Statens pensjonsfond består av Statens pensjonsfond
utland (SPU) og Statens pensjonsfond Norge (SPN). Fondene forvaltes
av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet i henhold til mandater fastsatt
av Finansdepartementet. Innenfor rammene i mandatene foretar forvalterne
investeringsbeslutninger og utøver eierrettigheter uavhengig av
departementet.
I denne meldingen legger departementet fram
resultater og vurderinger av forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2014. Videreutvikling av fondets investeringsstrategi omtales.
Det gjøres også rede for arbeidet med rammeverket for forvaltningen.
Statens pensjonsfond oppnådde et godt resultat
i 2014. Nominell avkastning før forvaltningskostnader var for SPU
7,6 pst. målt i utenlandsk valuta og for SPN 10,7 pst. målt i norske
kroner.
Resultatene gjenspeiler en positiv kursutvikling i
aksje- og obligasjonsmarkedene, både internasjonalt og i Norge.
Norges Banks forvaltning ga i fjor mindreavkastning sammenliknet
med referanseindeksen som departementet har fastsatt for SPU. Det var
meravkastning som følge av forvaltningen til Folketrygdfondet. Ved
utgangen av 2014 var den samlede verdien av Statens pensjonsfond
6 616 mrd. kroner, etter en økning på 1 411 mrd. kroner i løpet
av året.
Fra januar 1998 til desember 2014 er det oppnådd en
gjennomsnittlig årlig nominell avkastning før forvaltningskostnader
på 5,8 pst. for SPU og 7,3 pst. for SPN. Svingningene i avkastningen
har samtidig vært betydelige. Norges Bank og Folketrygdfondet har
i denne perioden oppnådd en gjennomsnittlig årlig brutto meravkastning
i forvaltningen på henholdsvis 0,25 og 0,53 prosentenheter.
Forvaltningskostnadene i SPU og SPN utgjorde
i 2014 henholdsvis 0,06 pst. og 0,08 pst. av kapitalen. Departementet
legger vekt på at forvaltningen skal gjennomføres på en kostnadseffektiv
måte. Sammenlikninger med andre fond viser at forvaltningskostnadene,
målt som andel av forvaltet kapital, er lave både for SPU og SPN.
Retningslinjene for budsjettpolitikken (handlingsregelen)
innebærer at petroleumsinntektene skal fases gradvis inn i norsk
økonomi, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning
av SPU. Den forventede langsiktige årlige realavkastningen av SPU
er anslått til 4 pst. Den gjennomsnittlige faktiske årlige realavkastningen
av fondet, dvs. nominell avkastning justert for inflasjon og forvaltningskostnader,
har fra januar 1997 til desember 2014 vært 4,0 pst. Siden 1998,
da aksjer ble tatt inn i referanseindeksen, har årlig realavkastning
vært 3,8 pst. i gjennomsnitt.
Mens den samlede avkastningen av investeringene
i Statens pensjonsfond varierer mye fra år til år, er de løpende
inntektene i form av aksjeutbytte, renter og leieinntekter fra eiendom
mer stabile. De løpende inntektene til SPU utgjorde i 2014 noe under
3 pst. av fondskapitalen, mens de utgjorde noe under 5 pst. av kapitalen
for SPN.
De siste tre årene har den samlede verdien av SPU
økt med 3 119 mrd. kroner, jf. figur 1.1. Av denne økningen utgjør
den oppnådde avkastningen 1 683 mrd. kroner, mens netto tilførsel
av petroleumsinntekter har bidratt til å øke fondsverdien med 670 mrd.
kroner. En svakere kronekurs har isolert sett bidratt til å øke
verdien målt i kroner med 774 mrd. kroner, men verdiendringer som
følge av svingninger i kronekursen påvirker ikke utviklingen i den
internasjonale kjøpekraften av fondet. Forvaltningskostnadene i
disse tre årene utgjør samlet sett om lag 8 mrd. kroner.
Avkastningen de siste årene har vært høy sammenliknet
med den avkastningen som forventes over tid. Det gjenspeiler at
det har vært en sterk økning i kursene på både aksjer og obligasjoner.
Flere forhold understreker at det er betydelig usikkerhet om utviklingen
i fondsverdien de neste årene.
Obligasjonsrentene er for tiden svært lave,
også for obligasjoner med lang tid til forfall. På kort og mellomlang
sikt vil forventet realavkastning av fondets obligasjonsportefølje
påvirkes av de realrentene en observerer i dag. De lave markedsrentene
innebærer en lav løpende avkastning. Rommet for ytterligere kursgevinster
på obligasjonene i porteføljen er begrenset, mens rommet for kurstap
ved stigende markedsrenter er betydelig. Ettersom en stor del av SPU
og SPN er plassert i obligasjoner, må en påregne at dagens lave
markedsrenter vil redusere den samlede fondsavkastningen i en periode.
En god obligasjonsavkastning på lang sikt vil være avhengig av at porteføljen
i framtiden kan reinvesteres til høyere markedsrenter.
I tillegg til avkastningen av plasseringene,
vil SPUs verdiutvikling avhenge av tilførslene til fondet. Netto
tilførsler, dvs. brutto tilførsel fratrukket uttak for å dekke det
oljekorrigerte underskuddet på statsbudsjettet, har avtatt gradvis
de siste årene. I 2014 var netto tilførsel av ny kapital til SPU
den laveste på ti år. Tilførslene framover avhenger av blant annet
utviklingen i oljeprisen, som er beheftet med betydelig usikkerhet.
I avsnitt 2.5 i denne meldingen er det gjort nærmere rede for langsiktige
framskrivinger av realverdien av SPU og netto tilførsel, og usikkerheten
i disse to størrelsene.
SPU er etter hvert blitt en viktig kilde til
finansiering av offentlige utgifter. For 2015 anslås overføringen
fra fondet å dekke om lag 11 pst. av de samlede utgiftene over offentlige
budsjetter.
Finansdepartementet oppnevnte høsten 2014 et utvalg
for å vurdere praktiseringen av retningslinjene for bruken av oljeinntekter.
I utvalgets mandat er det pekt på flere utfordringer for norsk økonomi
og offentlige finanser. Mandatet viser også til at en kan få en
periode med noe lavere avkastning på kapital. Fondsverdien har økt
kraftig de senere årene, og kapitalen tilsvarer nå om lag 2 1/2
års verdiskaping i fastlandsøkonomien, målt ved trend-BNP for Fastlands-Norge.
Svingninger i fondets verdi og i fondsavkastningen vil dermed kunne
bli betydelige sett i forhold til størrelsen på statens øvrige inntekter
og norsk økonomi, og særlig sett i forhold til den underliggende
veksten i fastlandsøkonomien fra ett år til det neste. Utvalget
skal legge fram sin rapport innen utgangen av juni 2015.
En må være forberedt på at avkastningen av Statens
pensjonsfond vil kunne svinge betydelig fra år til år. Norges Bank
har beregnet at forventede svingninger i SPU, målt ved standardavviket
til årlig nominell avkastning, utgjør 8,2 pst. eller om lag 530
mrd. kroner basert på markedsverdien ved utgangen av 2014. Alternativt
kan en legge til grunn de største prosentvise årlige utslagene i
nominell avkastning en så langt har erfart, som er henholdsvis -23
pst. i 2008 og 26 pst. i 2009 målt i fondets valutakurv. Med fondsverdien
ved utgangen av 2014 tilsvarer dette et verdifall i løpet av ett
år på nærmere 1 500 mrd. kroner eller en verdiøkning på nesten 1 700
mrd. kroner.
Regjeringens ambisjon er at Statens pensjonsfond
skal være verdens best forvaltede fond. Det innebærer at en i alle
deler av forvaltningen skal strekke seg mot ledende praksis internasjonalt.
I tråd med dette er investeringsstrategien for fondet utviklet gradvis
over tid, basert på grundige faglige vurderinger og analyser. Viktige
endringer i forvaltningen av fondet legges fram for Stortinget.
En slik tilnærming gir et godt grunnlag for god og langsiktig forvaltning
av Statens pensjonsfond.
Departementets arbeid med å utvikle investeringsstrategien
tar utgangspunkt i hvordan ulike investeringsvalg antas å påvirke
forholdet mellom forventet avkastning og risiko på lang sikt. De
enkelte beslutninger om investeringsstrategien kan ha stor betydning
for fondets faktiske avkastning. Departementet har lagt betydelig
vekt på å forankre investeringsstrategien med utgangspunkt i finansiell
teori, forskning og opparbeidede erfaringer. Departementet innhenter
også regelmessig råd og analyser fra internasjonale eksperter. Videre
har Norges Bank og Folketrygdfondet både rett og plikt til å gi
råd til departementet om behov for endringer i forvaltningen av fondet.
I Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2013 ble det gjort rede for en gjennomgang
av Norges Banks forvaltning av SPU, basert på råd og analyser fra
Norges Bank og en gruppe eksperter. Departementet viste blant annet
til at en ville komme tilbake til spørsmålet om rammen for Norges
Banks avvik fra referanseindeksen fastsatt av departementet. I avsnitt
2.2 drøftes behovet for en viss ramme for avvik fra referanseindeksen. En
viss ramme for avvik gir forvalter mulighet til å forbedre sammensetningen
av fondets investeringer. Departementet legger i denne meldingen
opp til at rammen for avvik målt ved forventet relativ volatilitet
økes fra 1 til 1,25 prosentenheter. Dette er en forsiktig økning
som kan bidra til noe bedre resultater i fondet over tid, men som
samtidig kan gi litt større svingninger i avkastningen. Den økte
rammen vil ledsages av nye krav i mandatet for SPU, blant annet om
utfyllende rapportering av risikoen som tas i forvaltningen. Det
legges imidlertid ikke lenger opp til at relativ volatilitet som
følge av tilbakevekting av aksjeandelen skal holdes utenfor rammen,
jf. Meld. St. 19 (2013–2014) og avsnitt 2.4.
Finansdepartementet besluttet i 2008 å åpne
for å investere inntil 5 pst. av SPU i eiendom, jf. St.meld. nr.
16 (2007–2008) Om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2007.
Ved utgangen av 2014 var 2,2 pst. av fondet investert i eiendom.
I strategiplanen for 2014–2016 har Norges Bank uttrykt et mål om
å investere én prosent av fondet i eiendom hvert år de neste to
årene. Det betyr at investeringene i løpet av noen år vil kunne
nærme seg den øvre grensen på 5 pst. I desember 2014 offentliggjorde
departementet at en ville starte en utredning av hvorvidt den øvre grensen
for eiendomsinvesteringer skal endres og om det skal åpnes for at
fondet skal kunne investeres i unotert infrastruktur. I avsnitt
2.3 er det gitt en nærmere omtale av arbeidet som er satt i gang.
Departementet vil vurdere hvordan investeringer i eiendom og infrastruktur
kan bidra til å bedre forholdet mellom forventet avkastning og risiko
i SPU. Departementet vil videre vurdere hvordan en kan regulere slike
investeringer i mandatet til Norges Bank. Dersom det åpnes opp for
investeringer i unotert infrastruktur på mer generelt grunnlag,
vil også investeringer i unotert infrastruktur for fornybar energi
og unotert infrastruktur i framvoksende markeder bli en del av investeringsuniverset
til SPU.
I fjorårets melding ble det lagt opp til å øke
investeringene i fornybar energi i SPU ved å øke rammen for de miljørelaterte
investeringsmandatene til 30–50 mrd. kroner, noe Stortinget sluttet
seg til, jf. Innst. 200 S (2013–2014). I meldingen stod det videre
at departementet ville starte et arbeid med å vurdere virkningene
av ytterligere å øke investeringene innen fornybar energi, og at
vurderingene ville baseres på at det stilles samme krav til forvaltningen
som til andre investeringer i SPU. Dette er omtalt i avsnitt 2.6, der
det legges opp til å øke rammen for de miljørelaterte investeringsmandatene
til 30–60 mrd. kroner. Det vises samtidig også til utredningen av
om det bør åpnes for investeringer i unotert infrastruktur, herunder
infrastruktur for fornybar energi, jf. avsnitt 2.3. En stor del
av investeringsmulighetene innen fornybar energi er i det unoterte
markedet.
Finansdepartementet nedsatte i april 2014 en
ekspertgruppe for vurdering av SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper
og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper. I mandatet ble det
vist til Innst. 141 S (2013–2014) og Stortingets behandling av denne.
Ekspertgruppen ble bedt om å vurdere om utelukkelse av kull- og
petroleumsselskaper framstår som en mer effektiv strategi enn eierskapsutøvelse og
påvirkning. Gruppen ble også bedt om å gi råd om mulige kriterier
for utelukkelse av denne type selskaper. Ekspertgruppens rapport
ble lagt fram i desember 2014 og har vært på høring. I avsnitt 2.7
er det gjort nærmere rede for gruppens råd, mottatte høringsinnspill
og departementets vurderinger. Departementet legger blant annet
opp til å innføre et nytt atferdsbasert kriterium rettet inn mot
selskapers utslipp av klimagasser i retningslinjene for observasjon
og utelukkelse. I tillegg legges det opp til å styrke oppfølgingen
av Norges Banks arbeid med eierskapsutøvelse og risikovurderinger
knyttet til klimaendringer.
I fjorårets melding varslet departementet at
en la opp til å igangsette et arbeid i løpet av 2014 for ytterligere
å belyse risiko forbundet med klimaendringer for fondets langsiktige
avkastning. Departementets arbeid med klimarisiko er nærmere omtalt
i avsnitt 2.8.
Departementet har tidligere omtalt at det legges opp
til regelmessige gjennomganger av Folketrygdfondets forvaltning
av SPN, slik det også gjøres for SPU. I avsnitt 3.2 er det gjort
rede for en gjennomgang av forvaltningen av SPN. Gjennomgangen viser at
Folketrygdfondet i forvaltningen av SPN har oppnådd gode resultater
over tid. Det legges ikke opp til endringer i den eksisterende rammen
for avvik fra referanseindeksen for SPN, som er uttrykt ved en ramme
for forventet relativ volatilitet på 3 prosentenheter.
