Regjeringen legger i meldingen fram forslag
om en strukturreform i universitets- og høyskolesektoren, som skal
styrke kvaliteten og legge grunnlaget for robuste fagmiljøer. Ressursene
skal i størst mulig grad brukes på kjerneoppgavene.
Meldingen peker på mange positive utviklingstrekk,
men også en rekke utfordringer i universitets- og høyskolesektoren.
Disse knytter seg særlig til små, sårbare forskningsmiljøer og mange spredte,
små utdanningstilbud med sviktende rekruttering. Den samlede internasjonale
deltakelsen er også lavere enn ressursgrunnlaget tilsier.
Regjeringen mener det derfor er nødvendig å
endre strukturen i universitets- og høyskolesektoren og samle ressursene
på færre, men sterkere institusjoner. Universiteter og høyskoler
må hevde seg i den internasjonale konkurransen. Institusjonene skal
også rustes til å realisere ambisjonene i langtidsplanen for forskning
og høyere utdanning 2015–2024, jf. Meld. St. 7 (2014–2015).
Strukturreformen skal styrke kvaliteten på utdanningen
og forskningen. Tilgangen til høyere utdanning skal være god over
hele landet, og institusjonenes regionale rolle skal videreutvikles.
Regjeringen ønsker institusjoner med tydelige profiler
og samlet sett like stort mangfold som i dag. Universiteter og høyskoler
må utvikle en faglig og strategisk profil som bygger på egne fortrinn
og er tilpasset deres rolle i utdannings- og forskningssystemet.
Regjeringen vil, med utgangspunkt i en kritisk vurdering
av kvalitet, slå sammen en rekke institusjoner. Flere av høyskolene
vil slås sammen med ett av dagens åtte universiteter. Andre høyskoler
vil slås sammen med hverandre. En del institusjoner har kommet med
konkrete forslag om sammenslåing. Disse er beskrevet i meldingen.
For andre institusjoner beskriver meldingen prosesser fremover.
En del av dagens institusjoner vil bestå som selvstendige institusjoner.
Men i fremtiden vil Norge ha langt færre enn de 33 statlige universitetene
og høyskolene som vi har i 2015.
Følgende sammenslåinger er beskrevet i meldingen:
På Østlandet vil
Høgskolen i Buskerud og Vestfold (HBV) og Høgskolen i Telemark (HiT)
slås sammen.
På Sør-Vestlandet arbeider Universitetet
i Stavanger (UiS) og Høgskolen Stord/Haugesund (HSH) med sammenslåing.
Norges teknisk-naturvitenskapelige universitet (NTNU),
Høgskolen i Sør-Trøndelag (HiST), Høgskolen i Ålesund (HiÅ) og Høgskolen
i Gjøvik (HiG) har vedtatt sammenslåing til ett universitet med
campus i alle byene.
I Nord-Norge vil Universitetet i Tromsø
– Norges arktiske universitet (UiT), Høgskolen i Narvik (HiN) og
Høgskolen i Harstad (HiH) slås sammen. Universitetet i Nordland
(UiN) og Høgskolen i Nesna (HiNe) slås sammen. Universitetet i Nordland
(UiN) og Høgskolen i Nord-Trøndelag (HiNT) vil utrede sammenslåing.
Regjeringen mener noen av dagens institusjoner som
ønsker å fortsette som selvstendig institusjon, vil kunne sikre
kvalitet i utdanning og forskning på egen hånd. Kunnskapsdepartementet
vil fortsette dialogen med andre institusjoner for å vurdere deres fremtidige
plass og rolle i den nye strukturen. Dialogen vil basere seg på
følgende kriterier for kvalitet og robusthet: Årsverk i førstestillinger,
søkning, gjennomføring, studentenes tidsbruk, publisering, eksterne
forskningsinntekter, størrelse på doktorgradsutdanningene, internasjonal
orientering, samspill og samarbeid.
Regjeringen forventer at enkelte høyskoler vil
ha en størrelse og samlet kompetanse som gir grunnlag for å søke
om akkreditering som universitet, og åpner for at institusjonene
kan søke om å få endret institusjonskategori. Kravene for å søke
om akkreditering som vitenskapelig høyskole og universitet vil bli strammet
inn, og kravene for å opprette utdanningsprogrammer på master- og
doktorgradsnivå vil bli skjerpet.
Regjeringen viser til at det har vært en omfattende
og tett dialog mellom institusjonene og Kunnskapsdepartementet i
arbeidet fram mot stortingsmeldingen. Med utgangspunkt i dialogen
vil regjeringen iverksette enkelte sammenslåinger allerede fra 1. januar
2016.
I meldingen pekes det på at strukturreformen
vil få en rekke konsekvenser for institusjonene. God gjennomføring
krever god styring og ledelse. Regjeringen vil gå inn for at ekstern
styreleder og ansatt rektor skal være hovedmodellen for styring
og ledelse av institusjonene. Regjeringen vil også gå inn for at
Kunnskapsdepartementet skal oppnevne alle de eksterne styremedlemmene
ved alle institusjonene.
Endringene i universitets- og høyskolesektoren vil
fordre tilpasninger, men gir samtidig nye muligheter, slik som mer
effektiv administrasjon, bedre fellestjenester og digitale systemer.
Når det gjelder finansieringssystemet, vil regjeringen
videreføre hovedtrekkene i dagens system med en forholdsvis stor
basiskomponent og resultatindikatorer på utvalgte områder. Den resultatbaserte andelen
skal øke over tid. Til den resultatbaserte delen skal det være knyttet
insentiver som bidrar til god måloppnåelse. Regjeringen vil vurdere
følgende indikatorer: studiepoeng, kandidater på bachelor-, master-
og doktorgradsnivå, internasjonal utveksling av studenter og mobilitet
av yngre forskere, inntekter fra EU og Norges forskningsråd, publiseringspoeng og
bidrags- og oppdragsinntekter.
Regjeringen vil legge fram en endret finansieringsmodell
med tilhørende indikatorer i forslaget til statsbudsjett for 2016.
Det vil også bli gjort en vurdering av om utviklings-, kvalitets-
og profilavtaler kan være et godt grep for å bidra til at universiteter
og høyskoler utvikler tydeligere institusjonsprofiler.
Regjeringen mener størrelsen på den resultatbaserte
andelen, hvilke indikatorer som skal inngå, innretningen og styrkeforholdet
mellom disse, samt spørsmålet om åpen eller lukket ramme, må vurderes samlet.
Når det gjelder instituttsektoren, vil regjeringen bidra
til strukturelle endringer der disse kan gi kvalitetsgevinst, og
der initiativet er forankret ved instituttene selv.
Strukturelle endringer er i seg selv ikke tilstrekkelig
for å sikre høy kvalitet og langsiktig bærekraft i høyere utdanning
og forskning. Endringer må spille på lag med andre kvalitetsfremmende
prosjekter og tiltak som er beskrevet i meldingen. Kunnskapen om og
tilsynet med kvaliteten i norsk universitets- og høyskolesektor
må styrkes. Regjeringen tar sikte på å legge frem en stortingsmelding
om kvalitet i høyere utdanning våren 2017.
Når det gjelder økonomiske og administrative konsekvenser
av reformen, vil Kunnskapsdepartementet, i dialog med institusjonene,
fortsette prosessen med å fastsette en struktur som gir institusjonelle rammer
for utdanning og forskning av høy internasjonal kvalitet. I den
sammenheng er det viktig at universitets- og høyskolesektoren består
av institusjoner som kan sikre at fagmiljøene er over en kritisk minstestørrelse.
Flere institusjoner er for små til at de i dag eller i overskuelig
tid kan sikre høy kvalitet og bidra til å nå ambisjonene for Norge
som kunnskapsnasjon.
Regjeringen vil gjøre vedtak om sammenslåing av
universiteter og høyskoler innen sommeren 2016. Basert på kvalitetskriteriene
vil dialogen fortsette med institusjoner som ikke er tilstrekkelig
solide til å forbli selvstendig institusjoner i den framtidige universitets-
og høyskolesektoren.
Regjeringen legger vekt på framdrift fordi sammenslåingsprosesser
binder ressurser og oppmerksomhet og oppleves av mange som en belastning. Samtidig
er det viktig å ha tid nok til gode prosesser som forbereder for
gjennomføring.
Stortinget bevilget 75 mill. kroner i statsbudsjettet for
2015 til strukturendringer og sammenslåinger i universitets- og
høyskolesektoren (SAKS-midler), midler som vil gå til å støtte sammenslåinger.
Som ved tidligere sammenslåinger i universitets- og
høyskolesektoren vil Kunnskapsdepartementet tilby administrativ
bistand og råd til institusjonene. Regjeringen vil sette i gang
en helhetlig gjennomgang av hvordan de underliggende forvaltningsorganene
er organisert.
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Christian Tynning Bjørnø, lederen Trond Giske, Martin Henriksen, Tone
Merete Sønsterud og Marianne Aasen, fra Høyre, Henrik Asheim, Norunn
Tveiten Benestad, Kent Gudmundsen og Kristin Vinje, fra Fremskrittspartiet,
Sivert Bjørnstad og Bente Thorsen, fra Kristelig Folkeparti, Anders
Tyvand, fra Senterpartiet, Anne Tingelstad Wøien, fra Venstre, Iselin Nybø,
og fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes,
viser til meldingen.
Komiteen er tilfreds med at regjeringen
har lagt frem en stortingsmelding om struktur i universitets- og
høyskolesektoren. Komiteen peker på at adgangen til
høyere utdanning skal være reell og lik for alle, og studentene
må sikres et utdanningstilbud som holder et høyt kvalitativt nivå
over hele landet. Institusjonene må sikres forutsigbar og stabil
finansiering, samtidig som den faglige friheten opprettholdes.
Komiteen viser til at høyere
utdanning og forskning er viktige drivkrefter og redskaper for de omstillingene
Norge og verden står overfor. I en stadig mer globalisert verden,
med tøffere konkurranse land imellom, er kunnskap og utdanning avgjørende for
verdiskapning, sysselsetting og vekst i fremtiden, særlig for Norge
som høykostland. Både næringsliv og offentlig sektor er avhengige
av den FoU-innsatsen som landets høyere utdanningsinstitusjoner
leverer, i tillegg til kompetente og godt kvalifiserte kandidater.
I årene fremover vil det være et stort behov for å skape nye arbeidsplasser
og nye varer og tjenester. Forskning om de store strukturendringene
i levekår, bosetting, kultur og næringsliv vil være nødvendig for
å møte de fremtidige politiske utfordringene. Samfunnet har endret
seg mye de siste tiårene, særlig på grunn av den teknologiske utviklingen,
og det er ingen grunn til å tro at denne vil avta i de kommende tiårene.
Universiteter og høyskoler vil også i fremtiden være viktige leverandører
av løsninger på utfordringer knyttet til denne og annen utvikling
i samfunnet. Betydningen av høyere utdanning og forskning har også
blitt godt belyst i land som ble hardt rammet av finanskrisen i
2008, ved at denne sektoren ofte ble mer skjermet enn andre offentlige
sektorer da offentlige utgifter ble kuttet.
Komiteen viser til at de høyere
utdanningsinstitusjonene har et sammensatt samfunnsoppdrag. De skal
på den ene siden bidra til faglig nyvinning og utvikling og fremme
vitenskapen og banebrytende ideer. På den andre siden skal de forberede
og utdanne studenter til et arbeids- og næringsliv som svarer til samfunnets
behov. Komiteen understreker at det er når man kombinerer
disse og ser dem i sammenheng, at man får de beste resultatene.
I tillegg til det overordnede samfunnsoppdraget har enkelte institusjoner
særlige samfunnsoppdrag basert på vedtak i Stortinget.
