovteksten bør ta meir direkte stilling til kven som skal kunne
avvise innbyggjarforslag som ikkje fyller dei formelle vilkåra.
Departementet har derfor føreslått at kommunestyra skal kunne gjere
dette utan høve til å delegere til andre. Det er berre nokre få
høyringsinstansar som ikkje ønskjer å innføre ei delegeringssperre.
Det går fram av proposisjonen at departementet ikkje
kan sjå at det er relevant å leggje avgjerande vekt på argumenta
som blir haldne fram mot delegeringssperre, slik som at ei slik sperre
kan føre til lite føremålstenleg bruk av tid og ressursar for kommunestyret.
Dersom det er openbert at dei formelle vilkåra ikkje er oppfylte, vil
kommunestyret kunne behandle saka svært raskt. I ei sak der det
er tvil om dei formelle vilkåra er oppfylte eller ikkje, meiner
departementet det er viktig at det øvste organet i kommunen behandlar
saka. Departementet kan derfor ikkje sjå at det er behov for å gi
høve til å delegere behandlinga av desse sakene til eit anna folkevald
organ. Vidare har det i høyringssvara komme innvendingar om at ei
delegeringssperre utgjer ei innskrenking av handlingsrommet til kommunestyret
og ei innskrenking av organisasjonsfridommen til kommunane. Departementet er
einig i dette, men meiner at andre lokaldemokratiske omsyn må vege
tyngre i dette spørsmålet – nemleg innbyggjarane sine interesser
i å få initiativa sine behandla av dei øvste folkevalde.
Overskrifta i § 39 a er «Innbyggerinitiativ». Føresegna
elles nyttar uttrykket «forslag». Dei som står bak forslaget, blir
kalla «initiativtakerne». Terminologien i føresegna er altså ikkje einsarta.
Departementet meiner med støtte frå høyringsinstansane
at «innbyggerforslag» gir ei meir presis beskriving av ordninga
enn «innbyggerinitiativ» gjer. Vidare vil endringa gi føresegna
ei einsarta språkutforming og gjere føresegna meir tilgjengeleg
for innbyggjarane. For å sikre konsistens i språkutforminga av føresegna
føreslår departementet også å erstatte uttrykket «initiativtakerne»
i § 39 a nr. 2 med uttrykket «forslagsstillerne».
I kap. 4 i proposisjonen vert det gitt ei omtale
av gjeldande rett, irekna om kommunelova § 78 nr. 7 og forvaltningslova
§ 13.
Det er frå høyringsinstansane brei støtte for forslaget
frå departementet.
Det går fram av proposisjonen at utgangspunktet til
departementet er at det er grunn til å vurdere om føresegna i kommunelova
§ 78 nr. 7 pålegg ei for vidtgåande teieplikt. Grunnlaget for vurderinga
er at teieplikta skal omfatte opplysningar som har krav på vern,
men at plikta ikkje bør vere meir vidtgåande enn det er eit sakleg
og reelt behov for.
Som det er peikt på i Ot.prp. nr. 70 (2002–2003), vil
revisoren kunne få tilgang til svært sensitive opplysningar i arbeidet
sitt. Dette heng saman med at revisoren etter kommunelova § 78 nr. 6 utan
å bli hindra av teieplikt kan krevje å få alle opplysningar, utgreiingar
og anna som revisoren meiner er nødvendig for å gjennomføre oppgåvene.
Forvaltningslova § 13 inneheld ei balansert
avveging av kva typar opplysningar som bør vere underlagde teieplikt.
Slik departementet vurderer det, bør den teieplikta som generelt
gjeld for offentleg tilsette, også liggje til grunn for arbeidet
til revisorar, med mindre det er særlege forhold ved verksemda til
ein revisor som tilseier at teieplikta bør vere meir omfattande.
