3.1 Sammendrag

Det vises i meldingen til at regjeringen vil spre makt og bygge samfunnet nedenfra, de norske kommunene er generalistkommuner, og at Stortinget gjennom lov har gitt kommunene ansvaret for grunnleggende nasjonale velferds- og myndighetsoppgaver.

Det vises i meldingen til at en endret kommunestruktur med større kommuner vil legge grunnlaget for å kunne overføre flere oppgaver fra fylkeskommunene, fylkesmannen og staten for øvrig, og slik styrke kommunene som viktige lokaldemokratiske organer for sine innbyggere.

Større og mer robuste kommuner legges til grunn som en forutsetning for overføring av nye oppgaver til kommunene.

3.1.1 Retningslinjer for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene

Arbeidet med å vurdere nye oppgaver til større kommuner har tatt utgangspunkt i retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene, som ble lagt fram av Oppgavefordelingsutvalget i NOU 2000:22 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune.

3.1.2 NOU 2000:20 Om oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune

Oppgavefordelingsutvalget som ble oppnevnt for å vurdere oppgave- og ansvarsfordelingen mellom forvaltningsnivåene avga sin utredning 3. juli 2000. I meldingen gis det en oversikt over hovedpunktene i denne, men ikke en fullstendig framstilling.

Utvalgets retningslinjer for oppgavefordeling var svar på følgende tre hovedhensyn: hensynet til brukerne, hensynet til lokalt selvstyre og deltakelse, og hensynet til nasjonale mål.

For nærmere omtale av hensynene, se meldingens kapittel 3.3.1.

Retningslinjer for oppgavefordeling

Ut fra de ovennevnte hensynene formulerte utvalget syv retningslinjer for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene:

• 1. Oppgaver bør legges på lavest mulig effektive nivå.

• 2. Oppgaver som krever utøvelse av lokalpolitisk skjønn og vurdering bør legges til folkevalgte organer.

• 3. Oppgaver som av ulike årsaker ikke skal la seg påvirke av lokalpolitiske oppfatninger og lokalpolitiske forhold, og som derfor er kjennetegnet av standardisering, regelorientering og kontroll, bør i utgangspunktet være et statlig ansvar.

• 4. Staten bør ha ansvaret for oppgaver som gjør krav på sentrale beslutninger og som forutsetter et nasjonalt helhetsgrep for god oppgaveløsning.

• 5. Oppgaver som krever stor grad av koordinering, og/eller oppgaver som har store kontaktflater med hverandre, bør legges til samme forvaltningsorgan.

• 6. Oppgaver som krever stor grad av samordning overfor brukerne legges til samme forvaltningsorgan.

• 7. Det myndighetsorgan som er tillagt ansvar og beslutningskompetanse for en oppgave skal også ha ansvaret for å finansiere utgiftene til oppgaveløsningen.

Tilrådninger fra oppgavefordelingsutvalget

Utvalget så på oppgavefordelingen mellom staten og kommunesektoren som et viktig redskap for å realisere et reelt fungerende demokrati. Utvalget oppsummerte sine tilrådninger i tre hovedpunkter: tilrådninger angående utøvelsen av den statlige styringen av kommunesektoren, tilrådninger angående organiseringen av det regionale nivået, samt tilrådninger angående enkeltspørsmål knyttet til oppgavefordeling og organisering som ikke tas opp i forbindelse med organiseringen av det regionale nivået.

Oppgavefordelingsutvalget konkluderte på enkeltsektorer og tjenester. Retningen i tilrådningene var økt delegering av makt og myndighet fra sentralt nivå til lokalforvaltning. Anbefalingene gikk i retning av å gi flere oppgaver til det lokale nivået, mindre øremerking og flere oppgaver underlagt politisk kontroll.

3.1.3 Den norske kommunemodellen i et europeisk perspektiv

Sammenliknet med andre europeiske land har Norge, i likhet med de andre nordiske landene, en desentralisert oppgaveløsning. Kommunene spiller en helt sentral rolle i den offentlige forvaltningen og i gjennomføringen av velferdspolitikken. Kommunen har ansvaret for en svært bred og omfattende oppgaveportefølje.

Kommunene kan frivillig ta på seg oppgaver som ikke er lagt til andre offentlige organ eller private. Det er også eksempler på oppgaver som ikke er lovpålagte, men der ulike tilskuddsordninger legger til rette for at kommunene tar på seg disse. Et annet eksempel på «oppgavetildeling» er når kommunene får mulighet til å kreve inn avgifter for tilknytning til kommunale anlegg, slik som vannforsyning og avløp.

De europeiske landene har organisert forvaltningen generelt, og lokalforvaltningen spesielt, på en rekke ulike måter. Det er vanlig å dele de vesteuropeiske landene inn i en nordisk modell, en britisk modell, en mellomeuropeisk modell og en napoleonsk eller søreuropeisk modell.

