Kommunal- og moderniseringsdepartementet satte
3. januar 2014 ned et ekspertutvalg som på fritt faglig grunnlag
skulle foreslå kriterier som har betydning for oppgaveløsningen
i kommunene. Utvalget leverte 31. mars 2014 delrapporten Kriterier
for en god kommunestruktur. Samme dag fikk ekspertutvalget et tilleggsmandat
hvor ekspertutvalget ble bedt om, med utgangspunkt i kriteriene
fra første delutredning, å vurdere om det er behov for tilleggskriterier/sektorkriterier,
eventuelt justeringer fra første delutredning, for å kunne overføre
nye oppgaver til kommunene.
Ekspertutvalgets sluttrapport ble overlevert 1. desember
2014.
Med utgangspunkt i samfunnsmessige hensyn knyttet
til tjenesteyting, myndighetsutøvelse, samfunnsutvikling og demokratisk
arena formulerte utvalget følgende ti kriterier rettet mot kommunene: Tilstrekkelig
kapasitet, relevant kompetanse, tilstrekkelig distanse, effektiv
tjenesteproduksjon, økonomisk soliditet, valgfrihet, funksjonelle
samfunnsutviklingsområder, høy politisk deltakelse, lokal politisk
styring, og lokal identitet. Utvalget formulerte to kriterier rettet
mot staten: bred oppgaveportefølje og statlig rammestyring.
Utvalget ga følgende anbefalinger for en god kommunestruktur:
1. Kommunene bør ha
minst 15 000–20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning.
2. Kommunestrukturen bør i større grad
nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder.
3. Staten bør redusere detaljstyringen
og ordninger for politisk deltakelse bør videreutvikles for å sikre
gode og slagkraftige demokratiske arenaer.
For nærmere omtale se meldingens kapittel 2.1.
Tilleggsmandatet omhandler overføring av oppgaver
til kommunene, forutsatt større og mer robuste kommuner.
Retningslinjene for oppgavefordeling mellom forvaltningsnivåene,
som ble lagt fram av oppgavefordelingsutvalget i NOU 2000:22 Om
oppgavefordelingen mellom stat, region og kommune, ligger til grunn
for utvalgets valg av oppgaver.
Utvalget har i sluttrapporten vurdert ti eksempler på
oppgaver det kan være aktuelt å overføre til kommunene: Psykisk
helsevern, tverrfaglig spesialisert rusbehandling, habilitering
og rehabilitering, hjelpemidler, barnevern, arbeidsmarkedstiltak,
videregående opplæring, kollektivtransport, fylkesveger, og virkemidler
for lokal nærings- og samfunnsutvikling.
Kommuner med minst 15 000–20 000 innbyggere
kan være i stand til å overta ansvaret for nye oppgaver innenfor
flere av de ti områdene utvalget har vurdert. Dette er: habiliterings-
og rehabiliteringstjenestene, statlige oppgaver tilknyttet fosterhjem
og barneverninstitusjoner, hjelpemidler til personer med nedsatt
funksjonsevne, arbeidsmarkedstiltak i skjermet sektor og virkemidler
for lokal nærings- og samfunnsutvikling. Videre kan kommuner med
minst 100 000 innbyggere isolert sett være i stand til å overta
enkelte andre oppgaver, som videregående opplæring og kollektivtransport,
forutsatt at de også utgjør funksjonelle samfunnsutviklingsområder.
En overføring av oppgaver kun til storkommuner innebærer imidlertid
oppgavedifferensiering, og reiser praktiske og prinsipielle spørsmål
som diskuteres i meldingen.
Utvalget har ikke funnet grunnlag for noe nytt
eller justert kriterium tilknyttet kommunen som demokratisk arena.
Utvalget peker på at et styrket lokaldemokrati vil avhenge av at
nasjonale myndigheter reduserer det totale omfanget og detaljeringen
i utforming av statlige styringsvirkemidler. Behovet for rådgivning,
veiledning og statlig tilsyn må antas å bli mindre når kommunene
blir større. Bedre forutsetninger for å levere gode tjenester og
drive samfunnsplanlegging samt styre og kontrollere egen virksomhet,
vil gjøre behovet for interkommunalt samarbeid om myndighetsutøvelse
og kjerneoppgaver betydelig mindre. Utvalget legger likevel til
grunn at større kommuner ikke vil avskaffe alle behov for samarbeid.
