1.1 Proposisjonens hovedinnhold

Kulturdepartementet har lagt frem forslag til en ny lov med beskyttelse av mindreårige mot skadelig påvirkning fra levende bilder som uttalt formål. Et hovedmål med forslaget er å få en mer plattformnøytral regulering på området. Forslaget innebærer derfor en oppdatering, samordning og forenkling av regler som i dag finnes i film- og videogramloven og kringkastingsloven. I tillegg innebærer lovforslaget ny gjennomføring av beskyttelsesregler i EU-direktivet om audiovisuelle bestillingstjenester (AMT-direktivet).

Det fremgår av Barnekonvensjonen at samfunnet har et ansvar for å legge til rette for at barn og unge har tilgang til medieinnhold som er av sosial og kulturell verdi for dem. På den annen side har barn og unge rett til beskyttelse mot skadelig innhold. Også AMT-direktivet pålegger Norge konkrete forpliktelser med hensyn til beskyttelse av mindreårige på fjernsyn og i audiovisuelle bestillingstjenester.

Hovedelementene i lovforslaget

Loven vil omfatte de viktigste plattformene for formidling av levende bilder, dvs.

• fjernsyn,

• audiovisuelle bestillingstjenester (Video On Demand, inkl. enkelte nettavisers tv-tjenester, klikkefilm osv.),

• fremvisning ved allmenn sammenkomst (inkl. kinovisning), og

• tilgjengeliggjøring av videogram (inkl. salg, gratis distribusjon eller utleie av DVD/Blu-ray).

Den nye loven vil dermed erstatte gjeldende beskyttelsesregler i lov 4. desember 1992 nr. 127 om kringkasting og audiovisuelle bestillingstjenester (kringkastingsloven) og lov 15. mai 1987 nr. 21 om film og videogram (film- og videogramloven).

Dataspill foreslås ikke omfattet av loven, først og fremst fordi den frivillige merkeordningen PEGI (Pan-European Game Information) i praksis dekker hele det europeiske markedet for omsetning av spill på fysiske lagringsmedier.

I lovforslaget foreslår departementet å lovfeste tre tiltak:

• 1. En plikt til å sette aldersgrense på bildeprogrammer som faller inn under lovens virkeområde.

• 2. En plikt til å informere om aldersgrensen.

• 3. En plikt til å iverksette beskyttelsestiltak, inkl. å sikre at fastsatte aldersgrenser overholdes.

Et bildeprogram som omfattes av loven skal ha en aldersgrense, enten det formidles på kino, fjernsyn, DVD eller som en audiovisuell bestillingstjeneste. En generell plikt til aldersklassifisering kombineres med en rekke unntak for innhold som anses uproblematisk eller som det av andre grunner ikke er hensiktsmessig å underlegge en klassifiseringsplikt.

Aldersgrenseinndelingen endres for å gi en mer naturlig inndeling tilpasset barnas utvikling og skolegang.

For kinofilm som skal vises på forestillinger hvor mindreårige har adgang, bør aldersgrensen – som i dag – fastsettes av Medietilsynet ved obligatorisk forhåndskontroll. Den fastsatte aldersgrensen skal deretter følge bildeprogrammet gjennom alle senere visnings- og omsetningsledd. Dette vil sikre ensartet praksis på alle plattformer.

For bildeprogram som ikke er forhåndskontrollert av Medietilsynet i forbindelse med kinovisning e.l., fastsettes aldersgrensen av bransjen selv. Medietilsynet utarbeider retningslinjer for bransjens aldersgrensefastsetting.

Det lovfestes en plikt til å informere om fastsatt aldersgrense. De nærmere kravene til hvordan informasjonen skal formidles eller fremgå, tilpasses den enkelte formidlingsplattform.

Aldersgrensen skal være tilgjengelig for publikum før visning eller før beslutningen om kjøp eller bestilling blir tatt.

Enhver som tilgjengeliggjør bildeprogram som har fått aldersgrense i henhold til loven, plikter å iverksette egnede tiltak for å sikre at den fastsatte aldersgrensen overholdes. For fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester foreslås beskyttelsestiltak som også vil omfatte innhold som ikke er aldersklassifisert.

Alle beskyttelsestiltak er basert på de skadelighetsnormene som defineres i loven, enten direkte eller via aldersgrenser fastsatt på bakgrunn av disse normene. De nærmere kravene som stilles må likevel tilpasses de forskjellige formidlingsplattformene. Enkelte minstekrav foreslås lovfestet, nærmere detaljer fastsettes i forskrift.

Ved fremvisning ved allmenn sammenkomst og ved omsetning av videogram vil det aktuelle tiltaket være konkret alderskontroll, mens aktuelle tiltak på fjernsyn først og fremst vil være såkalte «vannskilleregler» som innebærer at sendetidspunkt skal tilpasses programmets skadelighet. For audiovisuelle bestillingstjenester stilles det krav om systemer for foreldrekontroll (f.eks. PIN-kodebeskyttelse som gir restriksjoner på gitte typer innhold).

Departementet foreslår at Medietilsynets vedtak etter loven skal kunne påklages til Klagenemnda for mediesaker (Medieklagenemnda) som i dag bl.a. behandler klager etter kringkastingsloven. Forslaget innebærer at Klagenemnda for film og videogram (Filmklagenemnda) avvikles.

For å kunne håndheve brudd på pliktreglene i beskyttelsesloven, foreslår departementet å gi Medietilsynet hjemmel til å fatte vedtak om ileggelse av sanksjoner for konstaterte brudd.

I forbindelse med vedtak om ny beskyttelseslov vil det være nødvendig å oppheve gjeldende regler om beskyttelse av mindreårige i film- og videogramloven og kringkastingsloven. Det foreslås samtidig å rette opp i feil som er oppstått i to bestemmelser i kringkastingsloven i forbindelse med gjennomføringen av AMT-direktivet i norsk rett, jf. Prop. 9 L (2012–2013).

1.2 Gjeldende rett

Det norske regelverket er i dag sektorbasert, og skadelighetsbestemmelser er spredt over flere lover som etablerer ulike systemer for beskyttelse av mindreårige på de ulike plattformene for tilgjengeliggjøring av audiovisuelt innhold. Det er først og fremst de tradisjonelle kildene til audiovisuelt medieinnhold som er regulert. Film- og videogramloven inneholder regler om aldersvurdering av kinofilm og omsetning av videogram, mens kringkastingsloven regulerer visning av skadelig og alvorlig skadelig innhold på fjernsyn. Audiovisuelle bestillingstjenester reguleres i dag av film- og videogramloven hva angår beskyttelse av mindreårige og for øvrig av kringkastingsloven. Det vises til proposisjonens kapittel 3.

1.3 Utenlandsk rett

Det vises her til proposisjonens kapittel 4.

1.4 Grunnlag og behov for en beskyttelseslov

1.4.1 Departementets vurdering

Den store rollen som audiovisuelle medier spiller i barn og unges liv, gjør det viktig både å ha kunnskap om hvordan bildeprogram påvirker mindreårige og effektive virkemidler for å motvirke eventuelle skadevirkninger. Dette taler for en samordning av gjeldende regler og for at regelverket tilpasses dagens medievirkelighet gjennom etablering av en egen lov om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram.