Det gis en nærmere omtale av de ulike modellene i meldingens kapittel 3.2.

3.1.4 Rammestyring av kommunesektoren

Det vises i meldingen til at ved overføring av nye oppgaver til større kommuner vil rammestyring, både økonomisk og juridisk, ligge til grunn. Det er et overordnet mål å gi kommunesektoren gode rammevilkår som kan styrke kommunene både som tjenesteprodusenter, myndighetsutøvere, samfunnsutviklere og som demokratiske arenaer.

Det legges til grunn at overføring av nye oppgaver til kommunene bør bidra til redusert byråkrati og økt effektivitet.

Større og mer robuste kommuner bør redusere behovet for statlig detaljstyring.

3.1.5 Generalistkommuneprinsippet og oppgavedifferensiering

Det pekes i meldingen på at de norske kommunene er generalistkommuner, og at generalistkommunesystemet er et utgangspunkt for kommunereformen. Systemet innebærer at alle kommuner uavhengig av innbyggertall, bosettingsstruktur og lignende skal imøtekomme de samme kravene til tjenester, planleggings- og utviklingsoppgaver, oppgavene som myndighetsutøver og ivaretakelse av demokratiske funksjoner. Det samme finansieringssystemet gjelder for alle og lovgivningen gir de samme rammene for organisering og styring og for statlig tilsyn og kontroll med kommunene.

Det pekes i meldingen på at generalistkommunesystemet har både fordeler og ulemper. En enhetlig oppgavefordeling bidrar til et likeverdig lokalt selvstyre i alle deler av landet. Systemet bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning for innbyggerne og lave prosesskostnader. Det kan bidra til mindre sektorisering og gråsoner i offentlig forvaltning sammenliknet med et system med differensiering. En enhetlig oppgavefordeling gjør det også enklere å utforme et enhetlig overføringssystem og lovgrunnlag for kommunal virksomhet.

Samtidig er forutsetningene for oppgaveløsning i dagens kommuner under stadig forandring som følge av demografiske endringer og endringer i oppgaver og krav. Kommunene har svært ulikt innbyggertall. Generalistkommunesystemet kan innebære fare for ujevn kvalitet på offentlige tjenester som følge av store ulikheter i kompetanse og lokale ressurser. Dermed kan også forutsetningen om likeverdige tjenester være utsatt. Videre kan det oppstå lav kostnadseffektivitet på grunn av dårlig utnyttelse av mulige stordriftsfordeler. Interkommunalt samarbeid er en måte kommunene har svart på denne type utfordringer.

Det kan videre være en ulempe at det kommunale ansvaret begrenses av de minste kommunene. Dette kan avskjære større kommuner fra å løse oppgaver som det ellers kunne være rasjonelt at de utførte.

Alternativet til generalistkommunesystemet er et oppgavedifferensiert system der staten gjennom lovgivning fastlegger en differensiert ansvarsdeling mellom kommuner, fylkeskommuner eller statlige forvaltningsorganer. Ekspertutvalget tar i sin sluttrapport utgangspunkt i to modeller for oppgavedifferensiering: Én modell som åpner for oppgavedifferensiering ved at det overføres flere oppgaver til storkommuner, hvor alle kommunene (unntatt Oslo) inngår i fylket/regionen som i dag; og én modell med tildeling av Oslo-status til flere storkommuner, det vi si at storkommunen i tillegg til å ha regionale oppgaver også utgjør et eget fylke/region.

Ekspertutvalget påpeker at det er mulig å tenke seg modeller med mer omfattende oppgavedifferensiering enn de ovennevnte modellene, ved at det legges inn terskler for innbyggertall («trappetrinn») hvor kommunene tilføres nye oppgaver etter hvert som de overstiger et visst innbyggertall. Utvalget har ikke vurdert slike modeller nærmere.

Utvalget skisserer fordeler og ulemper med de to modellene.

Se meldingens kapittel 3.4 for en nærmere omtale.

