Stortingets presidentskap legger
i innstillingen frem forslag om lov om Norges nasjonale institusjon
for menneskerettigheter. Forslag om instruks for den nasjonale institusjonen
fremlegges i en egen innstilling, Innst. 217 S (2014–2015), jf.
Stortingets forretningsorden § 31 sjette ledd.
Lovforslaget bygger på rapport fra en arbeidsgruppe
i Stortingets administrasjon som har utarbeidet forslag om lov og
instruks om nasjonal institusjon for menneskerettigheter, avgitt
til Stortingets presidentskap 21. november 2014. Rapporten er trykket
som Dokument 16 (2014–2015).
Stortinget vedtok 19. juni 2014 å opprette «en
ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter fra 1. januar 2015,
organisatorisk underlagt Stortinget, som forutsettes å oppfylle
kriteriene i henhold til FNs prinsipper for nasjonale institusjoners
status (Paris-prinsippene)». Stortinget ba samtidig presidentskapet
om å utarbeide forslag til lov og instruks om nasjonal institusjon
for menneskerettigheter. Stortingets vedtak ble truffet på bakgrunn
av presidentskapets innstilling, Innst. 240 S (2013–2014) om Dokument
8:32 S (2013–2014) Representantforslag fra stortingsrepresentanten
Olemic Thommessen om å etablere en ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter
organisatorisk underlagt Stortinget og knyttet til Stortingets ombudsmann
for forvaltningen.
Norsk senter for menneskerettigheter (SMR), som
er et fler- og tverrfaglig senter ved Universitetet i Oslo (UiO),
har siden 2001 hatt status som Norges nasjonale institusjon for
menneskerettigheter (SMR-NI). Styret i UiO vedtok 12. mars 2013
at SMR senest 30. juni 2014 skulle opphøre som nasjonal institusjon.
Fristen er forlenget, senest frem til og med 30. juni 2015, i henhold
til avtale mellom UiO og Stortingets administrasjon.
Det overordnede utgangspunktet for arbeidsgruppens
rapport har vært presidentskapets innstilling, Innst. 240 S (2013–2014),
jf. Dokument 8:32 S (2013–2014), og Paris-prinsippenes krav til
nasjonale institusjoner. Arbeidsgruppen har for øvrig tatt utgangspunkt
i lovutkastet som allerede var utarbeidet av en arbeidsgruppe under
Utenriksdepartementet «Høringsdokument om vurdering av endring av
nasjonal institusjon for menneskerettigheter», sendt på høring 24. juni
2013, og høringsinstansenes innspill til dette, så langt det har
latt seg forene med Stortingets vedtak 19. juni 2014. Det er også
sett hen til andre nordiske lands lovgivning om nasjonal
institusjon for menneskerettigheter.
I rapporten redegjøres det nærmere for etableringen
av nasjonale institusjoner og det globale nettverket av nasjonale
institusjoner (ICC), samt prinsippene for nasjonale institusjoners
status, Paris-prinsippene, som fikk tilslutning av FNs generalforsamling i
1993 (resolusjon 48/134-1993).
Paris-prinsippene er ikke folkerettslig bindende, og
de definerer heller ikke én spesifikk organisasjonsmodell, men de
legger visse rammer (anbefalinger) for virksomheten som nasjonal
menneskerettighetsinstitusjon, hvor det spesielt er lagt vekt på
uavhengighet fra nasjonale myndigheter. Paris-prinsippene i originaltekst
og oversatt versjon er vedlagt rapporten.
Nasjonale institusjoner for menneskerettigheter er
i henhold til Paris-prinsippene offentlig oppnevnte, uavhengige
organer som har som hovedformål å fremme og beskytte menneskerettighetene.
De skal blant annet bistå myndighetene, frivillige organisasjoner
og enkeltmennesker med rådgivning, utredning og informasjon knyttet
til saksfelt eller enkeltsaker som har menneskerettslige aspekter.
Rapporten gjør også nærmere rede for ICCs akkrediteringsprosess
som gir de nasjonale institusjonene anledning til å få anerkjennelse
for i hvilken grad de oppfyller Paris-prinsippene. Akkrediteringen utføres
av en egen underkomité, «The Sub-committee on Accreditation («SCA»),
som har utarbeidet retningslinjer, såkalte «General Observations»,
som presiserer og utfyller SCAs tolkning av Paris-prinsippene. Arbeidsgruppen
påpeker at praksis i forbindelse med akkrediteringen kan tyde på
at SCA legger til grunn en dynamisk fortolkning av Paris-prinsippene,
i retning av å styrke de nasjonale institusjonenes status. Prinsippene
utvikles på denne måten gjennom akkrediteringsprosessen
Ved akkrediteringen benytter SCA tre klassifiseringer,
hvor «A-status» er et internasjonalt anerkjent kvalitetsstempel
som gis til nasjonale institusjoner som vurderes å oppfylle Paris-prinsippene
fullt ut. A-status gir den nasjonale institusjonen for menneskerettigheter
en rekke viktige rettigheter, herunder stemmerett i ICC både på
globalt og regional nivå, møte- og talerett i FNs menneskerettighetsråd,
og normalt møte- og talerett i en rekke andre FN-mekanismer.
I 2006 ble den norske nasjonale institusjonen
ved SMR tilkjent A-status. Etter en fornyet vurdering anbefalte
imidlertid ICC i 2011 en nedgradering til B-status på grunn av manglende
oppfyllelse av Paris-prinsippene. Ett av målene med en reetablering
av Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter er at institusjonen
igjen skal være i full overensstemmelse med Paris-prinsippene og
tilfredsstille kravene til A-status.
Arbeidsgruppen viser til at det er et grunnleggende
krav ifølge Paris-prinsippene at den nasjonale institusjonen for
menneskerettigheter skal gis et så bredt mandat som mulig til å
fremme og beskytte menneskerettighetene. Det legges til grunn at
institusjonen skal ha et nasjonalt perspektiv på arbeidet sitt. Mandatet
er derfor generelt formulert.
Det foreslås således lovfestet at den nasjonale
institusjonen har som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene
i tråd med Grunnloven, menneskerettighetsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale
traktater og folkeretten for øvrig, jf. § 1.
Institusjonens uavhengighet og selvstendighet
er foreslått lovfestet i § 2. Det er foreslått inntatt i instruksen
§ 1 at institusjonens arbeid for å styrke menneskerettighetene skal
være i samsvar med Paris-prinsippene.
Lovfesting av arbeidsoppgavene skal sikre at
den nasjonale institusjonen gjennom sitt arbeid ivaretar Paris-prinsippene
fullt ut. Institusjonens selvstendige stilling innebærer stor grad
av frihet til selv å bestemme hvordan de ulike arbeidsoppgavene
skal prioriteres.
Den nasjonale institusjonens arbeidsmetoder
må tilpasses oppgavene. Det er opp til institusjonen selv, basert
på sitt mandat, å bestemme hvilke metoder den skal ta i bruk. Arbeidsgruppen
har derfor ikke ansett det for nødvendig å lovfeste dette.
Arbeidsgruppen anbefaler at det lovfestes at
den nasjonale institusjonen skal overvåke menneskerettighetssituasjonen
i Norge, jf. lovforslaget § 3 bokstav a. I samsvar med Paris-prinsippene
bør institusjonen identifisere utfordringer og komme med forslag
om hvordan menneskerettssituasjonen i Norge kan forbedres, jf. også
kommentarene til § 3 bokstav b nedenfor.
Overvåkning skjer først og fremst gjennom høringsuttalelser.
Etter Paris-prinsippene skal imidlertid en nasjonal institusjon
også kunne forberede og offentligjøre rapporter om den nasjonale
menneskerettighetssituasjonen. Institusjonen bør også kunne bidra
til internasjonale overvåknings- og rapporteringsprosesser.
Det må være opp til institusjonen selv å avgjøre hvordan
informasjon kan innhentes.
For at institusjonen skal få tilstrekkelig legitimitet,
er det viktig at institusjonen kan komme i kontakt med utsatte og
sårbare grupper. Institusjonen bør opprette kontakt med og legge
til rette for samarbeid med aktuelle offentlige instanser så vel
som private aktører.
Arbeidsgruppen mener at det ikke bør være noen begrensning
med hensyn til hvilke organer den nasjonale institusjon skal kunne
gi faglige råd til. Rådgivning kan være rettet mot ulike offentlige
organer, som for eksempel kommunene, politiet og påtalemyndigheten.
Det kan også være behov for å gi råd til private aktører, for eksempel
til frivillige organisasjoner.
Arbeidsgruppen har foreslått at det uttrykkelig tas
inn i lovteksten at institusjonen også skal kunne gi råd til Sametinget.
Dette for å understreke at Sametinget er et særskilt organ med en
egen plassering i det norske styringssystemet.
Den nasjonale institusjonen bør kunne bidra
med rådgivning på anmodning fra vedkommende organ, men også på eget
initiativ. Dette gjelder særlig på områder som ikke fanges opp av
eksisterende ombudsordninger.