Utvalget oppfatter at det er en prinsipiell forskjell mellom kommuner
på minimum 15 000–20 000 innbyggere som inngår i samarbeid om administrative
og tekniske tjenester og kommuner som er avhengig av slikt samarbeid
for å drifte kjerneoppgavene. Utvalget mener at kommuner med en
minstestørrelse på mellom 15 000–20 000 innbyggere vil gi større
likeverdighet mellom stat og kommune, og danne grunnlag for en generell
styrket tillit til lokalt folkevalgtes prioriteringer. Dette vil
kunne bidra til å styrke lokaldemokratiet.
Utvalget anbefalte i første delrapport at kommunestrukturen
i større grad bør nærme seg funksjonelle samfunnsutviklingsområder.
Funksjonelt avgrensede kommuner kan se arbeidsplasser, boliger,
tjenester og transport i sammenheng.
Med bakgrunn i diskusjonen i etterkant av delrapporten
og foreliggende gjennomgang av ti eksempler på potensielt nye oppgaver
til kommunene, ser utvalget behov for å tydeliggjøre kriteriet og
anbefalingen om geografisk funksjonalitet. Blant oppgavene som er
vurdert i rapporten har utvalget pekt på at overføring av ansvar
knyttet til kollektivtransport og videregående opplæring må forutsette
at kommunene er funksjonelt avgrenset.
I delrapporten diskuterer utvalget ulike grader
av administrativ oppsplitting som er uheldig. I forlengelsen av
dette tydeliggjør utvalget følgende:
Oppfyllelsen enten av kriteriet «ett tettsted
bør i sin helhet ligge i én kommune» eller kriteriet «ett tett integrert
arbeidsmarked bør utgjøre én kommune», vil føre til nye storkommuner
i flere større og mindre byområder. I tråd med første delrapport
mener utvalget at størrelsen på kommunene blant annet i hovedstadsområdet
må balanseres med hensyn til tjenesteproduksjon og lokal-demokrati.
Hovedstadsområdet bør derfor fortsatt bestå av flere kommuner. Men også
i hovedstadsområdet bør kommunene så langt som mulig utgjøre funksjonelle
samfunnsutviklingsområder, slik dette er definert over. Med sammenslåinger
av kommuner rundt Oslo vil det bli færre aktører i hovedstadsområdet
som må samarbeide. Oslo kommune kan da samarbeide direkte med enkeltkommuner
med mer likeverdig kapasitet og kompetanse om felles løsninger for
hovedstadsområdet. Delrapporten peker på at dette også skaper en
mer oversiktlig og enhetlig forvaltning for innbyggere, næringsliv,
andre kommuner, samt statlige og regionale aktører.
Utvalget har tatt utgangspunkt i relevante kriterier
fra delrapporten i vurderingen av eksempler på oppgaver det kan
være aktuelt å overføre til kommunene.
Med utgangspunkt i at ulike oppgaver kan kreve ulikt
innbyggertall finner utvalget det nærliggende å skissere konsekvensene
av tre ulike kommunemodeller.
Modell 1 innebærer en videreføring av generalistkommuneprinsippet
hvor alle kommuner (unntatt Oslo) har ansvaret for samme oppgaveportefølje.
I tråd med utvalgets anbefalinger fra delrapporten forutsettes kommunene
å ha en minstestørrelse på 15 000–20 000 innbyggere. Alle kommunene
inngår som i dag i et fylke/region.
Modell 2 åpner for at kommuner har ulike oppgaver
ut fra hvor mange innbyggere de har (oppgavedifferensiering) og
overføring av flere oppgaver til storkommuner. Alle kommunene (unntatt
Oslo) inngår som i dag i fylket/regionen.
Modell 3 åpner også for oppgavedifferensiering og
tildeling av Oslo-status til flere storkommuner, det vil si at storkommunen
i tillegg til å ha regionale oppgaver også utgjør et eget fylke/region.
Modell 3 innebærer at nabokommunene til storkommunen inngår i et
annet fylke/region, slik tilfellet er for nabokommunene til Oslo
i dag.
Det er teoretisk mulig å tenke seg modeller
med mer omfattende oppgavedifferensiering enn modell 2 og 3. Det
kan legges inn flere terskler for innbyggertall («trappetrinn»)
hvor kommunene tilføres nye oppgaver etter hvert som de overstiger
et visst innbyggertall. Utvalget finner imidlertid at en slik «trappetrinnsmodell»
vil øke kompleksiteten i forvaltningssystemet og skape en uoversiktlig
situasjon for innbyggerne – både som velgere og brukere av tiltak og
tjenester. Utvalget har derfor ikke vurdert slike modeller nærmere.
Se nærmere omtale av de ulike modellene i meldingen.