I forbindelse med at Meld. St. 19 (2013–2014) ble
lagt fram, ble det vist til at departementet ville vurdere om det
bør åpnes for at deler av SPN skal kunne investeres i unotert eiendom
og infrastruktur. I avsnitt 3.3 gjøres det rede for råd og vurderinger
som departementet har mottatt fra Folketrygdfondet. Departementet
vil arbeide videre med dette spørsmålet, og vurdere hvordan investeringer
i unotert eiendom og infrastruktur eventuelt bør reguleres i mandatet
til Folketrygdfondet.
Departementet vil gjøre tilsvarende vurderinger for
SPU, jf. avsnitt 2.3. En del av dette utredningsarbeidet vil omfatte
utformingen av mandatet til Norges Bank og mulighetene for å forvalte
unoterte investeringer etter en såkalt alternativkostnadsmodell. Dette
er samme modell som Folketrygdfondet anbefaler for eiendom og infrastruktur
i SPN. Departementet legger opp til å komme tilbake med vurderinger
av unoterte investeringer i eiendom og infrastruktur for både SPN
og SPU i meldingen om Statens pensjonsfond våren 2016.
Regjeringen legger vekt på åpenhet og etisk
bevissthet i forvaltningen av Statens pensjonsfond. I tråd med dette
skal fondet være en ansvarlig investor innenfor den overordnede
finansielle målsettingen. Departementet legger til grunn at god
avkastning på lang sikt er avhengig av en bærekraftig utvikling
i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand, samt av velfungerende
og legitime finansmarkeder. Det er over tid blitt lagt større vekt
på å integrere hensyn til god selskapsstyring og miljømessige og
samfunnsmessige forhold i investeringsvirksomheten i Norges Bank
og Folketrygdfondet. Det ble innført etiske retningslinjer for forvaltningen
av SPU i 2004. Disse er senere blitt oppdatert og revidert.
Med virkning fra 1. januar 2015 er ansvars-
og rolledelingen mellom Finansdepartementet, Norges Bank og Etikkrådet
i arbeidet med ansvarlig forvaltningsvirksomhet i SPU endret. Dette
er et resultat av et langsiktig arbeid med å styrke den ansvarlige
forvaltningen av fondet og en oppfølging av Stortingets behandling
av fjorårets melding om Statens pensjonsfond, jf. Innst. 200 S (2013–2014).
Det er nå Norges Bank som treffer beslutninger om observasjon og
utelukkelse av selskaper fra SPU, basert på råd fra Etikkrådet.
Finansdepartementet oppnevner medlemmene av Etikkrådet etter innstilling
fra Norges Bank. Det nye rammeverket og den nye arbeidsdelingen
legger til rette for bedre samspill mellom virkemidlene innen ansvarlig
forvaltningsvirksomhet, som standardsetting, eierskapsutøvelse,
risikohåndtering og utelukkelse av selskaper. Videre støtter rammeverket
opp om kommunikasjon og koordinering mellom Etikkrådet som rådgiver
og Norges Bank som forvalter og beslutningstaker. Endringene er
omtalt i avsnitt 5.2.
Kriteriene for observasjon og utelukkelse er
fastsatt av politiske myndigheter. Noen av kriteriene er basert
på hvilke produkter selskapene produserer, som klasevåpen og kjernevåpen.
Andre kriterier er basert på selskapenes atferd, som uakseptabel
risiko for at et selskap medvirker til eller selv er ansvarlig for
grove brudd på menneskerettigheter, grov korrupsjon og alvorlig
miljøskade. Ved utgangen av februar i år var 60 selskaper utelukket
og ett selskap satt til observasjon basert på disse kriteriene.
Eierskapsutøvelsen til Norges Bank og Folketrygdfondet
baseres på internasjonale anerkjente standarder, blant annet fra
FN og OECD. Norges Bank har de siste årene solgt seg ut av 114 selskaper der
vurderingen har vært at selskapenes forretningsmodell ikke er bærekraftig
på sikt. Slike nedsalg gjøres innenfor rammen for avvik fra referanseindeksen. I
avsnitt 4.4 er det gjort nærmere rede for arbeidet med ansvarlig
forvaltningsvirksomhet i Statens pensjonsfond.
Åpenhet er en forutsetning for at det skal være bred
tillit til forvaltningen av Statens pensjonsfond. Det følger av
mandatene til Norges Bank og Folketrygdfondet at det skal være størst
mulig åpenhet om forvaltningen innenfor de rammer som settes for
en forsvarlig gjennomføring av forvaltningsoppdraget. SPU anses
å være blant verdens mest åpne fond.
Rapporteringen om forvaltningen av Statens pensjonsfond
er blitt videreutviklet over tid. Norges Bank og Folketrygdfondet
rapporterer kvartalsvis om resultatene i forvaltningen av henholdsvis
SPU og SPN. I forbindelse med kvartalsrapporteringen offentliggjør
Norges Bank og Folketrygdfondet månedlige avkastningstall, og det
opplyses om utnyttelsen av de risikorammer som departementet og
henholdsvis hovedstyret i Norges Bank og styret i Folketrygdfondet
har fastsatt. Norges Bank offentliggjør kvartalsvis analyser av
hvordan systematiske risikofaktorer er tatt hensyn til i forvaltningen.
Videre offentliggjør Norges Bank stemmegivningen på generalforsamlinger
i enkeltselskaper, mens Folketrygdfondet løpende offentliggjør når
de stemmer mot styrenes forslag i norske selskaper. Fra 2015 utgir
Norges Bank en egen årlig rapport om ansvarlig forvaltning, mens
Folketrygdfondet har valgt å integrere dette i sin ordinære årsrapport.
Den finansielle rapporteringen om både SPU og SPN
er basert på den internasjonale regnskapsstandarden IFRS, som blant
annet stiller krav til omfattende og detaljerte noteopplysninger.
Offentlig rapportering om formålet med fondet og resultatene i forvaltningen
er i tråd med de såkalte Santiago-prinsippene for statlige investeringsfond,
som Norge har sluttet seg til.
Departementet er opptatt av at rapporteringen
om forvaltningen av Statens pensjonsfond videreutvikles. I avsnitt
2.2 er det for eksempel vist til nye krav til rapportering. Samtidig
er det viktig å unngå at økt åpenhet påfører fondet unødige kostnader,
for eksempel gjennom at andre markedsaktører søker å tjene på åpenheten
om forvaltningen av fondet. Det er derfor ikke fullstendig åpenhet
i forkant av endringer i fondets investeringer eller om pågående
dialoger med enkeltselskaper.
Det er bred politisk enighet om hovedprinsippene
for forvaltningen av Statens pensjonsfond. Departementet søker å
legge til rette for en bred debatt om viktige sider ved fondets
investeringsstrategi. Vesentlige endringer i strategien legges fram
for Stortinget. En grundig beslutningsprosess er en styrke for investeringsstrategien.
Bred forankring av viktige deler av forvaltningen bidrar til at
en kan stå fast ved den langsiktige strategien, også når det er
uro i finansmarkedene. En langsiktig og god forvaltning er en forutsetning
for at inntektene fra petroleumsressursene skal komme både dagens
og kommende generasjoner til gode.
Investeringsstrategien er basert på at en må
ta risiko for å oppnå en tilfredsstillende forventet avkastning
over tid. I den operasjonelle gjennomføringen av forvaltningen tar
forvalter en rekke valg, blant annet om sammensetningen av fondets
faktiske investeringer, for å oppnå målet om høyest mulig avkastning.
Sett i ettertid vil noen valg kunne framstå som gode, mens andre
vil framstå som mindre gode. En kan heller ikke forvente at forvalters
avvik fra referanseindeksen vil bidra til å øke fondets avkastning
i alle delperioder. Departementet legger i sin oppfølging av forvaltningen
av Statens pensjonsfond vekt på utviklingen i samlede resultater
og kostnader over tid. I forbindelse med slike vurderinger innhenter
departementet analyser av avkastningen og kostnadene i forvaltningen
av SPU og SPN sammenliknet med andre fond internasjonalt, jf. ovenfor.
Finansdepartementets regelmessige gjennomganger av forvaltningen
bidrar også til økt oppmerksomhet om og forståelse av resultatene
i forvaltningen av de to fondene.
Departementet legger vekt på at risikoen som
tas i forvaltningen av fondet må styres, kontrolleres og kommuniseres
på en klar og god måte. Det er samtidig ikke mulig å måle risiko
ved hjelp av ett enkelt tall eller én enkelt risikomodell. Erfaringene
viser også at det er krevende å avdekke alle former for risiko.
I mandatet fra departementet er det derfor stilt krav til Norges
Bank og Folketrygdfondet om at det skal fastsettes supplerende risikorammer
utover rammen for avvik fra referanseindeksen. Det er også stilt krav
om at risikomålingen skal søke å fange opp all relevant markedsrisiko.
I avsnitt 4.3 er det gjort rede for kontrollberegninger av avkastningstall
og uavhengige vurderinger av rammeverk og prosesser for styring
og kontroll av risiko.
Finansdepartementet har det overordnede ansvaret
for SPU, mens den operasjonelle forvaltningen ivaretas av Norges
Bank innenfor et mandat som er fastsatt av departementet og forankret
i Stortinget. Det stortingsoppnevnte representantskapet fører tilsyn
med bankens virksomhet, også forvaltningen av SPU.
Det overordnede målet for investeringene er
å oppnå høyest mulig avkastning innenfor et moderat risikonivå.
På den måten kan mer velferd finansieres over tid ved hjelp av avkastningen
fra fondet. Det er bred politisk enighet om at fondet ikke er et
utenrikspolitisk eller klimapolitisk virkemiddel. Ekspertene Ang,
Brandt og Denison, som i fjor gjennomgikk Norges Banks forvaltning
av SPU, pekte på at pålegg om å forfølge ikke-finansielle mål i
forvaltningen kan ha kostnader i form av lavere velstand for framtidige
generasjoner. Det understøttes av erfaringer fra andre fond.
Forvaltningen av SPU videreutvikles kontinuerlig.
Fondet vokser og er med tiden blitt en betydelig eier i mange selskaper.
Det stilles fra mange hold forventninger til hvordan denne eierrollen
skal utøves på best mulig måte. Videre innebærer investeringer i unotert
eiendom en større grad av delegering til forvalter. Departementet
har dessuten satt i gang en utredning av om det bør åpnes for unoterte
infrastrukturinvesteringer. Regjeringen er opptatt av at styrings-
og kontrollstrukturen for Norges Bank utvikles i takt med de oppgavene
banken har.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Tore Hagebakken, Irene Johansen, Tor Arne Bell Ljunggren, Marianne
Marthinsen, Torstein Tvedt Solberg og Truls Wickholm, fra Høyre, Solveig
Sundbø Abrahamsen, Svein Flåtten, Sigurd Hille, Heidi Nordby Lunde
og Siri A. Meling, fra Fremskrittspartiet, Gjermund Hagesæter, Tom
E. B. Holthe og Hans Andreas Limi, fra Kristelig Folkeparti, lederen Hans
Olav Syversen, fra Senterpartiet, Trygve Slagsvold Vedum, fra Venstre Terje
Breivik, og fra Sosialistisk Venstreparti, Snorre Serigstad Valen,
tar omtalen til orientering.
Komiteen viser til at det ble
avholdt åpen høring 4. mai 2015 i forbindelse med behandlingen av stortingsmeldingen.
Finansminister Siv Jensen, representantskapets leder Reidar Sandal,
sentralbanksjef Øystein Olsen, direktør for Norges Bank Investment
Management Yngve Slyngstad, styreleder for Folketrygdfondet Erik
Keiserud og direktør for Folketrygdfondet Olaug Svarva, var spesielt
invitert til høringen.
Komiteen viser til at dagens
politikk for SPU bygger på erfaringene fra de første inntektene
kom fra olje- og gassvirksomheten på 70-tallet og frem til i dag,
en politikk som har fungert godt. I korte trekk forteller denne
historien om framsynte politikere og tjenestemenn som la grunnlaget
for at fellesskapet har kunnet ta del i inntektene fra olje- og
gassutvinningen fra det første funnet i 1969. Samtidig har det vært
utvist forsiktighet i bruken av olje- og gassinntektene for å unngå
at resultatet bare ble en rask og ukontrollert vekst i bruken av
materielle ressurser uten at samfunnet ellers ble endret. Denne
politikken er videreført av flertallet på Stortinget i alle år,
for å sikre at både dagens og kommende generasjoner skal kunne ta
del i bruken av disse inntektene.
Statens petroleumsfond ble ikke etablert før
i 1990, og første pengeoverføring ble gjort i 1996. Bakgrunnen for
å etablere et slikt fond var en bred politisk enighet om at oljeinntektene
ikke bare skulle brukes kortsiktig i hvert års budsjett. Man ville
ta langsiktige hensyn og sikre statlig sparing slik at kommende
generasjoner skulle få en rimelig andel av landets oljerikdom. Samtidig
var det viktig å begrense bruken av statens oljeinntekter av hensyn
til konkurranseutsatt industri.
I 2001 ble det vedtatt retningslinjer for en
langsiktig og planmessig bruk av oljeinntekter over statsbudsjettet,
Handlingsregelen, gjennom behandling av St.meld. nr. 29 (2000–2001)
Retningslinjer for den økonomiske politikken.
Komiteen viser til at det ikke
er likegyldig hvordan bruken av oljeinntekter skjer. Produksjonen i
Fastlands-Norge utgjør hoveddelen av den samlede produksjonen i
norsk økonomi. Det skal derfor ikke store inntektstap til i resten
av økonomien før den økte handlefriheten som petroleumsinntektene
gir, er brukt opp. På lang sikt er det således vekstevnen i fastlandsøkonomien
som bestemmer velferdsutviklingen i Norge. I en slik sammenheng
er det størrelsen på og utnyttelsen av arbeidsstyrken og andre ressurser
som betyr mest for den økonomiske veksten, og dermed omfanget av
de offentlige velferdsordningene.