Arbeidsgruppen mener videre at det av hensyn
til institusjonens krav til uavhengighet ikke bør stilles noen formelle
krav eller begrensninger angående rådgivningsfunksjonen. Menneskerettslige
analyser av lovutkast anses imidlertid å være en av de viktigste
oppgavene, og den nasjonale institusjonen bør derfor kunne komme
med innspill på alle stadier i lovgivningsprosessen.
Institusjonen må kunne påpeke mangelfull kunnskap
om menneskerettigheter i forvaltningen overfor ansvarlige myndigheter,
og arbeide aktivt for å gi informasjon og øke kunnskapsnivået hos
offentlig ansatte. Arbeidsgruppen foreslår å lovfeste at institusjonens
informasjonsoppgaver også skal omfatte veiledning til enkeltpersoner
om nasjonale og internasjonale klageordninger.
For å synliggjøre at institusjonen ikke skal
behandle klager i enkeltsaker, foreslås det en egen bestemmelse
om dette i § 3 andre ledd. Dette utelukker ikke at institusjonen
kan motta informasjon fra enkeltpersoner i individuelle saker, men
den skal ikke ha noen plikt til å følge opp henvendelser, da institusjonen
må kunne stå fritt til å velge sine innsatsområder og metoder.
Arbeidsgruppen foreslår lovfestet at institusjonen
skal bidra til å styrke gjennomføringen av menneskerettighetene
blant annet ved å «fremme opplæring, utdanning og forskning på menneskerettighetene»,
jf. lovforslaget § 3 bokstav d. I dette ligger at institusjonen
også bør arrangere seminarer, kurs og holde foredrag om menneskerettslige
spørsmål knyttet til norske forhold.
For å synliggjøre den nasjonale institusjonens rolle
og ansvar for oversikt over menneskerettighetsarbeidet i Norge,
mener arbeidsgruppen at det bør fremgå uttrykkelig av lovteksten
at det skal være en særskilt oppgave for den nasjonale institusjonen
å legge til rette for samarbeid med alle nasjonale menneskerettighetsaktører.
Selv om den nasjonale institusjonen på enkelte områder
vil ha et overlappende mandat med andre menneskerettighetsaktører,
har ikke arbeidsgruppen funnet det nødvendig eller hensiktsmessig
å fastsette en avgrensning mellom den nasjonale institusjonens oppgave
som konvensjonsovervåker og ombudenes rolle her. Arbeidsgruppen
mener at behovet for en slik grensedragning kan løses ved at den
nasjonale institusjonen utvikler et godt samarbeid med Sivilombudsmannen,
Likestillings- og diskrimineringsombudet (LDO) og Barneombudet.
Oppgaven med å tilrettelegge for samarbeid innebærer
ikke at den nasjonale institusjonen skal legge noen føringer på
de øvrige menneskerettighetsaktørenes arbeid.
Arbeidsgruppen påpeker behovet for at den nasjonale
institusjonen utvikler et systematisk samarbeid med relevante aktører
for å få legitimitet i det samiske samfunnet. Det er også naturlig
at ny nasjonal institusjon bygger på det faglige miljøet som allerede er
etablert innenfor urfolksspørsmål. For øvrig pekes det på at Paris-prinsippene
ikke er til hinder for at den nasjonale institusjonen etablerer
lokale kontorer eller regionale avdelinger for å skape nærhet til
det sivile samfunn.
Det foreslås presisert i loven at den nasjonale
institusjonen skal ha som oppgave å delta i det internasjonale samarbeidet
for å fremme og beskytte menneskerettighetene.
Etter Paris-prinsippene er det et særskilt krav
at sammensetningen og utnevningen av medlemmer til de nasjonale
institusjonene skjer på en måte som avspeiler mangfoldet i samfunnet.
Kravet til pluralisme skal først og fremst bidra til å sikre at
institusjonene får oversikt over og har kapasitet til å engasjere
seg i alle menneskerettighetsspørsmål som påvirker samfunnet de
opererer i. Videre vil pluralisme i de nasjonale institusjonenes
sammensetning fremme tilgjengelighet for alle borgere, og sikre
at institusjonene får legitimitet innenfor ulike kulturer, livssyn
og levesett. Dette anses som en viktig garanti for å sikre de nasjonale
institusjonenes uavhengighet, troverdighet, effektivitet og tilgjengelighet.
Arbeidsgruppen mener at kravet til mangfold ivaretas
ved at det foreslås lovfestet at det til den nasjonale institusjonen
for menneskerettigheter skal tilknyttes et rådgivende utvalg hvor
ulike deler av det sivile samfunn skal være representert. Mangfoldkravet
vil også bli ivaretatt ved lovutkastets forslag til en åpen prosess
ved utnevnelse av institusjonens leder og forslaget om krav til
tverrfaglig kompetanse blant institusjonens personale.
Arbeidsgruppen redegjør kort om ulike minoritetsgrupper.
Det vises til at samene er anerkjent som urfolk i Norge, og dermed
har en særskilt status bl.a. gjennom grunnlovfestede rettigheter.
Arbeidsgruppen viser videre til uttalelser i innstillingen fra Stortingets
presidentskap om ivaretakelse av urfolks- og minoritetsrettigheter
som en naturlig del av ansvarsområdet til nasjonal institusjon for
menneskerettigheter, noe som vil legge visse føringer på sammensetningen
av institusjonens personale og utnevningen av rådgivende utvalg.
Arbeidsgruppen foreslår at institusjonens leder benevnes
direktør. Med utgangspunkt i Paris-prinsippenes krav til lovfesting
av krav til lederens kvalifikasjoner, foreslås det lovfestet at
direktøren skal «tilfredsstille høye krav til faglige kvalifikasjoner
og personlig egnethet, herunder inneha juridisk kompetanse eller
annen kompetanse om menneskerettigheter».
Ved at lederen velges etter plenumsbeslutning
i Norges folkevalgte forsamling, vil mangfoldet speiles i den representative
sammensetningen som Stortinget ivaretar. I samsvar med dette foreslår
arbeidsgruppen at direktøren oppnevnes av Stortinget i plenum etter
innstilling fra Stortingets presidentskap.
For å ivareta hensynet til en transparent oppnevningsprosess
foreslås det at det fremgår uttrykkelig av loven at stillingen skal
kunngjøres eksternt, noe som betyr at også søkerlisten skal være
offentlig tilgjengelig.
Arbeidsgruppen mener for øvrig at det må bli
opp til presidentskapet å avgjøre hvordan kravet til mangfold ved
valg av direktør kan tas hensyn til, og anser det ikke nødvendig
å lovfeste dette.
Arbeidsgruppen foreslår at direktøren tilsettes
på åremål med en funksjonstid på seks år uten adgang til gjenoppnevning,
hvilket foreslås lovfestet. Videre foreslås det at direktøren bare
kan sies opp fra sitt verv dersom han eller hun har utvist grovt
pliktbrudd eller annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen som
ikke er forenlig med den tillit stillingen innebærer. Bestemmelsen
er ment å gi direktøren et sterkere stillingsvern enn det som følger
av arbeidsmiljøloven og tjenestemannsloven.
Arbeidsgruppen foreslår at det fastsettes i
instruksen § 2 at Stortingets presidentskap fastsetter direktørens
lønn og øvrige arbeidsvilkår i samsvar med statens lederlønnssystem,
samt at direktøren har det administrative, økonomiske og personalmessige
ansvaret for institusjonens virksomhet.
Det foreslås lovfestet at personalet ved den
nasjonale institusjonen tilsettes av direktøren, som har det faglige
ansvaret for institusjonen.
Ved ansettelser skal direktøren i henhold til
lovforslaget ta hensyn til at institusjonen skal ha bred faglig
kompetanse, herunder kompetanse om urfolks- og minoritetsrettigheter.
Personalets lønn, pensjon og arbeidsvilkår foreslås
fastsatt av direktøren på bakgrunn av bestemmelsene som gjelder
for arbeidstakere i staten. Nærmere regler om fremgangsmåten ved
tilsetting foreslås fastsatt i et personalreglement godkjent av
Stortingets presidentskap.
Det foreslås lovfestet at Stortingets presidentskap
skal oppnevne 10–15 medlemmer til et rådgivende utvalg etter forslag
fra direktøren, samt at utvalget skal bidra med informasjon, råd
og innspill til den nasjonale institusjonen.
Det rådgivende utvalget skal avspeile mangfold og
synspunkter som gjør seg gjeldende blant menneskerettighetsaktørene.
Dette er særlig viktig når ledelsesansvaret, slik som foreslått
i lovutkastet, er tillagt en direktør og ikke et styre.
Det fremgår av forslag til instruks § 6 første
ledd at utvalget bør bestå av medlemmer fra frivillige organisasjoner,
det akademiske miljø eller andre særlig kvalifiserte profesjonsgrupper,
Sivilombudsmannen, Barneombudet, LDO og andre særlig berørte offentlige
institusjoner. For å styrke den nasjonale institusjonens legitimitet
blant samene spesielt, bør minst ett av medlemmene ha særskilt kjennskap
til samiske spørsmål.
Det bør legges til rette for at det sivile samfunn kan
få komme med forslag til medlemmer. I forbindelse med utpeking av
medlem(mer) med særskilt kjennskap til samiske spørsmål, bør direktøren
rådføre seg med Sametinget.