1.4.1.1 Oppsummering

Barn og unges rett til å motta og innhente informasjon – også i form av levende bilder – er vernet i Grunnloven § 100 og internasjonale konvensjoner som Barnekonvensjonen og Den europeiske menneskerettskonvensjonen. Samtidig har barn rett til beskyttelse mot innhold som kan være skadelig for deres velbefinnende. Dette slås uttrykkelig fast i Barnekonvensjonens artikkel 17, men kan også utledes av Grunnloven § 100. I tillegg pålegger direktivet om audiovisuelle medietjenester (AMT- direktivet) medlemsstatene å treffe egnede tiltak for å sikre at audiovisuelle bestillingstjenester som i alvorlig grad kan skade mindreåriges fysiske, mentale eller moralske utvikling, bare blir gjort tilgjengelig på en måte som sikrer at mindreårige vanligvis ikke får tilgang til slike programmer.

Disse to rettighetene – dvs. retten til ytrings-/informasjonsfrihet og retten til å bli beskyttet mot skadelig innhold – vil måtte avveies ved utarbeidelsen av regulering på det audiovisuelle området. Et beskyttelsessystem kan ikke være så finmasket at det i praksis hindrer barns rett til å søke, motta og meddele opplysninger og ideer. Departementet legger til grunn at dette blir en proporsjonalitetsvurdering. Normer for hva slags (audiovisuelt) innhold som kan formidles til barn og unge, og beskyttelsessystemer for å sikre at disse normene blir overholdt, må stå i et rimelig forhold til risikoen for skade dersom barn og unge skulle få tilgang til det aktuelle materialet.

På en helt annen måte enn tidligere er medieteknologi en integrert del av barn og unges liv. Dette øker også risikoen for å komme i kontakt med innhold som kan være skadelig. Departementet legger derfor til grunn at behovet for beskyttelsessystemer og et effektivt regelverk er større enn noen gang.

Samspillet mellom barn og medier er komplekst, og forskningen gir ikke entydige svar. Det er likevel klart at audiovisuelt innhold kan ha mange ulike virkninger. Det å se en film eller et program kan engasjere, glede og stimulere fantasien. Men det kan også ha negative virkninger. Barn og unge kan bli skremt eller urolige av det de ser, eller innholdet kan gi opphav til bekymring eller skape forvirring rundt forestillinger av hva som anses som rett og galt. Noe innhold kan også innebære en risiko for alvorlig skade for mindreårige.

Samtidig er det klart at regelverket på området ikke er tilpasset dagens medievirkelighet. Bl.a. gjelder det ulike regelverk og beskyttelsessystemer for de ulike medieplattformene. Konsekvensen er at ett og samme bildeprogram vil være underlagt ulike regler og ulike beskyttelsessystemer avhengig av hvor og hvordan innholdet vises eller omsettes.

Departementet opprettholder derfor forslaget om å innføre en egen lov om beskyttelse av barn og unge mot skadelig bildeprogram. Høringen viste at det er bred enighet om fordelene ved å samle regler om beskyttelse av barn og unge i én felles lov.

1.5 Forslag til lov om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram

1.5.1 Formål

1.5.1.1 Departementets vurdering

Verken kringkastingsloven eller film- og videogramloven inneholder i dag en formålsbestemmelse. Departementet ser det som viktig at en ny beskyttelseslov gis et klart uttalt formål som vil være førende for tolkning og praktisering av loven.

Departementet legger til grunn at forslaget i høringsutkastet er i overensstemmelse med Norges forpliktelser etter Barnekonvensjonen og de grunnlovfestede rammene for ordninger med forhåndskontroll av ytringer (jf. at Grunnloven § 100 fjerde ledd bare åpner for ordninger med forhåndskontroll i den grad det er nødvendig for å beskytte barn og unge).

Departementet er videre enig med Medietilsynet i at bestemmelsen må forstås slik at beskyttelsestiltak ikke forutsetter dokumentert skadeeffekt. Tilgjengelig forskning gir ikke grunnlag for å påvise entydige skadevirkninger eller andre effekter av mediebruk. Departementet mener derfor at formålsbestemmelsen må tolkes slik at loven skal beskytte mot innhold som (avhengig av en rekke ulike faktorer) kan være skadelig for mindreåriges velbefinnende innenfor ulike definerte aldersgrupper. Dette er også i tråd med Medietilsynets forvaltningspraksis etter gjeldende beskyttelsesregler i kringkastingsloven og film- og videogramloven.

1.5.2 Virkeområde

1.5.2.1 Departementets vurdering

1.5.2.1.1 Innledning

Med utgangspunkt i lovens definerte formål bør den i prinsippet omfatte alle audiovisuelle medier som kan formidle potensielt skadelig innhold til mindreårige.

Departementet legger til grunn at et bildeprogram som inneholder skremmende innhold eller opprivende tematikk, vil kunne være skadelig enten det formidles på kino, DVD, fjernsyn eller gjennom en audiovisuell bestillingstjeneste.

Departementet mener derfor at den beste løsningen er å legge det samme reguleringsregimet til grunn uavhengig av distribusjonsmåte og teknologisk plattform. Dette er sentralt både for å sikre effektiv beskyttelse, for å gjøre systemet forståelig og tilgjengelig for publikum og for å hindre konkurransevridning i markedene for audiovisuelle medier. Hensynet til at den konkrete skadeeffekten vil variere, avhengig av bl.a. visningssituasjon og teknologisk utstyr, ivaretas likevel ved at de fastsatte aldersgrensene i praksis vil være veiledende for publikum/foresatte der bildeprogram konsumeres i private sammenhenger.

Lovforslaget gir derfor et mer medieuavhengig kontroll- og beskyttelsessystem, der graden av og formen for kontroll som utgangspunkt ikke vil avhenge av distribusjonsmåte og medium (som i dag), men av innholdet og mottakernes alder og modenhet. Forslaget erstatter bestemmelser som i dag finnes i sektorregelverk som film- og videogramloven (kino, DVD/Blu-ray og audiovisuelle bestillingstjenester) og kringkastingsloven (fjernsyn).

1.5.2.1.2 Saklig virkeområde

Generelt

Departementet mener at et klart avgrenset saklig virkeområde vil legge til rette for effektiv håndheving og for at loven vil fremstå som enhetlig og forståelig for publikum og bransjeaktører. Departementet legger derfor til grunn at loven bør avgrenses til de mest sentrale plattformene for tilgjengeliggjøring av bildeprogram.

Departementet opprettholder derfor forslaget i høringsnotatet om at loven skal gjelde tilgjengeliggjøring av bildeprogram til allmennheten gjennom:

• fjernsyn (dvs. bildeprogrammer som er egnet til å ses direkte og samtidig),

• audiovisuelle bestillingstjenester (Video On Demand, inkl. enkelte nettavisers tv-tjenester, klikkefilm osv.),

• fremvisning ved allmenn sammenkomst (inkl. kinovisning), og

• tilgjengeliggjøring av videogram (inkl. salg eller utleie av DVD/Blu-ray).

Loven rettes m.a.o. mot tilgjengeliggjøring av bildeprogrammer på de nevnte plattformene og visningsstedene.

Tilgjengeliggjøring

Departementet understreker at loven vil omfatte alle former for tilgjengeliggjøring til allmennheten på de definerte plattformene, uavhengig av om tilgjengeliggjøringen skjer mot vederlag eller gratis og uavhengig av om bildeprogrammet tilgjengeliggjøres alene eller koblet til et annet produkt.

Bildeprogram

Begrepet «bildeprogram» ble i høringsutkastet definert som en avgrenset enhet av levende bilder uavhengig av formidlingsplattform, jf. lovforslaget § 2 bokstav b. Begrepet benyttes også i kringkastingsloven § 1-1 første ledd bokstav e, og forstås her slik at det ikke omfatter reklame, egenpromotering og trailere da dette etter AMT-direktivet regnes som audiovisuell kommersiell kommunikasjon, jf. AMT-direktivet artikkel 1 nr. 1 bokstav a ii. Departementet legger til grunn at begrepet må tolkes likt i de to lovene.