Komiteen viser til at handlingsregelen
har tjent landet godt i 14 år og er glad for at et samlet storting
i dag slutter opp om den.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti peker
på at det norske folks felles formue har blitt en internasjonal
maktfaktor. De valgene fondet tar kan ha stor betydning, både i
enkelttilfeller og fordi andre aktører følger med på investeringsstrategi
som følges av fondet. SPU kan derfor ikke betraktes som en form
for «nøytral sparebøsse», men krever tett oppfølging og demokratisk
kontroll.
Dette medlem understreker at
fondet tilhører det norske folk og skal forvaltes på en måte som
det brede lag av befolkningen kan slutte opp om. Målet om å oppnå
høyest mulig avkastning til moderat risiko ligger fast, samtidig
som det er bred enighet om at det også skal ligge et etisk rammeverk
til grunn. Gjennom etableringen av Etikkrådet og de etiske retningslinjene
har Stortinget etablert visse demokratiske strukturer for forvaltningen
av SPU. Dette er en styrke for fondets legitimitet både i inn- og
utland. SPU må forvaltes på en måte som tar langsiktige hensyn.
Dette medlem mener at hensynet
til miljø, menneskerettigheter og internasjonal lovgivning må settes
først i forvaltningen av SPU for å nå de langsiktige målene det
er bred enighet om. For framtidas pensjoner er det særlig viktig
at fondets investeringsstrategi gjenspeiler den globale klimakrisen
og konsekvensene som følger av denne. På alle samfunnets områder
haster det å iverksette tiltak som bidrar til å snu de farlige klimaendringene.
SPU er en mektig global aktør, og vi har derfor både et ansvar og
en langsiktig interesse for at fondets investeringsstrategi gjenspeiler
arbeidet mot nullutslippssamfunnet. Gjennom å videreutvikle de demokratiske
strukturene og den ansvarlige investeringspraksisen kan og bør Norge
lede an i den internasjonale utviklingen for ansvarlig investeringspraksis
i bred forstand. Fondets egenart, med en nær uendelig tidshorisont
og stor evne til å fastholde investeringsstrategi over tid, kan
dermed brukes for å fremme viktige felles mål for bærekraft og ansvarlighet.
Staten sparer de løpende nettoinntektene fra petroleumsvirksomheten
i Statens pensjonsfond utland (SPU). Det årlige uttaket fra fondet
bestemmes ved behandlingen av statsbudsjettet. Retningslinjene for budsjettpolitikken
(handlingsregelen) sikter mot at petroleumsinntektene fases gradvis
inn i økonomien, om lag i takt med utviklingen i forventet realavkastning
av SPU. Mens kapitalen i fondet kun kan brukes én gang, kan realavkastningen
finansiere et varig høyere nivå på statens utgifter. Det finanspolitiske rammeverket
tilsier en investeringshorisont som i utgangspunktet er evig. Fondskonstruksjonen
er nærmere beskrevet i boks 2.1 i meldingen.
Det er et mål for departementet at det er stor
grad av åpenhet om forvaltningen av SPU. Åpenhet er en forutsetning
for bred oppslutning om fondskonstruksjonen og en robust og god
forvaltning på lang sikt. Bred oppslutning om hovedlinjene for forvaltningen av
fondet legger til rette for at en kan holde fast ved den langsiktige
investeringsstrategien, også i perioder med betydelig uro i finansmarkedene.
Evne til å holde fast ved den langsiktige strategien i urolige tider
er en nødvendig forutsetning for å oppnå god avkastning på sikt.
Formålet med SPUs investeringer er å oppnå høyest
mulig finansiell avkastning innenfor moderat risiko. Investeringsstrategien
for SPU er blitt utviklet gradvis og er basert på omfattende faglige
utredninger. Sentrale valg i investeringsstrategien er forelagt Stortinget.
Utgangspunktet for endringene har vært vurderinger av hvordan ulike
investeringsvalg forventes å påvirke forholdet mellom avkastning
og risiko på lang sikt.
Utviklingen av investeringsstrategien for SPU
er vist i figur 2.2 i meldingen. Figuren viser når endringene ble
vedtatt. Gjennomføringen av de enkelte endringene har i noen tilfeller
tatt flere år. Økningen av fondets aksjeandel fra 40 pst. til 60
pst. ble for eksempel gjennomført over en periode på to år fram
til sommeren 2009.
Statens petroleumsfond ble opprettet i 1990
da Stortinget vedtok petroleumsfondsloven. Den første overføringen
til fondet ble foretatt i mai 1996 på bakgrunn av et overskudd i
statsregnskapet for 1995. Fram til 1998 ble fondsmidlene forvaltet
på samme måte som Norges Bank den gang forvaltet valutareservene.
Til å begynne med var SPU derfor utelukkende investert i statsobligasjoner
og statsgaranterte papirer med høy kredittverdighet fra åtte land.
I 1998 ble aksjer inkludert i referanseindeksen for
fondet med en andel på 40 pst. Begrunnelsen var at det over tid
ventes en høyere avkastning av aksjer sammenliknet med obligasjoner.
Samtidig kan en oppnå en spredning av risiko ved å investere i flere aktivaklasser.
Investeringsuniverset ble utvidet til 21 land. To år senere, i 2000,
ble også enkelte framvoksende markeder inkludert i referanseindeksen
for aksjer. Referanseindeksen for obligasjoner ble fra 2002 utvidet
med ikke-statsgaranterte obligasjoner ut fra en vurdering av at
en bredere referanseindeks for renteinstrumenter er mer representativ
for fondets investeringsmuligheter og kan gi noe høyere avkastning.
I 2001 innførte departementet en ordning med
å utelukke investeringer ansett for å være folkerettsstridige etter
råd fra Petroleumsfondets folkerettsråd. Utelukkelser av enkeltselskaper
er ett av flere virkemidler i arbeidet med ansvarlig forvaltningsvirksomhet.
I 2004 ble det fastsatt etiske retningslinjer for fondet. De etiske
retningslinjene ble evaluert i 2009. Evalueringen førte til nye
retningslinjer for ansvarlig forvaltningsvirksomhet. Etter Stortingets
behandling av fjorårets melding fastsatte Finansdepartementet nye
retningslinjer for observasjon og utelukkelse av selskaper fra Statens
pensjonsfond utland med ikrafttredelse 1. januar 2015. Samtidig
ble det gjort endringer i mandatet til Norges Bank. Arbeidet med ansvarlig
forvaltningsvirksomhet og endringene som trådte i kraft ved årsskiftet,
er nærmere omtalt i avsnitt 4.4 og kapittel 5 i meldingen.
I 2007 ble det besluttet å inkludere delmarkedet for
små selskaper i referanseindeksen for aksjer og å øke aksjeandelen
fra 40 pst. til 60 pst. En høyere aksjeandel ble begrunnet med at
det forventes å bidra til høyere avkastning på lang sikt, samtidig
som risikoen fortsatt ville være akseptabel. I 2008 ble referanseindeksen
for aksjer utvidet med alle framvoksende aksjemarkeder definert
av indeksleverandøren FTSE, som avanserte framvoksende og sekundære framvoksende
markeder.
I 2008 ble det også besluttet å åpne for at
inntil 5 pst. av SPU kan investeres i eiendom. Oppbyggingen av eiendomsporteføljen
medfører at obligasjonsandelen i referanseindeksen reduseres tilsvarende.
Retningslinjer for investeringer i eiendom ble fastsatt 1. mars
2010, jf. Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2009. De første investeringene ble gjennomført i større byer i
Europa. Med virkning fra 1. januar 2013 ble mandatet for SPU endret
slik at eiendomsporteføljen kan investeres globalt. Norges Bank
skriver i strategiplanen for perioden 2014–2016 at den sikter mot
å bygge opp en global, men konsentrert eiendomsportefølje. Strategien
for eiendomsinvesteringene er å fokusere på forretnings- og kontorbygg
i et begrenset antall store byer og investeringer i globale distribusjonsnettverk. I
løpet av strategiperioden vil Norges Bank vurdere eiendomsinvesteringer
i utvalgte store byer utenfor USA og Europa. Forvaltningen av eiendomsporteføljen
er omtalt i avsnitt 4.1.
I 2010 ble det foretatt en bred gjennomgang
av Norges Banks forvaltning av SPU. Gjennomgangen medførte flere
endringer i rammene for bankens forvaltning av fondet. Det ble samtidig
varslet regelmessige evalueringer av forvaltningen. I 2014 ble det
foretatt en ny gjennomgang av bankens forvaltning av fondet, jf.
Meld. St. 19 (2013–2014).
I Meld. St. 17 (2011–2012) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2011 ble det lagt fram flere endringer i
referanseindeksen for aksje- og obligasjonsinvesteringene. Ut fra
en vurdering av blant annet valutakursrisiko hadde fondet fram til
og med 2011 en betydelig overvekt av investeringer i Europa. Nyere
forskning om valutakursrisiko på lang sikt tilsa at det ikke lenger
var grunnlag for en slik overvekt, og i 2012 ble det fastsatt nye
referanseindekser for både aksjer og obligasjoner som la mindre
vekt på hensynet til slik risiko. Formålet med endringene var å
få en enda bredere geografisk fordeling av fondets investeringer.
Overgangen til ny geografisk fordeling for aksje- og obligasjonsindeksene
er nå gjennomført. Basert på markedsverdier ved utgangen av 2011, anslo
departementet i Meld. St. 17 (2011–2012) at den nye geografiske
fordelingen av referanseindeksen for aksjer og obligasjoner ville
gi en samlet andel i Amerika/Afrika/Midtøsten på om lag 40 pst.,
og en andel i Europa og Asia/Oseania på henholdsvis 41 pst. og 19
pst. Andelen framvoksende markeder ble anslått til om lag 10 pst.
av referanseindeksen. Departementet viste i meldingen til at andelene
i de ulike regionene i den nye referanseindeksen ville avhenge av
markedsutviklingen, den relative utviklingen i BNP, samt av at nye
markeder tas inn eller ut av referanseindeksen. Ved inngangen til
2015 var referanseindeksens fordeling på Amerika/Afrika/Midtøsten,
Europa og Asia/Oseania henholdsvis om lag 44 pst., 38 pst. og 18
pst. Framvoksende markeder utgjorde om lag 9 pst. Det vises til
nærmere omtale i meldingen.
Komiteen viser til Meld. St.
21 (2014–2015) om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2014 med
tilhørende omtaler av resultater, vurderinger av forvaltningen,
investeringsstrategien.
Komiteen viser til at formålet
og bakgrunnen for investeringsstrategien i SPU er å understøtte
statlig sparing for finansiering av folketrygdens utgifter samt
å underbygge langsiktige hensyn ved anvendelsen av inntektene fra
Statens petroleumsvirksomhet. Komiteen viser til
at målet for investeringene i SPU er over tid å oppnå høyest mulig
avkastning innenfor moderat risiko og innenfor et etisk rammeverk. Komiteen viser
videre til at SPU skal følge en ansvarlig investeringspraksis som
fremmer god selskapsstyring i de selskaper det investeres i, fremmer
åpenhet og som tar hensyn til miljø- og samfunnsmessige forhold.
I den forbindelse er det fastsatt etiske retningslinjer med tilhørende
kriterier for å utelukke selskaper fra investeringsporteføljen basert
på deres virksomhet. Komiteen understreker at dette
er kriterier som har stor samlet politisk oppslutning og i tillegg
er i henhold til anerkjente internasjonale standarder.
Komiteen påpeker at til tross
for at fondet ikke skal være et utenrikspolitisk verktøy, så vil
forvaltningen av verdens største statseide fond og endringer i denne
være av stor interesse og av enkelte kobles til det norske storting
og regjering.
Komiteen viser til at fondet
har stor risikobærende evne og kan fastholde sin investeringsstrategi selv
ved betydelige temporære verdisvingninger i aksjemarkedet.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
I Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2013 ble det gjort rede for en gjennomgang
av Norges Banks forvaltning av SPU. Gjennomgangen var blant annet
basert på råd og analyser som departementet innhentet fra en gruppe
internasjonalt anerkjente eksperter (Ang, Brandt og Denison) og
Norges Bank. Rådene fra ekspertene og Norges Bank ble nærmere omtalt
i meldingen og er tilgjengelig på departementets nettsider. Både
ekspertene og Norges Bank anbefalte at rammen for avvik fra referanseindeksen
fastsatt av departementet, målt ved såkalt forventet relativ volatilitet,
økes. Det ble vist til at en høyere ramme vil gi banken større mulighet
til å forbedre sammensetningen av investeringene sammenliknet med
referanseindeksen, noe som etter ekspertgruppens vurdering vil gi
et bedre forhold mellom avkastning og risiko.
Blant rådene som departementet mottok, var forslag
om en såkalt alternativkostnadsmodell. Med denne modellen vil dagens
referanseindeks for aksjer og obligasjoner benyttes som referanseindeks
for alle fondets investeringer, inklusiv unotert eiendom. Ekspertene
anbefaler at Norges Banks adgang til å ta vesentlig mer eller mindre
markedsrisiko enn referanseindeksen begrenses gjennom en ramme for
relativ volatilitet. Departementets videre arbeid med dette forslaget
er omtalt i avsnitt 2.3.
Ekspertene anbefalte at rammen for samlede avvik
økes til 1,75 prosentenheter. Norges Bank foreslo at rammen økes
til 2 prosentenheter.