Arbeidsgruppen antar at det vil være mest praktisk
at det oppnevnes et nytt rådgivende utvalg etter hvert stortingsvalg.
Det må imidlertid tas høyde for at det kan være behov for færre
eller hyppigere utskiftninger av medlemmene, og det anses derfor
ikke hensiktsmessig å lovfeste noe om dette. Den nærmere organiseringen
av arbeidet i det rådgivende utvalget, og et eventuelt behov for
å knytte til seg mindre grupper av aktuelle aktører på prioriterte
områder, bør overlates til den nasjonale institusjonens direktør.
Arbeidsgruppen har foreslått lovfestet at offentlige
myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige,
skal legge til rette for at nasjonal institusjon skal kunne utføre
sine lovpålagte oppgaver. Arbeidsgruppen mener dette vil bidra til
å sikre institusjonen tilstrekkelig informasjon.
På bakgrunn av at flere høringsinstanser har
gitt uttrykk for at dette ikke vil være tilfredsstillende, drøfter
arbeidsgruppen om den nasjonale institusjonen bør ha fri adgang
til lukkede institusjoner for å skaffe seg oversikt og kunnskap
om hvordan menneskerettighetene blir ivaretatt på disse stedene.
Arbeidsgruppen mener at det vil være uheldig dersom den nasjonale
institusjonen skal drive tilsvarende virksomhet som de øvrige ombudene,
og da spesielt den nyetablerte forebyggingsenheten hos Sivilombudsmannen,
som har et konkret besøksmandat. Arbeidsgruppen viser videre til
at den nasjonale institusjonen ikke skal behandle klager, og dermed
ikke vil ha behov for de samme fullmakter som de institusjonene
som bedriver tilsyn på individnivå.
Arbeidsgruppen foreslår at det lovfestes en
plikt for institusjonen til å gi en årlig melding til Stortinget om
institusjonens aktiviteter og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen
i Norge.
I enkelte lover i forvaltningen er det inntatt
bestemmelser hvor det er gjort unntak for «organer for Stortinget»
eller lignende. Unntakene er først og fremst begrunnet i konstitusjonelle
hensyn, ettersom organene for Stortinget skal være uavhengig av
forvaltningen og bare ansvarlig overfor Stortinget. Arbeidsgruppen
mener at det på tilsvarende måte som for de øvrige organene for
Stortinget, bør inntas egne unntaksbestemmelser i loven for den
nasjonale institusjonen, og at institusjonen for øvrig følger reglene som
er fastsatt i de aktuelle lovene så langt bestemmelsene passer.
Dette innebærer at det bør inntas en bestemmelse i
loven som regulerer offentlighetens innsynsrett i institusjonens
dokumenter, jf. lovforslaget § 9. Nærmere regler om adgangen til
å unnta dokumenter fra offentlighet foreslås inntatt i instruksen.
Ettersom de generelle bestemmelsene om taushetsplikt
i forvaltningsloven § 13 flg. i utgangspunktet ikke vil gjelde for
institusjonens virksomhet, foreslår arbeidsgruppen at det inntas
en egen bestemmelse om taushetsplikt i loven, jf. lovforslaget § 10.
Når det gjelder tjenestemannssaker, har arbeidsgruppen
foreslått at tjenestemannslovens §§ 2 til 5 skal gjelde så langt
de passer for den nasjonale institusjonens personale. Bestemmelsene
i lov om nasjonal institusjon for menneskerettigheter og tjenestemannsloven
suppleres ellers av arbeidsmiljøloven.
Også forvaltningslovens regler for avgjørelser om
tilsetting, oppsigelse, suspensjon, avskjed eller forflytting av
tjenestemenn bør etter arbeidsgruppens syn gjelde for institusjonens
personale.
Ifølge innstillingen fra Stortingets presidentskap skal
den nye nasjonale institusjonen samlokaliseres med, og ha en administrativ
tilknytning til, Sivilombudsmannen. Formålet er å «utnytte synergieffekten som
en samlokalisering og administrativ tilknytning vil innebære».
Arbeidsgruppen viser til at Paris-prinsippene
må forstås slik at institusjonen ikke skal underlegges økonomisk
styring som kan påvirke dens uavhengighet. For å sikre uavhengigheten
mener arbeidsgruppen at det er en forutsetning at institusjonen
er en egen juridisk enhet med eget organisasjonsnummer.
Arbeidsgruppen kan derimot ikke se at Paris-prinsippene
er til hinder for at den nasjonale institusjonen får levert enkelte
administrative tjenester fra Sivilombudsmannens kontor, for eksempel
lønnsadministrasjon og resepsjonsbetjening.
Presidentskapet har forutsatt at den nasjonale
institusjonen må tilføres nødvendige ressurser og kapasitet for
å kunne gjennomføre sine lovpålagte oppgaver tilfredsstillende,
og at den gis et eget kapittel i statsbudsjettet.
I statsbudsjettet for 2015 (Prop 1 S (2014–2015) er
det under kap. 45 post 1 avsatt 9,3 mill. kroner til Nasjonal institusjon
for menneskerettigheter.
Arbeidsgruppen påpeker at det er vanskelig å
ha noen klar formening om de økonomiske konsekvensene ved reetableringen
av den nasjonale institusjonen på lengre sikt.
Det overlates til direktøren av den nye institusjonen
i samarbeid med Sivilombudsmannen å vurdere hvordan samlokaliseringen
best kan gjennomføres i praksis.
Den nasjonale institusjonen bør ikke kunne drive med
oppdragsforskning eller yte konsulentbistand. Slikt inntektsbringende
arbeid fra et organ som er organisatorisk underlagt Stortinget,
står i et motsetningsforhold til hva som ellers er Stortingets rolle.
Arbeidsgruppen viser til at Stortingets administrasjon
og ledelsen ved Universitetet i Oslo har inngått en avtale om overføring
av Nasjonal institusjon for menneskerettigheter og dets ansatte
til Stortinget. I den forbindelse er det forutsatt at ny institusjon
i praksis vil kunne etableres fra 1. juli 2015.
Presidentskapet viser
til Stortingets vedtak om opprettelse av en ny nasjonal institusjon
for menneskerettigheter og til presidentskapets innstilling, Innst.
240 S (2013–2014), som trakk opp rammer for institusjonen, basert
på Paris-prinsippene. I arbeidsgruppens rapport i Dokument 16 (2014–2015)
er det redegjort for Paris-prinsippene, herunder de krav som stilles
til en nasjonal institusjon for at den skal kunne oppfylle de krav
som er satt for å oppnå A-status i det internasjonale nettverket
av nasjonale institusjoners koordinerende råd (ICC). Presidentskapet konstaterer
at arbeidsgruppen har fulgt opp retningslinjene som presidentskapet
trakk opp for den nasjonale institusjonen i innstillingen, og legger til
grunn at Paris-prinsippene er ivaretatt i forslag til lov og instruks
i rapporten.
Presidentskapet slutter seg i
hovedsak til arbeidsgruppens vurderinger og forslag i rapporten, men
går inn for en annen organisasjonsstruktur ved at den nasjonale
institusjonen foreslås ledet av et styre i tillegg til en direktør
med daglig ansvar, jf. punkt 4.3 om organisasjonsmodell og lovforslaget
§§ 4 til 7.
Presidentskapet avholdt 6. januar
2015 en åpen høring i Stortinget om arbeidsgruppens forslag til
lov og instruks for nasjonal institusjon for menneskerettigheter.
Følgende høringsinstanser deltok:
Advokatforeningens
menneskerettighetsutvalg
Amnesty International i Norge
Barneombudet
Borgerrettsstiftelsen Stopp Diskrimineringen
Familiestiftelsen
Den norske helsingforskomité
Likestillings- og diskrimineringsombudet
Menneskerettighetsutvalget Norsk Psykologforening
Nasjonal institusjon ved Norsk senter for
menneskerettigheter
Norsk organisasjon for asylsøkere – NOAS
Sivilombudsmannen
I tillegg har presidentskapet hatt
møter med Sametinget og Gáldu om forslagene i rapporten.
Presidentskapet har merket seg
at høringsinstansene ikke synes å være uenige i at rapportens forslag
til lov og instruks oppfyller Paris-prinsippenes krav.
Presidentskapet legger vekt på
å være lydhør overfor sivilsamfunnet og andre menneskerettighetsaktører
i forbindelse med etableringen av ny nasjonal institusjon for menneskerettigheter.
På denne bakgrunn ser presidentskapet behov for å
foreta enkelte presiseringer i innstillingen.
Presidentskapet ga
i Innst. 240 S (2013–2014) uttrykk for at Paris-prinsippene må gjenspeiles i
mandatet. Presidentskapet mener at dette er vel ivaretatt
i lovforslaget § 1 ved at den nasjonale institusjonen gis et bredt
mandat til å fremme og styrke menneskerettighetene i samsvar med
Grunnloven, menneskerettighetsloven, internasjonale traktater og øvrig
lovgivning.