Komiteen vil understreke betydningen
de private høyere utdanningsinstitusjonene har for sektoren. Rundt
35 000 studenter studerer ved de 23 private institusjonene. Selv
om meldingen ikke omhandler disse institusjonene spesifikt, viser komiteen til
at mange av de utfordringene som gjelder de statlige institusjonene,
også gjelder for de private, og at de på andre måter kan bli påvirket
av innholdet i meldingen.
Komiteen vil understreke behovet
for langsiktighet innen forskning og høyere utdanning. Universiteter
og høyskoler skal utdanne arbeidskraft samfunnet trenger, men vi
må ikke innrette sektoren slik at den drives mot spesialisering
som passer til samfunnet slik det ser ut akkurat i dag. Som en SSB-analyse
gjort for Ludvigsen-utvalget nylig viste, kommer en av tre jobber
slik vi kjenner dem i dag til å forsvinne de nærmeste 20 årene.
En lang rekke oppgaver vil for eksempel automatiseres. Mange av dagens
studenter skal være i jobber som ennå ikke finnes. Komiteen mener
vi må ta høyde for denne usikkerheten, og arbeide for en sektor
som utdanner studenter med bred kompetanse som tåler omstilling. Det
må oppmuntres til tverrfaglighet og innovasjon, og forskning og
utdanning bør integreres bedre. Finansiering og strukturer må innrettes
i tråd med dette.
Komiteens medlem fra Senterpartiet er
bekymret for at både kvalitet og geografisk tilgang på høyere utdanning
vil svekkes når regjeringen i meldingen regisserer en storstilt
sammenslåing av institusjoner. Dette medlem registrerer
at prosessen er begrunnet i behov for å øke kvaliteten innen utdanning
og forskning, men mener det er en fare for at regjeringens manglende
gjennomgang av kvalitetsdrivere, samt meldingens snevre definisjon
av kvalitetsbegrepet, vil kunne føre til en storstilt sanering av
gode fagmiljøer og frata regionene viktig forskning og kompetanseutvikling. Dette
medlem er derfor kritisk til utgangspunktet og premissene
for den pågående prosessen.
Dette medlem mener meldingen
er for ensidig i sin vektlegging av enkelte svakheter ved dagens universitets-
og høgskolesystem uten at dette balanseres opp mot det norske UH-institusjoner
faktisk oppnår av fremragende utdanning og forskning. Dette
medlem mener regjeringen på denne måten underslår den verdien
som kunnskapsutvikling og kandidatproduksjon i et mangfold av institusjoner spredt
over hele landet har av betydning, både nasjonalt og regionalt. Dette
medlem mener det svekker den analysen meldingen bygger på.
Dette medlem oppfatter at regjeringen
mangler en bevisst høgskolepolitikk og i praksis kun kjører fram
universitet som alternativ for strukturendringer. Dette medlem frykter
at resultatet vil kunne bli lavere kvalitet i de brede profesjonsutdanningene
og en nedprioritering av institusjonenes oppgave med å dekke behovet
for arbeidskraft regionalt.
Komiteen slutter seg til regjeringens
mål for strukturreformen: utdanning og forskning av høy kvalitet,
robuste fagmiljøer, god tilgang til utdanning og kompetanse over
hele landet, regional utvikling, verdensledende fagmiljøer og effektiv
ressursbruk.
Komiteen merker seg regjeringens
satsing på verdensledende fagmiljøer og at disse skal knyttes opp
til områder hvor vi som nasjon har de beste forutsetninger for å
lykkes.
Komiteen vil understreke at verdensledende fagmiljøer
må omhandle både utdanning, forskning og innovasjon, og at disse
bør ses i sammenheng. Som et ledd i utviklingen av disse miljøene
vil det være viktig å fortsette satsingen på virkemidler som Sentre
for forskningsdrevet innovasjon (SFI,) Sentre for fremragende forskning
(SFF) og Sentre for fremragende utdanning (SFU.)
Komiteen viser til at det har
vært bred enighet over lang tid om at institusjoner med spissere
profil og mer robuste fagmiljøer ville styrket sektoren samlet sett. Komiteen viser
i denne sammenheng til at SAK-midler (samarbeid, arbeidsdeling og
konsentrasjon) i høyere utdanning har vært en post på samtlige statsbudsjett
siden 2010. Disse midlene var ment til å fremme samarbeid, arbeidsdeling
og konsentrasjon i sektoren gjennom initiativ fra sektoren selv.
Erfaringene etter flere års bruk av disse midlene er flere avtaler
om samarbeid, men at omfanget av arbeidsdeling og konsentrasjon
har vært mindre.
Komiteen viser til at det har
skjedd store endringer i universitets- og høyskolesektoren de siste tiårene.
Som følge av Høgskolereformen i 1994 ble antallet høyskoler redusert
fra 98 til 26. Dette førte til sterkere institusjoner med flere
studenter og sterkere fagmiljøer. Også i løpet av de siste årene
har flere institusjoner blitt slått sammen. Blant annet har Høgskolen
i Finnmark blitt slått sammen med Universitetet i Tromsø – Norges
arktiske universitet, og opprettet Finnmarksfakultetet, med virkning
fra august 2013. Mye tyder på at dette særlig har styrket Finnmarksfakultetet.
Fakultetet har doblet antallet søkere, fått flere ansatte med doktorgrad,
og de har opprettet nye studietilbud.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
viser til at det har vært en grundig prosess i forkant av fremleggelsen
og behandlingen av denne stortingsmeldingen. I tillegg har problemstillingen
meldingen svarer på vært diskutert, debattert og drøftet i sektoren
i mange år før den nåværende strukturprosessen begynte. Flertallet viser
videre til at meldingen beskriver hvilke kriterier og faktorer som
skaper kvalitet i universitets- og høyskolesektoren, både for forskning
og utdanning. Flertallet viser også til at regjeringen
har varslet en egen stortingsmelding om kvalitet i utdanning, og at
denne skal komme i 2017.
Flertallet viser til at stortingsmeldingen
om struktur i universitets- og høyskolesektoren adresserer utfordringene
i sektoren med for mange små og fragmenterte fagmiljøer. Flertallet mener
at for institusjoner der dette er en utfordring, er det nødvendig
å foreta strukturelle endringer, uavhengig av andre tiltak for å
styrke kvaliteten i høyere utdanning.
Flertallet viser til at departementet
17. oktober 2013 utlyste et prosjekt «Evaluering av kvalitet i høyere
utdanning» gjennom Norges forskningsråd. Oppdraget ble tildelt NIFU
og IPED ved Universitetet i Oslo, med NIFU som prosjektleder. Resultatene av
dette evalueringsoppdraget er ventet å foreligge høsten 2016. Flertallet mener
derfor det er fornuftig å avvente at dette kunnskapsgrunnlaget er
på plass før regjeringen fremmer en stortingsmelding om kvalitet
i høyere utdanning.
Flertallet har merket seg Riksrevisjonens
rapport Dokument 3:8 (2014–2015) som undersøker studiegjennomføringen
i høyere utdanning. Rapporten viser at gjennomføringen i høyere
utdanning er omtrent på samme nivå som da Kvalitetsreformen ble
innført. Flertallet konstaterer at den rød-grønne
regjeringen har styrt i åtte av de ti årene som ligger til grunn
for rapporten. Flertallet er tilfreds med at samarbeidspartiene
nå tar grep for å styrke kvaliteten i høyere utdanningssektoren.
Videre vil flertallet understreke at viktige mål
med strukturreformen nettopp er utdanning og forskning av høy kvalitet
og robuste fagmiljøer. Dette vil føre til at flere studenter fullfører
utdanningen de begynner på.
Flertallet viser til at både
store og små institusjoner skårer ulikt på de indikatorene departementet
trekker frem i meldingen. Det har fra departementets side ikke på
noe tidspunkt blitt presentert et bilde av at små institusjoner
konsekvent skårer svakt på alle indikatorer. Flertallet mener
det er for stor variasjon i institusjonenes resultater på indikatorene. Dette
synliggjør behovet for å gjøre strukturelle endringer i sektoren,
som er nødvendig for å få styrket kvaliteten i hele bredden av sektoren
og videreutviklet flere spissede fagmiljøer. Flertallet vil
også trekke frem at små vitenskapelige høyskoler, som Norges idrettshøyskole
og Norges musikkhøyskole, utmerker seg med gode resultater på en
rekke indikatorer.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er enige i at
målet med en strukturprosess skal være å oppnå høyere kvalitet i
både forskning, utdanning og studentoppfølging. En konstruktiv og
fruktbar strukturprosess bør imidlertid være basert på en grundig
analyse om hva som skaper kvalitet, innen både forskning og utdanning.
Regjeringen har sagt at målet for strukturprosessen skal være økt
kvalitet i universitets- og høyskolesektoren, men har unnlatt å
gi noen definisjon av hva de legger i kvalitetsbegrepet. Det er
særlig stor uklarhet rundt hva kvalitetsmålet for utdanningsoppdraget
til universiteter og høyskoler skal være. Dette er svært uheldig
med tanke på den svært knappe omtalen høyere utdanning fikk i Meld.
St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning
2015–2024. Regjeringen har sagt den skal komme tilbake med en stortingsmelding
om kvalitet i høyere utdanning i 2017, men disse medlemmer mener
regjeringen burde fulgt opp enstemmigheten i Stortinget fra 2013
om en slik melding før sektoren ble bedt om å gjennomføre en stor
strukturprosess.
Disse medlemmer viser til Riksrevisjonens rapport
Dokument 3:8 (2014–2015) hvor det påpekes at gjennomføringen i høyere
utdanning er like lav som for 10 år siden. Norge er blant de landene
som har lavest gjennomføring, og denne utfordringen adresseres ikke
på en tilfredsstillende måte i meldingen. Disse medlemmer anser
det også som uheldig at Stortinget ikke får seg forelagt et forslag
til ny finansieringsmodell i denne meldingen. Slike prinsipielle
spørsmål burde etter disse medlemmers syn bli sett
i sammenheng med meldingen om struktur, framfor å behandles samtidig
med statsbudsjettet. Disse medlemmer mener at det
heller ikke er tilfredsstillende for de enkelte institusjonene at
finansieringsmodellen ikke er endelig vedtatt når de legger strategien
for egen institusjon, både med tanke på valg av profil og på hvilken
måte de skal forholde seg til SAKS-prosessen. Det er liten tvil
om at et slikt arbeid vil være enklere når rammebetingelsene er
kjent.
Disse medlemmer mener regjeringen
burde dratt lærdom av de vellykkede sammenslåingene i Norges to
nordligste fylker i 2009 og 2013 i arbeidet med meldingen. Ved sammenslåing
av henholdsvis Universitetet i Tromsø og Høgskolen i Tromsø i 2009,
og Universitetet i Tromsø – Norges arktiske universitet, og Høgskolen
i Finnmark i 2013 ble innholdet i sammenslåingene i stor grad fremforhandlet før vedtak om fusjon. Dette ga prosessen
trygghet og sørget for en løsning partene kunne være fornøyd med.
Prosessen regjeringen har lagt opp til i meldingen ved nye fusjoner
er omvendt, innholdet i fusjonen forhandles etter vedtak
om fusjon. Dette gir vanskelige lokale prosesser, med usikkerhet
spesielt for de mindre institusjonene, som går til forhandlingene med
svakere forhandlingskort og frykt for at fusjonen fører til svekkelse
av deres institusjon og region. Disse medlemmer mener
et sentralt mål med fusjonene er å styrke tilbudene ved de tidligere
høyskolene. Sammenslåing bør ikke brukes som verktøy til geografisk
sentralisering. Det er viktig med tilgang til gode og sterke fagmiljøer
i hele landet, skal Norge utvikles videre.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartietviser til SAK (samarbeid, arbeidsdeling
og konsentrasjon) som den rød-grønne regjeringen satte i gang, og
vil peke på at dette førte til at 7 institusjoner frivillig slo
seg sammen med en eller flere andre. I likhet med regjeringen mener disse medlemmer at
flere sammenslåinger er nødvendig for å sikre den kvalitet samfunnet
forventer av dagens universiteter og høyskoler. Institusjoner som sliter
med å rekruttere studenter og vitenskapelig ansatte, vil neppe utvikle
seg godt nok videre alene. Derfor støtter disse medlemmer endringen
fra SAK til SAKS (samarbeid, arbeidsdeling, konsentrasjon og sammenslåing).