En konsekvens av lovforslaget er at bestemmelsene om vannskille på fjernsyn flyttes fra kringkastingsloven til den nye beskyttelsesloven. Vannskillebestemmelsene omfatter etter gjeldende praksis alt innhold på fjernsyn, inkludert reklame og egenpromotering, og er dermed ikke avgrenset til «bildeprogram». Og etter gjeldende film- og videogramlov kreves forhåndskontroll også av kinotrailere, som i praksis er reklame for kommende kinofilmer. M.a.o. inneholder begge lover beskyttelsesregler som rekker ut over tilgjengeliggjøring av «bildeprogram».

Departementet ser ingen grunn til å gi beskyttelsesreglene i den nye loven snevrere rekkevidde enn dagens regler. Departementet legger her vekt på at reklame og annet tilknyttet materiale også kan inneholde elementer som kan være skadelig for mindreårige. F.eks. vil trailere gjerne bestå av et konsentrat av noen av de mest dramatiske elementene i det aktuelle bildeprogrammet. Lovens formål tilsier at denne typen materiale også bør omfattes av lovens saklige virkeområde. Departementet legger derfor til grunn at det er nødvendig å presisere at lovens formelle virkeområde ikke er begrenset til tilgjengeliggjøring av «bildeprogram», men også vil omfatte tilgjengeliggjøring av materiale som tilgjengeliggjøres i tilknytning til bildeprogram, som reklame, trailere, egenpromotering osv. Departementet foreslår å slå fast i § 3 at virkeområdet omfatter «tilgjengeliggjøring av bildeprogram og tilknyttet materiale».

Allmennheten

Departementet foreslår at loven avgrenses til tilgjengeliggjøring for «allmennheten». Dette innebærer at tilgjengeliggjøring i privatsfæren faller utenfor lovens virkeområde. Så lenge man er i en krets av familie og venner, vil det være privat.

De enkelte plattformene

Lovens virkeområde avgrenses i forslaget til de konkrete plattformene for visning og omsetning som per i dag fremstår som aktuelle. Alternativet kunne være å gi loven et mer åpent og formålsstyrt virkeområde, som kunne være mer fleksibelt i møte med den teknologiske utviklingen på mediesektoren. Departementet har her lagt avgjørende vekt på ønsket om å gi loven et klart avgrenset saklig virkeområde. Loven avgrenses derfor til fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester, fremvisning ved allmenn sammenkomst og tilgjengeliggjøring av videogram.

Avgrensninger

Selv om dataspill i stadig større grad nærmer seg film/video i innholdsmessig uttrykk, legger departementet til grunn at dataspill ikke bør omfattes av lovens virkeområde. Norske filmbyråers forening stiller spørsmål ved denne konklusjonen og viser til at det «finnes … liten kontroll med hvordan dataspill omsettes, spesielt for nettbaserte spill». Departementet er enig i dette, men kan likevel ikke se at det per i dag foreligger tilstrekkelig tungtveiende grunner til å innføre ny regulering av dataspill. Departementet legger her særlig vekt på at det allerede eksisterer et etablert internasjonalt system for aldersmerking av dataspill. Departementet ser likevel at dette er ett av de områdene hvor utviklingen går raskest, både med hensyn til teknologi og forbrukeradferd. Departementet vil derfor følge utviklingen på området og komme tilbake til saken dersom det skulle bli nødvendig med ytteligere regulering.

1.5.2.1.3 Geografisk virkeområde

Gjeldende kringkastingslov og film- og videogramlov har ulikt geografisk virkeområde. Ettersom både fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester også reguleres av kringkastingsloven, legger departementet til grunn at med hensyn til fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester bør loven ha det samme geografiske virkeområdet som kringkastingsloven.

Forslaget slår derfor fast at loven skal gjelde fjernsyn og audiovisuelle bestillingstjenester som er omfattet av kringkastingsloven.

Kulturdepartementet støtter merknadene fra Justisdepartementet og Medietilsynet om Svalbard og Jan Mayen og legger til grunn at loven bør gjelde fullt ut i disse områdene.

1.5.3 Begrepsbruk og definisjoner

1.5.3.1 Departementets vurdering

Departementet mener det er hensiktsmessig å ta enkelte legaldefinisjoner inn i beskyttelsesloven, se lovforslaget § 2. Definisjonene er ment å bidra til ytterligere tydeliggjøring av lovens virkeområde. Når det gjelder nærmere kommentarer til definisjonen, vises det til proposisjonens kapittel 6.3.

1.5.4 Hva er skadelig innhold?

1.5.4.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet gikk departementet inn for å opprettholde den skadelighetsnormen som er utviklet gjennom forvaltningspraksis etter kringkastingsloven og film- og videogramloven. Det ble likevel foreslått en annen ordlyd enn i dagens regler, for å sikre at lovteksten på best mulig måte reflekterer praksis og forpliktelsene i henhold til Barnekonvensjonen og AMT-direktivet. Lovteksten i utkastet brukte derfor begrepene «skadelig innhold» og «alvorlig skadelig innhold», og begrepene ble nærmere definert i utkastet § 2.

I høringsnotatet ble det lagt til grunn at «skadelig innhold» i lovens forstand vil være skildringer i bildeprogrammer som kan virke emosjonelt opprivende eller kognitivt forstyrrende for mindreårige innenfor ulike aldersgrupper. «Alvorlig skadelig innhold» vil være skildringer i bildeprogram som kan virke sterkt emosjonelt opprivende eller særlig kognitivt forstyrrende for mindreårige. Ved vurderingen av om innholdet er alvorlig skadelig, skal det blant annet legges vekt på om bildeprogrammet inneholder nærgående skildringer av kjønnslig aktivitet, grov vold og annen svært forstyrrende eller skremmende tematikk. Begge begreper må anses som rettslige standarder, dvs. at den nærmere tolkningen vil kunne utvikles både i tråd med utviklingen innenfor forskning på skadeeffekt, men også i tråd med samfunnets alminnelige normer.

1.5.4.2 Departementets vurdering

Selv om ordlyden i de to regelverkene er ulike, er det gjennom forvaltningspraksis etablert en noenlunde lik skadelighetsnorm for både film og fjernsyn.

Departementet mener det er riktig å opprettholde dagens skadelighetsnorm i en ny lov for beskyttelse av mindreårige. Det vises til at skadelighetsnormen i film- og videogramloven og kringkastingsloven må anses å være veletablert, fungerer godt og er kjent i store deler av bransjen. De momentene Medietilsynet har lagt vekt på etter film- og videogramloven og kringkastingsloven, vil dermed også være relevante ved vurderinger etter beskyttelsesloven. Departementet foreslår at nærmere detaljer kan fastsettes i forskrift.

Skadelighetsnormen vil være en rettslig standard som åpner for endrede vurderinger i samsvar med samfunnsutviklingen. Medietilsynets og Medieklagenemndas praksis vil her kunne utvikles over tid. Departementet ser således ikke behov for å etablere et fagråd for å vurdere regelmessig fornying av det faglige, sosiale og kulturelle grunnlaget som ligger til grunn for skadelighetsnormen.

Departementet ser det videre som sentralt at et nytt regelverk samsvarer med formålet i Barnekonvensjonen, og foreslår derfor å legge konvensjonens artikkel 17 til grunn for skadelighetsbestemmelsene i ny beskyttelseslov, dvs. at det avgjørende vil være om et bildeprogram kan skade barns velbefinnende.