Presidentskapet viser til at
Sametinget og Gáldu har foreslått at det med fordel kan fremgå spesifikt
av mandatet at urfolksrettigheter inngår i de menneskerettighetene
som den nasjonale institusjonen skal fremme og beskytte. Presidentskapet viser
til arbeidsgruppens begrunnelse i Dokument 16 (2014–2015) for en
generell formulering av mandatet, og at institusjonen skal ha et
nasjonalt perspektiv på arbeidet, hvilket tilsier at oppgaver og
formål bør defineres på et overordnet nivå i lovteksten, uten fremheving
av noen særskilte rettigheter. Presidentskapet vil
samtidig understreke at det er selvsagt at styrking av urfolksrettigheter
både inngår i og vil være en viktig del av institusjonens brede
mandat.
Presidentskapet vil fremheve
den nasjonale institusjonens frie og uavhengige stilling. Dette
var en viktig premiss i presidentskapets begrunnelse for reetableringen
av institusjonen som et organ under Stortinget. I lovforslaget § 2,
som hjemler instruksen for institusjonen, gis det eksplisitt uttrykk
for at den nasjonale institusjonen utfører sine oppgaver selvstendig
og uavhengig, og selv bestemmer hvordan arbeidet skal innrettes
og organiseres.
Presidentskapet viser til at
Advokatforeningens menneskerettighetsutvalg i sin høringsuttalelse uttaler
at det bør lovfestes at den nasjonale institusjonen «ikke kan instrueres
i sitt arbeid for så vidt angår den faglige aktiviteten.» Presidentskapet forutsetter
at slik instruksjon ikke kan finne sted, og mener at dette må tolkes
inn under ordlyden i § 2. Det fremgår for øvrig tydelig av rapporten
at det legges til grunn at institusjonens ledelse hverken kan eller bør
overstyres faglig sett.
Amnesty International i Norge er i sin høringsuttalelse
opptatt av bedrifters samfunnsansvar og anbefaler at det nedfelles
i lovteksten at nasjonal institusjon skal vurdere om menneskerettighetene
ivaretas ved norske aktiviteter også utenfor Norges grenser. Presidentskapet viser
til at institusjonens mandat, slik det er formulert, ikke er til
hinder for at institusjonen kan gjøre slike vurderinger som Amnesty refererer
til, men den må selv vurdere om dette er arbeidsoppgaver som den
vil prioritere. Dette vil uansett bare være et supplement til norske
myndigheters arbeid med å tilrettelegge for informasjon og veiledning
til norske bedrifter, spesielt de som opererer i krevende markeder,
om internasjonale retningslinjer og den lokale menneskerettighetssituasjonen.
Presidentskapet viser til at
institusjonens arbeidsoppgaver er definert i lovforslaget § 3 første ledd
bokstav a-f. Presidentskapet legger til grunn at
de foreslåtte arbeidsoppgavene er i overensstemmelse med de oppgavene
som Paris-prinsippene gir anvisning på. Som nevnt i rapporten, kan
ikke § 3 anses som en uttømmende katalog over oppgaver. Institusjonens
selvstendige stilling tilsier at den må stå fritt til selv å avgjøre
hvilke arbeidsoppgaver som skal prioriteres. Presidentskapet vil
likevel peke på at institusjonen bør ha særlig oppmerksomhet på
områder som ikke er ivaretatt av de øvrige offentlige menneskerettighetsaktørene.
Presidentskapet er enig med arbeidsgruppen
i at det skal fremgå uttrykkelig av lovteksten at den nasjonale
institusjonen også skal kunne gi råd til Sametinget, jf. lovforslaget
§ 3 første ledd bokstav b. Presidentskapet understreker
at ivaretakelse av urfolksrettigheter er en viktig del av institusjonens mandat,
og Sametinget, samenes folkevalgte organ, bør derfor nevnes i denne
bestemmelsen.
Samarbeid med relevante offentlige organer og andre
menneskerettsaktører vil ikke bare være en lovfestet arbeidsoppgave,
jf. lovforslaget § 3 første ledd bokstav e,men
også en viktig arbeidsmetode i institusjonens virksomhet. Presidentskapet legger
til grunn at dette vil kunne bidra til bedre og mer effektiv samordning
av innsats og oppgaver i menneskerettighetsarbeidet. Presidentskapet forventer
også at den nasjonale institusjonen bidrar til et konstruktivt samarbeid
med ombudene i forbindelse med regionale og internasjonale kontrollmekanismers
overvåking av Norges menneskerettighetsforpliktelser.
Presidentskapet vil understreke
at det først og fremst vil være opp til den nasjonale institusjonen og
dens ledelse å utvikle virksomheten i tråd med mandatet og de lovpålagte
oppgavene, samtidig som institusjonens legitimitet og relevans i
samfunnet ivaretas.
En av de oppgavene rapporten forutsetter at
ledelsen tar tak i, er utvikling av konstruktive samarbeidsformer
med det etablerte faglige miljøet innen urfolksspørsmål. Presidentskapet mener
det ikke vil være formålstjenlig å ha lovpålagte føringer for dette
samarbeidet, men at det vil være klokt å overlate organiseringen
av dette samarbeidet til institusjonen selv, og viser til at virkemidler
som f.eks. etablering av lokale kontorer kan være aktuelt å vurdere
i denne sammenheng.
Presidentskapet viser til at
Sametinget i et notat til presidentskapet av 28. januar 2015 gir
sin tilslutning til dette, fordi Sametinget mener at det kan gi
grunnlag for at funksjonene til Gáldu – Kompetansesenter for urfolksrettigheter
kan innlemmes i den nasjonale institusjonen etter en egen prosess. Presidentskapet viser
videre til at Gáldu har gitt uttrykk for at de ser positivt på arbeidsgruppens
vurderinger, og også på mulighetene til å inngå et mer formalisert
samarbeid mellom den nasjonale institusjonen og Gáldu, da disse
har overlappende oppgaver. Gáldu foreslår på denne bakgrunn at den
nasjonale institusjonens samarbeid med «organer med særskilt kompetanse
i urfolks og minoritetsrettigheter» bør fremgå eksplisitt av § 3
første ledd bokstav e. Presidentskapet viser til
sine merknader ovenfor, der det fremgår at presidentskapet ikke
ser en slik presisering som formålstjenlig.
Presidentskapet viser i denne
forbindelse til at Gáldu er underlagt Kommunal- og moderniseringsdepartementet,
hvilket innebærer at departementet må involveres når spørsmålet
om et nærmere formalisert samarbeid mellom den nasjonale institusjonen
og Gálduskal vurderes. Presidentskapet har
på denne bakgrunn bedt om departementets syn på den fremtidige organisatoriske
plasseringen av Gáldu. Kommunal- og moderniseringsminister Jan Tore
Sanner svarer bl.a. følgende i brev av 10. februar 2015
(vedlagt innstillingen):
«Jeg mener derfor at Stortingets presidentskap ved
behandling av saken bør vurdere å gi en klar bestilling til ny leder
for nasjonal institusjon om å se på tilknytning til eller samarbeid
med Gáldu. Etter min vurdering bør bestillingen utformes slik at
konklusjonen kan bli at Gáldu i sin helhet
blir en del av nasjonal institusjon for menneskerettigheter.»
Presidentskapetforventer
at den nasjonale institusjonen vil legge til rette for en god prosess
om spørsmålet.
Presidentskapet viser til at
bl.a. Amnesty International Norge har påpekt at den nasjonale institusjonens
proaktive rolle bør lovfestes. Presidentskapet er
enig i at en velfungerende nasjonal institusjon må delta aktivt
i den offentlige debatten og stå frem som en tydelig aktør på menneskerettighetsfeltet.
I dagens mediebilde er det ingen enkel oppgave å være en synlig
menneskerettighetsaktør. Det er derfor nødvendig at institusjonen
vektlegger og gjennomfører et godt og offensivt kommunikasjonsarbeid. Presidentskapet mener
at dette er en viktig forutsetning for institusjonens oppgave med
å informere om menneskerettighetene, og at dette dekkes opp av lovforslaget
§ 3 første ledd bokstav c.
I Innst. 240 S (2013–2014) argumenterte presidentskapet for
at den nasjonale institusjonen ikke skal behandle enkeltklager om
brudd på menneskerettighetene, blant annet fordi dette ville føre
til overlapping med øvrige klageordninger i tillegg til å være svært
ressurskrevende. Presidentskapet viser til at dette
prinsippet er slått fast i forslaget til § 3 annet ledd. Samtidig
vil presidentskapet fremheve institusjonens plikt
til å veilede, hvilket er foreslått lovfestet i § 3 første ledd
bokstav c. Det omfatter også å veilede enkeltpersoner om foreliggende
klageordninger, Presidentskapet er videre enig med
arbeidsgruppen i at institusjonen ikke skal ha plikt til å følge
opp henvendelser fra enkeltpersoner.