Samtidig vil disse medlemmer peke på at SAKS-strategien
innebærer fire ulike virkemidler for økt kvalitet. Arbeidsdeling
og konsentrasjon er virkemidler disse medlemmer etterlyser
en større bruk av. Det gjelder på både mindre og større institusjoner.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
at regjeringen går baklengs inn i prosessen og løser utfordringene
stykkevis og delt med fusjoner som hovedmål. Kvalitetskrav, kombinert
med at urettferdigheten i dagens finansieringssystem videreføres,
vil bety at regjeringen i praksis presser fram tvangssammenslåing
av høyskoler.
Dette medlem mener dette vil
ramme mange av de institusjonene som i dag skårer høyt på utdanningskvalitet.
Studiebarometeret (NOKUT) viser både i år og i fjor at studenter
ved de minste institusjonene er markant mer tilfredse med studiet
enn studentene ved de større institusjonene. Mange av institusjonene
som nå står under press med forventninger om fusjonering, har effektivisert
sin virksomhet betydelig de siste årene. Kvalitative målinger, som
Studiebarometeret, viser dessuten at høyskolen holder høy kvalitet
til tross for lav ressursbruk. Ved Høgskolen i Lillehammer har for
eksempel antallet avlagte studiepoeng økt med hele 29 pst. i perioden
2009–2013.
Når det gjelder gjennomføring, merker dette medlem seg
at 62 pst. av de som begynte på en treårig utdanning høsten 2010
ved Høgskulen i Sogn og Fjordane, gjennomførte på normert tid, mens
gjennomsnittet for sektoren til sammenligning var 43 pst. Dette
medlem mener dette viser at det ikke er grunnlag for å mene
at små institusjoner skårer svakt på alle viktige indikatorer.
Dette medlem er bekymret for
at kostnadene ved selve fusjonsprosessen, kombinert med de kvalitetskravene
som presenteres i meldingen, vil føre til en økonomisk prioritering
i favør av fremragende forskning og trekke ressurser vekk fra kvalitet
i undervisningen. Dette medlem reagerer på at det
er de såkalte kvalitetsparameterne, og ikke en forutgående og grundig
vurdering av hva som fremmer kvalitet, som skal danne grunnlaget
for videre fusjoner. Dette medlem mener at en ny
arbeidsdeling i universitets- og høgskolesektoren ikke kan defineres uten
å se helheten i samfunnsoppdragene til disse institusjonene. Dette
medlem mener det er naturlig først å drøfte en tydeligere
arbeidsdeling mellom universitetene og høyskolene for så å diskutere
ambisjoner og kvalitetskrav for den enkelte kategori. Dette medlem er
kritisk til at kvalitetskravene verken er tydelige nok eller drøftet
opp i mot institusjonenes samfunnsoppdrag. Dette medlem savner
en drøfting av blant annet kvalitet i selve utdanningen i meldingen
og mener at dette ikke er tilstrekkelig reflektert i kvalitetsmålene
som institusjonene skal måles etter. Slik sett er det oppsiktsvekkende
at dette ikke vil bli diskutert før i den varslede stortingsmeldingen
om kvalitet som skal legges fram for Stortinget i 2017. Dette
medlem mener det er behov for å drøfte hvorvidt de ni kvalitetsindikatorene
som regjeringen presenterer, er fornuftige gitt at høyskolene og
universitetene fortsatt skal ha ulike funksjoner og oppdrag selv
om de opererer under samme lovverk.
Dette medlem er bekymret for
at disse kvalitetsmålene vil føre til fusjoner fordi det ikke vil
være mulig for alle institusjonene å innfri på alle parameterne
uten at dét dermed betyr at institusjonen ikke leverer kvalitet.
I dette ligger også en bekymring for at det
er studentene, særlig ved profesjonsutdanningene, som må betale
regningen for regjeringens ambisjoner om verdensledende miljøer.
Fusjonsprosesser er krevende både organisatorisk og økonomisk. Erfaringer
fra tidligere fusjoner i UH-sektoren både nasjonalt og internasjonalt
viser at slike prosesser krever store ressurser, både økonomisk
og av ansattes tid. Dette medlem savner en redegjørelse
for hvorvidt tidligere fusjoner har gitt en merverdi for institusjonene og
fagmiljøene eller ei. Dette medlem viser i denne
sammenheng til erfaringene fra Danmark, der fusjonsprosessen har
gitt en rekke negative følger og høye kostnader. Dette medlem er
bekymret for at mange store fusjoner, slik meldingen legger opp
til, vil gå på bekostning av institusjonenes kjerneoppgaver. Dette
medlem frykter derfor at både studiekvalitet og faglig utviklingsarbeid
vil svekkes i fusjonsprosessen. Dette medlem savner
i denne forbindelse en samlet evaluering av tidligere fusjonsprosesser
som grunnlag for kommende strukturendringer.
Dette medlem mener ønsket om
et stort antall fusjoner uten et overordnet og samordnet blikk viser
at regjeringens uttalte ønske om økt kvalitet i UH-sektoren i hovedsak
er et dekke for et ønske om større og færre institusjoner.
Dette medlem viser til at regjeringen
har satt landets høgskoler og universiteter under et meget sterkt
press i halvannet år for å finne fusjonspartnere. Selv om enkelte
institusjoner ønsker å inngå i en større enhet, er det flere av
UH-institusjonene som underveis i prosessen har konkludert med at
de vil være best tjent med å fortsette som selvstendig institusjon. Til
tross for grundige utredninger ved hver institusjon har regjeringen
likevel valgt å overprøve institusjonenes faglige og strategiske
vurderinger ved å pålegge dem å gå stadig nye runder. Dette
medlem mener en må respektere institusjonenes faglige og strategiske
vurderinger, og ikke tvinge igjennom fusjoner som ikke er faglig
begrunnet og godt forankret lokalt.
Selv om regjeringen i meldingen ikke foreslår
en tvangssammenslåing av institusjoner, så viser den forutgående
prosessen at det er en sterk motstand og skepsis til fusjon i institusjonene,
og fagmiljøer internt. Det at enkelte institusjoner nå har valgt
å gå inn for å fusjonere med en eller flere andre institusjoner, tolker dette
medlem som en positiv innstilling til et mer forpliktende
og strategisk samarbeid mer enn et ønske om fusjon. Dette
medlem kan forstå at flere høyskoler er lokket av muligheten
til bedre finansiering og høyere status ved å bli en del av et universitet,
samt at de gjennom fusjonering får tilgang på mer fagkompetanse. Dette
medlem er imidlertid bekymret for at noen forregner seg
på disse gevinstene, jf. erfaringene fra tidligere kategoriendring for
de nye universitetene. Dette medlem savner en drøfting
av alternative og forpliktende samarbeidsmodeller.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti er
enig i at kvaliteten på utdanningstilbudet kan økes dersom institusjonene
får en tydeligere arbeidsdeling, der den enkelte institusjon spisser
sin profil og der samarbeidet mellom institusjonene styrkes. Dette
medlem ser også at små fagmiljøer er sårbare for endringer,
som kan gå ut over tilbudet til studentene. Det er likevel ingen
automatikk i at små fagmiljøer er faglig svake, mens store er faglig
sterke. Det samme gjelder på institusjonsnivå. Store institusjoner
behøver verken være mer effektive eller faglig sterkere enn små,
spissede institusjoner. En omstrukturering av sektoren kan gi positive
resultater, men det er heller ingen mirakelkur. Dette medlem vil
advare mot å overvurdere betydningen av sammenslåinger for kvaliteten
på forskningen og utdanningstilbudet. Tett oppfølging av studentene,
forutsigbare arbeidsvilkår for de ansatte, moderne bygg og oppdatert
utstyr, god ledelse og en solid grunnfinansiering er faktorer som
er vel så viktige.
Dette medlem er svært kritisk
til at regjeringen mener det ikke er hensiktsmessig å gi undervisningstilbud
til grupper under 20 studenter. Det finnes viktige undervisningstilbud
med færre studenter enn kravet, som har høy kvalitet på forskning,
undervisning og formidling. Å legge ned slike tilbud vil være å
sette kvantitet foran kvalitet. I tillegg finnes det innenfor små
fagmiljøer verdifull kompetanse som kan vise seg å bli enda viktigere
i framtiden. Den samlede sektoren har et ansvar for å ta vare på
kunnskapen i slike fagmiljøer, også når de er små.
Komiteen viser til at flere uavhengige
utvalg og rapporter de siste årene har pekt på at mange miljøer
er små og sårbare. Blant annet har forskningspanel gjennom Norges
forskningsråd og NOKUT (Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen)
evaluert henholdsvis forsknings- og utdanningsmiljøer og funnet at
mange av disse er små og sårbare, til tross for at de minste miljøene
ikke er tatt med i evalueringen av personvernhensyn. Stjernø-utvalgets
NOU 2008:3 Sett under ett. Ny struktur i høyere utdanning hadde samme
konklusjon.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
viser til at flere fagmiljøer i sektoren er både små og sårbare,
og at det i mange tilfeller vil være en styrke for disse å være
tilknyttet større enheter med flere studenter, forskere og større
muligheter for tverrfaglighet.
Flertallet understreker at satsingen
på verdensledende miljøer nettopp skal komme fagmiljøer til gode,
ikke institusjoner som helhet. Det vil i årene fremover være viktig
å satse på miljø hvor Norge har særlige strategiske og konkurransemessige
fortrinn. Flertallet viser til behandlingen av Meld.
St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere utdanning
2015–2024, jf. Innst. 137 S (2014–2015), hvor dette fremkommer.
Dette vil ikke gå ut over bredden av utdanningstilbud, men være
en satsing som kommer i tillegg. Flertallet viser
til satsingen på profesjonsfagene som flertallspartiene har styrket
gjennom budsjettforlikene i Stortinget de to siste årene.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet
og Sosialistisk Venstreparti er enige i at det fortsatt
er et behov for å skape større og sterkere fagmiljøer, men at det
alene ikke er nok. Disse medlemmer viser til at det
er etterlyst at hver enkelt institusjon utvikler en sterkere faglig
og målrettet profil. Disse medlemmer vil ha en sterkere
profilutvikling og arbeidsdeling i sektoren, både hva gjelder fag
og hvilke oppgaver som prioriteres. Selv etter de annonserte sammenslåinger
vil det fortsatt være fagmiljøer som er små og sårbare. Dessuten
konstaterer disse medlemmerat
det ikke er mulig å gå tilbake til en situasjon hvor det var en
klar arbeidsdeling mellom universiteter og høyskoler. Skal vi klare
å få fram vitenskapelig forskning i verdensklasse, forbedre kvaliteten
i profesjonsutdanningene, øke samarbeidet mellom UH-sektoren og
lokalt arbeidsliv/næringsliv og satse mer på innovasjon og bedriftsetableringer
i kjølvannet av forskning, må institusjonene spesialisere seg mer
på ulike samfunnsoppdrag.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil
understreke at utdanningstilbudet må være fordelt på en slik måte
at det imøtekommer behovene i alle regioner og deler av landet.
Selv om regjeringen ikke direkte foreslår en reduksjon i antall
studiesteder, er dette medlem allikevel bekymret
for at konsekvensen på sikt kan bli nettopp sentralisering av studietilbud.