Videre må skadelighetsnormen ivareta kravene i AMT-direktivet.

Forslaget innebærer at man i lovtekst og forarbeider beveger seg bort fra ideen om en påviselig psykisk eller moralsk skade etter mediebruk. Samtidig innebærer forslaget at man i stor grad ivaretar dagens praksis der det sentrale er virkningene, og da særlig de følelsesmessige reaksjonene, som ulike skildringer i bildeprogram kan påføre barn og unge.

Departementet vil her fremheve at med «skadelig» (for mindreåriges velbefinnende) forstås de negative emosjonelle/følelsesmessige og kognitive virkningene innholdet i et bildeprogram kan forårsake hos barn og unge i ulike aldersgrupper, som for eksempel at noe skaper angst, vekker uro eller virker skremmende.

I vurderingen av om innholdet i et bildeprogram kan være «alvorlig skadelig», vil det etter departementets mening være avgjørende om skildringene i programmet kan sies å virke sterkt følelsesmessig opprivende og/eller særlig kognitivt forstyrrende på barn. Slike skildringer vil typisk være innhold som grenser opp mot forbudene i straffeloven §§ 204, 204a eller 382, og inneholder grov vold eller omfattende og nærgående seksuelle skildringer.

Departementet vil understreke at i vurderingen av hvorvidt et bildeprogram har «skadelig innhold» eller «alvorlig skadelig innhold», skal det i tillegg til egenskaper ved programmet tas hensyn til kontektsten samt barn og unges rett på informasjon og tilgang på medieinnhold, jf. artikkel 17 i Barnekonvensjonen. Dette innebærer at barn og unges rett på informasjon og tilgang til medieinnhold etter Barnekonvensjonen er en relevant tolkningsfaktor som Medietilsynet og Medieklagenemnda skal legge vekt på ved praktiseringen av regelverket. Med kontekst menes hvordan innholdet er fremstilt og barn og unges modenhet og kompetanse.

1.5.5 Aldersgrenser

1.5.5.1 Krav om aldersgrenser

1.5.5.1.1 Departementets vurdering

Generelt

Kravet om at alle bildeprogram som omfattes av loven skal ha en aldersgrense, er et kjernepunkt i lovforslaget.

En aldersgrense gir både viktig informasjon til forbrukerne om hvilke aldersgrupper som kan ta skade av å se bildeprogrammet, og grunnlag for utforming av målrettede tiltak for beskyttelse av mindreårige. Det kan her nevnes at FNs Committee on the Rights of the Child (CRC), som overvåker implementeringen av Barnekonvensjonen, har understreket behovet for klar identifikasjon av potensielt skadelig innhold i mediene. En aldersgrense vil etter departementets vurdering være den tydeligste og mest innarbeidede formen for identifikasjon av skadelig innhold i mediene.

Departementet tolker responsen i høringen slik at det er bred oppslutning om dette prinsippet og opprettholder derfor forslaget.

Plikten til å fastsette aldersgrense bør gjelde uavhengig av hvordan bildeprogrammet tilgjengeliggjøres, og vil dermed omfatte både fjernsyn, audiovisuelle bestillingstjenester, fremvisning ved allmenn sammenkomst (inkl. kino) og video.

Fastsettelsen av aldersgrense skal baseres på vurderinger av om det aktuelle bildeprogrammet kan være skadelig for mindreårige innenfor de ulike aldersgruppene som defineres i loven. Den eneste absolutte regelen er at bildeprogram med innhold som kan defineres som «alvorlig skadelig», skal ha høyeste aldersgrense. For øvrig blir det en skjønnmessig vurdering, ev. etter retningslinjer fastsatt av Medietilsynet.

Den etablerte forvaltningspraksisen på området bør videreføres. Dette innebærer at Medietilsynets vurderinger etter film- og videogramloven og kringkastingsloven også vil være relevante ved vurderinger etter beskyttelsesloven. Departementet foreslår at nærmere detaljer kan fastsettes i forskrift.

Unntak fra plikten til å sette aldersgrense

For at et krav om aldersgrenser skal være håndterbart, må det gjøres unntak for en rekke innholdstyper som det, ut fra lovens formål, ikke er hensiktsmessig å kreve at det settes en aldersgrense på. Samtidig bør regelverket utformes slik at det gir fleksibilitet ved endringsbehov. Departementet vil derfor foreslå at de mest sentrale unntakene fastsettes i loven, og at det gis hjemmel til å gjøre ytterligere unntak i forskrift.

I forslaget unntas bildeprogrammer som i hovedsak inneholder:

• Nyhets- og aktualitetsstoff

• Undervisnings- og forskningsstoff

• Informasjonsstoff om ideell, politisk og/eller religiøs virksomhet

• Musikkstoff (opera, musikaler, konserter og musikkvideo etc.)

• Idrettsstoff

• Hobby-, instruksjons- og fritidsstoff

• Direktesendinger

Departementet opprettholder forslaget og viser til at de av høringsinstansene som uttaler seg om dette punktet, støtter høringsforslaget.

1.5.5.2 Aldersgrenseinndeling

1.5.5.2.1 Høringsnotatet

I høringsnotatet la departementet frem tre alternativer for aldersgrenseinndeling:

• 1. alle – 7 – 11 – 15 – 18 (Dagens inndeling)

• 2. alle – 7 – 11 – 13 – 15 – 18 (Jf. at mange har pekt på at spranget fra dagens 11-årsgrense til 15-årsgrensen er for stor for å ivareta de typiske PG13-filmene fra USA.)

• 3. alle – 6 – 9 – 12 – 15 – 18 (Her blir PG13-filmene ivaretatt ved 12-årsgrensen, og det er tatt hensyn til den endringen som normalt skjer hos barn ved skolestart og mellom 6. og 7. klasse.)

1.5.5.2.2 Departementets vurdering

Høringen viste ikke noen bred konsensus i spørsmålet blant høringsinstansene, verken når det gjelder valg av alternativ eller hvilke hensyn som bør være avgjørende.

Samlet sett er det likevel et klart flertall av høringsinstansene som ønsker en endring av dagens aldersgrenseinndeling.

Formålet med loven tilsier at de definerte alderstrinnene bør svare til barns utvikling på en slik måte at aldersgrensene gir den nødvendige beskyttelsen, men heller ikke mer, av personer innenfor gruppen.

Samlet sett legger departementet til grunn at alternativ 3 avveier hensynene til barns behov for beskyttelse og krav på informasjon på best måte. Departementet mener også at alternativet har tilstrekkelig støtte i høringen til at det er forsvarlig å gå inn for en slik endring.

1.5.5.3 Fastsetting av aldersgrenser for kinofilm

1.5.5.3.1 Departementets vurdering

Generelt

Departementet foreslår å opprettholde forhåndskontrollen av kinofilm som skal vises for mindreårige, dvs. barn og unge under 18 år. Departementet legger i denne sammenheng vekt på at det dreier seg om visning i det offentlige rom, og at dette er et relativt oversiktlig marked hvor det er mulig å føre kontroll uten for store administrative ressurser. Det vil også være første visningsvindu for denne typen film, noe som åpner for at tilsynets forhåndskontroll kan få effekt langt ut over denne arenaen, jf. forslaget om at tilsynets aldersgrenser skal være bindende for senere tilgjengeliggjøring. Departementet legger også vekt på at vurdering av skadeeffekten av bildeprogram er et svært komplekst og sammensatt spørsmål, som krever innsikt innenfor flere fagdisipliner. Man står dessuten alltid overfor muligheten for at ny forskning på området kan tilsi en justering eller revurdering av gjeldende praksis. Departementet mener derfor at det er viktig at det finnes et fagorgan som kan sette standarden for slike vurderinger.