Presidentskapet viser til at
selv om hovedfokuset for institusjonen skal være norske forhold, vil
det være en viktig oppgave å delta i det internasjonale samarbeidet
for å fremme og beskytte menneskerettighetene, jf. lovforslaget
§ 3 første ledd bokstav f, herunder å informere internasjonale overvåkingsmekanismer
om menneskerettighetssituasjonen her til lands. Presidentskapet er
videre enig i at institusjonen også ellers bør kunne ha selvstendig kontakt
med internasjonale organisasjoner. Presidentskapet viser
i denne forbindelse til beskrivelsen i rapporten om relevante organisasjoner
og fora for kunnskaps- og erfaringsutveksling. Presidentskapet vil
understreke at institusjonen også må legge stor vekt på å orientere
seg mot de europeiske menneskerettighetsinstitusjonene og den rettsutvikling
som foregår her. Presidentskapet vil særlig peke
på Europarådet med Den europeiske menneskerettighetsdomstolen og
EU med EU-domstolen som sentrale institusjoner for å ivareta utviklingen
av demokrati og respekt for menneskerettighetene.
Presidentskapet peker på at oppnådd
A-status i det internasjonale nettverket av nasjonale institusjoner
vil være en viktig forutsetning for den nasjonaleinstitusjonens
rolle på den internasjonale arena.
Presidentskapet viser
til at Stortinget ved behandlingen av Innst. 240 S (2013–2014) la
til grunn som elementer i organisasjonsmodellen for den nye nasjonale
institusjonen for menneskerettigheter at den skal ha en leder valgt
av Stortinget, og at det bør oppnevnes et rådgivende utvalg. Som
det er redegjort for i rapporten i Dokument 16 (2014–2015), forutsetter
Paris-prinsippene at sammensetningen og utnevningen av medlemmer
til den nasjonale institusjonen skjer på en måte som avspeiler mangfoldet
i samfunnet. Krav om involvering av alle relevante miljøer er blitt
forsterket gjennom praksis knyttet til akkrediteringen av de nasjonale
institusjonene. Presidentskapet viser også til at
Paris-prinsippene tilsier at institusjonens uavhengighet overfor
andre myndigheter kommer til uttrykk gjennom organiseringen av den
nasjonale institusjonens virksomhet.
Presidentskapet har etter nærmere
vurdering kommet til at den nasjonale institusjonens ledelse bør
bestå av et styre og en direktør, og foreslår å gjøre endringer
i forslag til lov og instruks i Dokument 16 (2014–2015) i tråd med
dette. Styret skal ha det overordnete ansvaret for institusjonens
virksomhet, mens det daglige ansvaret skal ligge hos direktøren.
Presidentskapet legger til grunn
at et styre med bred kompetanse i menneskerettighetsspørsmål og
virksomhetsstyring må antas i større grad å kunne sikre at vi får
en godt drevet institusjon, faglig og ressursmessig, enn om alle
fullmakter tillegges én leder. Presidentskapet viser
til at det ved oppnevning av styret må tas hensyn til anbefalingene
fra ICC om at medlemmene til den nasjonale institusjonens styrende
organer bør utnevnes på grunnlag av en åpen og konsultativ prosess. Presidentskapet antar også
at et styre, valgt på dette grunnlag, vil kunne bidra til å styrke
organisasjonens forankring i det sivile samfunnet, og til å styrke
tilliten til institusjonens selvstendige og uavhengige rolle.
Presidentskapet viser i denne
forbindelse til at det i Utenriksdepartementets høringsnotat ble foreslått
at den nasjonale institusjonen skulle organiseres som et forvaltningsorgan
ledet av en direktør og et styre på sju medlemmer med varamedlemmer, hvor
oppnevningsmyndigheten var delt mellom Stortinget, Kongen i Statsråd,
Sametinget og institusjonens rådgivende utvalg. Presidentskapet mener at
en slik delt oppnevningsmyndighet ikke er egnet for et organ under
Stortinget.
På bakgrunn av at den den nasjonale institusjonen
skal være direkte underlagt Stortinget, foreslår presidentskapet at
det lovfestes i § 5 at oppnevningsmyndigheten for styret skal tilligge
Stortinget, samt at Stortinget skal oppnevne leder og nestleder. Innstilling
om oppnevning av styret fremmes av presidentskapet overfor Stortinget.
Det legges til grunn at presidentskapet skal gå aktivt ut før oppnevningen, slik
at et bredt utvalg institusjoner og organisasjoner vil ha oppfordring
til å foreslå kandidater til styret, og at listen over foreslåtte
kandidater skal offentliggjøres. Presidentskapet viser
til at siktemålet er en åpen og konsultativ oppnevningsprosess i
tråd med norske tradisjoner og i samsvar med ICCs prinsipper for
oppnevnelse av medlemmer til nasjonale institusjoners styrende organer.
Det vises i denne forbindelse til forslag til instruks § 2 første
ledd.
Presidentskapet legger stor vekt
på at det skal oppnevnes et velkvalifisert styre, og foreslår å lovfeste
krav til styrets kompetanse, jf. lovforslaget § 5 annet ledd. Presidentskapet mener
at styret samlet må ha god oversikt over menneskerettsfeltet og
også juridisk kompetanse om menneskerettigheter. Dette vil være
en forutsetning for å kunne ha det øverste ansvaret for den faglige
virksomheten ved institusjonen. I tillegg må styret inneha kunnskap
om virksomhetsstyring for å kunne sikre en god og effektiv drift.
Ett av styremedlemmene bør ha særskilt kjennskap til samiske spørsmål,
jf. omtalen av urfolksrettigheter i punkt 2.4.2 i arbeidsgruppens
rapport. I forbindelse med oppnevnelsen av dette medlemmet vil det
være naturlig at presidentskapet rådfører seg med Sametinget.
Presidentskapet foreslår at institusjonens styre
skal bestå av fem medlemmer inkludert leder og nestleder, uten varamedlemmer.
Styremedlemmene foreslås valgt for en periode på fire år, med mulighet for
gjenoppnevning for én periode.
Det foreslås presisert i loven at hvert kjønn
skal være representert med minst to styremedlemmer, jf. lov 21. juni
2013 nr. 59 om likestilling mellom kjønnene (likestillingsloven)
§ 13 første ledd bokstav b.
Presidentskapet viser til at
institusjonens uavhengighet og selvstendige stilling, som er fastslått
i § 2 i lovforslaget, også uttrykkes ved at det foreslås lovfestet
at styrets primære oppgave skal være å ivareta det overordnete ansvaret
for den nasjonale institusjonens faglige virksomhet, økonomi og drift.
Styret skal herunder påse at institusjonen holder høy faglig kvalitet
og drives i samsvar med lov og instruks. Det vil være en styreoppgave
å legge opp en overordnet strategi for virksomheten ved institusjonen,
og styret skal ha ansvar for å prioritere institusjonens arbeidsoppgaver.
Styret skal også godkjenne direktørens forslag til virksomhetsplan,
avgi årsrapport og årlig melding til Stortinget og legge frem forslag
til budsjett for presidentskapet. Videre foreslår presidentskapet at
det rådgivende utvalget skal oppnevnes av styret.
Presidentskapet vil i instruksen
fastsette nærmere bestemmelser om styret, herunder om organisering,
oppgaver og møter, jf. Innst. 217 S (2014–2015).
Presidentskapet vil
bemerke at den nasjonale institusjonens direktør vil få et mindre
omfattende ansvar på grunnlag av den foreslåtte organisasjonsmodellen
med et styre i ledelsen av institusjonen, enn det som var lagt til
grunn i arbeidsgruppens rapport i Dokument 16 (2014–2015). Presidentskapet har
vurdert om det bør være en oppgave for styret å ansette institusjonens
direktør, men har kommet til at den administrative lederen for et
organ under Stortinget bør oppnevnes av Stortinget. Presidentskapet peker
på at dette også vil understreke direktørstillingens viktige posisjon. Presidentskapet foreslår
på denne bakgrunn en videreføring i lovforslaget § 7 første ledd
av arbeidsgruppens forslag om at den nasjonale institusjonens direktør
skal oppnevnes av Stortinget etter ekstern kunngjøring og innstilling
fra presidentskapet.
Presidentskapet vil gå bredt
ut ved kunngjøring av stillingen. Søkerlisten vil i utgangspunktet være
offentlig tilgjengelig, jf. prinsippet i offentlighetsloven § 25.
Presidentskapet foreslår at det
lovfestes at direktøren skal lede den daglige virksomheten ved institusjonen,
og at det fastsettes i instruksen at direktøren har ansvaret for
den daglige administrative, personalmessige og faglige ledelse av
institusjonens virksomhet. Den overordnede strategien for virksomheten
ved institusjonen fastsettes som nevnt av styret, og det vil være
direktørens ansvar å organisere virksomheten i samsvar med dette.
I forslag til instruks § 3 foreslås det fastsatt nærmere regler
om direktørens oppgaver, jf. Innst. 217 S (2014–2015).