Regjeringen kan ikke utstede garantier mot at fusjonerte og autonome
institusjoner etter hvert vil foreta endringer i tilbudsstrukturen
for å samle fagmiljøer og foreta prioriteringer som vil kunne føre
til sentralisering av campusstrukturen.
Dette medlem vil påpeke at det
vil være opp til styret ved den enkelte institusjon å avgjøre plassering
av campus og opprettelse og nedleggelse av studietilbud. Dette
medlem mener det er bekymringsfullt dersom enkelte campus
reduseres til rene filialer uten faglige fullmakter og fullt ut
underlagt fakulteter ved andre studiesteder.
Når beslutningsmyndighet flyttes lenger unna dagens
studiesteder, vil det svekke den lokale og regionale styringen av
tilbud, oppdragsforskning og lokalisering. Dette medlem fremmer
derfor følgende forslag:
«Stortinget ber om at vedtak om avvikling av profesjonsfag
ved de enkelte campus i UH-sektoren skal fremlegges for Stortinget
for endelig behandling.»
Komiteen mener at universitets-
og høyskolesektoren gjennom sin store og viktige oppgave med å undervise
og utdanne befolkningen er motoren i både nærings- og arbeidslivet.
Norge er et langstrakt land. Det er et uttalt mål med bosetting
over hele landet. Derfor har Norge bygd ut tilbudet om høyere utdanning
i alle regioner. Dette er med på å sikre tilgang til kompetente
fagfolk, spesielt helse- og undervisningspersonell samt ingeniører,
til bedrifter og kommuner fra nord til sør.
Komiteen vil understreke at selv
om bedre kvalitet ofte krever større fagmiljø, er det vesentlig
å også sikre et godt utdanningstilbud i hele Norge.
Komiteen viser til at de høyere
utdanningsinstitusjonene spiller en viktig rolle for regional utvikling
og vekst. I et fremtidig landskap med færre institusjoner og hvor
skillelinjene mellom institusjonskategoriene blir mindre, er det
viktig å minne om betydningen av dette. Institusjonene skal levere
arbeidskraft til hele landet og til mange ulike profesjoner og yrker,
det er derfor avgjørende at dette perspektivet blir ivaretatt.
Komiteen er kjent med at næringslivet
etterlyser bedre samarbeid med UH-sektoren. OECD har påpekt at institusjonene
er for lukkede og bidrar for lite til å styrke Norges konkurranseevne
og samfunnsutviklingen generelt. Det er opprettet samarbeidsråd med
lokalt næringsliv på hver eneste institusjon, men mye tyder på at
disse rådene fungerer ulikt fra sted til sted og at det varierer
hvor godt de fungerer.
Komiteen viser til at etablering
av høyskolene er en av de viktigste virkemidlene for å sikre næringslivet
i distriktene høy kompetanse. Komiteen viser til
at høyskolenes samfunnsoppdrag først og fremst har vært å utdanne
kandidater til de brede profesjonsfagene. Vi trenger lærere, sykepleier,
barnehagelærere, ingeniører og andre profesjoner med høy kompetanse.
Denne kompetansen skal også være forskningsbasert.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti konstaterer at
det ikke foreslås konkrete tiltak for å bedre kontakten og samarbeidet
med arbeidslivet, og etterlyser slike tiltak. Stjernø-utvalget (NOU
2008:3) foreslo mange ulike tiltak som fortsatt er relevante å vurdere:
en bedriftsmaster, legge indikatorer for regionalt samarbeid inn i
målbare og operasjonelle målsettinger, endre finansieringsordningen
slik at regional utvikling belønnes eller styrke samarbeidet med
arbeidslivet om å bedre kvaliteten på praksis i profesjonsstudiet,
stimulere samarbeidet på hvert enkelt fag for å sikre mer arbeidslivsrelevans
i studiet, for å nevne noe. Det er skuffende at regjeringen ikke
kommer med noen konkrete tiltak for å svare på denne viktige utfordringen
for sektoren. Særlig med tanke på den omstilling med behov for nye
næringer og arbeidsplasser som vi står overfor.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
på egnet måte med konkrete forslag om hvordan styrke UH-sektorens
rolle i den regionale utviklingen.»
Disse medlemmer vil understreke
at alle er opptatt av å fremme kvalitet i UH-sektoren, men mener
regjeringens mantra om verdensledende miljøer og fortreffelighet
overskygger og virker diskvalifiserende for gode fagmiljøer og utdanninger
som nå tvinges til å fusjonere for å kunne konkurrere internasjonalt.
Slik sett er det grunn til å frykte at prosessen nå er et spørsmål
om hvem som skal slå seg sammen med hvem, og ikke et spørsmål om
hvordan kvaliteten skal bli bedre. Disse medlemmer mener
dette vil kunne svekke det regionale oppdraget disse institusjonene
har for å utdanne arbeidskraft.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
regjeringen gjennom den pågående prosessen og føringene i meldingen
i realiteten legger opp til en avvikling av høyskoleoppdraget ved
at de fleste høyskolene etter dette vil bli fusjonert med et universitet uten
en forutgående avklaring av hvordan de ulike oppdragene i sektoren
skal ivaretas i en ny struktur- og finansieringsmodell.
Dette medlem frykter dette i
praksis vil bety en sanering av høyskolesektoren slik vi kjenner
den i dag, og at det kan svekke regional tilgang på kompetent arbeidskraft. Dette
medlem mener både strukturen og finansieringssystemet først
og fremst må sikre sektoren rammebetingelser som ivaretar både høyskolenes
tradisjonelle samfunnsoppdrag og universitetenes nasjonale oppdrag
innenfor sine respektive fagdisipliner, for dernest å sørge for
å sette spissede fagmiljøer i stand til å kunne bli verdensledende
på sine felt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er
en svakhet at meldingen ikke omtaler landets mange utdannings- og
studiesentre. Samtidig er omstillings- og kompetansehevingsbehovene
store i hele landet, enten det er offentlig eller privat sektor,
by eller land. Vi trenger derfor tiltak som bringer studiene dit
folk bor, og som er fleksible. I dette feltet spiller utdanningssentrene
en viktig rolle, og kan vise til gode resultater. Årlig tar tusenvis
av ulike typer grunnutdanninger, etter- og videreutdanninger på
alle utdanningsnivå. Studentevalueringer viser at studentene er
godt fornøyd med faglig kvalitet, tilrettelegging og oppfølging,
og en stor andel av disse igjen synes desentraliserte løsninger
er bedre enn studier de har gjennomført på campus. Likevel er sentrenes
rolle i den norske utdanningsflora høyst uklar. Noen er statlig
finansiert, andre ikke. Mange kommuner er tilsluttet studiesentre,
andre ikke. Tilbudene varierer sterkt. Det er behov for et nasjonalt
initiativ, både for å klargjøre roller og for å utløse potensialet
som ligger i studiesentrene.
Disse medlemmer fremmer derfor
følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med en
sak om studiesentrenes rolle i det fremtidige utdanningssystemet.»
Komiteen peker på at det er mye
positivt ved norsk forskning og høyere utdanning, og ved de enkelte
institusjonene. I løpet av de siste årene har blant annet antall
publikasjoner steget kraftig, uten at det har gått på bekostning
av kvaliteten, avlagte doktorgrader er doblet de siste ti årene,
flere norske studenter tar utenlandsopphold i løpet av studiet og
flere utenlandske studenter velger å ta grader ved norske institusjoner.
Komiteen viser til at regjeringen
mener mye fungerer godt i universitets- og høyskolesektoren, men
at sektoren ikke er organisert på best mulig måte for å møte fremtidens
utfordringer. I meldingen fremhever departementet at det er for
mange små og sårbare fagmiljøer som konkurrerer om de samme studentene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, deler denne analysen og
situasjonsbeskrivelsen. Det vil være en styrke for sektoren om strukturendringer
fører til en tydeligere arbeidsdeling og konsentrasjon mellom institusjonene.
Flertallet viser til at departementet
i sin analyse av dagens situasjon trekker frem en rekke parametere
som en indikasjon på at dagens struktur ikke bidrar godt nok til
høy kvalitet. Det vises til at forventninger til studenter, andel
ansatte med førstekompetanse, gjennomføring og kandidattall, internasjonal
deltagelse samt eksterne forskningsinntekter er viktige bidrag til
at institusjonene skal kunne tilby utdanning og forskning av høy
kvalitet.
Komiteen vil understreke
at det ikke bør være noe overordnet mål for høyere utdanningsinstitusjoner
å bli best i alle fag og retninger. Det er ofte de institusjonene
som velger å spisse sin profil som oppnår de beste resultatene,
både på utdannings- og forskningssiden.
Komiteen viser til at profesjonsutdanninger
er viktige for å opprettholde et velfungerende velferdstilbud i
hele landet. Høy kvalitet i disse utdanningene er derfor avgjørende
for å sikre den kompetansen som er nødvendig for disse yrkene. Det
er særlig viktig å koble utdanning og forskning tettere sammen i disse
fagene, da tradisjonen for dette i mange tilfeller er mindre og
kortere enn for mange andre fag.
Komiteen mener profesjonsutdanningene
må gis særlig prioritet i utdanningspolitikken de neste årene. Det
er et stort behov for blant annet lærere, helsefagarbeidere og ingeniører,
og satsingen på profesjonsutdanningene må gjenspeile dette. Økt
kvalitet i utdanningene er viktig, og vi må klare å kombinere kvalitetsutvikling
med et høyt antall studiesteder. Det må være enkelt å velge en profesjonsutdanning
og å kombinere jobb med en slik utdanning, også i distriktene. Det
må sikres nærhet til de ulike arbeidsplassene der praksisutdanningene
skal foregå. For helseprofesjonene er det avgjørende at alle deler av
helsetjenesten må kunne benyttes som læringsarena. Profesjonsutdanningenes
egenart må gis tydelig legitimitet, og dette må gjenspeiles i organisering
og ledelse av institusjonene. Mer praksisnær forskning bør være
et særlig mål.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen opprette et eget forskningsprogram
for profesjonsfagene.»
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet
fra Senterpartiet, peker på at de fleste profesjonsutdanninger,
som lærerutdanningene, ingeniørutdanningene og studier innenfor
økonomi- og administrasjon, er spredt på mange institusjoner. Dette
kan ha medført at ressursene har blitt spredt på flere institusjoner
enn hva de faglige forutsetningene skulle tilsagt.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil understreke
behovet for tiltak for å bedre kvaliteten i utdanningene, både til offentlig
og privat sektor. Flere av profesjonsutdanningene bærer velferdsstaten,
og kandidater med kompetanse av høy kvalitet og relevans er helt
nødvendig for å sikre velferden framover. Disse medlemmer har
merket seg undersøkelser som viser at rundt en fjerdedel av kommunene
har meldt behov for flere ansatte med høyere utdanning i barnehagesektoren,
innenfor pleie og omsorg og administrasjon. I tillegg viser fremskrivninger
at det vil være en svært stor mangel på fagarbeidere, lærere og
sykepleiere frem mot 2030. Helsedirektoratet har beregnet at Norge
vil kunne mangle om lag 30 000 sykepleiere i 2035.
Norsk næringsliv skal selge produkter på en
global markedsplass, og med det høye norske lønnsnivået er topp
kvalitet nødvendig for å sikre kontrakter og oppdrag. Kompetansebarometeret
til NHO viser at hele 57 pst. av NHOs bedrifter i stor eller noen
grad har et udekket kompetansebehov. Når bedrifter i andre undersøkelser
peker på at nettopp kompetanse er det som påvirker konkurransekraften
mest, viser det at UH-sektoren har en stor oppgave i å løse denne
utfordringen.