Departementet skrev i fjorårets melding at en
ville arbeide videre med rådene som var mottatt, herunder rammen
for avvik, og komme tilbake til dette i meldingen om Statens pensjonsfond
våren 2015. Departementet arrangerte i den forbindelse et seminar høsten
2014 der rapporten fra Ang, Brandt og Denison ble presentert og
diskutert, med deltakelse fra både utenlandske og nasjonale eksperter.
I meldingen gjøres det rede for bakgrunnen for arbeidsdelingen
mellom departementet og Norges Bank, forhold som har betydning for
hvor stor rammen for avvik fra referanseindeksen bør være, rapporteringen
om Norges Banks avvik fra indeks, samt departementets vurderinger.
Komiteen viser til at SPU i 2014
oppnådde en nominell avkastning på 7,6 pst. målt i utenlandsk valuta.
Ved utgangen av 2014 var den samlede verdien av Statens pensjonsfond
6 616 mrd. kroner, etter en økning på 1 411 mrd. kroner i løpet
av året. Komiteen merker seg at den gjennomsnittlige
faktiske årlige realavkastningen av fondet siden 1997 har vært 4,0
pst. for SPU. Dette er i tråd med den forventede avkastningen lagt
til grunn i handlingsregelen. Forvaltningskostnadene er lave i internasjonal
sammenheng. Komiteen mener det er viktig å tilstrebe
at forvaltningen gjennomføres på en kostnadseffektiv måte.
Komiteen viser til at det vil
være betydelig usikkerhet om utviklingen i fondsverdien de neste årene.
Netto tilførsel av petroleumsinntekter vil avta. I 2014 var tilførselen
den laveste på 10 år. Rentenivået ser ut til å bli liggende lavt
og obligasjonsporteføljen vil ha lav løpende avkastning.
Komiteen slutter seg til at rammen
for avvik fra referanseindeksen fastsatt av departementet, målt ved
såkalt forventet relativ volatilitet, økes.
Komiteen mener utarbeidelsen
av forventningsdokumenter har vært vellykket, og har merket seg
at Norges Bank fremhever at dette arbeidet kan gi mer målrettet
eieraktivitet og analyse, og videre peker på at fondets klare posisjon
som en langsiktig investor kan bidra til å gi ekstra tyngde i eierskapsutøvelsen
om langsiktige problemstillinger som klimaendringer. Komiteen støtter
dette arbeidet, og har merket seg at Norges Bank vil vurdere nye
fokusområder for sitt arbeid med ansvarlige investeringer.
Komiteen har merket seg at Norges
Bank allerede har utarbeidet et dokument for å klargjøre overfor
selskaper hvilke forventninger banken har som investor relatert
til barns rettigheter og barnearbeid spesielt. Dokumentet er basert
på FNs konvensjon om barns rettigheter og ILOs konvensjoner som
omhandler barnearbeid.
Komiteen viser til at fondet
vokser i størrelse og at Norges Bank har fått mer erfaring med ansvarlige
investeringer. Komiteen viser til at omorganiseringen
av etikkarbeidet også gir bedre muligheter til å se eierskapsarbeid
og Etikkrådets arbeid i sammenheng.
Komiteen vil understreke at menneskerettigheter
er et område Stortinget er opptatt av, jf. Innst. 226 S (2014–2015)
fra utenriks- og forsvarskomiteen. Komiteen viser
videre til at Norges Bank allerede har oppnådd positive resultater
når det gjelder barns rettigheter, en viktig del av menneskerettighetene.
Komiteen mener flere forventningsdokumenter
vil kunne bidra til å skape åpenhet om arbeidet med eierskapsutøvelsen
og samtidig ivareta behovet for forutsigbarhet for selskapene. Komiteen anmoder
derfor Norges Bank om å vurdere om det bør utvikles et eget forventningsdokument
om menneskerettigheter, som også kan omhandle urfolks og arbeidstakeres
rettigheter.
Komiteen ber regjeringen omtale
dette arbeidet som en del av neste års forvaltningsmelding. Arbeidet
med eierskapsutøvelsen bør offentliggjøres årlig.
Komiteen påpeker samtidig at
Norges Banks arbeid med ansvarlige investeringer skal skje innenfor
deres mandat som finansiell investor.
Komiteen fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen be Norges Bank vurdere
om det kan igangsettes en utarbeidelse av forventningsdokument for
menneskerettigheter, og hvilke områder innen menneskerettigheter
det er mulig å inkludere i et slikt dokument.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen foreta en ny og
mer grundig gjennomgang av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer
for statsobligasjoner, hvor åpenhetskriterier hos utstederlandene
ligger til grunn.»
Komiteens medlemmer fra Venstre og
Sosialistisk Venstreparti vil understreke at menneskerettigheter,
arbeidstakeres og urfolks rettigheter må høyere opp på dagsordenen,
i alle ledd av den ansvarlige forvaltningsstrategien. Dette er viktig
for å styrke legitimiteten til fondet.
Forventningsdokumentene Norges Bank har utviklet
på områdene barns rettigheter, vann og klima gir tydelige signaler
overfor selskapene det investeres i. Det bør derfor utvikles tilsvarende
forventningsdokument på hele spekteret av menneskerettigheter, inklusive
urfolks, og arbeidstakerrettigheter. Forventningsdokumentet skal
baseres på hensynene til god selskapsstyring, miljø og samfunnsmessige forhold
i forvaltningen i tråd med internasjonalt anerkjente prinsipper
og standarder som FNs Global Compact, FNs veiledende prinsipper
for næringsliv og menneskerettigheter, OECDs retningslinjer for
eierstyring og selskapsledelse og OECDs retningslinjer for flernasjonale
selskaper.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sørge for at det
raskt utarbeides et forventningsdokument for menneskerettighetene
generelt, inkludert urfolks rettigheter, forankret i FNs erklæring
om urfolks rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169, og arbeidstakerrettighetene hjemlet
i ILOs kjernekonvensjoner.»
Disse medlemmer mener det er
særlig grunn til å se nærmere på om Stortinget i dag har en tilsynsfunksjon
som med tilstrekkelig kompetanse og innsyn sikrer parlamentarisk
kontroll med NBIMs virksomhet. Det er flere muligheter til å forbedre
dette. Disse medlemmer vil i den forbindelse vise til
EOS-utvalget, som er et uavhengig utvalg med eget sekretariat som
ser til at et viktig statlig organ handler i tråd med Stortingets
mandat.
Disse medlemmer vil påpeke at
det ikke foreligger en tilstrekkelig god praksis for å sikre at Norge
gjennom Statens pensjonsfond utland driver med ansvarlige utlån. Disse
medlemmer vil minne om at SPU før den arabiske våren brøt
ut, hadde investert i statsobligasjoner i Egypt, Tunisia og Bahrain,
og at fondet i dag har statsobligasjoner i Quatar, De forente arabiske
emirater, Egypt, Kina og Russland. Dette skjer samtidig som Norge
og EU har innført sanksjoner mot Russland. Disse medlemmer mener
Norge lenge har vært et foregangsland og en viktig pådriver for
gjeldsslette og ansvarlig utlån i internasjonale fora, og at det
derfor er naturlig å underlegge Statens pensjonsfond utland retningslinjer
for ansvarlige utlån. Norge har sluttet seg til FNs prinsipper for
ansvarlig låneopptak, og det er derfor naturlig at også SPU omfattes
av disse prinsippene.
Disse medlemmer mener det er
behov for en grundigere gjennomgang av muligheten for å utvikle
etiske retningslinjer for statsobligasjoner. Dette kan for eksempel
gjøres ved å etablere retningslinjer for investeringer i statsobligasjoner
der krav om åpenhet og demokratisk forankring i utstederlandet ligger
til grunn. Slike retningslinjer kan konkret romme krav om innsyn
i budsjettprosesser, parlamentarisk godkjennelse av låneopptak og
innsyn i utstederkontraktene for sivilsamfunnet i det aktuelle landet. Slike
retningslinjer må bygge opp under arbeidet med ansvarlig investeringspraksis
i Norges Bank og føre til økt sikkerhet for fondets investeringer.
Retningslinjene skal ikke komme i konflikt med prinsippet om at
SPU ikke skal være et utenrikspolitisk instrument.
Disse medlemmer peker på at det
er et paradoks at SPU i dag investerer i en rekke selskaper som
har registrert seg i sekretesseland, hvis fellestrekk er at de ikke
har et informativt offentlig selskapsregister, ingen eller svært
begrenset regnskapsplikt, ingen oppbevaringsplikt, ingen revisjonsplikt
og ingen plikt til å opplyse hvem som er reelle eiere. Slike sekretesseland
har som forretningsidé å tilby lovstrukturer som kan tilsløre eller
skjule informasjon om aktiviteter og eierforhold i selskapenes hjemland.
Dette skjer ofte på en slik måte at selskapene unngår å betale skatt
i sine hjemland eller de landene hvor de har fått tilgang til ressurser
eller hvor ressurser omgjøres til varer og tjenester. Konsekvensen
er at overskudd som burde gått til fellesskapet i selskapenes hjemland
eller der verdiskapningen skjer, i stedet tappes ut av landet.
Disse medlemmer peker på at det
omfattende hemmeligholdet kan motvirkes av utvidet land-for-land-rapportering
som krever at selskapene rapporterer inntekter, kostnader, skatt,
produksjon og investeringer, for alle land et selskap er registrert
i. Dette vil gi investorer innsikt i de sentrale regnskapstall,
som er verdifullt for alle investorer.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utarbeide forventningsdokument
for Statens pensjon utland på områdene finansiell åpenhet og land-for-land-rapportering.»
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti viser til at en betydelig andel
av fondets midler er investert i statsobligasjoner. Disse
medlemmer understreker behovet for en grundigere gjennomgang av
muligheten for å utvikle etiske retningslinjer for statsobligasjoner,
der åpenhetskriterier hos utstederlandene ligger til grunn.
Departementet besluttet i 2008 å åpne opp for
å investere inntil 5 pst. av SPU i eiendom, jf. St.meld. nr. 16
(2007–2008) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2007. En enstemmig
finanskomité støttet forslaget om å åpne opp for eiendomsinvesteringer, jf.
Innst. S. nr. 283 (2007–2008). Oppbyggingen av eiendomsporteføljen
medfører at obligasjonsandelen i referanseindeksen reduseres tilsvarende.
Ved utgangen av 2014 utgjorde eiendomsporteføljen
2,2 pst. av fondets markedsverdi, mot 1,0 pst. ved inngangen til
året. Forvaltningen av eiendomsporteføljen i 2014 er omtalt i avsnitt
4.1. Deler av økningen i verdien av eiendomsporteføljen i 2014 skyldes
overføring av investeringer i 11 børsnoterte eiendomsselskaper fra
aksjeporteføljen til eiendomsporteføljen. Norges Bank skriver i
årsrapporten for 2014 at i mange av de aktuelle markedene for eiendomsinvesteringer
er eiendommer som banken ønsker eksponering mot, eid av børsnoterte
selskaper. For å sikre en bredere eiendomsportefølje og for å kunne
utnytte fondets fortrinn har banken overført deler av eiendomsinvesteringene
fra aksjeporteføljen til eiendomsporteføljen. Det vises til meldingen
for nærmere omtale.
Komiteen merker seg at eiendomsporteføljen økte
fra 1,0 til 2,2 pst. av fondets markedsverdi i løpet av 2014. Komiteen støtter
en skrittvis, erfaringsbasert framgang i de aktuelle markedene for
eiendomsinvestering, mot inntil 5 pst. av SPU. Med forventning om
lave markedsrenter i flere år fremover, blir investeringer i eiendom
og infrastruktur av betydning for fondets risiko og avkastning.
Komiteen har merket seg at regjeringen
har varslet at en vil sette i gang en utredning om den øvre grensen
for eiendomsinvesteringer skal endres og om det skal åpnes opp for
at fondet skal kunne investere i unotert infrastruktur, og at regjeringen
varsler at en vil komme tilbake med en grundig utredning i neste års
melding til Stortinget.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti vil vise til SPUs etiske
retningslinjer, der det heter at «Fondet skal ikke være investert i
selskaper som selv eller gjennom enheter de kontrollerer: produserer
våpen som ved normal anvendelse bryter med grunnleggende humanitære
prinsipper». Disse medlemmer viser til rapporten «Don’t
bank on the bomb», utgitt av den nederlandske organisasjonen Pax,
International Campaign to Abolish Nuclear Weapons (ICAN) og analyseselskapet
Profundo, som viser at Statens pensjonsfond – utland fortsatt er
investert i selskaper som er involvert i kjernevåpenvirksomhet,
og mener på denne bakgrunn at en ytterligere presisering av det
etiske regelverket rundt kjernevåpen er nødvendig. Disse medlemmer mener
at produksjon av hydrogen til kjernevåpen, utskytingssystemer for
kjernevåpen, utvikling av ubåter til utskyting av kjernevåpen og
bygging av missiler designet for kjernevåpen er alle eksempler på
virksomhet som åpenbart bør sier å være i brudd med de etiske retningslinjene. Disse
medlemmer mener innsatsen for å hindre at SPU investerer
i selskaper som produserer kjernevåpen eller sentralt tilleggsutstyr
til kjernevåpen, må styrkes, og at investeringer av den typen som
nevnt her bidrar til å legitimere og muliggjøre lands kjernevåpenkapasitet.
Disse medlemmer mener det ikke
er et tilstrekkelig argument mot uttrekk at utstyr og plattformer
for kjernevåpen også kan brukes til konvensjonelle våpen.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen på egnet måte sørge for
at utelukkelsen fra Statens pensjonsfond utland av våpen som ved
normal bruk strider med grunnleggende humanitære prinsipper også
omfatter selskaper som produserer kjernevåpen, infrastruktur til kjernevåpen,
tilleggsutstyr til kjernevåpen eller tjenester knyttet til produksjon,
vedlikehold og bruk av kjernevåpen.»
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti har merket seg at Statens
pensjonsfond utland har registrert store deler av sine eiendomsinvesteringer
i stater som Delaware i USA og Luxembourg i Europa, begge stater
som faller innenfor betegnelsen skatteparadis.