Departementets vurdering

Departementet viser til at det knytter seg fordeler og ulemper både til dagens generalistkommunesystem og til et system med differensiert oppgavefordeling. Etter en samlet vurdering mener departementet at generalistkommunesystemet fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren, og at nye oppgaver som hovedregel skal overføres til alle kommuner. Hovedbegrunnelsen for dette er at dagens system bidrar til en oversiktlig offentlig forvaltning for innbyggerne og til mindre sektorisering og gråsoner. Samtidig mener departementet at det vil kunne være gevinster å hente på å gi enkelte nye oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport, kun til de største kommunene. Byene og byregionene vil i årene som kommer oppleve fortsatt sterk vekst i folketallet. Det er viktig at de største kommunene har ansvar for oppgaver som både gjør det mulig å håndtere den sterke veksten og utnytte de mulighetene veksten gir. Det vil også kunne gi en bedre oppgaveløsning i disse kommunene ved at oppgaver som nå er splittet av forvaltningsmessige skiller, kan ses i sammenheng på lokalt nivå. To forutsetninger bør etter departementets vurdering legges til grunn for en overføring av oppgaver til de største kommunene. For det første må storkommunene være i stand til å løse oppgavene på en god måte, herunder inneha tilstrekkelig kapasitet og kompetanse og utgjøre geografisk funksjonelle områder. For det andre må oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene kunne håndteres på en måte som sikrer likeverdig løsning av oppgavene. Befolkningsgrunnlag og geografiske avstander vil være sentrale faktorer i den sammenheng. Begge forutsetningene må vurderes særskilt for den enkelte oppgave. Større regioner kan bidra til å styrke oppgaveløsningen i områdene utenfor storkommunene.

Etter en samlet vurdering mener departementet at det ikke bør åpnes for at de største kommunene, som får en bredere oppgaveportefølje, kan utgjøre egne fylker/regioner. Departementet vil i denne sammenheng særlig peke på at ulempene knyttet til samhandling og koordinering mellom storkommunene og tilstøtende regioner vil kunne forsterkes i en slik modell. Departementet deler videre ekspertutvalgets bekymring for at storkommuner med fylkesstatus i mindre grad vil opptre som drivkraft for samfunnsutviklingen utover egne grenser, slik at storkommunenes betydning som «regionale motorer» svekkes. En slik modell vil etter departementets vurdering også innebære at storkommunene må overta alle de fylkeskommunale oppgavene.

Departementet slutter seg til ekspertutvalgets anbefaling om at det ikke bør legges opp til et system med oppgavedifferensiering avhengig av flere ulike innbyggerstørrelser. En slik «trappetrinnsmodell» vil kunne føre til stadig uro og tilbakevendende diskusjon om oppgavefordelingen og gi et forvaltningsmessig svært uoversiktlig system.

For å sikre kvaliteten i det offentlige tjenestetilbudet foreslo ekspertutvalget i første delrapport at det skal være adgang til å pålegge interkommunalt samarbeid som en løsning hvor geografiske avstander gjør at kommuner ikke kan slå seg sammen. Departementet varslet i Prop. 95 S (2013–2014) Kommuneproposisjonen 2015 at det vil utrede en generell hjemmel i kommuneloven for slike tilfeller. I lys av kommunereformens mål og prosess vil det samtidig være naturlig å utrede og belyse andre vilkår enn at det foreligger for store geografiske avstander som grunnlag for å pålegge kommuner å samarbeide. Formålet med en slik samarbeidsregel vil være å sikre innbyggerne et faglig forsvarlig tilbud. Den framtidige kommunestrukturen og omfanget av nye oppgaver til kommunene vil kunne avgjøre omfanget av slike pålagte samarbeid. Departementet tar sikte på å fremme forslag for Stortinget om dette våren 2017.

3.2 Komiteens merknader

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, vil understreke at generalistkommuneprinsippet ligger fast som hovedregel for kommunesektoren. Flertallet er samtidig opptatt av å unngå ujevn kvalitet på offentlige tjenester som følge av for store ulikheter i kompetanse, inntekter og andre lokale ressurser. Interkommunalt samarbeid kan være fordelaktig for kommunene både når det gjelder økonomi og tjenestekvalitet, men gir utfordringer når det gjelder styring og kontroll. Et for stort omfang av interkommunale samarbeid bidrar til uthuling og forvitring av kommunene.

Flertallet mener derfor at omfanget av interkommunalt samarbeid må begrenses, og mener at kommuner som ikke er i stand til å utføre sine lovpålagte oppgaver, bør slå seg sammen med aktuelle nabokommuner og dermed sikre bedre folkevalgt styring i en større kommune. Flertallet støtter forslaget om at det skal utredes en hjemmel som avklarer hvordan man gjennom pålagt samarbeid skal sikre tjenestekvalitet og rettssikkerhet for innbyggerne i tilfeller der en kommune ikke kan ivareta dette ansvaret.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener generalistkommuneprinsippet skal ligge fast. Det innebærer at nye oppgaver som overføres til kommunene, skal overføres uten hensyn til innbyggertallet i kommunen.

Disse medlemmer viser til at generalistkommunesystemet er en grunnleggende premiss for dagens forvaltningsorganisering i stat, fylkeskommuner og kommuner. Disse medlemmer legger til grunn at generalistkommuneprinsippet fremdeles skal gjelde for organiseringer av kommunesektoren.