Medietilsynet kan ikke fastsette aldersgrenser for kinofilmer som tilsynet mener er i strid med straffeloven §§ 204, 204a eller 382. Lovlighetskontrollen for kinofilm i gjeldende film- og videogramlov videreføres med dette i beskyttelsesloven.

Aldersgrenser fastsatt av Medietilsynet i forbindelse med kinovisning vil være bindende for tilgjengeliggjøring av samme bildeprogram i alle senere visnings- og distribusjonsledd. Departementet foreslår at plikten begrenses til 10 år regnet fra siste vedtaksdato.

Departementet legger til grunn at full statlig forhåndskontroll av bildeprogram på alle plattformer verken er ønskelig eller praktisk mulig. Dersom det på et senere tidspunkt skulle bli etablert et bransjeorgan og et bransjeregelverk for fastsetting av aldersgrenser som viser seg effektivt og tilstrekkelig dekkende, kan det vurderes om det er grunnlag for å overlate også kinofilmkontrollen til bransjen.

Fraråding

Gjennom sin forvaltningspraksis har Medietilsynet etablert en ordning med å gi frarådinger der tilsynets faglige vurdering er at ledsagerregelen ikke bør benyttes. Departementet mener at praksisen med å gi frarådinger bør opphøre, og viser til at forslaget om dette fikk bred støtte i høringen.

Finansiering av forhåndskontrollen

Forslaget om å opprettholde forhåndskontrollen av kinofilm, innebærer at tilsynets oppgaver på dette området fortsatt må finansieres. Departementet foreslår derfor å opprettholde den sektoravgiften som trådte ikraft fra 1. januar 2013, og viser til at modellen har fått tilslutning fra de berørte partene. Departementet legger også til grunn at modellen gir en fordeling av utgiftsbyrden som ikke vil få negative konsekvenser av betydning for filmimporten eller bredden i kinotilbudet. Departementet kan ikke se at avgiften skulle få slike konkurransevridende effekter som Norske Filmbyråers Forening frykter, og viser til at forhåndskontrollen alltid har vært finansiert av bransjen selv.

Unntak fra kravet om statlig forhåndskontroll

Departementet mener at det bør fastsettes enkelte unntak fra kravet om statlig forhåndskontroll av kinofilm:

• 1. For det første vil bildeprogrammer som vises med 18-årsgrense, være unntatt fra kravet om forhåndskontroll.

• 2. For det andre unntas kinofilmer som skal vises under filmfestivaler og lignende kulturarrangementer.

• 3. For det tredje unntas kinofilmer som inneholder lokalt produsert stoff, dvs. at fremvisningen er avgrenset til det området hvor bildeprogrammet er produsert.

Departementet understreker at unntakene bare gjelder forhåndskontrollen og ikke plikten til å fastsette og informere om aldersgrense og gjennomføre alderskontroll.

Departementet ser at det kan oppstå behov for å unnta også andre typer bildeprogrammer eller visnings-/omsetningsformer fra kravet om forhåndskontroll. Departementet foreslår derfor å gi departementet hjemmel til å gjøre ytterligere unntak fra kravet i forskrift. Unntak bør bare gjøres der dette anses forsvarlig ut fra lovens formål om beskyttelse av mindreårige.

1.5.5.4 Fastsetting av aldersgrenser for andre bildeprogrammer

1.5.5.4.1 Departementets vurdering

Når det gjelder bildeprogram som ikke har blitt forhåndskontrollert i forbindelse med kinovisning, opprettholder departementet forslaget om at aldersgrensen fastsettes av bildeprogramdistributør. Bildeprogramdistributøren er den som har rettighetene til tilgjengeliggjøring av det aktuelle bildeprogrammet på det norske markedet. Departementet foreslår at bildeprogramdistributørenes klassifisering skal baseres på retningslinjer utformet av tilsynet og eventuell utfyllende forvaltningspraksis. Medietilsynet kan også fungere som rådgivende instans og bistå med opplæring ute i organisasjonene der det er ønskelig.

Det vil bli oppstilt en plikt for tilbydere, utsalgssteder mv. til å etablere systemer for alderskontroll. Når det gjelder fjernsyn, får aldersgrensene som er fastsatt også betydning for kringkasternes programsetting gjennom et gradert vannskilleprinsipp. Dette gjelder uavhengig av om aldersgrensen er fastsatt av bildeprogramdistrubutør eller av Medietilsynet.

Bildeprogramdistributørens aldersgrense vil kun gjelde for den eller de plattform(ene) som vedkommendes rettigheter omfatter, og vil bare ha ev. veiledende virkning for andre som tilgjengeliggjør samme bildeprogram på andre plattformer. TV2 er skeptiske til forslaget og viser bl.a. til at det kan føre til inkonsekvent aldersgrensefastsetting. Departementet er enig i at man kan få situasjoner hvor samme type bildeprogram, og til og med ett og samme bildeprogram, har ulik aldersgrense på f.eks. DVD og fjernsyn. Departementet viser likevel til at alle aldersgrenser skal fastsettes basert på Medietilsynets retningslinjer. Tilsynet vil dessuten kunne treffe vedtak om endring av aldersgrenser som etter tilsynets vurdering er satt feil. På sikt mener departementet dette vil bidra til en ensartet klassifiseringspraksis. Departementet minner også om at dagens situasjon er langt mer uoversiktlig, i og med at det er statlig fastsatte aldersgrenser på kino, distributørsatte grenser på videogram og ingen pålegg om aldersgrense for andre visnings- og omsetningsformer (noe som innebærer at hver enkelt aktør bestemmer helt fritt). Departementet opprettholder derfor forslaget på dette punktet.

1.5.6 Informasjonsplikt

1.5.6.1 Departementets vurdering

Informasjon om aldersgrenser

Departementet opprettholder forslaget om å lovfeste en plikt til å informere om fastsatte aldersgrenser, og viser til at et klart flertall av de som uttalte seg støttet forslaget. En aldersgrense innebærer først og fremst et faglig basert råd om hvorvidt et konkret bildeprogram kan være skadelig for mindreårige innenfor ulike aldersgrupper. For å ha noen effekt må dette rådet være lett tilgjengelig for mindreårige og deres foresatte på planlegginggsstadiet, dvs. før beslutning om kjøp, bestilling o.l. blir tatt. Departementet anser derfor informasjonsplikt som en forutsetning for at de øvrige tiltakene i loven skal være effektive.

Norske filmbyråers forening gikk imot lovfesting og viste til at «det kan være en lang rekke kanaler der det informeres om film, som ikke alltid vil fange opp denne informasjonen». Departementet er ikke enig i dette og viser til at lovforslaget i seg selv bare fastsetter noen minimumskrav som ikke bør være særlig byrdefulle. Eventuelle uklarheter om hvordan informasjonsplikten skal praktiseres, vil kunne avklares i forskrift.

Departementet vil anmode bransjen om å samarbeide om å utarbeide så likeartede løsninger for aldersmerking som mulig. En mest mulig enhetlig merking vil være til fordel for både bransje og publikum. Et eventuelt bransjesamarbeid på dette området vil redusere behovet for detaljerte forskrifter fastsatt av departementet og vil dermed styrke bransjens autonomi på området samtidig som det ivaretar publikums informasjonsbehov.