Disse medlemmer vil i den sammenheng minne
om at finansielt hemmelighold er en helt sentral driver i utviklingen
av økonomiske og sosiale forskjeller globalt. Hemmeligholdsjurisdiksjoner, lovverk
som hindrer skatteinnkrevere relevant innsyn og selskapskonstruksjoner
som anonymiserer det reelle eierskapet er helt sentrale utfordringer
som må bekjempes for å opprettholde samfunnskontrakten og skattegrunnlaget
i både rike og fattige land.
Disse medlemmer mener det er
uheldig at Norge gjennom NBIMs beslutning om å registrere eiendom
i skatteparadis bidrar til å legitimere den globale skyggeøkonomien,
og minner om at Etikkrådet har uttalt at skatteunndragelse er å
anse som et «særlig brudd på etiske normer». Slike beslutninger vanskeliggjør
både Norges og OECDs arbeid mot skatteparadis. Disse medlemmer vil
også påpeke at dette medfører en betydelig omdømmerisiko for SPU.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med tiltak for å sikre at Statens pensjonsfond utland ikke benytter
seg av skatteparadis i sin virksomhet.»
«Stortinget ber regjeringen inkludere en evaluering
av Statens pensjonsfond utlands skatteetiske praksis i den årlige
Stortingsmeldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond, herunder
oppfyllelse av forventninger som angitt i Forventningsdokumentet
til skatt og åpenhet, resultat av iverksettelser av Beredskapsplanen
ved skatteunndragelser, skatteetisk begrunnelse for alle opprettelser
av datterselskap, omdømmerisiko ved investeringer i skatteparadis
og investorrisiko ved investeringer i skatteparadis.»
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti støtter
regjeringens forslag om å se nærmere på muligheten for å øke investeringene
i eiendom og unotert infrastruktur. Forventet avkastning på aksjer
og obligasjoner er lav fremover, særlig på grunn av forventet lav
vekst i rike land. Aldring av befolkningen holder forbruk og investeringer
nede. Derfor er det i utgangspunktet fornuftig å se etter andre
investeringsmuligheter, for å sikre målet om høyest mulig avkastning
innenfor moderat risiko.
Dessuten vil muligheten for investeringer i
unotert infrastruktur åpne for investeringer i unotert infrastruktur
for fornybar energi og unotert infrastruktur i fattige land, slik dette
medlem har ønsket. Investeringer i veier, broer, havner,
jernbane og kraftforsyning i fattige land kan ikke bare gi fondet
avkastning. Det kan trolig også i større grad bidra til utvikling
og komme hele befolkningen til gode, enn investeringer i disse landenes
aksjemarkeder.
Finansdepartementets langsiktige investeringsstrategi
for SPU angir en strategisk referanseindeks med en fast aksjeandel
på 60 pst. Markedsbevegelser fører til at aksjeandelen i den faktiske
referanseindeksen beveger seg bort fra den strategiske vekten på 60
pst. For eksempel vil en oppgang i aksjekursene relativt til kursene
på obligasjoner føre til at aksjeandelen i den faktiske referanseindeksen
øker. En høyere eller lavere aksjeandel vil endre avkastnings- og risikoegenskapene
til fondet sammenliknet med det som er lagt til grunn for valget
av en aksjeandel på 60 pst. Samtidig vil det være transaksjonskostnader forbundet
med å holde aksjeandelen i referanseindeksen på nøyaktig 60 pst.
til enhver tid. Det er derfor valgt en regel for tilbakevekting,
eller rebalansering, av aksjeandelen i referanseindeksen der aksjeandelen tillates
å variere noe rundt 60 pst. Når andelen i referanseindeksen blir
høyere enn 64 pst. eller lavere enn 56 pst., vektes andelen tilbake
til 60 pst. Regelen for tilbakevekting av aksjeandelen er tidligere
omtalt i Meld. St. 17 (2011–2012) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2011, Nasjonalbudsjettet 2013 og i Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen
av Statens pensjonsfond i 2013.
Når aksjeandelen i referanseindeksen endres
med fire prosentenheter eller mer på ett tidspunkt, vil det i praksis
ikke være mulig for Norges Bank å tilpasse fondets portefølje på
samme måte som indeksen på en kostnadseffektiv måte. Norges Bank
har i brev 25. februar 2015 pekt på at de vil bruke lengre tid på tilpasningen
av fondets aksjeandel enn tilbakevektingen av referanseindeksen,
for å sikre en kostnadseffektiv tilpasning.
Avvikene mellom porteføljen og referanseindeksen
trekker på rammen for forventet relativ volatilitet.
Banken må derfor reservere en andel av rammen for
avvik fra referanseindeksen for framtidige tilbakevektinger. En
moderat ramme for avvik kan også føre til at Norges Bank må vekte
tilbake den faktiske porteføljen i et annet tempo enn det banken
finner hensiktsmessig, ut fra hensynet til en kostnadseffektiv tilpasning.
Det kan også oppstå markedssituasjoner hvor Norges Bank ikke har
mulighet til å holde forventet relativ volatilitet innenfor rammen
ved en tilbakevekting. Det vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen slutter seg til departementets
vurderinger av Norges Banks råd om å fastsette regler for en mer
gradvis tilbakevekting av aksjeandelen i referanseindeksen.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
I Meld. St. 10 (2009–2010) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2009 la departementet fram anslag for langsiktig
realavkastning, risiko (volatilitet) og samvariasjon (korrelasjoner)
for globale porteføljer av aksjer, obligasjoner og eiendom. Disse
anslagene er omtalt i flere påfølgende meldinger til Stortinget,
senest i Meld. St. 27 (2012–2013) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2012.
Retningslinjene for budsjettpolitikken (handlingsregelen)
innebærer at bruken av oljeinntekter over statsbudsjettet skal fases
gradvis inn over tid, om lag i takt med utviklingen i forventet
realavkastning av SPU. Handlingsregelen er en retningslinje for
bruk av statens petroleumsinntekter over mange tiår. I tråd med
dette er departementets anslag for avkastning og risiko ment å gjelde
for et tidsrom som er langt nok til å inneholde mange oppgangs-
og nedgangstider i finansmarkedene. I et slikt langsiktig perspektiv
er forventet realavkastning av SPU anslått til om lag 4 pst. På
kortere sikt kan utsiktene i finansmarkedene avvike vesentlig fra
de langsiktige forventningene.
De langsiktige anslagene er blitt brukt til
å analysere utviklingen i den framtidige realverdien av SPU, samt
usikkerheten i denne. Slike analyser ble sist vist i Meld. St. 27
(2012–2013), der en horisont på fem år ble valgt for å belyse risikoen
for store svingninger i fondsverdien over kortere tidsrom. Departementet har
også lagt fram tilsvarende beregninger for lengre tidsperioder,
jf. Meld. St. 15 (2010–2011) Forvaltningen av Statens pensjonsfond
i 2010.
Anslagene for avkastning, risiko og korrelasjoner
er også blitt brukt til å beregne forventet netto tilførsel av petroleumsinntekter
til fondet. Med netto tilførsel menes forskjellen mellom statens
netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten, som overføres til
SPU, og overføringen fra fondet til statsbudsjettet for å dekke
det oljekorrigerte underskuddet. Beregninger av netto tilførsel
ble sist vist i Meld. St. 15 (2010–2011).
I dette avsnittet presenteres oppdaterte framskrivinger
av verdiutvikling og netto tilførsel for SPU. Analysene er basert
på fondets størrelse ved utgangen av 2014 og anslag for statens
netto kontantstrøm fra petroleumsvirksomheten. Anslagene for forventet avkastning
og risiko er ikke endret sammenliknet med tidligere, men det er
lagt vekt på å illustrere hvordan forventet verdiutvikling og netto
tilførsel påvirkes av alternative beregningstekniske forutsetninger
om forventet avkastning og bruk av petroleumsinntekter over statsbudsjettet.
Alternative forutsetninger for forventet realavkastning av SPU er
her 1 prosentenhet høyere eller lavere enn den langsiktige forventningen
på om lag 4 pst. realavkastning av SPU. Likeledes vises beregninger
der de årlige overføringene fra fondet til statsbudsjettet er 1
prosentenhet høyere eller lavere enn 4 pst. Det vises til meldingen
for nærmere omtale.
Komiteen merker seg departementets
langsiktige framskrivinger av SPUs realverdi. Et misforhold mellom
avkastning og bruk på 1 prosentenhet vil etter departementets beregninger
redusere forventet realverdi av fondet med om lag 8 pst. etter 10
år.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
I 2009 ble det besluttet å etablere særskilte
mandater for miljørelaterte investeringer i SPU innenfor en ramme
på 20–30 mrd. kroner. I Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2013 ble det lagt opp til å øke investeringene
i fornybar energi ved å øke rammen for de miljørelaterte investeringsmandatene
til 30–50 mrd. kroner. Stortinget sluttet seg til dette, og den
økte rammen for disse mandatene ble tatt inn i forvaltningsmandatet for
SPU med virkning fra 1. januar 2015.
Forvaltningen av de miljørelaterte investeringsmandatene
er underlagt samme krav til avkastning og risiko som fondets øvrige
investeringer. Det innebærer at de måles mot referanseindeksen departementet
har fastsatt og trekker på rammen for avvik fra referanseindeksen,
målt ved forventet relativ volatilitet. Investeringene besto ved
utgangen av 2014 hovedsakelig av børsnoterte aksjer, herunder selskaper
med virksomhet innen fornybar energi. I tillegg var det et lite
innslag av såkalte grønne obligasjoner. Markedet for slike obligasjoner,
der lånene på ulike måter øremerkes klimavennlige prosjekter, er
i en oppbyggingsfase.
De miljørelaterte investeringsmandatene har
gitt en gjennomsnittlig årlig avkastning på om lag 3,2 pst. siden
utgangen av 2009.
I Meld. St. 19 (2013–2014) skrev departementet at
en ville starte et arbeid med å vurdere virkningene av ytterligere
å øke investeringene innen fornybar energi, og at vurderingene ville
baseres på at det stilles samme krav til forvaltningen som andre
investeringer i SPU.
I brev 24. juni 2014 til Norges Bank viste departementet
til at en ønsket å utrede mulighetene for å gjennomføre en eventuell
økning av investeringer innen fornybar energi innenfor det eksisterende
programmet for miljørelaterte investeringsmandater. Departementet
ba i den forbindelse banken om å vurdere virkningen på forventet
avkastning og risiko av en ytterligere økning av rammen for de miljørelaterte investeringsmandatene,
og av en eventuell spissing innenfor de eksisterende mandatene mot
fornybar energi. Videre ble banken bedt om å anslå konsekvenser
for fondets eierandeler og kostnader, samt kommentere mandatenes
betydning for selskapenes kapitalkostnad eller -tilgang. Det vises
til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen viser til at dagens
investeringsstrategi for SPU innebærer betydelige investeringer
i miljørelaterte selskaper, og har merket seg at Norges Bank skriver
at sektoren i dag fremstår som mer moden enn da miljømandatene ble
etablert i 2009.
Komiteen har samtidig merket
seg at restriksjoner på bankens forvaltning vil kunne begrense mulighetene
for å skape meravkastning, og at teknologisk risiko og endringer
i rammebetingelser vil kunne gi store svingninger i avkastningen
fremover.
Komiteen har merket seg at Norges
Bank i 2014 etablerte et særskilt mandat for grønne obligasjoner,
og at banken mener slike investeringer vil kunne dempe markedsrisikoen
i miljømandatene. Komiteen viser til at en stor del
av disse obligasjonslånene finansierer fornybar energi, og har merket
seg at banken har mulighet til å fortsette å investere i grønne
obligasjoner innenfor miljømandatene.
Komiteen viser til vurderingen
av å øke fondets investeringer i fornybar energi, og har merket seg
at Norges Bank viser til at slike investeringsmuligheter i stor
grad befinner seg utenfor fondets investeringsunivers, og viser
videre til at regjeringen varsler at en vil komme tilbake til dette
i sammenheng med den igangsatte utredningen om SPU skal kunne investere
i unotert infrastruktur.
Komiteen har merket seg at regjeringen
samtidig foreslår å øke rammen for de miljørelaterte mandatene opp
til 30–60 mrd. kroner, med samme krav til avkastning og risiko som
fondets øvrige investeringer, og at en fortsetter å rapportere om
de miljørelaterte mandatene separat.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti viser til behovet for å redusere
klimautslippene og mener det bør etableres et investeringsfond med
formål om å investere i bedrifter og prosjekter innenfor energi-
og miljøsektoren, med spesiell vekt på nyskapende og miljøvennlig
energiteknologi.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland
med formål om å investere i bedrifter og prosjekter innenfor energi-
og miljøsektoren, med spesiell vekt på nyskapende og miljøvennlig energiteknologi.»
Finansdepartementet nedsatte 4. april 2014 en ekspertgruppe
for vurdering av SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper
og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper.
I mandatet ble det vist til Innst. 141 S (2013–2014)
og Stortingets behandling av denne. Ekspertgruppen ble bedt om å
vurdere om utelukkelse av kull- og petroleumsselskaper framstår
som en mer effektiv strategi enn eierskapsutøvelse og påvirkning for
å adressere klimaspørsmål og bidra til endringer fram i tid. Gruppen
ble også bedt om å gi råd om mulige kriterier for utelukkelse av
denne type selskaper.
Siviløkonom Martin Skancke ledet gruppens arbeid.
Med seg i gruppen hadde han professor Elroy Dimson (London Business
School), professor Michael Hoel (Universitetet i Oslo), dr. Magdalena
Kettis (Global Child Forum), dr.juris. Gro Nystuen (International
Law and Policy Institute) og professor Laura Starks (University
of Texas, USA).