Disse medlemmer viser til at ekspertutvalget i sin drøfting av generalistkommuneprinsippet skisserer ulike modeller. I modell 1 med minstestørrelse på 15 000 til 20 000 innbyggere forutsettes alle kommuner å ha samme oppgaver, slik som i dag. I modell 2 med mer ulik kommunestørrelse, foreslår utvalget at generalistkommuneprinsippet oppheves ved at kommunene har ulike oppgaver etter hvor mange innbyggere de har. Modell 3 åpner for oppgavedifferensiering og tildeling av Oslo-status til flere storkommuner. Disse medlemmer mener regjeringen reelt sett går inn for ekspertutvalgets modell 2 hvor generalistkommuneprinsippet oppheves ved at kommunene har ulike oppgaver etter kommunestørrelse. Dette er konsekvensen av at de fleste oppgaver regjeringen foreslår overført fra stat og fylkeskommune, forutsetter større kommuner. Det er derfor feil å si, slik det står i meldingen, at regjeringen mener generalistkommuneprinsippet fortsatt skal være hovedmodellen for kommunesektoren.

Disse medlemmer mener det svekker vår forvaltningsorganisering om statlige myndigheter skal differensiere styringen av kommunesektoren etter størrelse, og mener dette klart er i strid med generalistkommuneprinsippet.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge til grunn at generalistkommuneprinsippet videreføres ved at alle kommuner og fylkeskommuner har et likeverdig ansvar og sjøl har ansvaret for å bestemme om en oppgave skal løses av kommunen sjøl, eller gjennom samarbeid med andre kommuner/fylkeskommuner.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet finner det inkonsekvent av regjeringen å ville utrede en adgang til å pålegge interkommunalt samarbeid mellom små kommuner der geografiske avstander gjør at kommuner ikke kan slå seg sammen. Regjeringen ønsker å begrense omfanget av interkommunale samarbeid, mens den samtidig ønsker å kunne pålegge dette ved lov for mindre kommuner. Disse medlemmer viser til at alle kommuner er underlagt et lovverk som skal sikre likeverdige tjenester innenfor sentrale velferdsområder.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at enkeltkommuner på særskilte saksområder og av ulike årsaker som ikke bare dreier seg om størrelse eller geografi, kan ha problemer med å oppfylle lovpålagte krav og forpliktelser overfor innbyggerne. Regjeringen bes vurdere om dagens lovverk tilstrekkelig sikrer at man gjennom pålagt samarbeid sikrer tjenestekvalitet og rettssikkerhet for innbyggerne i tilfeller der det viser seg at en enkeltkommune ikke er i stand til å ivareta dette ansvaret.

Disse medlemmer mener det er positivt at kommunene samarbeider tett med andre kommuner. Disse medlemmer viser til at omfanget av interkommunalt samarbeid også er omfattende mellom store kommuner. Kommunestørrelse er derfor ikke en god målestokk for å bedømme behovet for interkommunalt samarbeid.

Disse medlemmer viser til at interkommunalt samarbeid kan være fordelaktig for kommunene både når det gjelder økonomi og tjenestekvalitet, men gir noen utfordringer når det gjelder styring og kontroll. Det er viktig med åpenhet og god forankring. Uklarhet om ansvar, og manglende lokalpolitisk kontroll, vil kunne svekke den lokale interessen for og oppfølgingen av oppgavene.

Disse medlemmer mener at kommuner som alt i dag ser seg nødt til å samarbeide interkommunalt på mange og tunge ansvarsområder, bør vurdere å inngå mer forpliktende samarbeid med nabokommunene. Disse kommunene bør vurdere om det heller vil være riktig å slå kommunene sammen. Disse medlemmer påpeker at geografiske forhold kan gjøre at mange kommuner vil forbli små i folketall. Lovpålagte oppgaver må da likevel løses i samarbeid med andre kommuner.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at kommunesektorens arbeid og oppfølging av lover og forskrifter er underlagt statlig kontroll og tilsyn og påtales dersom det påvises brudd. Dette gir sentrale myndigheter de nødvendige virkemidler for å sikre at kommunesektoren driver sin virksomhet i henhold til overordnede politiske føringer.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti vil påpeke viktigheten av at kommunene selv bygger opp faglig spesialisert kompetanse på områder der kommunen har et stadig og gjentakende behov for det.

Sentrale eksempler er juridisk kompetanse generelt, og kontraktsinngåelse spesielt, teknisk kompetanse og kompetanse som oppdragsgiver for bygg og anlegg. Det er videre sentralt at denne kompetansen eies og videreutvikles av kommunene. Det er ikke tilfredsstillende at kommunene gjør seg helt avhengige av kjøp av eksempelvis juridisk kompetanse, og ikke selv besitter, bygger opp og utvikler dette. Dette medlem mener at kommunene må samarbeide om å bygge opp slik fagkompetanse, og på denne måten sikre spisset og høy kompetanse til å ivareta kommunens krevende oppgaver og innbyggernes interesser på best mulig måte.