Informasjon om målgruppeanbefaling

Departementet går ikke inn for å lovfeste en plikt til å publisere målgruppeanbefaling, og legger vekt på at et flertall av de som kommenterer spørsmålet, går imot forslaget.

Departementet vil likevel oppfordre bransjen til å informere publikum om hvilken målgruppe bildeprogrammet etter sitt innhold passer for, og til å etablere en felles bransjepraksis for hvordan dette skal gjøres. Dette er informasjon som gir forbrukerne mulighet til å gjøre bevisste valg. Det bør derfor også være i bransjens egen interesse å opplyse forbrukerne om hvem som er målgruppe.

1.5.7 Alderskontroll og andre beskyttelsestiltak

1.5.7.1 Departementets vurdering

1.5.7.1.1 Generelt

Departementet mener det er nødvendig å pålegge beskyttelsestiltak for å hindre at mindreårige får tilgang til skadelig eller alvorlig skadelig innhold, jf. definisjonene i lovforslaget § 2 bokstav h og i.

Departementet slår fast at hensynet til voksnes informasjons- og ytringsfrihet tilsier at det bør være tillatt å tilgjengeliggjøre innhold som kan være skadelig og alvorlig skadelig for mindreårige, forutsatt at det etableres alderskontroll eller tekniske tiltak som sikrer at mindreårige normalt ikke får tilgang til innholdet. Unntaket her er fjernsyn, der departementet foreslår å opprettholde dagens forbud mot alvorlig skadelig innhold. For øvrig vil de generelle grensene for hva som lovlig kan tilgjengeliggjøres på de ulike plattformene, følge av straffeloven.

For bildeprogram som gis en aldersgrense vil beskyttelsestiltak i praksis bestå av en form for alderskontroll, jf. at aldersgrensen vil definere hvilke aldersgrupper som kan ta skade av innholdet. Det samme vil gjelde materiale som tilgjengeliggjøres i tilknytning til aldersklassifiserte bildeprogram. For andre typer innhold må beskyttelsestiltak baseres på vurderinger av om innholdet kan være «skadelig» eller «alvorlig skadelig» for mindreårige innenfor ulike aldersgrupper.

Departementet mener det vil være lite formålstjenlig å detaljregulere kravene til beskyttelsestiltak. Departementet foreslår i stedet at det lovfestes enkelte minstekrav og at nærmere bestemmelser ved behov kan fastsettes i forskrift.

De nærmere kravene til tiltak vil måtte variere ut fra særegenhetene for den enkelte plattform og omtales nærmere nedenfor.

1.5.7.1.2 Beskyttelsestiltak for tilknyttet materiale

Bakgrunnen for forslaget på dette punktet var at begrepet «bildeprogram» må tolkes slik at det ikke omfatter trailere, egenpromotering eller reklame. Samtidig omfatter enkelte av dagens beskyttelsesregler slikt innhold. Dette gjelder konkret vannskillereglene på fjernsyn og klassifiseringsplikten for kinotrailere. For å unngå en svekkelse av beskyttelsesreglene ble det i høringsutkastet derfor tatt inn en bestemmelse om at «tilknyttet innhold» (inkl. reklame, egenpromotering og trailere) skal tilpasses aldersgrensen på det aktuelle bildeprogrammet.

Kulturdepartementet støtter høringsinstansenes innvendinger mot forslaget på dette punktet. Departementet legger særlig vekt på at forslaget til bestemmelse om «tilknyttet innhold» (høringsutkastet § 9) dels vil overlappe og dels stå i motsetning til bestemmelsen om vannskille på fjernsyn.

Etter å ha vurdert ulike løsninger har departementet konkludert med at bestemmelsen bør utgå, og at hensynet til «tilknyttet» materiale i stedet bør ivaretas i separate bestemmelser om beskyttelsestiltak for hver enkelt av plattformene for tilgjengeliggjøring som omfattes av loven. En slik lovteknisk løsning gjør det mulig å opprettholde og tydeliggjøre vannskilleprinsippet slik det praktiseres i dag, og tilpasse de nærmere beskyttelsesreglene til hver enkelt plattform. Begrepet «tilknyttet materiale» defineres i lovforslaget § 2 første ledd bokstav c.

1.5.7.1.3 Nærmere om fjernsyn

Minstekravene til tiltak for fjernsynsmediet må oppfylle kravene som fremgår av AMT-direktivet artikkel 27 nr. 1 og 2.

I høringen ble det for det første foreslått å opprettholde dagens forbud mot alvorlig skadelig innhold på fjernsyn. Dette innebærer at fjernsyn behandles annerledes enn de andre plattformene. Medietilsynet, TV2 og C More Entertainment har i høringen reist spørsmål ved om det er behov for å opprettholde denne forskjellsbehandlingen, og viser til at også fjernsynsmediet kan pålegges å tilby tilgangskontrollsystemer som for eksempel er basert på PIN-koder og at dette kan fungere som et alternativ til et totalforbud.

Departementet viser til at AMT-direktivet inneholder særregulering av fjernsynsmediet. I artikkel 27 nr. 1 pålegges EØS-landene å treffe passende tiltak for å sikre at fjernsynsselskaper ikke sender slikt innhold, mens det for audiovisuelle bestillingstjenester i artikkel 12 kun kreves tiltak som sikrer at mindreårige normalt ikke får tilgang til slikt innhold. Selv om direktivet ikke uttrykkelig krever et forbud mot alvorlig skadelig innhold på fjernsyn, legger departementet til grunn at det mest effektive tiltaket for å beskytte barn mot alvorlig skadelig innhold vil være å opprettholde dagens forbud.

For innhold som kan være skadelig, opprettholdes det såkalte vannskilleprinsippet. Slik gjeldende bestemmelser er formulert, innebærer dette at alle programmer, med unntak av nyhets- og aktualitetsprogrammer, skal sendes etter klokken 21.00 dersom de inneholder scener eller innslag som kan være skadelig for mindreårige.

Medietilsynet praktiserer et «gradert vannskilleprinsipp» som ikke er direkte nedfelt i regelverket, men er basert på en fortolkning av kringkastingslovens formål med bakgrunn i barn og unges rettigheter etter barnekonvensjonen.

Departementet mener at den graderte tilnærmingen til vannskillet bør ha en sterkere forankring enn forvaltningspraksis og at prinsippet derfor bør fremgå klart av regelverket.

Som et alternativ til vannskilleprinsippet ble det i høringen foreslått å åpne opp for at tilbyderne av fjernsynstjenester kan iverksette tekniske tiltak som sørger for at mindreårige vanligvis ikke får tilgang til innhold som kan være skadelig. Selv om kringkastingsloven i dag åpner for slike tekniske tiltak, gir kringkastingsforskriften ikke anledning til å erstatte vannskilleprinsippet med tekniske tiltak. Departementet mener hensynet til mest mulig teknologinøytralt regelverk tilsier at det også på fjernsyn bør åpnes for tekniske beskyttelsestiltak.

1.5.7.1.4 Nærmere om audiovisuelle bestillingstjenester

For audiovisuelle bestillingstjenester stiller AMT-direktivet artikkel 12 kun krav om tekniske tiltak mot alvorlig skadelig innhold.

Departementet mener imidlertid at det også bør stilles krav om tekniske tiltak for innhold som kan være skadelig for mindreårige. Nyhets- og aktualitetsprogrammer vil ikke omfattes. Departementet kan gjøre ytterligere unntak i forskrift.