Disse medlemmer mener det er
viktig å understreke at kun 1 pst. av de som tar utdanning i UH-sektoren,
skal bli forskere. 99 pst. skal ut i arbeidslivet. Da er det grunn
til bekymring at over halvparten av studentene i Norge er kritiske
til hvor mye de lærer av yrkesrelevante ferdigheter i sin utdanning (NOKUT,
studiebarometeret 2014). Enda mer bekymringsfullt er det at tallene
er lavere enn kandidatene som var ferdig før man innførte Kvalitetsreformen.
Halvparten av studentene i Norge har aldri vært ute i praksis i
løpet av studietiden, samtidig ønsker hele 60 pst. av studentene
mer praksis i studietiden. Disse medlemmer mener
at manglende yrkesorientering og fravær av praksis gjør at mange
studenter får et distansert forhold til arbeidslivet, og at dette
er en stor svakhet ved den utdanningen som gis i UH-sektoren. Disse
medlemmer mener at universitetene og høyskolene bør utforme
en bedre strategi for å styrke arbeidslivsrelevansen i høyere utdanning,
og at dette vil være vel så viktig for å sikre økt kvalitet i sektoren
som de sammenslåinger vi står overfor.
Disse medlemmer mener at når
definisjonen av kvalitet, særlig hva gjelder utdanning, er uavklart,
svarer ikke meldingen godt nok på de utfordringer den selv skisserer. Disse
medlemmer er enige i beskrivelsen av profesjonsfagene i
meldingen, men mener at å slå sammen institusjoner på den måten
regjeringen legger opp til, ikke nødvendigvis vil løse utfordringene.
Til nå har regjeringen lagt stor vekt på begrepet verdensledende,
både når det gjelder forskning og utdanning. Et for ensidig fokus
på de ledende miljøene kan gi grunn til bekymring for bredden av
utdanningstilbud. Det er en reell fare for at det ikke satses på
institusjoner som har andre samfunnsoppdrag, og at disse får mindre
oppmerksomhet. Det kan gjelde flere av de institusjonene som bærer
et stort ansvar for viktige profesjonsutdanninger som lærer-, ingeniør-
og sykepleierutdanningene. Kombinert med at det nettopp er hos disse
institusjonene – de som uteksaminerer flest kandidater i de nevnte
utdanningene – at vi finner de som er mest kritiske til at en ny
finansieringsordning ikke er på plass.
Disse medlemmer er enige med
regjeringen i at bedre kvalitet i sektoren bør være et mål. Men disse
medlemmer er opptatt av å omtale «kvalitet» i flertall.
Kvalitet i UH-sektoren kan ta mange former; det kan være å levere
svært dyktige kandidater til norsk arbeidsliv, levere fremragende
forskning internasjonalt eller å utvikle nytt næringsliv og mye arbeidsplasser
gjennom FoU-samarbeid med det lokale næringslivet. Ofte vil det
være motsetninger mellom de ulike samfunnsoppdragene til institusjonen
og det å satse på kvalitet. Disse medlemmer er bekymret
for at regjeringen ikke tar innover seg de innebygde motsetningene
satsingen på kvalitet gir.
Disse medlemmer vil særlig trekke
fram de brede profesjonsutdanningene og at den praksisnære forskningen
står i fare for å tape den interne prioriteringskampen innenfor
store institusjoner, der eliteforskning og arbeid for å hente hjem
internasjonale forskningsmidler gis høyeste prioritet. Det er viktig at
oppbygging av masterprogram og doktorgradsprogram ikke må tappe
profesjonsfagene på bachelor-nivå. Likeledes er det viktig at de
institusjoner som har miljøer som enten er eller har potensial til
å hevde seg internasjonalt, får slike muligheter. Disse medlemmer ser
en potensiell fare for at universitetenes muligheter til å spisse
sin forskningsinnsats og hevde seg internasjonalt vil svekkes hvis
institusjonen samtidig må balansere innsatsen inn mot en styrking
av profesjonsfagene.
Disse medlemmer er kjent med
at flere fagmiljøer og vitenskapelig ansatte som har behandlet fusjonsforslagene,
har vært opptatt av dette og vært bekymret for det press som vil
komme mot de respektive fagmiljøene som en konsekvens av fusjonene.
Komiteen viser til at fremtidens
universitets- og høyskolesektor må være basert på faglig kvalitet både
i utdanning og i forskning. I den sammenheng registrerer komiteen at
flere institusjoner har fattet vedtak i sine styrer om sammenslåinger
med andre institusjoner i sektoren for å fremme arbeidsdeling, faglig
konsentrasjon og mer robuste fagmiljøer.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, vil samtidig understreke
at det er viktig å sikre et desentralisert utdanningstilbud, og
viser i den sammenheng til meldingen hvor det presiseres fra regjeringen
at dette er en strukturreform på institusjonsnivå, ikke på studiestedsnivå. Det
må også i fremtiden, slik det er i dag, være opp til institusjonene
selv og deres styrer å vurdere hva en hensiktsmessig studiestedstruktur
innebærer.
Komiteen peker på
at prosessene med SAK (samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon)
mellom institusjonene ikke må stoppe opp på grunn av sammenslåinger.
Sammenslåinger bør tvert imot føre til ytterligere arbeid med dette,
for også å øke den faglige kvaliteten gjennom disse virkemidlene.
Komiteen peker på at det vil
være vanskelig å si hva som vil styre og forme universitets- og
høyskolesektoren i fremtiden. Bare de siste årene har teknologiske
nyvinninger som for eksempel MOOC (Massive Open Online Course) gjort
sitt inntog i sektoren, og det er ventet at slike kurs vil øke i
omfang, også i Norge.
Komiteen vil minne om betydningen
gode og åpne prosesser har for store strukturelle endringer. Mange
aktører kan føle bekymring og usikkerhet ved store forandringer,
og det er derfor viktig med god informasjonsflyt både fra departementet
til institusjonene og i den interne kommunikasjonen hos de enkelte
institusjonene.
Komiteen vil i denne sammenheng
også peke på at sammenslåinger medfører økonomiske kostnader og
konsekvenser. Det vil derfor være viktig å fortsette satsingen på
SAKS-midler utover det som bevilges i inneværende og tidligere års
statsbudsjett.
Komiteen vil påpeke at slike
store fusjonsprosesser er krevende og komplekse, som det tar tid
og ressurser å gjennomføre på en god måte. Selv om slike prosesser
kan gi økonomiske innsparinger på sikt, kan de i løpet av selve
fusjonsprosessen gi betydelige merutgifter.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, viser til at departementet
i meldingen skisserer kvalitetskriterier som skal og vil ligge til
grunn for departementets vurderinger om fremtidig struktur, samt
en omtale av pågående fusjonsprosesser i universitets- og høyskolesektoren. Flertallet understreker
at Stortinget i forbindelse med behandlingen av meldingen ikke tar
stilling til de enkelte fusjonsprosessene, men at eventuelle fusjoner
vedtas av Kongen i statsråd. Flertallet er opptatt
av at det skal være reelle diskusjoner mellom institusjonene som
er parter i en fusjon om hvordan en sammenslått institusjon bør
bygges opp, slik at man finner gode lokale løsninger og fusjonen
får legitimitet blant ansatte og studenter.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
viser til at debattene om endringer i strukturen i universitets-
og høyskolesektoren har pågått i mange år. Stjernø-utvalget beskrev
i NOU 2008:3 en sektor med mange institusjoner der ressursene spres
for tynt utover. Dette bildet er bekreftet av en rekke internasjonale
fagevalueringer i de siste ti årene. Stortinget har siden 2010 bevilget
egne midler til sektoren for å stimulere til frivillig samarbeid,
arbeidsdeling og konsentrasjon (SAK). Likevel har ikke dette bidratt
til omfattende endringer i strukturen i sektoren. Resultatet er
at noen institusjoner har slått seg sammen for å styrke sin posisjon,
men sektoren er fremdeles preget av for mange små og sårbare fagmiljøer
og spredte små utdanningstilbud med sviktende rekruttering. Det
er mye som fungerer godt i universitets- og høyskolesektoren, men
sektoren som helhet er ikke organisert for å møte fremtidens krav
til kvalitet i utdanning og forskning. Derfor er det nødvendig med
en strukturreform. Dette flertallet viser til at
prosessen som ligger til grunn for denne stortingsmeldingen, begynte
med at kunnskapsministeren på kontaktkonferansen med sektoren i
januar 2014 varslet om regjeringens arbeid med strukturendringer
i universitets- og høyskolesektoren. 26. mai 2014 sendte han et
brev til alle de statlige universitetene og høyskolene hvor oppdraget
var å vurdere hvordan institusjonen skal finne sin posisjon i et
landskap med færre institusjoner og tydelige forventninger til akademisk standard.
Alle ble bedt om å klargjøre ambisjonene for faglig og strategisk
profil mot 2020, samt de viktigste grepene for å nå ambisjonene.
Videre ble alle bedt om å vurdere om de må slå seg sammen med andre
for å få sterke nok fagmiljøer, eventuelt vurdere hvordan institusjonen
kan bidra til å løfte andre. Dette flertallet oppfatter
derfor at regjeringens arbeid på dette området har vært kjent for
sektoren i lang tid og at departementets dialog med de enkelte institusjonene
har vært åpen og konstruktiv.
Dette flertallet har merket seg
at regjeringen har varslet en egen stortingsmelding om kvalitet i
høyere utdanning våren 2017. Dette flertallet ser
frem til arbeidet med og behandlingen av denne. Formålet med strukturreformen
er å sikre utdanning og forskning av høy kvalitet i hele landet,
robuste fagmiljøer, regional utvikling, verdensledende fagmiljøer
og effektiv ressursbruk. Dette arbeidet vil naturlig nok påvirke
kvaliteten i sektoren og hva som vil være hensiktsmessige virkemidler
for å ytterligere styrke kvaliteten.
Komiteen vil understreke
at universitetene og høyskolene har en bred samfunnsrolle, som omtalt
i meldingen. I tillegg vil komiteen understreke at institusjonene
i sektoren har både en dannende og en instrumentell funksjon. Institusjonene
skal balansere de forventningene samfunnet har til dem om å levere relevant
forskning og dyktige kandidater til arbeidslivet, opp mot deres
kulturelle og samfunnspolitiske rolle. Akademisk frihet er et viktig
prinsipp.
Komiteen vil peke på at det tidligere
var slik at høyskoler, vitenskapelige høyskoler og universitetene
hadde klare, definerbare roller. Utviklingen de siste ti årene har
til en viss grad visket ut forskjellene, noe som har styrket den
forskningsbaserte aktiviteten som positiv konsekvens. Samtidig fører
denne utviklingen til at institusjonene blir mer like; universitetene
utvider bredden i profesjonsutdanningene, mens høyskolene oppretter
små doktorgradsprogram, med den følge at energi, ressurser og oppmerksomhet
blir dreid vekk fra bachelor-nivået.
Komiteen vil peke på at utviklingen
i retning av at alle institusjonene skal svare like godt på alle oppgaver,
kan være med på å svekke kvaliteten, både på utdanningen og forskningen.
Det tradisjonelle høyskoleoppdraget er viktig at blir ivaretatt,
samtidig som det er en ambisjon om å utvikle verdensledende vitenskapelige
miljøer. Komiteen vil derfor understreke betydningen
av at arbeidsdeling ikke bare må gjelde fag, men også samfunnsoppgaver
og samfunnsrolle.
Komiteen viser til at departementet
har foreslått ni indikatorer som skal vurdere de enkelte institusjonenes
resultater og dermed kvalitet. Komiteen peker på
at disse samlet kan gi et godt bilde av en institusjons styrker
og svakheter, men vil samtidig påpeke at enkelte institusjoner kan
ha særlige forutsetninger for å hevde seg bedre på enkelte indikatorer enn
andre, og at dette må tas i betraktning når departementet og regjeringen
vurderer strukturbehovet for den enkelte institusjonen fremover.