I lovforslaget § 7 tredje ledd foreslås det
lovfestet spesifikke krav til direktørens faglige kvalifikasjoner,
og det stilles også krav til personlig egnethet. Presidentskapet viser
til arbeidsgruppens rapport som redegjør nærmere for dette. Selv
om det overordnede faglige ansvaret for organisasjonen i henhold
til presidentskapets lovforslag skal ligge hos styret, mener presidentskapet at
det ikke er grunn til å stille andre krav til direktørens kompetanse
enn forutsatt av arbeidsgruppen. Presidentskapetmener det er vesentlig at direktøren
gjennom faglige kvalifikasjoner, herunder bred menneskerettskompetanse,
kan bidra til institusjonens kvalitet og autoritet. Direktøren
må også ha de egenskaper som kreves for å kunne skape den nødvendige tillit
til institusjonen i alle leirer. Høy integritet, faglig tyngde,
gode lederegenskaper og evne til samarbeid og kommunikasjon vil
være forutsetninger for å bekle direktørstillingen.
Presidentskapet viser til drøftelsen
i arbeidsgruppens rapport om åremål mv. I likhet med rapporten mener
presidentskapet at en åremålsperiode på 6 år uten adgang til gjenoppnevning,
jf. lovforslaget § 7 annet ledd, vil ivareta både hensynet til institusjonens
uavhengighet og behovet for kontinuitet i institusjonen på en god
måte. Det er også nødvendig at en eventuell oppsigelse av direktøren
baserer seg på lovfestede vilkår, slik som foreslått i § 7 femte ledd,
jf. begrunnelsen for dette i rapporten punkt 2.4.3. Presidentskapet er
av den oppfatning at myndigheten til å kunne si opp direktøren etter
de retningslinjene som bestemmelsen gis anvisning på, må ligge hos
oppnevningsmyndigheten, Stortinget, men at presidentskapet gis fullmakt
til å håndtere dette, slik som foreslått i § 7 femte ledd. Presidentskapet gis
også myndighet til å konstituere en midlertidig direktør dersom
direktøren dør, blir ute av stand til å utføre sine arbeidsoppgaver
eller sier fra seg stillingen før åremålsfristens utløp, jf. lovforslaget
§ 7 fjerde ledd.
Presidentskapet foreslår
å presisere i lovforslaget § 8 første ledd at direktøren har det
daglige arbeidsgiveransvaret for personalet ved den nasjonale institusjonen. Presidentskapet viser
til prinsippet i tjenestemannsloven § 5 om at tilsetting av personale
skal foretas av et kollegialt organ i virksomheten. Dette tilsier
at styret bør tilsette personalet etter innstilling fra direktøren. Presidentskapet mener
imidlertid at dersom det fremtidige antall ansatte i institusjonen
skulle gjør det mer hensiktsmessig å legge tilsettingsmyndigheten
til et tilsettingsråd, bør styrets tilsettingsmyndighet kunne delegeres. Presidentskapet viser
til forslaget om at den nærmere fremgangsmåten ved tilsetting og
adgang til delegering av styrets myndighet skal fastsettes i et personalreglement
som godkjennes av Stortingets presidentskap.
På bakgrunn av at det overordnede ansvaret for institusjonen
ligger hos styret, mener presidentskapet at det bør
være styrets oppgave å opprette og nedlegge stillinger ved institusjonen
innenfor de ordinære budsjettrammer, jf. forslag til instruks § 4 første
ledd.
Presidentskapet vil understreke
at det vil være en svært viktig oppgave å sette sammen et personale
som har de kvalifikasjonene og egenskapene som er nødvendige for
å bidra til at institusjonen oppfyller sitt mandat og oppnår den
tyngde og legitimitet som Stortinget, så vel som det sivile samfunn,
forutsetter. Presidentskapetviser
til at det følger av lovforslaget § 8 annet ledd at det ved ansettelse
av personalet skal tas hensyn til at institusjonen skal ha bred
faglig kompetanse, herunder kompetanse om urfolks- og minoritetsrettigheter.
Presidentskapet understreker
at mangfoldperspektivet også må gjenspeiles i det rådgivende utvalget
og legges til grunn for sammensetningen av dette. Det rådgivende
utvalget skal ha en reell rådgivingsfunksjon hva gjelder den nasjonale
institusjonens virksomhet. Tilrettelegging for et godt samarbeid
på menneskerettsfeltet vil være en viktig oppgave. Det er avgjørende
at utvalget organiseres slik at det kan arbeide og fungere på en
hensiktsmessig måte. I likhet med arbeidsgruppen, mener også presidentskapet at
utvalget ikke bør være for stort, og at 10–15 medlemmer, slik det
foreslås lovfestet i § 9, kan være passende.
Presidentskapet viser til at
det i forslaget til instruks § 6 fremgår hvilke hovedgrupper som
skal være representert i utvalget. For nærmere omtale vises det
til Innst. 217 S (2014–2015)
I arbeidsgruppens rapport, jf. Dokument 16 (2014–2015),
var det foreslått at presidentskapet skulle oppnevne det rådgivende
utvalget etter forslag fra direktøren. På bakgrunn av forslaget
om endret organisasjonsstruktur, foreslår presidentskapet at
styret gis fullmakt til å oppnevne det rådgivende utvalget. Styret
vil ha inngående kjennskap til menneskerettsfeltet og bør derfor
være meget kompetent til å foreta oppnevnelsen av utvalget. Det
foreslås at direktøren fremlegger forslag til medlemmer for styret. Presidentskapet forutsetter
at direktøren informerer styret om de forslag som har kommet inn fra
eksternt hold, men som ikke er foreslått fulgt opp.
Presidentskapet viser til at
under den åpne høringen i Stortinget tok noen av høringsinstansene til
orde for at flere aktører bør ha mulighet for å fremsette forslag
om medlemmer til det rådgivende utvalget, og at dette må presiseres
i loven. Presidentskapet viser til at arbeidsgruppens
rapport understreket at det bør legges til rette for at det sivile
samfunn kan få komme med forslag til medlemmer, f.eks. ved at det
på institusjonens hjemmeside oppfordres til å komme med forslag
til kandidater innen en fastsatt frist. Presidentskapet forutsetter
at det legges til rette for en slik adgang til innspill hva gjelder
medlemmer til utvalget, også når styret oppnevner, og anser det
ikke nødvendig å lovfeste dette spesielt. Det forutsettes at institusjonen
selv legger til rette for en hensiktsmessig oppnevningsprosess i
tråd med presidentskapets intensjoner.
Presidentskapet vil peke på at
mangfoldet også kan søkes ivaretatt gjennom at institusjonen legger
opp til samarbeid og kontakt med ulike samfunnsgrupper og organisasjoner
gjennom f.eks. mer uformelle fora og nettverk enn det rådgivende
utvalget. For øvrig vises det til rapporten hvor det pekes på at
institusjonen f.eks. kan ha behov for å knytte til seg mindre, rådgivende
grupper på særlig prioriterte områder.
I rapporten, jf. Dokument 16 (2014–2015), er
det redegjort for det samiske folkets særlige rettslige status som
urfolk. Det er presidentskapets hensikt at den nye
nasjonale institusjonen skal ha mulighet for å ivareta oppfølgingen
av samiske rettigheter i større grad enn hva som har vært tilfelle
med dagens nasjonale institusjon. Ivaretakelse av samiske rettigheter
er, som tidligere nevnt i innstillingen, en viktig del av institusjonens
virksomhet. Rent organisatorisk legges det til rette for dette ved
at det foreslås lovfestet at ett medlem av styret skal ha særskilt
kjennskap til samiske spørsmål (lovforslaget § 5), dessuten stilles
detkrav om kompetanse om urfolksrettigheter hos
institusjonens personale (lovforslaget § 8), og ved at minst ett
medlem av det rådgivende utvalget skal ha særskilt kjennskap til
samiske spørsmål (instruksen § 9). Ovenfor i punkt 4.2 har presidentskapet pekt
på viktigheten av å utvikle et konstruktivt samarbeid med det etablerte
faglige miljøet innenfor urfolksspørsmål.
Presidentskapet mener at forslagene
til lov og instruks, som fremlegges i de respektive innstillingene,
legger til rette for at den nasjonale institusjonen kan ivareta
urfolksrettighetene på en god måte i tråd med Paris-prinsippene.
Minoritetsrettigheter er et annet sentralt felt
som skal ivaretas av den nasjonale institusjonen. Også her stilles
det krav om særskilt kompetanse hos institusjonens ansatte, jf.
lovforslaget § 8 annet ledd. Presidentskapet har
ikke funnet det påkrevet å fastsette i instruksen at minst én representant
i det rådgivende utvalget skal ha særskilt kjennskap til minoritetsspørsmål,
herunder situasjonen for de nasjonale minoritetene, religiøse, språklige,
seksuelle og andre minoriteter, slik Den norske Helsingforskomité
ber om. Men presidentskapet vil likevel understreke
at det kan være ønskelig med slik representasjon.
Presidentskapet viser
til at Paris-prinsippenes punkt C.1.b har blitt forstått slik at
det ikke er et krav om at den nasjonale institusjonen skal ha uinnskrenket
tilgang til opplysninger og dokumenter, men at den skal ha tilgang
til opplysninger som er nødvendige for å vurdere saker som omfattes
av institusjonens myndighet. Rapporten i Dokument 16 (2014–2015)
peker på at Utenriksdepartementets høringsnotat vurderte det slik
at institusjonens behov for og tilgang til dokumenter og opplysninger
ville være tilstrekkelig dekket gjennom annen lovgivning, i første
rekke offentleglova. Men det ble foreslått presisert i lovteksten
at offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne
av det offentlige, skal yte den bistand som er nødvendig for at
den nasjonale institusjonen skal kunne utføre sine oppgaver. Presidentskapet mener
at en slik bestemmelse i loven vil synliggjøre myndighetenes plikt
til å legge til rette for at institusjonen skal kunne utføre sine
arbeidsoppgaver. Presidentskapet fremmer forslag
i tråd med dette i § 10.