Ekspertgruppen har hatt møter med Norges Bank,
Etikkrådet og Folketrygdfondet, samt med eksperter på klimaendringer,
økonomi og finans. I juni 2014 inviterte gruppen til et åpent møte
med eksterne interessenter for å få innspill. Enkelte oppfølgingsmøter
ble avholdt i august 2014. Presentasjoner fra påmeldte deltakere
og utvalgte forskere er tilgjengelige på departementets nettsider.
Gruppen la fram sin rapport 3. desember 2014. Rapporten
ble sendt på høring 17. desember 2014 med høringsfrist 6. februar
2015. Departementet har mottatt til sammen 27 høringsinnspill. Det
vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Komiteen viser til rapporten
fra ekspertgruppen som vurderte SPUs investeringer i kull- og petroleumsselskaper
og virkemiddelbruk knyttet til slike selskaper. Komiteen understreker
at det er bred politisk enighet om den finansielle målsettingen
for SPUs investeringer, at fondet har en lang tidshorisont, og at
god avkastning på lang sikt avhenger av en bærekraftig utvikling
i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand. Fondet skal
ikke være et klimapolitisk eller utenrikspolitisk virkemiddel.
Komiteen viser til at arbeidet
med ansvarlig forvaltning av fondet er en integrert del av forvaltningen. Komiteen har
merket seg at regjeringen i sin oppfølging av ekspertgruppens rapport
støtter gruppens forslag, deriblant å innføre et nytt adferdsbasert kriterium
for observasjon og utelukkelse av selskaper som på aggregert selskapsnivå
i uakseptabel grad fører til utslipp av klimagasser. Komiteen støtter innføringen
av det nye adferdsbaserte kriteriet, og det videre arbeidet med
oppfølgingen av ekspertgruppens rapport for å forbedre og forsterke
fondets arbeid med ansvarlig forvaltning og eierskapsutøvelse. Komiteen har
merket seg at det nye kriteriet vil være uavhengig av bransje eller
sektor og av type klimagass, samt at det vil kunne fange opp at
normene på dette området kan utvikle seg over tid.
Komiteen har merket seg at Norges
Bank over tid har utviklet sitt arbeid med å integrere relevante forhold
knyttet til risiko fra klimaendringer i forvaltningen av SPU. Banken
har allerede gjennomført flere av endringene som ble foreslått i
ekspertgruppens rapport, og la frem en egen rapport i første kvartal 2015
om ansvarlig forvaltning. Komiteen har videre merket
seg at Norges Bank innenfor rammene for avvik fra referanseindeksen
foretar tilpasninger i porteføljen basert på risikovurderinger,
blant annet relatert til klima- og miljømessige forhold. Komiteen støtter
arbeidet til Norges Bank med rapportering og åpenhet rundt arbeid
med ansvarlig forvaltning og eierskapsutøvelse.
Komiteen viser til at finansiell
risiko som følge av klimaendringer er et område med potensial til å
påvirke fondets portefølje systematisk, og har merket seg at Norges
Bank vil øke sin analyseinnsats på dette området. Komiteen har
videre merket seg at departementet vil be Norges Bank foreta og
rapportere om en særskilt risikobasert gjennomgang av selskaper
i porteføljen der aktiviteter som utvinning av kull, kraftproduksjon
basert på kull eller kullbasert energiforedling utgjør en vesentlig
del av virksomheten.
Komiteen viser til at kriteriene
i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU er etisk motiverte. Komiteen mener
det er etiske aspekter tilknyttet virksomheten til en del kullselskaper
innen både gruvedrift og kraftproduksjon. Komiteen mener
på denne bakgrunn at det er hensiktsmessig med et eget produktbasert
kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse knyttet
til slike selskaper. Dette kommer i tillegg til det nye, atferdsbaserte
kriteriet som ikke vil være begrenset til særskilte sektorer. Komiteen ber
regjeringen komme tilbake i Nasjonalbudsjettet for 2016 med konkrete
forslag til hvordan følgende hensyn kan ivaretas gjennom et nytt
produktbasert kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse:
Kriteriet bør i utgangspunktet
omfatte gruveselskaper og kraftprodusenter som har en vesentlig del
av sin virksomhet knyttet til kull som brukes til energiformål. Komiteen ber
regjeringen be Norges Bank og Etikkrådet om vurderinger av hvordan
et slikt kriterium mest hensiktsmessig kan avgrenses og operasjonaliseres.
Kullkraftselskaper og gruveselskaper som selv eller gjennom enheter
de kontrollerer baserer 30 pst. eller mer av sin virksomhet på kull,
og/eller får 30 pst. av sine inntekter fra kull, bør i regelen omfattes av
vesentlighetsbegrepet. Komiteen mener at også praktiseringen
av det nye produktbaserte kriteriet bør kunne utvikles over tid
blant annet basert på endringer i energiproduksjon og teknologiske
forhold. Det vurderes i denne sammenheng ikke nye produktuttrekk
for andre virksomheter/sektorer enn det som er nevnt over.
Det forutsettes at de beslutninger hovedstyret
i Norges Bank fatter basert på det nye kriteriet, offentliggjøres
etter de samme regler som gjelder for eksisterende produkt- eller
adferdsbasert uttrekk.
Endringene i mandatet for forvaltningen
av SPU og de nye retningslinjene for observasjon og utelukkelse
som trådte i kraft ved årsskiftet, sikter mot en helhetlig kjede
av virkemidler og økt grad av integrasjon i arbeidet med ansvarlig
forvaltning. Det bør legges til rette for en kjede av virkemidler
også for det nye produktbaserte kriteriet, noe som det ikke har
vært lagt opp til for eksisterende produktrelaterte kriterier knyttet
til våpen og tobakk. Det innebærer blant annet at det bør legges
vekt på framoverskuende vurderinger knyttet til nytt produktbasert
kriterium, blant annet selskapers planer som vil endre andelen av virksomheten
knyttet til kull og andelen av virksomheten knyttet til fornybare
energikilder.
Kriteriet må sees i sammenheng med det
nye adferdsbaserte kriteriet.
Hensikten med de etisk motiverte kriteriene
i retningslinjene for observasjon og utelukkelse skal fortsatt være
å redusere risikoen for at fondet er investert i selskaper som medvirker
til eller selv er ansvarlig for grove normbrudd.
Komiteen legger til grunn at
det arbeides med sikte på iverksetting senest fra 1. januar 2016. Komiteen ber
regjeringen gjøre rede for erfaringene med de nye kriteriene i meldingen
om forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2016, som legges frem
våren 2017, samtidig med den varslede redegjørelsen for det samlede
arbeidet med håndtering av finansiell risiko som følge av klimaendringer
i forvaltningen av fondet.
Komiteens medlemmer fra Venstre og
Sosialistisk Venstreparti er glade for at det nå er en samlet
komité som nå slår fast at det er hensiktsmessig med et eget produktbasert
kriterium i retningslinjene for observasjon og utelukkelse knyttet
til kullselskaper. Disse medlemmer gir derfor sin
tilslutning til merknadene over og understreker at dette er store
skritt i rett retning. Disse medlemmer mener at det
både er etiske og finansielle argumenter for dette.
Disse medlemmer mener primært
at Stortinget burde ha gått enda lenger og også fastsatt kriterier
i retningslinjene for observasjon og utelukkelse fra SPU for de
mest forurensende olje- og gasselskapene, og at Stortinget også
primært burde fattet konkrete vedtak om å be regjeringen endre retningslinjene
(Forskrift 2014-12-18-1793) for observasjon og utelukkelse fra Statens
pensjonsfond utland § 2 (kriterier for produktbasert utelukkelse
av selskaper).
Disse medlemmer mener det er
grunn til å minne om at det i forbindelse med utarbeiding av retningslinjer
for offentlig eierskap de senere årene er tatt initiativer for nettopp
å utvikle nye finansielle instrumenter som på forretningsmessig
grunnlag kan bidra til å øke finansieringsmulighetene for klimavennlige
investeringer, på bekostning av det motsatte. Disse medlemmer ser
ingen grunn til at det samme skal legges til grunn for eierskapsutøvelsen av
SPU.
Etter disse medlemmers syn er
det ingen tvil om at SPUs håndtering av klimarelaterte investeringer
vil kunne påvirke andre store investorer og andre lands vilje til
å iverksette tiltak for å redusere utslipp av klimagasser. Dette
kan skje gjennom signaleffekter og ved at klare retningslinjer for
SPUs investeringer vil kunne bidra til å gjøre det lettere for andre
investorer å sette tilsvarende mål.
Å sikre at fondet ikke bidrar til farlige klimaendringer
er en oppgave for oljefondets etikkråd. Stortinget har ansvar for
å fastsette retningslinjer slik at fondets investeringer er i samsvar
med en forsvarlig klimapolitikk og ikke bidrar til farlige klimaendringer.
Dette er allerede fastslått i dagens retningslinjer for observasjon
og utelukkelse fra Statens pensjonsfond utland, § 3 c) at alvorlig
miljøskade er kriterium for utelukkelse av selskaper.
Som det framgår av lov om Statens pensjonsfond §
2 annet ledd og § 7 er det Finansdepartementet som fastsetter kriterier
for observasjon og utelukkelse av enkeltselskaper eller sektorer
gjennom Retningslinjer for observasjon og utelukkelse fra Statens
pensjonsfond utland (Forskrift 2014-12-18-1793).
Disse medlemmer mener derfor
at det beste ville være at Stortinget nå fatter de nødvendige vedtak
og henstillinger om uttrekk fra kullselskaper og de meste forurensende
petroleumsselskap.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag.
«Stortinget ber regjeringen endre retningslinjene (Forskrift
2014-12-18-1793) for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond
utland § 2 (kriterier for produktbasert utelukkelse av selskaper)
som følger:
Ny bokstav d) utvinner kull eller produserer
kraft fra kull.
Ny bokstav e) produserer eller utvinner olje
og gass som er særlig forurensende eller miljørisikabel.»
«Stortinget ber regjeringen endre retningslinjene (Forskrift
2014-12-18-1793) for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond
utland § 3 (kriterier for atferdsbasert observasjon og utelukkelse
av selskaper), bokstav c) til:
c) alvorlig miljø- og klimaskade.»
Disse medlemmer foreslår videre
at følgende uttrekkskriterier legges til grunn for å forstå ny bokstav
d) og e) i § 2 og endring av bokstav c) i § 3 i de foreslåtte endringene
over.
1. Rene kullgruveselskap
(mer enn 25 pst. av inntektene kommer fra utvinning av kull, eller
som produserer mer enn 20 mill. tonn kull årlig).
2. Kraftselskaper som baserer mer enn 25
pst. av samlet kraftproduksjon fra kull.
3. Selskaper som driver eller planlegger
produksjon av kull til flytende brensel eller kull til gass.
4. Selskaper som får minst 25 pst. av inntektene
fra kull, kullgruver eller kullkraft, eller hvor 25 pst. av energibruken
kommer fra kull.
1. Selskaper som søker
etter prosjekter som er avhengig av oljepriser som ikke er forenlig
med togradersmålet.
2. Selskaper som produserer eller er involvert
i utvinning av olje fra tjæresand.
3. Selskaper som produserer eller er involvert
i utvinning av olje og gass fra skifer.
4. Selskaper som driver petroleumsaktivitet
i svært sårbare områder, som f.eks. Arktis.
5. Selskaper med høyest utslipp per produsert
enhet (fat olje), f.eks. mer enn 25 pst. over snittutslipp.
6. Selskaper som utvinner de dyreste og
mest forurensende olje- og gassreservene, f.eks. mer enn 25 pst.
over snittkostnader.
Disse medlemmer mener at forvaltningen av
SPU har en betydelig signaleffekt overfor til store investorer internasjonalt,
og en endret politikk slik vi har skissert her vil derfor få store
ringvirkninger. Det vil også være en økonomisk mer bærekraftig forvaltning
enn fortsatte investeringer i energiformer som må reduseres og fases
ut, dersom vi skal ha mulighet til å nå togradersmålet. Dersom ikke
den globale oppvarmingen begrenses, raskt og betydelig, vil omfanget
av helseskadene for dagens barn og fremtidige generasjoner bli alvorlige.
Trolig mer alvorlige enn de samlede skadene tobakksrøyking har ført
til. Når SPU kan brukes som et redskap mot tobakk, kan og må det
brukes som et redskap mot de mest forurensende fossile kildene:
kull, olje og gass.
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti
og Sosialistisk Venstreparti viser til at ekspertgruppen
som ble nedsatt for å se på kull, ikke hadde mandat til å se nærmere
på den finansielle risikoen ved fondets olje- og gassinvesteringer
i et nasjonalformueperspektiv. Likevel anbefalte gruppen å arbeide
for et mer solid grunnlag for å diskutere petroleumsprodusentenes
rolle i fondets portefølje, sett i lys av den generelle oljeprisrisikoen for
norsk økonomi. Flere høringsinstanser mener også at det bør arbeides
videre med disse spørsmålene.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen utrede om uttrekk
fra petroleumsinvesteringene i oljefondet er hensiktsmessig i lys
av den generelle oljeprisrisikoen for norsk økonomi.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil
understreke at verden står samlet overfor store klimautfordringer
i tiårene som kommer. Det er en tverrpolitisk erkjennelse i Norge av
at det er helt nødvendig med kraftfulle grep både innenfor og utenfor
Norge om vi skal unngå katastrofale og irreversible klimaendringer.
Det er et etisk spørsmål om fondet skal gjennomføre investeringer som
bidrar til at de globale utslippene av klimagasser øker. Men det
er også et spørsmål om å ta nødvendige grep for å sikre langsiktige
økonomiske interesser.
Dette medlem viser til Norges
Banks mandat for forvaltning § 2-1 første ledd hvor det står at
«god avkastning på lang sikt anses å være avhengig av en bærekraftig
utvikling i økonomisk, miljømessig og samfunnsmessig forstand samt
velfungerende, legitime og effektive markeder». SPU er et globalt
fond med et langsiktig tidsperspektiv. Klimaendringene vil endre
lønnsomheten i ulike næringer, både direkte gjennom konsekvenser
av fysiske klimaendringer og indirekte gjennom samfunnets respons
på endringene i form av politiske tiltak for utslippskutt og klimatilpasning.