Departementet fremhever i meldingen at det vil foreta
en samlet skjønnsmessig vurdering av robustheten og kvaliteten ved
den enkelte institusjon, basert på ulike datakilder.
Komiteen viser til at mange sammenslåinger allerede
er vedtatt av de enkelte institusjoners styrer. Høyskoler har vedtatt
å slå seg sammen både med andre høyskoler og med ulike universitet. Komiteen viser
videre til at enkelte andre institusjoner fremdeles utreder alternativene
for sammenslåinger og andre typer faglig samarbeid, og at regjeringen
vil føre dialog med disse i tiden fremover basert på de omtalte
kvalitetskriteriene.
I denne sammenheng har komiteen merket
seg at det fra enkelte institusjoner har kommet et ønske om å vurdere
andre mulige samarbeidsformer for å høyne kvaliteten etter kriterier
skissert i meldingen. Komiteen ber regjeringen ikke
utelukke muligheten for at institusjonene kan legge opp til å øke
kvaliteten gjennom forpliktende samarbeid. Det vil være opp til
departementet, i samarbeid med NOKUT, å vurdere hvorvidt økt kvalitet
oppnås på denne måten i hvert enkelt tilfelle. Ansvaret for den
samlede strukturen i sektoren ligger hos regjeringen, men komiteen forventer
at vurderingene skjer i nær kontakt og dialog med den enkelte institusjon.
Komiteen viser til at departementet
i tillegg til de ni nevnte indikatorene vil vektlegge andre relevante
forhold i den samlede, skjønnsmessige vurderingen av institusjonenes
kvalitet. Komiteen mener at faglig oppfølging av
studentene, studenttilfredshet og studentinvolvering i forskningsarbeidet ved
institusjonen bør inngå i denne vurderingen.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, understreker og forventer
at sammenslåinger mellom institusjoner ikke bare må skje på administrativt
toppnivå, men må gjennomsyre hele den nye organisasjonen og føre
til samling av fagmiljøer og reell arbeidsdeling og konsentrasjon
internt i sektoren.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre,
viser til at departementet fremhever fusjoner som et viktig virkemiddel for
å oppnå høyere kvalitet og bedre ressursutnyttelse i sektoren, og
støtter dette. Med utgangspunkt i kvalitetskriteriene og institusjonenes
resultater vil departementet vurdere den enkelte institusjons plass
i det fremtidige landskapet for høyere utdanning og forskning. Dette
flertallet støtter denne fremgangsmåten.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er opptatt av
at kvalitetskriteriene som legges til grunn, faktisk vil påvirke
institusjonenes virksomhet. Det er helt avgjørende at de bidrar
til bedre forskning og undervisning, og ikke blir drivere for byråkrati
eller hindre for banebrytende forskning. «Søkning til studieprogram»
er et kriterium som kan bli en driver for markedsføring som ikke samsvarer
med studiets faktiske innhold. Høy gjennomføring er bra, hvis det
innebærer at studentene har fått god oppfølging og veiledning underveis
i studiet. Men det kan også føre til mindre ambisiøse studier, og
lavere krav. Flere forskere har uttrykt skepsis til kravene til
publisering, fordi de mener de er en driver for hyppig publisering
av mindre viktige forskningsresultater. «Størrelse på doktorgradsutdanningene»
er ikke et gunstig kriterium hvis det medfører at institusjonene
gjør programmene stadig større, uten at oppfølgingen av stipendiatene
forbedres. Disse medlemmer merker seg også høringssvar
fra blant andre NITO, som vektlegger at også ikke-målbare kriterier
er vesentlig for utdanningskvalitet, slik som studienes relevans,
studentenes læringsutbytte og institusjonenes evne til faglig utvikling.
Komiteen viser til at regjeringen
vil starte en prosess for å øke kravene til opprettelse av master-
og doktorgradsprogram, og at dette vil skje i samarbeid med Norges
forskningsråd og NOKUT. Komiteen merker seg at dette
også skal gjelde eksisterende tilbud, og at det skal legges til
rette for en overgangsordning for disse. Komiteen peker
på at det de siste årene har vært en stor økning i antall mastergradsprogrammer,
og at antallet institusjoner som tilbyr utdanning på doktorgradsnivå
har økt.
Komiteen har over mange år vært
opptatt av å få til bedre og mer samarbeid, arbeidsdeling og konsentrasjon
i sektoren, og viser i den sammenheng til at økte krav til etablering
av master- og doktorgradsprogrammer kan være et riktig virkemiddel
særlig for å få til mer arbeidsdeling og konsentrasjon, og for at utdanningsprogrammene
får nødvendig faglig tyngde og kvalitet.
Komiteen merker seg at regjeringen
vil opprettholde de tre institusjonskategoriene: høyskole, vitenskapelig
høyskole og universitet, og at muligheten for en institusjon til
å endre kategori igjen er til stede, men at kravene for å akkrediteres
som vitenskapelig høyskole og universitet vil strammes inn. Komiteen viser
til at det formelle skillet mellom kategoriene er institusjonenes
egne faglige fullmakter til å opprette og nedlegge ulike typer fag. Komiteen har
merket seg at regjeringen i meldingen legger opp til en videreføring
av dette skillet.
Komiteen viser til at flere nye
fusjonerte institusjoner kan ha et ønske om å skifte institusjonskategori
som følge av mulige strukturendringer i sektoren, og komiteen er
positiv til dette. Komiteen vil understreke betydningen
av at faglige kriterier ligger til grunn for disse vurderingene,
men vil samtidig påpeke betydningen av effektive søknadsprosesser
hos NOKUT. Derfor forventer komiteen at NOKUT og
departementet legger til rette for effektive og smidige søknadsprosesser
og vurderinger samtidig som faglige hensyn ivaretas på best mulig
måte.
Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre,
Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser
til regjeringens forslag om å øke kravene for å akkrediteres som
vitenskapelig høyskole og universitet, og at dette knyttes opp mot
allerede eksisterende vilkår for endring av institusjonskategori. Flertallet støtter
at det blir skjerpede krav for å oppnå status som vitenskapelig
høyskole og universitet.
Komiteen medlemmer fra Arbeiderpartiet er
enige med regjeringen i at muligheten til å endre institusjonskategori
har bidratt til fornying og utvikling av universitets- og høyskolesektoren. Disse
medlemmer er i utgangspunktet enig i målet om en ryddig
og klar kategoriinndeling i sektoren, som legger premissene for
en tilsvarende tydelig arbeidsdeling. Disse medlemmer mener
derimot ikke at man i dagens system bare vil kunne nå dette målet
ved å heve lista for hvilke institusjoner som kan akkrediteres som
universitet. Tvert imot mener disse medlemmer at
økte krav vil kunne bidra til ytterligere uklarhet rundt oppgaver,
roller og forventninger.
Disse medlemmer vil særlig trekke
frem at det å bare heve lista, uten å gjøre andre grep i dagens kategoriinndeling,
vil gi utilsiktede konsekvenser. Det viser at systemet har behov
for en bredere gjennomgang. Disse medlemmer vil også
påpeke at med sammenslåingene som beskrives i meldingen, vil åtte
høyskoler bli del av et universitet etter at prosessen er over,
uten at det vil kreve noen akkreditering av de nye universitetscampusene.
Disse medlemmer fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen foreta en helhetlig gjennomgang
av kategorisystemet i UH-sektoren, herunder akkreditering og arbeidsdeling,
samt finansieringen av dette.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti peker
på at universitetstittelen henger høyt i UH-sektoren. Den gir anseelse,
økt faglig frihet og øker tiltrekningskraften. Selv om de ulike institusjonskategoriene
er likestilt, oppleves det som et hierarki i praksis hvor tittelen
«universitet» står øverst. Som direktør ved daværende Norges landbrukshøgskole
sa, da institusjonen søkte å bli klassifisert som universitet i
2002:
«Først og fremst er det statusen som gjør at vi vil ha
universitetstittel. Den gir ekstra pluss i konkurransen om studenter
og forskningsmidler, og setter navn på det vi allerede er: En institusjon
som har internasjonal toppkvalitet på forskningen og undervisningen.»
Samtidig er veien til universitetstittel for
de fleste lang og krevende, og ikke uten omkostninger. I noen tilfeller
har prosessen gått ut over institusjoners øvrige tilbud, fagmiljø
og egenart. Vi vet at også overgang til universitetstittel har vært
en drivkraft i de ulike fusjonsdebattene. Universitetstittel har
blitt en drivkraft i seg selv, en kamp som i tilfeller overskygger
institusjonenes samfunnsoppdrag og videreutvikling av særegenhet.
Dette medlem registrerer at regjeringen
mener dagens klassifiseringssystem fungerer godt, men foreslår å
sette skillet mellom hva som er høgskole og universitet et annet
sted enn i dag. Dette skaper nye utfordringer. For institusjoner
som ligger på det faglige vippepunktet kan disse endringene plutselig føre
til at universitetstittelen fratas. Systemet blir lite forutsigbart.
Den samme oppmerksomheten vies ikke høgskolestatus, hvor enhver
som tilbyr mer enn ett akkreditert studiepoeng, kan titulere seg
som høgskole. Slik presses sektoren til oppdrift.
I meldingen står det:
«Mange europeiske land har hatt en utvikling fra et
todelt system, med et formelt skille mellom universiteter og høyskoler,
til en struktur hvor grensene mellom institusjonskategoriene er
stadig mer utydelige. I flere land er nå oppmerksomheten rettet
mot å utvikle en mer mangfoldig sektor med profilerte institusjoner.
Særtrekkene ved de enkelte institusjonene blir vektlagt i stedet
for forskjeller mellom høyskolesektoren og universitetssektoren.»
Dette medlem er enig i analysen
og er overrasket over at regjeringen ikke trekker den naturlige konklusjon.
Dette medlem mener faglighet
og samfunnsrelevans bør være drivkreftene i UH-sektoren, ikke institusjonsbenevnelse.
Systemet for institusjonsklassifisering tjener ikke formålet for
hverken institusjonene eller sektoren som helhet. Vi trenger institusjoner
som jobber med å utvikle sine fag og sitt samfunnsoppdrag, vi trenger
ulike typer institusjoner som fyller ulike roller avhengig av region
og profil. Vi trenger ikke en sektor hvor tittel er en viktig drivkraft
bak institusjonenes strategier.
På denne bakgrunn fremmes følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake med en
sak hvor høyskoler med rett til å tildele doktorgrad kan søke overgang
til universitetsbenevnelse.»
Komiteen viser til at stabil
og forutsigbar finansiering er en stor styrke for norsk forskning
og høyere utdanning, og er helt avgjørende for de resultatene som
skapes ved høyere utdanningsinstitusjoner. Dagens finansieringssystem
for universiteter og høyskoler skjer som rammebevilgninger over
statsbudsjettet, og består av en basiskomponent for langsiktige
og strategiske bevilgninger, i tillegg til en resultatbasert del
for utdannings- og forskningsinsentiver.
Komiteen viser til at regjeringen
i april 2014 oppnevnte en ekspertgruppe som fikk i oppdrag å gjennomgå
dagens finansieringssystem og finne eventuelle forbedringer i dette. Komiteen har merket
seg at gruppens rapport «Finansiering for kvalitet, mangfold og
samspill – Nytt finansieringssystem for universiteter og høyskoler»
fra januar 2015 peker på at flere av komponentene i dagens finansieringssystem
fungerer godt, og ekspertgruppen foreslår å videreføre mange av
de mest sentrale elementene i finansieringssystemet.
Komiteen viser til at Kunnskapsdepartementet
vurderer dette som et ledd i budsjettprosessen i forbindelse med
statsbudsjettet for 2016.