AMT-direktivet artikkel 4 nr. 1. åpner for at EØS-landene kan fastsette strengere regulering, forutsatt at regelverket er i samsvar med EØS-retten. ESA har i EØS-høringen bedt om at det gjøres en proposjonalitetsvurdering dersom det skal fastsettes strengere regulering av skadelig innhold i audiovisuelle bestillingstjenester enn det som følger av direktivet.

Departementet mener at hensynet til beskyttelse av mindreårige mot skadelig innhold tilsier at det er nødvendig å stille krav om tekniske tiltak. Det vises videre til at kravene som stilles til tilbydere av audiovisuelle bestillingstjenester er relativt begrensede da det utelukkende kreves at det tilbys tekniske verktøy som kan aktiveres av foreldre/foresatte. Selv om implementering av slike systemer kan medføre økte kostnader for lovens pliktsubjekter, antar departementet at kostnadene vil være begrensede og at flere slike systemer etter hvert vil bli tilgjengelig på markedet slik at utgiftene kan fordeles på flere aktører. Enkelte av aktørene har i høringen og innspillskonferansene pekt på at slike tilgangskontrollsystemer allerede er implementert, til tross for at det i dag ikke er noen krav til dette og at gode foreldrekontroller og sikringstiltak anses å være et konkurransefortrinn. Departementet legger således til grunn at tiltaket er proposjonalt og i samsvar med EØS-retten.

Når det gjelder innhold som kan være alvorlig skadelig, krever ikke AMT-direktivet artikkel 12 at de tekniske tiltakene rent faktisk og i alle tilfeller forhindrer at mindreårige får tilgang til innholdet, men at effekten av tiltaket er at mindreårige «vanligvis ikke hører eller ser» innholdet. Dette ble også understreket av NRK i høringen. Departementet slutter seg til NRKs merknad og mener det på dette området ikke er rimelig å stille strengere krav til tiltakene enn det som kreves i direktivet.

Den eneste forskjellen på kravene til beskyttelsestiltak for alvorlig skadelig og skadelig innhold vil således være at det for alvorlig skadelig innhold må foreligge en teknisk sperre. Dette betyr i praksis at alvorlig skadelig innhold ikke kan ligge åpent tilgjengelig på tjenester underlagt norsk jurisdiksjon. Innhold som kan være skadelig kan ligge åpent tilgjengelig. Her kreves det at tjenestetilbyder tilbyr tekniske verktøy som kan aktiveres av foreldre eller foresatte og som gir mulighet til å tilpasse innholdet i tjenesten til barnets alder. Departementet mener som nevnt at det ikke er formålstjenlig å fastsette nærmere krav til tilgangskontrollsystemene i lovteksten, men åpner for at mer detaljerte krav ved behov kan fastsettes i forskrift.

1.5.7.1.5 Nærmere om fremvisning ved allmenn sammenkomst

For fremvisning i næring (kino) gjelder det i dag en noe strengere norm for hva som lovlig kan vises av kjønnslige skildringer, jf. film- og videogramloven § 13a. Som nevnt mener departementet at det – på andre plattformer enn fjernsyn – bør være tillatt å tilgjengeliggjøre innhold som kan være skadelig eller alvorlig skadelig for mindreårige, forutsatt at det etableres alderskontroll eller tekniske tiltak som sikrer at mindreårige normalt ikke får tilgang til innholdet. Lovforslaget innebærer derfor en formell liberalisering når det gjelder kino mv. Endringen begrunnes i at det etter departementets vurdering ikke er behov for å videreføre en strengere norm på kino enn for de andre plattformene. Endringen antas for øvrig ikke å få nevneverdig betydning i praksis da det neppe er noe marked av betydning for kinovisning av denne typen materiale. Departementet viser for øvrig til at formålet med loven er å beskytte mindreårige mot skadelig innhold. Gjeldende regulering bidrar ikke til å beskytte mindreårige da slikt materiale uansett må vises med 18-års grense. I den grad bestemmelsen har noen praktisk betydning, innebærer den derfor bare en begrensning i informasjonsfriheten til voksne. Etter departementets vurdering tilsier dette at bestemmelsen ikke bør videreføres i en ny beskyttelseslov.

For fremvisning ved allmenn sammenkomst må visnings- og omsetningsstedet sørge for at det gjennomføres alderskontroll.

Dagens ledsagerregel innebærer at foreldre/foresatte kan ta med seg barn som er inntil tre år yngre enn den fastsatte aldersgrensen. Med andre ord innebærer det en begrensning i visnings- og omsetningsstedets plikt til å gjennomføre alderskontroll. I høringsnotatet ble det foreslått å utvide denne regelen ved å gi foreldre en ubegrenset rett til å overprøve aldersgrensene opp til og med 15-årsgrensen.

Det er først og fremst prinsipielle argumenter om likebehandling av visningsplattformer som tilsier en utvidelse av ledsagerregelen, jf. at foreldre f.eks. kan overprøve aldersgrensen når de ser en DVD-film hjemme.

Etter en samlet vurdering legger departementet til grunn at argumentene for utvidelse ikke er tilstrekkelig tungtveiende til å begrunne en endring som kan få slike utslag og som innebærer en så stor endring i forhold til gjeldende praksis. Departementet legger her særlig vekt på Barneombudets høringsuttalelse.

Når det gjelder visning på barnehage, skole, SFO o.l., understreker departementet at barna må anses å se filmen alene. Dette innebærer at aldersgrensen er bindende, og at alle barn som ser filmen skal ha nådd aldersgrensen som er satt. For å kunne fravike aldersgrensen kreves det samtykke fra foresatte.

1.5.7.1.6 Nærmere om videogram

På tilsvarende måte som for kino plikter steder som selger, leier eller låner ut videogram å gjennomføre alderskontroll som i praksis innebærer at mindreårige normalt ikke får tilgang til bildeprogrammer med høyere aldersgrense enn oppnådd alder. Nærmere detaljer knyttet til gjennomføringen av alderskontroll kan fastsettes i forskrift, f.eks. krav til betalingsløsninger ved elektronisk omsetning.

1.5.8 Klageadgang og oppfølging av beskyttelsestiltak

1.5.8.1 Departementets vurdering

Høringen avdekket ingen motstand mot forslaget om å legge ned Filmklagenemnda eller mot at klager etter beskyttelsesloven skal behandles av Medieklagenemnda. Departementet opprettholder derfor forslaget. Dette vil gi et enkelt og oversiktlig system der klagesaker på Medietilsynets fagområder behandles av én og samme nemnd. Selv om det kan bli nødvendig å styrke Medieklagenemnda og nemndas sekretariat, legger departementet avgjørende vekt på at forslaget samlet sett vil gi administrativ forenkling og økonomiske besparelser.

Når det gjelder klager på aldersgrenser fastsatt av Medietilsynet, gir høringen etter departementets vurdering støtte for at bildeprogramdistributør bør ha klagerett over Medietilsynets aldersgrensevedtak i medhold av beskyttelsesloven.

Departementet foreslår videre at Barneombudets klageadgang opprettholdes uendret. For det første har ombudet som sitt sentrale oppgave å være talsperson for barn og unge, og skal i tillegg fremme barns interesser overfor det offentlige. For det andre er det en større mulighet for å få korrigert aldersgrenser som er satt for lavt dersom Barneombudets klagerett opprettholdes.

Departementet kan ikke se at det er grunnlag for å lovfeste at alle klager på aldersgrenser skal sendes til Barneombudet for uttalelse før saken avgjøres av klageinstansen. Et forslag om dette har ikke vært på høring, og dette er uansett et administrativt spørsmål som ev. bør kunne avklares uten hjemmel i lov.