Endringene vil slå ulikt ut i ulike regioner og ha stor betydning
for verdien av fondets investeringer på lang sikt. Det er viktig
for fondets vurdering av risiko at klimaendringer og klimapolitikk
blir en del av risikovurderingene og at Norges Bank bygger opp sin
kompetanse på dette området.
Dette medlem merker seg at det
i analysene fra Mercer om langsiktige konsekvenser for de globale
kapitalmarkedene trekkes fram at global oppvarming vil føre til
økt usikkerhet rundt forventet framtidig avkastning. Dette
medlem vil derfor understreke at det også er i fondets langsiktige
økonomiske interesse å innta en aktiv posisjon for å redusere miljøødeleggelser
og utslipp som bidrar til klimaendringene. Dette medlem vil
videre vise til Institute of Energy Economics and Financial Analysis’
(IEEFA) rapport «The Case for Divesting Coal from the Norwegian
Government Pension Fund Global», som slår fast at SPU av finansielle
hensyn bør kraftig redusere sin eksponering mot kull.
Dette medlem viser til Dokument
8:6 S (2013–2014) Representantforslag fra stortingsrepresentantene
Snorre Serigstad Valen, Karin Andersen, Bård Vegar Solhjell og Heikki
Eidsvoll Holmås om å fase ut investeringene i fossil energi i Statens
pensjonsfond utland, samt Innst. 96 S (2013–2014). Dette
medlem vil understreke at SPU ikke bør foreta investeringer
som ikke er forenlige med de globale målene for å redde jordas klima,
og at dette er den viktigste begrunnelsen for å redusere den fossile
eksponeringa i oljefondet. Det bør derfor utarbeides en strategi
for å utfase de fossile investeringene i Statens pensjonsfond utland.
Som et nødvendig første steg bør fondet umiddelbart trekke investeringene i
de mest karbonintensive selskapene. Dette medlem vil
igjen vise til de forslag som ble fremmet av Sosialistisk Venstreparti
i Innst. 141 S (2013–2014) om å foreta en langt bredere vurdering
av uttrekk fra fossilselskaper, samt forslagene fra Sosialistisk
Venstreparti i Innst. 96 S (2013–2014), blant annet om å vurdere
utfasing av kull og tjæresand fra SPU. Et øyeblikkelig uttrekk av
de mest utslippsintensive investeringene, fulgt opp av en bredere
utredningen av hvordan en best kan redusere fossileksponeringen
i fondet, ville vært en fornuftig framgangsmåte for å få fortgang
i denne prosessen.
Dette medlem fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for
utfasing av investeringer i fossil energi i Statens pensjonsfond
utland.»
«Stortinget ber regjeringen sørge for at det
utarbeides retningslinjer for Statens pensjonsfond utland som pålegger
fondet å trekke seg ut av olje- og gassselskaper med 25 pst. høyere
karbonutslipp per produsert enhet enn bransjegjennomsnittet.»
Dette medlem viser til at Stortinget
i Innst. 141 S (2013–2014) ba om at det settes ned en ekspertgruppe
som skal «vurdere om utelukkelse av kull- og petroleumsselskaper
framstår som en mer effektiv strategi enn eierskapsutøvelse og påvirkning for
å adressere klimaspørsmål og bidra til endringer fram i tid», samt
«gi råd om kriterier for eventuell utelukkelse av denne type selskaper». Dette
medlem skrev i Innst. 200 S (2013–2014):
«Stortingets vedtak framstår som en uforpliktende
gjennomgang, og etterlyser at det tas konkrete grep så raskt som
mulig.»
Det overordnede målet for investeringene gjennom
SPU er å oppnå høyest mulig avkastning innenfor moderat risiko.
Fondets særtrekk som en langsiktig investor med en bred portefølje
av selskaper innebærer at klimaendringer og klimapolitiske tiltak
kan ha betydning for den framtidige avkastningen av SPU. Klimahensyn
har derfor i lengre tid stått sentralt i arbeidet med forvaltningen
av fondet, jf. avsnitt 2.7 i denne meldingen og omtalen i tidligere
meldinger om Statens pensjonsfond.
I Meld. St. 19 (2013–2014) Forvaltningen av
Statens pensjonsfond i 2013 ble det vist til at forskning og utvikling
lenge har vært ett av virkemidlene i arbeidet med ansvarlig forvaltningspraksis
i SPU. Departementet skrev at en i 2014 la opp til å sette i gang et
arbeid for ytterligere å belyse risiko fra klimaendringer for fondets
framtidige avkastning. Det ble påpekt at dette arbeidet ikke ville
bli avgrenset til en konkret sektor eller et spesifikt produkt.
Det ble videre vist til at problemstillingene er omfattende og usikkerheten
stor, og at en siktet mot å komme tilbake til dette spørsmålet i
meldingene om Statens pensjonsfond framover. Det vises til nærmere
omtale i meldingen.
Komiteen viser til at klimahensyn
i lengre tid har stått sentralt i arbeidet med forvaltningen av SPU,
omtalt i merknader til avsnitt 2.7.
Komiteen har merket seg Norges
Banks arbeid med et eget forventningsdokument om klima, sist oppdatert
13. mars i år, der banken uttrykker klare forventninger om at selskapene
SPU er investert i, integrerer hensynet til klimarisiko i sin styring
av virksomheten. Komiteen har merket seg at dette
arbeidet i fondet er under utvikling, og er positiv til at en kontinuerlig
forbedrer arbeidet med å integrere hensynet til finansiell risiko
som følge av klimaendringene i forvaltningen av SPU.
Komiteen har merket seg at regjeringen
varsler at en vil omtale dette arbeidet i de årlige meldingene til
Stortinget, og videre varsler at en grundig vil gjennomgå det samlede
arbeidet med håndtering av finansiell risiko som følge av klimaendringene
i meldingen til Stortinget våren 2017.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
Grunnkapitalen i Statens pensjonsfond Norge (SPN)
stammer fra overskudd på trygderegnskapene etter innføringen av
folketrygden i 1967 og fram til slutten av 1970-tallet. Den formelle
organiseringen av SPN ble endret i 2007 ved at en synliggjorde skillet
mellom formuesmassen SPN og Folketrygdfondet som forvalter av denne
formuesmassen. Kapitalen i SPN ble plassert som innskudd i Folketrygdfondet, som
forvalter midlene i eget navn og etter et mandat fastsatt av departementet.
Avkastningen av midlene i SPN overføres ikke til statskassen, men
legges løpende til kapitalen. Det er således ingen overføring mellom
statsbudsjettet og SPN, og det er heller ingen overføring av kapital
mellom SPU og SPN. Markedsverdien til SPN utgjorde om lag 186 mrd.
kroner ved utgangen av 2014, jf. avsnitt 4.2.
SPN er en betydelig eier og långiver i det norske kapitalmarkedet.
Den norske aksjeporteføljen utgjør om lag 10 pst. av markedsverdien
av hovedindeksen på Oslo Børs (OSEBX), mens obligasjonsporteføljen utgjør
om lag 3 pst. av det norske obligasjons- og sertifikatmarkedet.
Det vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Departementet omtalte i Meld. St. 15 (2010–2011)
Forvaltningen av Statens pensjonsfond i 2010 at det legges opp til
regelmessige gjennomganger av Folketrygdfondets forvaltning av SPN.
Det ble vist til at en forutsetning for en ramme for avvik fra referanseindeksen
til forvalter, er regelmessige gjennomganger.
Departementet la ved gjennomgangen av Folketrygdfondets
forvaltning i 2010 vekt på at størrelsen på forvaltningskapitalen
i SPN tilsier at en ren passiv indekseringsstrategi ikke er hensiktsmessig
og at rammen for avvik fra referanseindeksen på 3 prosentenheter,
målt ved forventet relativ volatilitet, blant annet legger til rette
for en kostnadseffektiv tilpasning til indeksen. Departementet sa
videre at utgangspunktet for å ha en viss ramme for avvik fra departementets
referanseindeks er en forventning om meravkastning utover referanseindeksen.
Særtrekk som fondets størrelse, langsiktighet og risikobærende evne
kan gi fortrinn i forhold til andre investorer. Stordriftsfordeler
i forvaltningen og fondets evne til å bære risiko bør kunne utnyttes
til fondets fordel. Departementet skrev at det over tid ville være
naturlig å forvente en årlig netto verdiskaping fra aktiv forvaltning
på i størrelsesorden 1/4–1/2 prosentenheter i gjennomsnitt. Oppnådd
meravkastning må samtidig vurderes ut fra risikoen som er knyttet
til denne aktiviteten.
Departementet har tidligere mottatt råd fra
flere eksperter om hvordan forholdet mellom avkastning og risiko
kan bedres ved at forvalter kan avvike fra referanseindeksen, innenfor
en fastsatt ramme. Disse rådene er omtalt i meldingene om Statens
pensjonsfond, blant annet i Meld. St. 19 (2013–2014), der det ble
gjort rede for en rapport fra Ang, Brandt og Denison (2014) som
vurderte forvaltningen av SPU. Det er flere grunner til at delegering
til forvalter kan bedre forholdet mellom avkastning og risiko, blant annet
gjennom:
bedre spredning
av investeringene enn i referanseindeksen: Mange verdipapirer er
for eksempel utelatt fra referanseindeksen.
vridning av investeringene mot verdipapirer
med visse egenskaper, ofte kalt faktorer: Slike strategier har historisk
gitt høyere avkastning enn en markedsvektet referanseindeks. Lav
omsettelighet er et eksempel på en slik egenskap. Verdipapirer med
lav omsettelighet kan være vanskelige å selge, ha høye og variable
transaksjonskostnader og kan ha store verdifall når investorene
etterspør omsettelighet. Investorer som investerer i slike verdipapirer,
forventes derfor å bli kompensert for disse egenskapene i form av
høyere avkastning.
verdipapirvalg: Forvalter investerer i
aksjer eller obligasjoner som har høyere forventet avkastning enn
referanseindeksen. En utfordring for mange investorer er at høye
honorarer til forvalter gjør slike forvaltningsstrategier mindre
attraktive. Store investorer har imidlertid lave forvaltningskostnader
som følge av stordriftsfordeler. Ang, Goetzman og Schaefer (2009)
viser til at lave kostnader kan gi muligheter til å oppnå høyere
avkastning gjennom verdipapirvalg.
å utnytte at forventet avkastning varierer
over tid: Forvalter kan søke å skape høyere avkastning ved å øke
risikoen når forventet avkastning er høy og redusere risikoen når
forventet avkastning er lav. Ett eksempel på dette er strategier
for å selge aksjer som har steget mye relativt til obligasjoner
eller å kjøpe aksjer etter store fall i aksjemarkedet. Ang, Brandt
og Denison (2014) anbefaler at slike tilpasninger fortrinnsvis gjøres gjennom
regelbaserte tilbakevektinger av aksjeandelen i referanseindeksen.
Departementet har i denne meldingen vurdert Folketrygdfondets
forvaltning av SPN. I gjennomgangen er det lagt vekt på oppnådde
forvaltningsresultater, grunnlaget for gode forvaltningsresultater framover
og størrelsen på rammen for avvik fra referanseindeksen. Som del
av dette har departementet bedt om analyser og vurderinger fra Folketrygdfondet.
Folketrygdfondet har i brev til Finansdepartementet 16. desember
2014 oversendt sine analyser og vurderinger. I brev 10. mars 2015
har Folketrygdfondet oppdatert analysene med resultater fram til
utgangen av 2014. Det vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen har merket seg at SPN
har hatt gode resultater historisk, og at Folketrygdfondets forvaltning
har bidratt til å bedre forholdet mellom avkastning og risiko sammenlignet
med referanseindeksen. Siden januar 1998 har SPN hatt en gjennomsnittlig årlig
avkastning på 7,3 pst. Komiteen viser også til at
Folketrygdfondets forvaltningskostnader er lave sammenlignet med
kostnadene i en referansegruppe av tilsvarende fond i andre land.
Komiteen viser til at samlet
avkastning av SPN i 2014 var 10,7 pst. og at avkastningen både i aksje-
og obligasjonsporteføljen bidro positivt til samlet avkastning.
Samlet sett oppnådde Folketrygdfondet en avkastning som var 2,1
prosentpoeng høyere enn avkastningen i referanseindeksen i 2014.
Komiteen har merket seg at Folketrygdfondet mener
dagens ramme for relativ volatilitet er hensiktsmessig, og støtter
regjeringens samlede vurdering på at dagens ramme på 3 prosentenheter
videreføres.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
Departementet offentliggjorde i forbindelse
med framleggelsen av Meld. St. 19 (2013–2014) at en ville vurdere
nærmere om det bør åpnes for at deler av SPN skal kunne investeres
i eiendom og infrastruktur som ikke er notert på regulert og anerkjent
markedsplass.
Mange institusjonelle investorer, som statlige
investeringsfond, pensjonsselskaper og livselskaper investerer i
unotert eiendom og infrastruktur. Slike investeringer begrunnes
ofte med muligheten til å spre investeringene bedre og oppnå høyere
avkastning sammenliknet med noterte investeringer.
Departementet ba i brev 27. juni 2014 Folketrygdfondet
legge fram analyser og vurderinger av unoterte investeringer i eiendom
og infrastruktur. Det vises til meldingen for nærmere omtale.
Komiteen viser til at regjeringen
i forbindelse med fjorårets melding varslet at en ville se nærmere på
om det bør åpnes for at deler av SPN kunne investeres i eiendom
og infrastruktur, for å spre investeringene bedre og oppnå høyere
avkastning sammenlignet med noterte investeringer.