Komiteen viser til at basisbevilgningene
til universiteter og høyskoler blant annet består av midler til
studieplasser, rekrutteringsstillinger, bygg, husleie, universitetsmuseer
og forskningssatsinger, og reflekterer prioriteringene i regjering
og storting over tid. I de siste ti årene er det særlig nye studieplasser
og rekrutteringsstillinger som har bidratt til økninger i basisbevilgningene
til institusjonene. Bevilgningene til de enkelte institusjonene
varierer som en følge av dette.
Komiteen mener det vil være en
styrke for sektoren med mer åpenhet og transparens om grunnbevilgningene
til sektoren og ber regjeringen komme tilbake til dette i forbindelse
med endringene i finansieringssystemet. Det vil være særlig viktig
å legge til rette for en finansiering som fremmer kvalitet i hele
bredden av sektoren samtidig som man utvikler enkelte miljøer i
verdenstoppen. Komiteen vil peke på at finansieringen
samlet sett innrettes slik at vi får mest mulig ut av de ressursene
vi legger inn.
Komiteen viser til at universiteter
og høyskoler historisk har hatt ulike rammebetingelser når det gjaldt
for eksempel forskningstid og rekrutteringsstillinger. Dette gjenspeiles
i forskjellig basisfinansiering for de såkalt gamle universitetene
og de såkalt nye universitetene og høyskolene. Komiteen ber regjeringen
adressere denne problemstillingen og komme tilbake til Stortinget
på egnet måte.
Komiteen mener det bør vurderes
hvordan det kan legges bedre til rette for forskningsformidling. Komiteen ber
regjeringen vurdere hvorvidt dette kan gi uttelling i forbindelse
med gjennomgangen av finansieringssystemet.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre, vil understreke betydningen finansieringssystemet
har for å stimulere til kvalitet i sektoren og miljøer i verdenstoppen. Flertallet mener
midler som tildeles på åpne konkurransearenaer bidrar til å premiere kvalitet.
Det er en styrke for sektoren at midler bevilges på arenaer som
er tilgjengelige for miljøer på alle institusjoner.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er kritiske til
at meldingen ikke inneholder en ny finansieringsmodell, og at regjeringen
vil skyve på å ta stilling til dette til budsjettbehandlingen høsten
2015. Disse medlemmermener
denne type prinsipielle beslutninger hører hjemme i behandlingen
av stortingsmeldinger, og at det er uheldig at beslutningsgrunnlaget
kommer samtidig som budsjettbehandlingen.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti er opptatt av at finansieringssystemet
må bidra til å nå de overordnede målene for sektoren. Forskning
av høy kvalitet, ikke minst nyskapende og banebrytende forskning,
krever langsiktighet og forutsigbarhet i bevilgningene. Det må være
rom for å feile, og for brede, strategiske satsinger over lengre
tid. Mest mulig av forskernes tid må brukes på forskning, undervisning
og formidling, minst mulig på andre oppgaver. Utdanningstilbudet
må gi studentene bred og varig kompetanse, og være mer forskningsnært
enn i dag, hvis det skal gi et godt grunnlag for å møte framtidens
arbeids- og samfunnsliv. Institusjonene må også kunne ivareta sitt
brede samfunnsmandat, noe som krever sterk autonomi. Samlet er dette
argumenter for at en høy andel av finansieringen må gis som frie
grunnbevilgninger, som institusjonene forvalter selv.
Disse medlemmer vil advare mot
å øke den resultatbaserte andelen av finansieringen. Det kan gi mindre
forutsigbarhet og autonomi for institusjonene, og vil heller ikke
være positivt for den frie forskningen. Sannsynligheten for økt
midlertidig tilsetting er stor. Faren med en større konkurransebasert
andel er dessuten at institusjonene bruker mer tid på byråkratiske
søknadsprosesser, og at gode forskningsprosjekter svekkes gjennom
tilpasningen til tilgjengelige programmer. Disse medlemmer mener
tvert imot at andelen basisfinansiering bør økes.
Disse medlemmer vil påpeke at
meldingen ville styrket seg dersom den inneholdt en bredere gjennomgang
av finansieringssystemet, og ikke utsatte denne til statsbudsjettbehandlingen.
Eventuelle endringer i finansieringssystemet og strukturelle endringer
må sees i sammenheng, hvis de skal bidra til å nå samme mål.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil
påpeke at dagens beregning av basisbevilgningen hviler på gamle
og til dels utdaterte politiske prioriteringer. Høyskolene er til
dels betydelig mer kostnadseffektive når de utdanner kandidater
med arbeidslivsrettede profesjonsutdanninger for sine regioner,
enn universitetene.
Høyskolene utdanner blant annet sykepleiere
og lærere til en lavere pris enn universitetene, men får ikke betalt
for dette på samme måte. Mange skårer høyt på relevans og på deler
av effektivitetsindikatorene, og rekrutterer på en måte som bidrar
til geografisk og sosial utjevning. Dette medlem mener det
derfor er skuffende og oppsiktsvekkende at skjevhetene i finansieringssystemet
foreslås videreført. Det vil innebære at institusjoner med lav basisbevilgning
vil få et svakere strategisk handlingsrom og dårligere mulighet
til å skåre optimalt på kvalitetsindikatorene enn de institusjonene
som av historiske årsaker er tildelt en høy basiskomponent. Dette
burde regjeringen ha rettet opp i.
Dette medlem vil understreke
behovet for et gjennomsiktig finansieringssystem som fremmer likeverdige
rammebetingelser og konkurransevilkår i universitets- og høyskolesektoren.
Dette medlem mener basiskomponenten
i finansieringssystemet jevnlig bør analyseres basert på avklarte
kostnadsbærere, slik som studenter, bygg/leie, nasjonale oppgaver
og politiske føringer. Dette medlem mener finansieringssystemet
skal være transparent og gi grunnlag for en mer effektiv ressursbruk
i sektoren, samt sørge for et bedre grunnlag for Stortinget til
å prioritere strategiske tildelinger i statsbudsjettet. Dette
medlem mener basistildelingen fortsatt må være dynamisk
i den forstand at politikerne årlig kan fatte budsjettvedtak om
aktivitetsendringer og gjøre strategiske prioriteringer.
Dette medlem fremmer følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen jevnlig, og minst
én gang i hver stortingsperiode, legge fram for Stortinget en grundig
analyse av basiskomponenten i finansieringssystemet i UH-sektoren,
basert på avklarte kostnadsbærere og strategiske føringer.»
Dette medlem merker seg at regjeringen
i meldingen varsler at de institusjonene som ikke har pekt på fusjonspartnere
nå, vil bli fusjonert i neste omgang. Dette medlem merker
seg at dialogen med de andre institusjonene «for å vurdere deres framtidige
plass og rolle i den nye strukturen» skal baseres på de kriteriene
som regjeringen presenterer som mål for kvalitet og robusthet. Dette
medlem mener dette er feil rekkefølge på prosessen og mener det
er uansvarlig å kjøre fram så dyptgripende strukturendringer i sektoren
før premissene for sektoren er vurdert og politisk behandlet.
Dette medlem fremmer derfor følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen vente med strukturelle
endringer i universitets- og høgskolesektoren til Stortinget har
behandlet stortingsmeldingen om kvalitet i høyere utdanning og nytt
finansieringssystem for sektoren.»
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til partiets alternative statsbudsjett for 2015 der Sosialistisk
Venstreparti foreslo å øke basisfinansieringen til universiteter
og høyskoler med 1 pst., i alt 303 mill. kroner. I tråd med dette
foreslo Sosialistisk Venstreparti også å øke satsingen på banebrytende
forskning gjennom FRIPRO, og å flytte regjeringens økning i resultatbasert forskningstilskudd
på 166 mill. kroner til langsiktig, grunnleggende forskning under
Norges forskningsråd.
Komiteen vil understreke at strukturendringer krever
god styring og ledelse. Endringene vil øke både mulighetene og behovene
for effektiv administrasjon og bedre digitale systemer.
Komiteen vil påpeke at universitetene
og høyskolene forvalter store ressurser for fellesskapet, og at
det derfor er særlig viktig med god og tydelig styring og ledelse
av institusjonene for å sørge for høy kvalitet på utdanning, forskning,
kunstnerisk utviklingsarbeid, formidling og annen aktivitet, samt for
å forvalte ressursene effektivt. Komiteen understreker
at styret har ansvar for å sørge for helhetlig styring og oppfølging
av resultatene.
Komiteen støtter regjeringens
mål om at Norge bør være internasjonalt ledende i utviklingen av digital
forvaltning. En veldrevet og effektiv universitets- og høyskolesektor
er viktig for studenter, faglig og administrativt ansatte og samfunnet
generelt.
Komiteen vil påpeke at styret
er det øverste organet ved institusjonen. Styret skal gjøre strategiske
valg og prioriteringer og er ansvarlig for mål- og resultatoppnåelsen.
Endringer i sektoren krever at styret sørger for utvikling av institusjonen.
Komiteen viser til at det i dag
er institusjonene selv som velger om de skal ha valgt rektor som
styrets leder eller ekstern styreleder og ansatt rektor. Komiteen understreker
viktigheten av at institusjonene må ha ledere som rekrutteres fordi
de er best kvalifisert til oppgaven.
Komiteen merker seg at regjeringen
i utgangspunktet mener at ekstern styreleder og ansatt rektor best
legger til rette for rekruttering av den best kvalifiserte ledelsen,
og at regjeringen vil gå inn for at dette bør være hovedmodellen.
Komiteen understreker at styret
selv fastsetter institusjonens organisering innenfor rammene av universitets-
og høyskoleloven. Komiteen viser videre til at styret
er et kollegialt organ. Det innebærer at alle styremedlemmer har
det samme ansvaret for helhetstenkning og beslutninger som treffes. Såkalt
eksterne styremedlemmer tilfører styrene et bredt spekter av kompetanse
og erfaring, med impulser fra nærings-, kultur- og samfunnsliv.
Dette skal være med på å ivareta samfunnets interesser og styrke
samspillet mellom institusjonen og sentrale aktører.
Komiteen understreker at styrene
må ha den kompetansen som gjør dem best mulig i stand til å utvikle
virksomheten i en omorganisert universitets- og høyskolesektor.
I arbeidet med styreoppnevninger er det for komiteen særlig
viktig å understreke viktigheten av å oppnevne styremedlemmer som
kan tilføre styrearbeidet erfaringer og kompetanse i tråd med institusjonenes
profil og utviklingsmuligheter, herunder lokale og regionale behov. Komiteen viser
her til svarbrev 21. mai 2015 fra statsråden til komiteen.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti
og Venstre, viser til at regjeringen foreslår at styringsmodellen
med tilsatt rektor og ekstern styreleder skal være hovedmodell,
men at det fortsatt skal være opp til den enkelte institusjons styre
å velge valgt rektor som styrets leder. Flertallet viser
til at valget mellom de to modellene nå blir mer reelt, ved at institusjonene
vil kunne velge å beholde ordningen med valgt rektor med alminnelig
flertall, i motsetning til i dag hvor det kreves tilslutning fra
minst to tredel av styrets medlemmer for å velge tilsatt rektor
og ekstern styreleder.
Flertallet vil understreke at
institusjoner som ønsker å fortsette med den ledelsesmodellen de
har i dag, skal kunne gjøre det uten at de trenger å fatte et nytt
styrevedtak. Flertallet ber videre departementet
vurdere hvordan valg av ledelsesmodell skal legges opp for sammenslåtte
institusjoner.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet er glade for regjeringens
ønske om å styrke den regionale oppgaven UH-institusjonene har,
og er derfor overrasket over forslaget om å frata fylkene mulighet
til å foreslå kandidater til institusjonsstyrene. Dermed vil ingen
i regionene ha noen som helst innflytelse på styresammensetningen.