Departementet legg i proposisjonen til grunn
at personleg informasjon av sensitiv karakter skal vere omfatta
av teieplikta til revisoren. Etter forvaltningslova § 13 første
ledd nr. 1 er opplysningar om «personlige forhold» verna av teieplikt. Departementet
legg til grunn at forvaltningslova gir tilstrekkeleg vern på dette
området. Det er heller ingen høyringsfråsegner som trekkjer i retning
av at det bør vere ei meir omfattande teieplikt for personlege opplysningar
enn den som følgjer av forvaltningslova § 13 første ledd nr. 1.
Det vert i proposisjonen vist til at svært mange av
dei som har uttalt seg, støttar forslaget frå departementet, og
mange seier seg også einige i grunngivinga til departementet. I
høyringsnotatet bad departementet særskilt om høyringsinstansane
sitt syn på om det av omsyn til kommunen er visse opplysningar som
bør vere omfatta av teieplikta til revisoren; det vil seie opplysningar
som ikkje er omfatta av teieplikt etter forvaltningslova. Det er
svært få som har peikt på dette, noko som trekkjer i retning av
at forslaget gir ei balansert avveging av kva opplysningar som bør
vere omfatta av teieplikt.
Oslo kommune er i utgangspunktet for endringa, men
er bekymra for at kunnskapen som revisoren har om eventuelle manglar
i internkontrollen til kommunen, kan utnyttast til ulovlege føremål dersom
manglane blir offentleg kjende.
Departementet viser til at det vil vere mogleg
å gjere unntak frå innsyn i slike opplysningar etter offentleglova
§ 24 tredje ledd første punktum når det er nødvendig fordi innsyn
vil kunne lette gjennomføringa av straffbare handlingar. Dersom
opplysningar realistisk sett kan utnyttast til ulovlege føremål,
vil dette vere oppfylt.
Akershus fylkeskommune går imot den føreslåtte
lovendringa fordi dei meiner at det kan finnast opplysningar i fylkeskommunen
som revisoren bør ha teieplikt om av omsyn til offentlege interesser.
Dei peiker på at dette for det første kan gjelde opplysningar som
ikkje er omfatta av teieplikt etter forvaltningslova § 13, men som
fylkeskommunen har heimel til å halde utanfor innsyn etter offentleglova
§§ 14 flg. Vidare skriv dei at det kan gjelde opplysningar som er
omfatta av profesjonsbestemt teieplikt for tilsette i fylkeskommunen.
Buskerud fylkeskommune og Skien kommune reiser dei same innvendingane.
Departementet viser til at det som utgangspunkt må
leggjast til grunn at unntaksføresegnene i offentleglova vil vere
tilstrekkeleg til å sikre behova for å skjerme slike offentlege
interesser når det gjeld innsyn i dokument som er komne inn til revisoren,
eller som er utarbeidde av revisoren.
Slik departementet ser det, er det neppe noko avgjerande
moment for å oppretthalde ei streng teieplikt for revisorar som
utfører kommunal revisjon, at det i fylkeskommunen kan liggje føre informasjon
som er omfatta av profesjonsbasert teieplikt for enkelte tilsette
der. Den klare hovudregelen er at eventuell profesjonsbasert teieplikt
ikkje følgjer med når informasjonen blir sendt over til nokon som
ikkje tilhøyrar den aktuelle profesjonen. Personopplysningar som
er omfatta av ei profesjonsbasert teieplikt, vil i mange tilfelle
òg vere omfatta av teieplikta etter forvaltningslova.
Nokre av høyringsinstansane, blant andre Norges
Kommunerevisorforbund, har føreslått at ein bør bruke formuleringa
om teieplikt i lov om riksrevisjonen (riksrevisjonslova). Teieplikt
er i denne lova regulert i § 15.
Departementet kan ikkje sjå at det er haldepunkt verken
i ordlyden eller andre rettskjelder for at denne føresegna vernar
om offentlege interesser slik høyringsinstansane legg til grunn,
og heller ikkje at føresegna i nemneverdig grad opnar for meir omfattande
teieplikt enn føresegnene i forvaltningslova §§ 13 flg. Departementet
ser derfor ingen gode grunnar til å bruke denne ordlyden framfor
å vise til ordlyden i forvaltningslova.