Formålet med drøftingen til utvalget har vært
å systematisere fordeler og ulemper ved henholdsvis generalistkommuneprinsippet
(og forutsatt kommuner med minst 15 000–20 000 innbyggere) og modeller
hvor storkommuner har en bredere oppgaveportefølje. Utvalget tar
ikke stilling til om generalistkommuneprinsippet bør videreføres
eller om oppgavedifferensiering er ønskelig. Det har sammenheng
med at regionnivåets framtidige utforming ikke er avklart, at utvalget
kun har vurdert eksempler på oppgaver det kan være aktuelt å overføre
til kommunene, og at problemstillingen fortjener en grundigere utredning
enn det har vært rom for i denne rapporten.
Departementet mener at ekspertutvalgets sluttrapport
gir et solid faglig grunnlag for det videre arbeidet med kommunereformen.
Dette gjelder både for kommunene i deres arbeid lokalt, og senere
for staten når den skal vurdere resultatene av de lokale prosessene
og hvilke oppgaver som kan flyttes til større kommuner. Norges mangfoldige
geografi tilsier at det ikke er naturlig å stille et absolutt krav
til innbyggertall. Samtidig er ekspertutvalget tydelig på hvilke
forutsetninger kommuner bør ha for å sikre gode tjenester til innbyggerne.
Departementets nærmere vurderinger av de ulike elementene
i ekspertutvalgsrapporten framgår av de påfølgende kapitler.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
mener Ekspertutvalgets tilleggsrapport om overføring av oppgaver
til kommunene har gitt et godt grunnlag for arbeidet med oppgaveoverføringen. Flertallet mener imidlertid
at Norges mangfoldige geografi ikke gjør det naturlig å etablere
noen nedre grense for antall innbyggere en kommune bør ha.
Flertallet viser til at Ekspertutvalget
peker på at et styrket lokaldemokrati vil avhenge av at nasjonale
myndigheter reduserer det totale omfanget og detaljeringen i utforming
av statlige styringsvirkemidler, og at behovet for rådgivning, veiledning
og statlige tilsyn antas å bli mindre når kommunene blir større. Flertallet deler
Ekspertutvalgets vurdering, og mener dette må følges konkret i forbindelse med
regjeringens gjennomgang av den statlige styringen av kommunene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti konstaterer at
anbefalingene fra regjeringens ekspertutvalg er lagt til grunn for forslagene
som er fremmet gjennom Kommuneproposisjonen 2015 og Oppgavemeldingen.
Det vanskeliggjør imidlertid komiteens arbeid at regjeringen velger
å uttrykke seg uforpliktende og vagt i en del spørsmål hvor ekspertutvalget
gir tydeligere råd. Dette gjelder bl.a. i definisjonen av større
kommuner og i spørsmålet om redusert statlig detaljstyring.
Disse medlemmer viser til at
ekspertutvalget forutsetter at kommunene må ha en minstestørrelse
på 15 000 til 20 000 innbyggere for å sikre en god oppgaveløsning.
Regjeringen bruker betegnelsen «større kommuner» uten å spesifisere
et antall innbyggere. Dette må forstås som at regjeringen deler ekspertutvalgets
forslag. I spredtbygde deler av landet vil en slik kommunestørrelse
bety sammenslåing av mange kommuner til store geografiske enheter. Avstandsulempene
vil bli betydelige om innbyggerne skal tilbys likeverdige tjenester
og gis mulighet til lokaldemokratisk deltakelse.
Disse medlemmer viser til at
regjeringen foreslår å svekke fylkeskommunen gjennom at den tappes
for oppgaver. Disse medlemmer er enig med KS-lederen
når hun sier at «en reform som i praksis fører til at det folkevalgte
regionale nivået svekkes, er en reform for enda mer statlig styring».
Komiteens medlemmer fra Høyre
og Fremskrittspartiet viser til at selv om Ekspertutvalget
har anbefalt minimumsstørrelse på kommuner på 15 000 til 20 000,
har ikke regjeringen valgt å tallfeste en slik målsetting ut ifra
Norges geografi – der det også etter kommunereformen vil være kommuner
med færre innbyggere enn tallet nevnt over.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Senterpartiet viser til Ekspertutvalgets forutsetning
om at staten bør redusere detaljstyringen og at ordninger for politisk
deltakelse bør videreutvikles for å sikre gode og slagkraftige demokratiske
arenaer. Dette er ikke fulgt opp gjennom forslag til konkrete tiltak
i regjeringens meldinger. Tvert om legger regjeringen opp til økt
statlig styring bl.a. gjennom forsøk om statlig finansiering av
eldreomsorgen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener
at det regionale folkevalgte nivå må inkluderes i regjeringens arbeid,
ved at det også vurderes en overføring av statlige oppgaver til et
regionalt folkevalgt nivå. Direktoratenes oppgaver bør begrenses
til tilsyn og kontroll.