Det rimer dårlig med målet om økt samarbeid mellom institusjonene
og regionen. Disse medlemmer mener i stedet aktører
i regionen bør involveres ytterligere og mener det bør være åpne
og inkluderende prosesser.
Disse medlemmer ser fordeler
og ulemper ved både valgt og ansatt ledelse, og ulike universiteter
og høyskoler har da også gjort ulike vurderinger. Mange velger fortsatt
rektor, andre har gått over til ansatt ledelse. I begge tilfeller
er det avgjørende at ledelsen har høy kompetanse og høy legitimitet. Disse
medlemmer mener institusjonene selv er best i stand til
å velge den ledelsesformen som passer deres læresteder. Dagens ordning
gir et godt utgangspunkt for dette. Selv om valgt ledelse er hovedmodell i
dag, er det fullt mulig for institusjonene å gå over til ansatt
ledelse dersom de ønsker det. Disse medlemmer støtter
derfor høringsuttalelsene fra blant andre Norsk Studentorganisasjon,
Forskerforbundet, Universitetet i Oslo, Universitetet i Bergen og
LO, og går imot at ansatt rektor skal gjøres til ny hovedmodell.
Komiteens medlem fra Senterpartiet mener
det er avgjørende at sammensetningen av styrene reflekterer og ivaretar
den regionale oppgaven som UH-institusjonene skal ha. Dette
medlem går derfor imot regjeringens forslag om at departementet
i framtida skal oppnevne alle de eksterne styremedlemmene. Dette
medlem mener de fylkeskommunene som er en del av vedkommende
institusjon skal være med å utnevne representanter til styret.
Dette medlem fremmer derfor følgende
forslag:
«Stortinget ber regjeringen komme tilbake til Stortinget
med forslag om at fylkeskommunen skal oppnevne eksterne styremedlemmer
i universitetenes og høyskolenes styrer.»
Komiteen vil understreke den
viktige rollen instituttsektoren har i forskningssystemet som samarbeidspartner
for forskningen ved universiteter, høyskoler, helseforetak, næringsliv
og andre. De ulike institusjonene i instituttsektoren representerer
på forskjellige måter forskning som er komplementær til forskningen
ved universitetene. Videre er instituttsektoren en viktig karrierevei
for det økende antallet doktorer som utdannes ved høyere utdanningsinstitusjoner. Komiteen viser
til at universitetene og forskningsinstituttene har mye samarbeid som
er viktig for institusjonene og for forskningen.
Komiteen vil påpeke at instituttsektoren
består av selvstendige institusjoner som utfører forskning og utviklingsarbeid
(FoU). Samlet er den norske instituttsektoren relativt stor og mangfoldig sammenlignet
med andre land.
Komiteen mener instituttsektoren
spiller en viktig rolle for verdiskaping, og at dette må utnyttes enda
bedre enn i dag. Komiteen merker seg at studien av
det norske anvendte forskningssystemet i et internasjonalt perspektiv
(NIFU) både peker på enkelte langsiktige organisatoriske utfordringer,
og på at forskningsinstituttene kan spille en sentral rolle i fornyelse
av norsk næringsliv.
Komiteen vil understreke at instituttsektoren er
en viktig del av det norske forskningssystemet, og at de fleste
universiteter og høyskoler samarbeider med ett eller flere institutter. Komiteen påpeker
at strukturreformen i universitets- og høyskolesektoren derfor indirekte
vil påvirke mange institutter. Komiteen viser til
at blant de 33 skriftlige innspillene fra universiteter og høyskoler
som Kunnskapsdepartementet har mottatt i forbindelse med stortingsmeldingen,
har 19 omtalt samarbeidet med instituttsektoren. Flere av disse
uttrykker ønske om enten tettere samarbeid eller sammenslåing. Komiteen merker seg
at i studien av den norske instituttsektorens rolle og organisering
i det norske forskningssystemet (SAK-studien) (NIFU) etterlyser
en rekke fag- og institusjonsevalueringer bedre samspill mellom
universiteter og høyskoler og instituttene.
Komiteen merker seg at regjeringen
ser positivt på sammenslåinger og tettere samarbeid som kan føre
til større og mer konkurransedyktige og robuste enheter, både innenfor
instituttsektoren og mellom universiteter og høyskoler og forskningsinstitutter. Regjeringen
har lagt opp til at eventuelle sammenslåinger skal foreslås av instituttene
selv, og komiteen støtter regjeringen i dette.
Komiteen merker seg at regjeringen
vil vurdere å opprette en ordning der forskningsinstituttene kan
søke midler til å forberede og gjennomføre sammenslåingsprosesser. Komiteen viser
til at dette er i tråd med Norges forskningsråds instituttstrategi,
og at Forskningsrådet derfor vil bli bedt om å utforme og administrere
en eventuell slik ordning.
Komiteen peker på at informasjon
om kvaliteten ved de høyere utdanningsinstitusjonene er viktig i
arbeidet med å utvikle institusjoner og fagmiljø videre. Det er
etter komiteens syn enklere å identifisere kvalitet
i forskning enn i utdanning, og på grunnlag av dette er det viktig
å finne målbare og pålitelige indikatorer for kvalitet i undervisningen. Komiteen merker
seg at Senter for økonomisk forskning (SØF) på oppdrag fra regjeringen
skal utvikle indikatorer for kvalitet i høyere utdanning.
Komiteen har merket seg at regjeringen
har varslet at en egen stortingsmelding om kvalitet i høyere utdanning
vil komme i 2017, og komiteen imøteser behandlingen
av denne.
Komiteen vil, som under behandlingen
av Meld. St. 7 (2014–2015) Langtidsplan for forskning og høyere
utdanning 2015–2024, jf. Innst. 137 S (2014–2015), understreke at
gode koblinger mellom forskning og utdanning er avgjørende for å
sikre høy kvalitet i utdanningen, men at dette også er en forutsetning
for kvalitet i forskningen. Studenter med forståelse for og innsikt
i forskning er utgangspunktet for at man kan rekruttere godt kvalifiserte
kandidater til forskning, men også for å sikre arbeidslivet reell tilgang
til å ta i bruk forskningsresultater. Forskningsbasert utdanning
må derfor sees som en forutsetning for å utdanne de kandidatene
samfunnet trenger.
Komiteen viser til at regjeringen
vurderer tiltak for å bedre kunnskapen og informasjonen knyttet
til utdannings- og undervisningskvalitet. Komiteen merker
seg at regjeringen har bedt NOKUT om å gjennomføre nasjonale deleksamener
i noen fag innenfor grunnskolelærerutdanningene, sykepleierutdanningen
og i revisorutdanningene. Et annet tiltak som lanseres er fagfellevurdering
av studenters bachelor- og masteroppgaver. Komiteen mener
at dette kan, om det rammes riktig inn, gi nyttig informasjon om
studenters læringsutbytte.
Komiteen vil understreke betydningen
NOKUT – Nasjonalt organ for kvalitet i utdanningen har og har hatt
for å kontrollere og føre tilsyn med kvaliteten av norsk høyere
utdanning siden direktoratet ble opprettet i 2003. NOKUT har også
ansvar for å akkreditere utdanningstilbud som institusjonene selv ikke
kan akkreditere, i tillegg til å gi faglige råd ved endring av institusjonskategori.
Det har likevel vært et ønske fra NOKUT selv og fra politisk hold
at direktoratet i enda større grad bør arbeide med tilsyn av institusjonene
heller enn akkreditering. Komiteen viser i den sammenheng
til at regjeringen i meldingen uttrykker et mål om at alle universiteter
og høyskoler skal være så faglig sterke at de kan ha alle fullmakter.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er positive til
at regjeringen har varslet en egen stortingsmelding om høyere utdanning,
men mener det er kritikkverdig at dette arbeidet blir lagt fram
etter strukturendringene i sektoren, og ikke i forkant.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti er av den oppfatning
at høy bruk av midlertidighet hindrer kvalitet i forskning. Trygge
arbeidsforhold er viktig for at forskere skal kunne være banebrytende
og at forskningsmiljøer skal kunne være verdensledende. Alle partier
på Stortinget har tidligere uttalt mål om å redusere bruken av midlertidig
ansatte i høyere utdanning og forskning, og i regjeringsplattformen
står det eksplisitt at regjeringen vil redusere midlertidigheten.
Da er det påfallende at utfordringene knyttet til midlertidighet
ikke er nevnt en eneste gang i meldingen.
Disse medlemmer gjør oppmerksom
på Kunnskapsdepartementets «Tilstandsrapport for høyere utdanning
2015» som statsråd Torbjørn Røe Isaksen presenterte 5. mai 2015.
Denne viser at nedgangen i antall midlertidig ansatte i universitets-
og høyskolesektoren har stoppet opp. Mens det var en nedgang i midlertidigheten
i akademia år for år frem til 2013, var det i 2014 ingen endring
fra året før. Andelen midlertidige er fortsatt på 16 pst. i akademia, nær
dobbelt så mye som i arbeidslivet ellers. Midlertidigheten er størst
blant kvinner, ifølge rapporten. Disse medlemmer mener
tallene er et alvorlig varsel om at noe må gjøres, og hadde forventet
at meldingen hadde omtalt denne utfordringen.
Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti viser
til behandling av statsbudsjettet for 2015, jf. Innst. 12 S (2014–2015),
hvor Sosialistisk Venstreparti foreslo: «Stortinget ber regjeringen
komme tilbake med tiltak for å redusere midlertidigheten blant vitenskapelig
ansatte i høyere utdanning og forskning. Økonomiske sanksjoner skal
vurderes». Forslaget fikk kun Sosialistisk Venstrepartis og Miljøpartiet
De Grønnes støtte. Dette medlem vil ta et liknende
initiativ i forbindelse med statsbudsjettet for 2016.
Forslag fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen komme tilbake til
Stortinget på egnet måte med konkrete forslag om hvordan styrke
UH-sektorens rolle i den regionale utviklingen.
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen opprette et eget forskningsprogram
for profesjonsfagene.
Forslag fra Arbeiderpartiet:
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen foreta en helhetlig gjennomgang
av kategorisystemet i UH-sektoren, herunder akkreditering og arbeidsdeling,
samt finansieringen av dette.
Forslag fra Senterpartiet:
Forslag 4
Stortinget ber om at vedtak om avvikling av
profesjonsfag ved de enkelte campus i UH-sektoren skal fremlegges
for Stortinget for endelig behandling.
Forslag 5
Stortinget ber regjeringen jevnlig, og minst
én gang i hver stortingsperiode, legge fram for Stortinget en grundig
analyse av basiskomponenten i finansieringssystemet i UH-sektoren,
basert på avklarte kostnadsbærere og strategiske føringer.
Forslag 6
Stortinget ber regjeringen vente med strukturelle endringer
i universitets- og høgskolesektoren til Stortinget har behandlet
stortingsmeldingen om kvalitet i høyere utdanning og nytt finansieringssystem
for sektoren.
Forslag 7
Stortinget ber regjeringen komme tilbake til
Stortinget med forslag om at fylkeskommunen skal oppnevne eksterne
styremedlemmer i universitetenes og høyskolenes styrer.
Forslag fra Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 8
Stortinget ber regjeringen komme tilbake med
en sak hvor høyskoler med rett til å tildele doktorgrad kan søke
overgang til universitetsbenevnelse.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til meldingen og råder Stortinget til å gjøre
følgende
vedtak:
Meld. St. 18 (2014–2015) – om konsentrasjon
for kvalitet – strukturreform i universitets- og høyskolesektoren
– vedlegges protokollen.
Oslo, i kirke-, utdannings- og forskningskomiteen, 4. juni 2015
Trond Giske | Sivert Bjørnstad |
leder | ordfører |