KS reiser følgjande problemstilling:
«Vi vil likevel ta opp spørsmålet om private revisorers
strenge taushetsplikt etter revisorloven, som er om lag den samme
som etter dagens kommunelov, også vil gjelde der en privat revisor/revisorfirma
tar oppdrag for en kommune. Dersom revisorlovens regler skal gjelde,
vil det være ulik taushetsplikt alt etter om man velger kommunal eller
privat revisjon. Dette reiser særlige problemstillinger som bør
vurderes nærmere.»
Revisoren og medarbeidarane til revisoren har etter
revisorlova § 6-1 første ledd første punktum teieplikt om alt som
dei i verksemda si får kjennskap til, «med mindre annet følger av
lov». Det følgjer direkte av ordlyden i revisorlova § 6-1 at føresegnene
i revisorlova vik for anna lov, også der anna lov heimlar ei mindre
omfattande teieplikt enn revisorlova. Føresegna om teieplikt i kommunelova
vil såleis gå framfor teieplikt etter revisorlova i tilfelle der
eit revisjonsselskap utfører revisjon for ein kommune eller ein
fylkeskommune.
Enkelte har nemnt at kjeldevernet må sikrast gjennom
teieplikta. Departementet legg til grunn at revisorar utøver nødvendig
kjeldevern i dei tilfella der det er nødvendig i tråd med ei profesjonell
utøving av revisjonsverksemda og «best practise».
Det går fram av proposisjonen at ei innvending mot
lovforslaget har vore at det vil svekkje tillitsforholdet mellom
kommunen og revisoren, fordi revisoren blir pålagd ei mindre omfattande teieplikt.
Departementet kan ikkje sjå at dette vil vere ei nødvendig følgje
av endringsforslaget. Både kommunen og revisoren er i denne samanhengen
profesjonelle aktørar som vil utføre oppgåvene sine på best mogleg
måte. Vidare følgjer det av kommunelova § 78 nr. 6 at revisoren
utan å bli hindra av teieplikt kan krevje å få alle opplysningar,
utgreiingar og anna som revisoren meiner er nødvendig for å gjennomføre oppgåvene.
Revisorforeningen tek opp spørsmålet om kommunane
ved instruks eller avtale kan binde revisoren til tausheit ut over
den lovfesta teieplikta til revisoren. Departementet legg til grunn
at kommunane ikkje kan inngå lovstridige avtalar eller påleggje
lovstridige instruksar. Dersom ein avtale eller instruks fritek
frå visse tilfelle av teieplikt som følgjer av lova, ville avtalen
eller instruksen vere lovstridig. Departementet meiner likevel at
dersom ein kommune inngår ein avtale med eit revisjonsfirma som
utvidar teieplikta til revisoren, vil dette ikkje vere i strid med lova.
Det vert i proposisjonen vist til at for å vere
gyldige må instruksar om teieplikt for kommunalt tilsette liggje
innanfor rammene av lova. Det vil seie at dei ikkje kan stride mot
det som er bestemt i forvaltningslova §§ 13 til 13 f. Instruksane
kan heller ikkje forhindre retten partane har til innsyn etter forvaltningslova
§ 18 flg., eller innskrenke det alminnelege innsynet etter offentleglova.
Departementet kan ikkje sjå at det vil vere lovstridig dersom ein
kommune eller fylkeskommune pålegg ein kommunalt eller fylkeskommunalt
tilsett revisor ei meir omfattande teieplikt enn det som følgjer
av forvaltningslova.