Komiteen har merket seg at regjeringen
varsler at en vil komme tilbake med grundigere vurderinger av unoterte
investeringer i eiendom og infrastruktur for både SPU og SPN i neste
års melding til Stortinget.
Komiteen tar for øvrig omtalen
til orientering.
Det vises til omtale i meldingen.
Komiteen viser til sine merknader
under kapittel 2 og tar for øvrig omtalen til orientering.
Det vises til omtale i meldingen.
Komiteen viser til sine merknader
under kapittel 3.2 og tar for øvrig omtalen til orientering.
Det vises til omtale i meldingen.
Komiteen viser til sine merknader
under kapittel 2 og tar for øvrig omtalen til orientering.
Det vises til omtale i meldingen.
Komiteen viser til sine merknader
under kapittel 2 og tar for øvrig omtalen til orientering.
Finansdepartementet er i lov om Statens pensjonsfond
gitt ansvaret for forvaltningen av Statens pensjonsfond. Fondet
består av Statens pensjonsfond utland (SPU) og Statens pensjonsfond
Norge (SPN). Den operasjonelle forvaltningen av de to delene av fondet
ivaretas av henholdsvis Norges Bank og Folketrygdfondet. Forvaltningen
er regulert i mandater fastsatt av departementet. Mandatene inneholder
bestemmelser om referanseindekser, plasseringsrammer, ansvarlig
forvaltningsvirksomhet, risikostyring og rapportering. Departementets
regulering av forvaltningen av Statens pensjonsfond er rammepreget og
prinsippbasert, og forutsetter at Norges Bank og Folketrygdfondet
fastsetter mer detaljerte interne regler.
Rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond
bygger på en klar ansvars- og rolledeling både mellom eier og forvalter,
og mellom de ulike organene som fører tilsyn og kontroll med fondet.
I tidligere meldinger til Stortinget om forvaltningen av Statens
pensjonsfond er det gjort nærmere rede for dette rammeverket, jf.
Meld. St. 27 (2012–2013) Forvaltningen av Statens pensjonsfond i
2012.
Departementet arbeider løpende med å videreutvikle
rammeverket for forvaltningen av Statens pensjonsfond. Det legges
vekt på at rammeverket skal være tilpasset investeringsstrategien,
og på at styringsstruktur og regulering er i tråd med ledende praksis
internasjonalt.
Det samlede rammeverket for forvaltningen av Statens
pensjonsfond er tilgjengelig på departementets nettsider. Utfyllende
regler om forvaltningen fastsatt av hovedstyret i Norges Bank og
styret i Folketrygdfondet er tilgjengelige på forvalternes respektive
nettsider (www.norges-bank.no og www.ftf.no). Det vises til meldingen
for nærmere omtale.
Komiteen tar omtalen til orientering.
Det vises til meldingen for omtale.
Komiteen viser til at rammeverket
for forvaltningen av SPU bygger på en klar ansvars- og rolledeling
både mellom eier og forvalter, og mellom de ulike organene som fører
tilsyn og kontroll med fondet.
Komiteen har merket seg regjeringens
oppfølging av Stortingets vedtak om endringer i rammeverket for
ansvarlig forvaltningsvirksomhet ved behandlingen av fjorårets melding.
Komiteen understreker at Stortinget
vedtok å opprettholde ordningen med Etikkrådet, herunder klare forventninger
til utviklingen av ny struktur og organisering, og forutsetter at
Etikkrådets uavhengighet, faglige styrke og åpenhet blir videreført
i dette arbeidet. Komiteen mener den nye organiseringen
bidrar til en mer sammenhengende kjede av virkemidler i arbeidet
med ansvarlige investeringer, og legger til grunn at Etikkrådet
og Norges Bank sammen etablerer gode rutiner og arbeidsformer for å
tydeliggjøre ansvarslinjer og bidra til god kommunikasjon.
Komiteen har videre merket seg
at regjeringen varsler at en vil omtale dette arbeidet grundigere
i neste års melding til Stortinget.
Komiteen viser videre til at
SPU fortsetter å vokse, og at veksten i størrelse og i nye aktivaklasser gjør
det naturlig å vurdere dagens styrings- og tilsynsstrukturer, og
den kompetansen de innehar. Komiteen viser videre
til at i dagens struktur fører det stortingsoppnevnte representantskapet
tilsyn med bankens virksomhet, herunder Norges BankIM og deres forvaltning
av fondet. Komiteen mener representantskapet gjennomfører
dette tilsynet på en god måte og i tråd med tildelt mandat.
Komiteen deler regjeringens ambisjon
om at styrings- og kontrollstrukturen for Norges Bank skal utvikles
i takt med endringene i oppgavene til Norges Bank, og støtter det
igangsatte arbeidet med en bredere gjennomgang av Norges Banks styringsstruktur og
oppnevnelsen av et utvalg med mandat til en helhetlig gjennomgang
av disse strukturene.
Komiteen har merket seg at sist
en hadde en slik gjennomgang, med påfølgende endringer, var da gjeldende
sentralbanklov ble vedtatt i 1985. Komiteen mener
videre at dagens kontroll- og styringssystemer er modne for en helhetlig
gjennomgang.
Komiteen vil understreke at kontroll-
og styringssystemet er et område Stortinget er opptatt av, jf. Interpellasjon
nr. 37 (2014–2015).
Komiteen mener mandatet for utvalget
som skal vurdere sentralbankloven og styringen i Norges Bank bør
inneholde en helhetlig gjennomgang av styrings- og kontrollstruktur,
herunder representantskapets rolle og mandat som stortingsoppnevnt kontrollorgan,
diskutere forbedringer rundt Stortingets mål om åpenhet, og vurdering
av ulike styringsformer, herunder eget styre for NBIM.
Komiteen understreker at bakgrunnen
for å forespørre en gjennomgang av de nevnte områder er at Stortinget
ønsker en bred gjennomgang som belyser flere sider av kontroll-
og styringssystemet, slik at eventuelle diskusjoner om endringer
er basert på faglige vurderinger og grundige prosesser. Komiteen ser
frem til å drøfte ulike modeller på grunnlag av utvalgets innstilling
og høringsuttalelser til denne.
Komiteen viser videre til ytterligere
merknader på dette området i Innst. 299 L (2014–2015), jf. komiteens
behandling av endringer i sentralbankloven (organiseringen av Norges
Bank) Prop. 90 L (2014–2015), samt til merknader i Innst. 293 S (2014–2015),
jf. Dokument 9 (2014–2015).
Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti viser
til Prop. 90 L (2014–2015) Endringer i sentralbankloven om organiseringen
av Norges Bank. Dette medlem peker på at Norges Banks
hovedstyre har mange og utfordrende roller som er krevende å sammenfatte
i ett styre: pengepolitikk, rollen som bankenes bank, finansiell
stabilitet og forvaltning av Statens pensjonsfond utland (SPU). Dette
reflekteres i at dagens hovedstyremedlemmer og styreleder i hovedsak
har kompetanse på pengepolitikk og Norges Banks tradisjonelle funksjoner, ikke
finansforvaltning. Dermed har fondet i dag en styreorganisering
som etter alt å dømme ikke er optimal. Et styre skal blant annet
fastsette strategiske planer, budsjetter og retningslinjer og påse
at virksomheten er gjenstand for betryggende kontroll. Styret skal
være en strategisk dialogpartner og premissgiver for administrasjonen.
Dagens styremedlemmer og styreleder er dyktige fagpersoner på sine
områder, men de kan i liten grad fylle en slik rolle for SPU, på grunn
av manglende erfarings- og kompetansebakgrunn fra finansforvaltning.
Dette er uheldig.
Dette medlem understreker behovet
for at Gjedrem-utvalget foretar en vurdering av om den valgte organiseringen
av Statens pensjonsfond utland er optimal, særlig med tanke på om
det bør etableres et eget styre for SPU bestående av personer med
betydelig erfaring og kompetanse på finansforvaltning.
Det vises til meldingen for omtale.
Komiteen tar omtalen til orientering.
I meldingens del II finnes to temaartikler.
I den første analyseres forhold som påvirker relativ volatilitet.
I den andre analyseres resultatene i Folketrygdens forvaltning av
SPN. Komiteen tar disse til orientering.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre viser til at fremvoksende markeder
ble inkludert i Statens pensjonsfond utlands referanseindeks for
aksjer første gang i 2000, og at man de siste år har investert mye
mer i fremvoksende markeder. Investeringer i disse markeder bidrar
til å spre risikoen mellom ulike land.
Disse medlemmer viser videre
til at fondet har signalisert at investeringene i fattigere land,
såkalte «Frontier markets», vil øke betraktelig i årene som kommer.
Årsaken er behovet for risikospredning og utsiktene til lav vekst
og svakere avkastningsmuligheter i rike land, blant annet på grunn
av aldringen av befolkningen.
Dette vil øke fondets investeringer særlig i
Afrika. Investeringene i Afrika utgjør i dag over 20 mrd. kroner,
hvorav mye er investert i Sør-Afrika.
Disse medlemmer minner likevel
om at man i flere år har vurdert å opprette eget fond eller investeringsprogram
for investeringer i fremvoksende og mindre utviklede markeder, noe
som er i tråd med anbefalingene til Utviklingsutvalget og Norfund. Disse
medlemmer ønsker at det opprettes et program for investeringer
i fremvoksende markeder i fattige land.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland
(SPU), med samme krav til forvaltningen som andre investeringer
i SPU, med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter
i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på
minst 20 mrd. kroner.»
Forslag fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk
Venstreparti:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen foreta en ny og mer grundig
gjennomgang av muligheten for å utvikle etiske retningslinjer for
statsobligasjoner, hvor åpenhetskriterier hos utstederlandene ligger
til grunn.
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen på egnet måte sørge
for at utelukkelsen fra Statens pensjonsfond utland av våpen som
ved normal bruk strider med grunnleggende humanitære prinsipper
også omfatter selskaper som produserer kjernevåpen, infrastruktur
til kjernevåpen, tilleggsutstyr til kjernevåpen eller tjenester
knyttet til produksjon, vedlikehold og bruk av kjernevåpen.
Forslag fra Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Venstre:
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland
(SPU), med samme krav til forvaltningen som andre investeringer
i SPU, med formål å investere i bærekraftige bedrifter og prosjekter
i fattige land, med en målsetting om samlet investeringsramme på
minst 20 mrd. kroner.
Forslag fra Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 4
Stortinget ber regjeringen komme tilbake til
Stortinget med tiltak for å sikre at Statens pensjonsfond utland
ikke benytter seg av skatteparadis i sin virksomhet.
Forslag 5
Stortinget ber regjeringen inkludere en evaluering
av Statens pensjonsfond utlands skatteetiske praksis i den årlige
stortingsmeldingen om forvaltningen av Statens pensjonsfond, herunder
oppfyllelse av forventninger som angitt i Forventningsdokumentet
til skatt og åpenhet, resultat av iverksettelser av Beredskapsplanen
ved skatteunndragelser, skatteetisk begrunnelse for alle opprettelser
av datterselskap, omdømmerisiko ved investeringer i skatteparadis
og investorrisiko ved investeringer i skatteparadis.
Forslag fra Kristelig Folkeparti og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 6
Stortinget ber regjeringen fremme forslag om
å opprette et investeringsprogram innen Statens pensjonsfond utland
med formål å investere i bedrifter og prosjekter innenfor energi-
og miljøsektoren, med spesiell vekt på nyskapende og miljøvennlig
energiteknologi.
Forslag 7
Stortinget ber regjeringen utrede om uttrekk
fra petroleumsinvesteringene i oljefondet er hensiktsmessig i lys
av den generelle oljeprisrisikoen for norsk økonomi.
Forslag fra Venstre og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 8
Stortinget ber regjeringen sørge for at det
raskt utarbeides et forventningsdokument for menneskerettighetene
generelt, inkludert urfolks rettigheter, forankret i FNs erklæring
om urfolks rettigheter og ILO-konvensjon nr. 169, og arbeidstakerrettighetene hjemlet
i ILOs kjernekonvensjoner.
Forslag 9
Stortinget ber regjeringen utarbeide forventningsdokument
for Statens pensjonsfond utland på områdene finansiell åpenhet og
land for land-rapportering.
Forslag 10
Stortinget ber regjeringen endre retningslinjene (Forskrift
2014-12-18-1793) for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond
utland § 2 (kriterier for produktbasert utelukkelse av selskaper)
som følger:
Ny bokstav d) utvinner kull eller produserer
kraft fra kull.
Ny bokstav e) produserer eller utvinner olje
og gass som er særlig forurensende eller miljørisikabel.
Forslag 11
Stortinget ber regjeringen endre retningslinjene (Forskrift
2014-12-18-1793) for observasjon og utelukkelse fra Statens pensjonsfond
utland § 3 (kriterier for atferdsbasert observasjon og utelukkelse
av selskaper), bokstav c) til:
c) alvorlig miljø- og klimaskade.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 12
Stortinget ber regjeringen utarbeide en strategi for
utfasing av investeringer i fossil energi i Statens pensjonsfond
utland.
Forslag 13
Stortinget ber regjeringen sørge for at det
utarbeides retningslinjer for Statens pensjonsfond utland som pålegger
fondet å trekke seg ut av olje- og gassselskaper med 25 pst. høyere
karbonutslipp per produsert enhet enn bransjegjennomsnittet.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til meldingen og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak
I
Stortinget ber regjeringen be Norges Bank vurdere
om det kan igangsettes en utarbeidelse av forventningsdokument for
menneskerettigheter, og hvilke områder innen menneskerettigheter
det er mulig å inkludere i et slikt dokument.
II
Meld. St. 21 (2014–2015) – om forvaltningen av Statens
pensjonsfond i 2014 – vedlegges protokollen.
Oslo, i finanskomiteen, den 28. mai 2015
Hans Olav Syversen | Torstein Tvedt Solberg |
leder | ordfører |