1.5.9 Sanksjoner

1.5.9.1 Departementets vurdering

I høringsnotatet foreslo departementet å innføre sanksjonshjemler i form av advarsel, overtredelsesgebyr, tvangsmulkt og straff ved overtredelse av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven eller ved enkeltvedtak truffet i medhold av loven. Departementet foreslo å gi Medietilsynet hjemmel til å gi advarsel, samt fastsette overtredelsesgebyr og tvangsmulkt.

Etter en vurdering av høringssvarene mener departementet at det ikke er grunnlag for å gå videre med forslaget om at overtredelser av bestemmelser gitt i eller med hjemmel i loven, eller ved enkeltvedtak truffet i medhold av loven, skal være straffesanksjonert.

Sanksjonshjemlene begrenses derfor til advarsel, overtredelsesgebyr og tvangsmulkt ved overtredelse av bestemmelser gitt i beskyttelsesloven.

Departementet mener det er naturlig at myndigheten til å ilegge sanksjoner, herunder å fastsette overtredelsesgebyr og tvangsmulkt, legges til Medietilsynet.

I saker der Medietilsynet overprøver beslutninger om aldersgrenser truffet av bildeprogramdistributør, er det naturlig at Medietilsynets vedtak primært vil innebære en omgjøring av aldersgrensen. Å ilegge sanksjoner vil først bli aktuelt dersom bildeprogramdistributøren ikke innretter seg etter Medietilsynets vedtak.

Advarsel er den mildeste formen for sanksjon, og bør fortrinnsvis benyttes ved de minst alvorlige overtredelsene, overfor nye pliktsubjekter eller etter en konkret vurdering ved første gangs overtredelser.

I likhet med straff har overtredelsesgebyr både preventiv og pønal hensikt og retter seg mot handlinger eller unnlatelser i fortiden. Selv om overtredelsesgebyr har likhetstrekk med en bot, regnes det ikke som straff etter norsk rett.

Tvangsmulkt bør kunne ilegges enten som et engangsbeløp eller som en løpende mulkt. Dersom mulkten fastsettes løpende, bør Medietilsynet i vedtaket kunne presisere hvorvidt mulkten påløper per dag, uke eller måned ut fra en konkret vurdering i den enkelte sak. Ved tvangsmulkt i form av et engangsbeløp skal Medietilsynet fastsette en særskilt frist for når mulkten skal betales dersom plikten ikke er etterkommet.

Nærmere bestemmelser om hvilke momenter som skal vektlegges ved utmåling av overtredelsesgebyr og tvangsmulkt kan fastsettes i forskrift.

1.5.10 Øvrige forslag

1.5.10.1 Departementets vurdering

Tilsyn med lovens bestemmelser forutsetter at tilsynsorganet sikres tilgang til de bildeprogrammene som omfattes av loven. Departementet foreslår derfor en bestemmelse om at bildeprogramdistributører plikter å oppbevare bildeprogram i minst to måneder etter at bildeprogrammet ble vist offentlig første gang eller tilgjengeliggjort på annen måte, jf. lovforslaget § 14.

Videre foreslår departementet en bestemmelse om opplysningsplikt, jf. lovforslaget § 15. Bestemmelsen pålegger enhver å gi Medietilsynet de opplysninger som er nødvendig for å kunne utføre lovpålagte oppgaver.

Departementet mener det er naturlig at den uavhengighet Medietilsynet i dag har på kringkastingsfeltet, også bør gjelde ved vurderinger etter beskyttelsesloven. Departementet vil derfor foreslå at Medietilsynets uavhengighet på dette feltet lovfestes, jf. lovforslaget § 17.

1.5.11 PEGI- ordningen

1.5.11.1 Departementets vurdering

Departementet holder fast på at beskyttelsesloven ikke bør omfatte dataspill, og viser til at det allerede eksisterer et etablert bransjestyrt system for aldersmerking av dataspill som har stor oppslutning i bransjen (PEGI).

Departementet kan heller ikke se at det per i dag er hensiktsmessig å gi PEGI-ordningen en formell forankring i norsk lov.

Kulturdepartementet vil ikke gå videre med dette forslaget, men ser behov for å holde oppsikt med markedet for dataspill for ev. å kunne vurdere behovet for tiltak på et senere tidspunkt.

1.5.12 Etablering av bransjeorgan og en samreguleringsmodell

1.5.12.1 Departementets vurdering

I høringsnotatet foreslo departementet å åpne for å delegere enkelte oppgaver etter loven til et bransjeorgan, dersom et slikt skulle bli opprettet.

Departementet slår fast at flertallet av høringsinstanser er positive til en mulighet til å delegere oppgaver til et bransjeorgan, men registrerer samtidig at ingen per i dag synes å være interessert i å ta noe konkret initiativ i denne retningen.

Departementet legger til grunn at et bransjesamarbeid kan redusere behovet for omfattende og detaljert forskriftsregulering, som ellers kan vise seg nødvendig for å sikre en konsekvent praktisering av loven.

Departementet oppfordrer bransjen til å gå i dialog om dette temaet på tvers av de ulike formidlingsplattformene. Den nærmere ansvarsfordelingen mellom et eventuelt bransjeorgan og tilsynsmyndighet må avklares i dialog mellom bransjerepresentanter og myndigheter.

Dersom det på et senere tidspunkt skulle bli etablert et bransjeorgan og et bransjeregelverk for fastsetting av aldersgrenser som viser seg effektivt og tilstrekkelig dekkende, kan det vurderes om det er grunnlag for å overlate også fastsetting av aldersgrenser for kinofilm til bransjen.

1.6 Endringer i andre lover

1.6.1 Departementets vurdering

En innføring av beskyttelsesloven vil i all hovedsak kreve endringer i to andre lover; kringkastingsloven og film- og videogramloven.

1.6.1.1 Endringer i film- og videogramloven

En lov om beskyttelse av mindreårige mot skadelige bildeprogram vil erstatte beskyttelsesreglene i dagens film- og videogramlov. To elementer i loven er imidlertid begrunnet i andre hensyn enn beskyttelse av mindreårige. Dette gjelder ordningen med kommunal konsesjon for kinovirksomhet og avgiften til Norsk kino- og filmfond (Film & kino). Departementet legger til grunn at disse ordningene/bestemmelsene ikke vil høre naturlig hjemme i en ny lov med et uttalt beskyttelsesformål.

Kinokonsesjon

Film- og videogramloven § 2 slår fast at det er ulovlig å drive fremvisning av film eller videogram i næring uten konsesjon fra kommunen.

Kulturdepartementet vil sende på høring et forslag om å avvikle konsesjonsordningen for framvisning av film og videogram i næring.

Avgiften til NKFF

Ifølge film- og videogramloven § 3 skal det betales en avgift til Norsk kino- og filmfond (NKFF) for all fremvisning og omsetning av film og videogram i næring.

Departementet mener det er grunn til å sette spørsmålstegn ved om hensynet til innkreving av en sektoravgift alene kan begrunne et system som er så kostnadskrevende, både for bransjen og forvaltningen.

Avgiften til NKFF finansierer mange viktige filmpolitiske tiltak og bør opprettholdes. Departementet ser det derfor som nødvendig å opprettholde registrerings- og merkeplikten inntil videre, men vil sette i gang et arbeid med å gjennomgå systemet for innkreving av avgift til Norsk kino- og filmfond, med sikte på å gjøre det mest mulig ressurseffektivt.

1.7 Økonomiske og administrative konsekvenser

Det vises her til proposisjonens kapittel 8.