Det vert i proposisjonen peikt på at reglane
i forvaltningslova er velkjende og innarbeidde i forvaltninga. Å
gjere reglane om teieplikt i forvaltningslova gjeldande for revisorar
vil innebere å forenkle og rydde opp i reglane om teieplikta til
revisorar. Ein revisjonsprosess vil gjennomgåande innehalde opplysningar
om den kommunale drifta, inkludert organisering, økonomi, delegeringar
og så vidare, og dette er opplysningar som allmenta bør kunne få
tilgang til. Heimlane i offentleglova for å frita frå innsyn i dokument
vil vere tilstrekkeleg til å verne interessene til kommunane.
Departementet meiner det er rettspedagogisk viktig
at det er ei føresegn i kommunelova som regulerer teieplikta til
revisorar. Departementet føreslår derfor at kommunelova § 78 nr. 7
blir endra til at ein revisor har teieplikt etter forvaltningslova
§ 13 til § 13 e.
Offentleglova § 5 inneheld reglar om kva tid
eit organ kan eller skal utsetje å gi innsyn i eit dokument som
det er innsynsrett i. Etter § 5 første ledd kan organet bestemme
at innsynsretten i ei bestemd sak skal utsetjast dersom det er grunn
til å tru at dokumenta gir eit direkte misvisande bilete av saka,
og at innsyn derfor kan skade klare samfunnsmessige interesser.
Etter § 5 andre ledd blir dokument som er utarbeidde
av eller til Riksrevisjonen i saker som revisjonen vurderer å leggje
fram for Stortinget, først offentlege hos forvaltninga når saka
er motteken i Stortinget. Desse dokumenta blir heller ikkje offentlege
hos Riksrevisjonen før saka er motteken i Stortinget, jf. riksrevisjonslova
§ 18 andre ledd.
Det finst i dag ikkje heimlar for utsett offentlegheit
av førebelse kommunale revisjonsrapportar. Dersom dokumentet ikkje
skal eller kan haldast utanfor innsyn i medhald av offentleglova
kapittel 3, kan innsynstidspunktet berre utsetjast dersom dei strenge
vilkåra i offentleglova § 5 første eller tredje ledd er oppfylte.
Dersom dokumenta handlar om eit mogleg lovbrot, kan dei haldast
utanfor offentlegheit med heimel i offentleglova § 24 andre ledd.
I høyringsnotatet føreslo departementet endringar
i offentleglova § 5 andre ledd slik at det blir utsett innsyn for
kommunale revisjonsdokument og dokument i statlege tilsynssaker.
Bakgrunnen for forslaget er arbeidsgrupperapporten
som departementet fekk i desember 2009: 85 tilrådingar for styrkt
eigenkontroll i kommunane.
Eit fleirtal av dei som uttalar seg i høyringa,
støttar forslaget.
Presseorganisasjonane er klare motstandarar
av forslaget.
Justisdepartementet peiker blant anna på at
vurderinga om utsett innsyn bør skje konkret og ta utgangspunkt
i det aktuelle dokumentet.
Det blir i proposisjonen vist til at eit grunnleggjande
omsyn bak offentleglova er at det skal vere mogleg for allmenta
å påverke avgjerdsprosessar i forvaltninga. Innsyn vil gi borgarane høve
til å komme med ytringar og innspel.
Statlege tilsynsmyndigheiter utfører kvart år
ei rekkje tilsyn med kommunane for å kontrollere at kommunane oppfyller
lovpålagde plikter. Statleg tilsyn med kommunane er ein kontroll
av om kommunane oppfyller lovpålagde oppgåver. Dersom det statlege
tilsynet avdekkjer lovbrot, vil det vere mogleg å førebels gjere
unntak for rapportane med heimel i offentleglova § 24 andre ledd
andre punktum. Departementet presiserer i proposisjonen at når kommunen
har fått den endelege rapporten, vil også dei førebelse rapportane
i utgangspunktet vere offentlege. Departementet ser derfor ikkje
behov for å fremje forslag om ytterlegare unntaksheimlar for førebelse
rapportar i samband med statlig tilsyn.