Presidentskapet har merket seg
at flere høringsinstanser argumenterer for en ytterligere forsterkning
av institusjonens adgang til opplysninger, noe som også omfatter
tilgang til lukkede institusjoner. Presidentskapet viser
til at dette er en problemstilling som drøftes i arbeidsgruppens
rapport, og som innebærer vanskelige avveininger.
For presidentskapet er det i
denne forbindelse viktig å få frem at den nasjonale institusjonen må
ha mulighet for å kunne gjøre et seriøst og grundig arbeid på menneskerettsfeltet
innenfor de formelt opptrukne rammene for dens virksomhet. Men spørsmålet
er om den nasjonale institusjonen selv har behov for ubegrenset
innsyn/fysisk tilgang til lukkete institusjoner når det allerede
er etablert kontrollmekanismer som har et slikt mandat. Presidentskapet har
i sitt engasjement for nasjonal institusjon vært opptatt av at det
bør unngås at institusjonens virksomhet overlapper ombudenes virksomhet.
I denne forbindelse vil presidentskapet spesielt peke
på Sivilombudsmannens særlige mandat til å foreta besøk i lukkede
institusjoner gjennom etableringen av forebyggingsenheten som ble
opprettet for å gjennomføre Norges forpliktelser etter tilleggsprotokollen
til FNs torturkonvensjon. Forebyggingsenheten har en særlig kompetanse
innrettet mot besøksvirksomhet. Presidentskapet legger
til grunn at den nasjonale institusjonen vil bli orientert om arbeidet
i forebyggingsenheten gjennom gjensidig deltakelse i rådgivende
utvalg og gjennom forebyggingsenhetens offentlige rapporter. Presidentskapet antar
at dette kan bidra til at institusjonen får et tilstrekkelig tilfang
av informasjon på det aktuelle området for å oppfylle sin overvåkingsfunksjon.
For øvrig går presidentskapet ut fra at den nasjonale institusjonen
gjennom samarbeid med lukkete institusjoner vil kunne ha mulighet
for å få tilgang til de opplysningene den har behov for.
Presidentskapet viser
til forslaget i § 11 om at den nasjonale institusjonen skal avgi
en årlig melding til Stortinget om institusjonens virksomhet og utviklingen
av menneskerettighetssituasjonen i Norge. Presidentskapet imøteser
meldingen med stor interesse og har en forventning om at den vil kunne
bidra til å vitalisere menneskerettsinteressen og debatten, ikke
bare i Stortinget, men også i samfunnet for øvrig.
Presidentskapet er enig i at
det kan være hensiktsmessig at meldingen fremmes samtidig med Sivilombudsmannens
årsmelding, slik at Stortinget gis en god mulighet for å se disse
i sammenheng.
Presidentskapet vil presisere
at den nasjonale institusjonen ikke vil ha en formell forslagsrett overfor
Stortinget. Det er det bare regjeringen og stortingsrepresentantene
som har, jf. Grunnloven § 76. Men både regjeringen og stortingsrepresentantene
kan fremme lovforslag og eventuelle andre forslag som er initiert
av institusjonen. Som en sentral høringsinstans på menneskerettsområdet
vil den nasjonale institusjonen ha anledning til å komme med viktig
innspill i lovsaker.
Presidentskapet viser
til at det i rapporten i Dokument 16 (2014–2015) drøftes hvordan
den nasjonale institusjonen skal forholde seg til lovgivning hvor
det er gjort unntak for Stortingets organer. Som det er redegjort
for i rapporten, er institusjonen å anse som et slikt organ. De
aktuelle lovene er særlig forvaltningsloven, offentleglova, lov
om målbruk i offentleg teneste og arkivlova, som alle har saksbehandlingsregler
som gjelder for offentlig forvaltning. For organer tilknyttet Stortinget
er det gjort unntak fra disse lovene, samtidig som det er tatt inn
tilsvarende eller lignende bestemmelser i lovene som regulerer det
enkelte stortingsorgan. Unntakene er hovedsakelig begrunnet ut fra
konstitusjonelle hensyn, som tilsier at organer for Stortinget skal
være uavhengige av regjeringen og bare være ansvarlig overfor Stortinget.
I rapporten pekes det også på at det vil være naturlig at institusjonen,
som har som oppgave å overvåke regjeringens menneskerettighetspolitikk, unntas
fra de aktuelle lovene på lik linje med andre organer for Stortinget.
Presidentskapet viser til at
selv om den nasjonale institusjonen ikke formelt vil være omfattet av
den nevnte lovgivningen, må det inntas egne bestemmelser som pålegger
institusjonen å følge reglene som er fatstatt i disse lovene så
langt bestemmelsene passer. Presidentskapet vil understreke
at sentrale prinsipper for forsvarlig saksbehandling også skal gjelde
for den nasjonale institusjonen. Presidentskapet foreslår
derfor egne lovbestemmelser angående saksbehandlingen i lov og instruks
om den nasjonale institusjonen for å ivareta dette.
Presidentskapet viser til lovforslaget
§ 12 som regulerer offentlighetens innsynsrett i institusjonens
dokumenter. Presidentskapet forutsetter at det skal
være åpenhet og innsyn for publikum i institusjonens saksdokumenter,
journaler mv., og at meroffentlighet skal praktiseres.
Bestemmelsene i offentleglova foreslås derfor gitt anvendelse for
institusjonen så langt de passer, med enkelte unntak og presiseringer
som foreslås nærmere regulert i instruksen § 8 om dokumentoffentlighet
ved den nasjonale institusjonen, se Innst. 217 S (2014–2015).
Det foreslås lovfestet i § 12 annet ledd at
direktøren skal ha myndighet til å avgjøre om et dokument helt eller
delvis skal unntas fra offentlighet. Av praktiske årsaker foreslås
det en hjemmel for direktøren til å delegere denne myndigheten til
nærmere bestemte stillinger i personalet.
Som det er redegjort for i arbeidsgruppens rapport,
vil det ikke være naturlig at den nasjonale institusjonen er omfattet
av Sivilombudsmannens arbeidsområde, siden begge er uavhengige og
selvstendige organer under Stortinget. Avslag på innsyn kan derfor
ikke påklages til Sivilombudsmannen. I
rapporten vises det til at slikt avslagvil
kunne bringes inn for tingretten til avgjørelse. På bakgrunn av
at presidentskapet foreslår at den nasjonale institusjonen skal
ledes av et styre, har presidentskapet kommet til
at direktørens avslag på helt eller delvis innsyn i institusjons
dokumenter, bør kunne påklages til styret, jf. lovforslaget § 12
annet ledd annet punktum. Presidentskapet vil for
øvrig senere vurdere om det bør gjøres en endring i sivilombudsmannsloven
§ 4 annet ledd om unntak fra Sivilombudsmannens arbeidsområde.
Presidentskapet viser til lovforslaget
§ 13 hvor det foreslås bestemmelser som regulerer taushetsplikt
i forbindelse med institusjonens virksomhet. Det fremgår her at
bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13 a til 13 f gjelder så langt
de passer. Lovforslaget ivaretar etter presidentskapets oppfatning
behovet for å hindre spredning av følsomme opplysninger av privat
karakter, så vel som opplysninger om forretningshemmeligheter.
Det fremgår av forslag til instruks § 8 tredje
ledd at arkivloven og arkivforskriften skal gjelde tilsvarende for
institusjonens virksomhet så langt de passer.
Presidentskapet viser
til at det nå ikke er mulig å ha en klar oppfatning av de økonomiske
konsekvensene av reetableringen av den nasjonale institusjonen på
noe lengre sikt. Presidentskapet understreker at
den vedtatte bevilgningen for 2015 er en oppstartsbevilgning. Presidentskapet har
merket seg at mange av høringsinstansene er opptatt av at den nasjonale
institusjonen får tilstrekkelige ressurser til disposisjon.
Presidentskapet har i sitt engasjement
for å legge den nasjonale institusjonen under Stortinget, forutsatt
at institusjonen må tilføres de nødvendige ressurser og ha den nødvendige
kapasitet for å kunne gjennomføre sine lovpålagte oppgaver tilfredsstillende. Presidentskapet understreker
forutsetningen om at institusjonen skal oppfylle de krav som stilles
til A-status for nasjonale institusjoner.
Presidentskapet viser til at
den nasjonale institusjonens administrative samlokalisering med Sivilombudsmannen,
i tillegg til å være kostnadsbesparende, også antas å kunne dra
nytte av et felles faglig miljø. Presidentskapet forutsetter
at det innenfor institusjonens budsjett settes av ressurser til å
kjøpe inn administrative tjenester fra Sivilombudsmannen. Presidentskapet har
merket seg at Sivilombudsmannen har vist stor imøtekommenhet i forbindelse
med tilretteleggingen av samlokaliseringen med nasjonal institusjon,
og forutsetter at også den nasjonale institusjonens direktør vil
bidra til et godt samarbeid med Sivilombudsmannen angående den praktiske
håndteringen av samlokaliseringen.