I høyringsnotatet føreslo departementet at førebelse
revisjonsrapportar skulle ha utsett offentlegheit på bakgrunn av
forslag i arbeidsgrupperapporten 85 tilrådingar for styrkt eigenkontroll
i kommunane frå desember 2009. Arbeidsgruppa peikte på enkelte konsekvensar som
kan oppstå ved for tidleg offentleggjering av korrespondanse som
blir utveksla før ein revisjonsrapport er ferdigstilt.
Departementet legg i proposisjonen til grunn
at innsyn i uferdige revisjonsrapportar tidvis blir opplevd som
eit problem i kommunane. Ikkje-dokumenterte påstandar og opplysningar
som offentlegheita får kjennskap til, vil kunne skape offentlege
diskusjonar som byggjer på uriktige føresetnader.
Det blir i proposisjonen vist til at eit viktig
mål i eigenkontrollen til kommunane er å leggje til rette for læring.
Eventuelle feil og manglar som blir påpeikte i revisjonsrapportar,
bidreg nettopp til det. Dersom ikkje-dokumenterte påstandar og opplysningar
får mest merksemd i debatten, vil det kunne svekkje læringsverdien
av det faktagrunnlaget som blir lagt til grunn i den endelege rapporten.
Presseorganisasjonane har i høyringsfråsegna
si framheva at media bør undersøkje ei sak samtidig som kontrollorgana,
og at det vil gi allmenta høve til å komme med innspel. Departementet
er einig i at media også bør undersøkje saker, men meiner at ein
kan sikre dette ved at dei førebelse revisjonsrapportane blir offentlege
når den endelege rapporten blir levert til kontrollutvalet.
Hovudregelen om innsyn i den løpande revisjonsdialogen
mellom revisoren og kommunen vil kunne føre til at avklaringar blir
gjorde munnleg i staden for skriftleg. Departementet meiner at ein
regel om utsett innsyn for desse dokumenta vil gjere det meir aktuelt
å gjere den løpande revisjonsdialogen skriftleg, noko som vil sikre
etterprøvbarheita for ettertida.
Det vert i proposisjonen vist til at når ein
skal vurdere reglane om dokumentinnsyn, må ein avvege behovet som
forvaltninga har for å skjerme visse opplysningar, mot interessa
allmenta har i å få innsyn. I tilfellet med løpande revisjonsdialog
har forvaltninga ei interesse i å verne opplysningane for å få ro
til å fullføre saksførebuinga si.
Departementet føreslår i proposisjonen eit tillegg
i offentleglova § 5 andre ledd som gir høve til å gjere unntak frå
reglane om dokumentinnsyn for dokument som er utarbeidde av eller til
revisoren i samband med revisjonsarbeidet, fram til kontrollutvalet
har fått den endelege revisjonsrapporten. Dei føreslåtte endringane
i offentleglova § 5 gir høve til, men ikkje plikt til, utsett innsyn
i dokument frå revisor til kontrollutval.
NKRF peikte i høyringa på at også andre enn
revisoren kan få i oppdrag å gjere selskapskontroll på vegner av
kontrollutvalet, og at slik korrespondanse også må vere omfatta
av høvet til å gjere unntak frå reglane om offentlegheit. Departementet
ser at det er behov for å inkludere også slik korrespondanse, og
har utforma lovforslaget slik at dette er inkludert.
Departementet går ut frå at lovforslaga samla sett
ikkje har økonomiske og administrative konsekvensar av betyding.
Departementet vurderer det slik at lovforslaga som
pålegg kommunestyret å ta stilling til om eit innbyggjarinitiativ
skal avvisast eller ikkje, ikkje fører til noko vesentleg administrativt
meirarbeid for kommunane.
Lovforslaga som gjeld utsett innsyn og teieplikta til
revisorar, vil etter departementet si meining ikkje ha økonomiske
og administrative konsekvensar. Samla sett meiner departementet
at forslaga ikkje fører til behov for auka overføringar til kommunane.