Presidentskapet slutter seg til
rapportens vurdering og konklusjon om at den nasjonale institusjonen
ikke skal utøve inntektsgivende virksomhet.
Presidentskapet mener
at forslagene til lov og instruks vil gi et godt grunnlag for en
kunnskapsbasert, effektiv og tillitskapende virksomhet ved den nye
nasjonale institusjonen. Presidentskapet forutsetter
at institusjonen skal utføre sine lovpålagte oppgaver og øvrige
virksomhet på en måte som tilfredsstiller de krav som ligger til
grunn for opprettelsen av institusjonen. Presidentskapet peker
på at institusjonen både organisatorisk og til dels også faglig
vil være en nydannelse, og at institusjonens første virkeår vil
gi erfaringer som kan ha betydning både med hensyn til institusjonens
formelle plattform og øvrige rammebetingelser. Derfor forutsetter presidentskapet at
den nasjonale institusjonens virksomhet skal evalueres etter fire
års drift.
Presidentskapet legger
til grunn at den nye nasjonale institusjonen for menneskerettigheter
skal starte sin virksomhet fra 1. juli 2015, og foreslår dette som
ikrafttredelsestidspunkt.
Presidentskapet har
ellers ingen merknader, viser til dokumentet, og rår Stortinget
til å fremme slikt
vedtak til lov
om Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter
§ 1 Formål og
virkeområde
Formålet med loven er å etablere Norges nasjonale institusjon
for menneskerettigheter.
Norges nasjonale institusjon for menneskerettigheter har
som hovedoppgave å fremme og beskytte menneskerettighetene i tråd
med Grunnloven, menneskerettsloven og den øvrige lovgivning, internasjonale
traktater og folkeretten for øvrig.
§ 2 Instruks
Stortinget fastsetter alminnelig instruks for virksomheten
til den nasjonale institusjonen. For øvrig utfører den nasjonale
institusjonen sine oppgaver selvstendig og uavhengig, og bestemmer
selv hvordan arbeidet skal innrettes og organiseres.
§ 3 Den nasjonale institusjonens
oppgaver
Den nasjonale institusjonen skal bidra til å styrke gjennomføringen
av menneskerettighetene, særlig ved å:
a) overvåke og rapportere om
menneskerettighetenes stilling i Norge, herunder legge frem anbefalinger
for å sikre at Norges menneskerettslige forpliktelser oppfylles,
b) rådgi Stortinget, regjeringen, Sametinget
og andre offentlige organer og private aktører om gjennomføringen
av menneskerettighetene,
c) informere om menneskerettighetene, herunder veilede
enkeltpersoner om nasjonale og internasjonale klageordninger,
d) fremme opplæring, utdanning og forskning
på menneskerettighetene,
e) legge til rette for samarbeid med relevante
offentlige organer og andre aktører som arbeider med menneskerettighetene,
f) delta i internasjonalt samarbeid for
å fremme og beskytte menneskerettighetene.
Den nasjonale institusjonen skal ikke
prøve enkeltsaker om krenkelse av menneskerettigheter.
§ 4 Den nasjonale institusjonens
ledelse
Den nasjonale institusjonen ledes av et styre og en direktør.
§ 5 Styrets sammensetning og
oppnevning
Den nasjonale institusjonens styre skal bestå av fem medlemmer.
Styremedlemmene skal representere ulike fagfelt, herunder
juridisk kompetanse om menneskerettigheter, og styret skal ha kompetanse
om virksomhetsstyring. Ett av medlemmene skal ha særskilt kjennskap
til samiske spørsmål. I styret skal hvert kjønn være representert
med minst to medlemmer.
Stortinget velger styret, herunder leder og nestleder.
Styremedlemmene velges for en periode på fire år. Medlemmene kan
gjenvelges, men ingen kan sitte sammenhengende i styret i mer enn
to perioder.
§ 6 Styrets oppgaver
Styret har det overordnete ansvaret for den nasjonale institusjonens
faglige virksomhet, økonomi og drift. Styret skal vedta en overordnet
strategi for virksomheten,godkjenne
den nasjonale institusjonens virksomhetsplan, legge frem årlig melding
til Stortinget, avgiårsregnskap og fremme
forslag til budsjett for Stortingets presidentskap.
§ 7 Direktøren
Den nasjonale institusjonens daglige virksomhet ledes av
en direktør som oppnevnes av Stortinget etter ekstern kunngjøring
og innstilling fra Stortingets presidentskap.
Direktøren oppnevnes for en periode på seks år uten adgang
til gjenoppnevning.
Direktøren skal tilfredsstille høye krav til faglige kvalifikasjoner
og personlig egnethet, herunder inneha juridisk kompetanse eller
annen kompetanse om menneskerettigheter, og bør ha erfaring fra
menneskerettighetsarbeid.
Dersom direktøren dør eller blir ute av stand til å utføre
sine arbeidsoppgaver, kan Stortingets presidentskap konstituere
en midlertidig direktør frem til direktøren kan gjeninntre i stillingen
eller ny direktør er oppnevnt i samsvar med første ledd. Det samme gjelder
dersom direktøren sier fra seg stillingen før åremålsperiodens utløp.
Stortingets presidentskap kan bare si opp direktøren som
følge av at denne har gjort seg skyldig i grovt pliktbrudd eller
annet vesentlig mislighold av arbeidsavtalen som ikke er forenlig
med den tillit stillingen som direktør for den nasjonale institusjonen krever.
Fjerde ledd første punktum gjelder tilsvarende.
§ 8 Personalet
Direktøren har det daglige arbeidsgiveransvaret for personalet
ved den nasjonale institusjonen. Personalet tilsettes av styret
etter innstilling fra direktøren. Nærmere regler om fremgangsmåten
ved tilsetting og adgang til delegering av styrets myndighet fastsettes
i et personalreglement som skal godkjennes av Stortingets presidentskap.
Ved ansettelser skal det tas hensyn til at institusjonen
skal ha bred faglig kompetanse, herunder kompetanse om urfolks-
og minoritetsrettigheter.
Tjenestemennenes lønn, pensjon og arbeidsvilkår fastsettes
av direktøren i henhold til de bestemmelser som gjelder for arbeidstakere
i staten.
§ 9 Rådgivende utvalg
Styret oppnevner et rådgivende utvalg tilknyttet den nasjonale
institusjonen bestående av minst 10 og høyst 15 medlemmer. Direktøren
skal fremsette forslag til medlemmer.
Det rådgivende utvalget skal bidra med informasjon, råd
og innspill til arbeidet som nasjonal institusjon.
§ 10 Offentlige myndigheters
bistand til den nasjonale institusjonen
Offentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på
vegne av det offentlige, skal yte den bistand som er nødvendig for
at den nasjonale institusjonen kan utføre sine oppgaver etter denne
lov.
§ 11 Årlig melding
Den nasjonale institusjonen skal årlig avgi en melding
til Stortinget om institusjonens virksomhet og utviklingen av menneskerettighetssituasjonen
i Norge.
Meldingen trykkes og offentliggjøres av
institusjonen.
§ 12 Dokumentoffentlighet
Alle kan hos den nasjonale institusjonen kreve innsyn i
institusjonens saksdokumenter, journaler og lignende registre, dersom
ikke annet følger av institusjonens instruks. Bestemmelsene i offentleglova gjelder
tilsvarende, så langt de passer, med de presiseringer og unntak
som følger av instruksen. Det samme gjelder forskrift gitt med hjemmel
i offentleglova, hvis ikke Stortingets presidentskap
beslutter noe annet.
Direktøren, eller den direktøren bemyndiger, avgjør om
et dokument helt eller delvis skal unntas fra offentlighet. Slike
avgjørelser kan påklages til styret.
§ 13 Taushetsplikt
Enhver som utfører tjeneste eller arbeid for den nasjonale
institusjonen, plikter å unngå at andre får adgang eller kjennskap
til det han eller hun i forbindelse med tjenesten eller arbeidet
får vite om forhold av personlig karakter. Taushetsplikten gjelder
også opplysninger om drifts- og forretningshemmeligheter og informasjon
som er gradert i henhold til sikkerhetsloven eller beskyttelsesinstruksen.
Taushetsplikten gjelder også etter at vedkommende har avsluttet
tjenesten eller arbeidet. Han eller hun kan heller ikke utnytte
opplysninger som nevnt i første ledd i egen virksomhet eller i tjeneste
eller arbeid for andre.
For øvrig gjelder bestemmelsene i forvaltningsloven §§ 13
a til 13 f så langt de passer.
§ 14 Ikrafttredelse
Loven trer i kraft 1. juli 2015.
Oslo, i Stortingets presidentskap, den
26. mars 2015
Olemic Thommessen | Marit Nybakk | Kenneth Svendsen |
| | |
Svein Roald Hansen | Ingjerd Schou | Line Henriette Hjemdal |