Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremsatt
av Dag Terje Andersen, Øyvind Korsberg, Per-Kristian Foss, Marit
Nybakk, Dagfinn Høybråten, Lars Peder Brekk og Trine Skei Grande gjelder
endring av Grunnloven § 14 med sikte på å utelukke at stortingsrepresentanter
kan beskikkes som statssekretærer.
Forslagsstillerne viser til at etter at ordningen med
statssekretærer hadde vokst frem i praksis, fikk den uttrykkelig
grunnlovsforankring gjennom § 14, som ble vedtatt i 1976. Samtidig
ble § 62 endret for å gjøre det klart at statssekretærer – på samme
måte som statsråder – ikke samtidig kan fungere som stortingsrepresentanter.
I de senere år har stortingsrepresentanter flere ganger
blitt beskikket som statssekretærer. Eksempler finnes fra regjeringer
med ulik politisk farge.
Forslagsstillerne viser til at den som tiltrer
som statssekretær, automatisk må tre ut av Stortinget og først kan
gjeninntre dersom han eller hun får avskjed i løpet av valgperioden.
På begge punkter innebærer ordningen at en annen statsmakt (regjeringen)
får direkte innflytelse på Stortingets sammensetning. Dermed blir
den kontrollerte instans med på å bestemme hvordan kontrollinstansen
skal settes sammen, og kan hypotetisk sørge for å få «opposisjonelle»
elementer ut av Stortinget og inn i mer kontrollerte omgivelser
i et departement.
Slik forslagsstillerne ser det, innebærer ordningen
også et praktisk sett ikke uvesentlig avvik fra den grunnlovfestede
og prinsipielt sett grunnleggende ordning at det er velgerne, og
ikke den utøvende makt, som skal bestemme Stortingets sammensetning.
Det samme problemet er selvfølgelig ikke til stede
når en stortingsrepresentant blir utnevnt til statsråd. Forslagsstillerne
viser til at vi her på en helt annen måte er i kjernen av det konstitusjonelle
systemet, noe som ikke minst kommer til uttrykk ved at statsrådene
siden 1884 har rett (og – i praksis – langt på vei plikt) til å
møte i Stortinget og ved deres konstitusjonelle og parlamentariske
ansvar for regjeringens og departementenes virksomhet.
På bakgrunn av den gjeldende ordningens betenkelighet
i et demokratiperspektiv, tar forslaget sikte på å stenge den mulighet
som i dag finnes for å hente statssekretærer fra Stortinget. Ettersom
endringer ikke er tilsiktet på noe annet punkt, vil blant annet
reglene om valgbarhet (§ 62) bli stående urørt. Forslagsstillerne
viser til at formålet enklest realiseres ved å endre Grunnloven
§ 14 om Kongens kompetanse til å beskikke statssekretærer (§ 14).
Forslaget er utformet i tre alternativer. Alternativ 1
henter inspirasjon fra § 12 om statsråder, og klargjør dermed samtidig
at også statssekretærer må være norske statsborgere med stemmerett
i stortingsvalg (at uttrykket «stemmeberettiget norsk borger» omfatter
både kvinner og menn, følger av § 50 første ledd, slik bestemmelsen
ble endret i 1913).
I en annen form går alternativ 2 enda mer direkte på
forslagets hovedpoeng.
Alternativ 3 er utformet som alternativ 2, men
tar med politiske rådgivere ved statsrådets kontorer, i tillegg
til statssekretærene. Dette har sammenheng med at begge grupper
er avskåret fra å møte på Stortinget, jf. Grunnloven § 62 annet
ledd. Regjeringen bør slik forslagsstillerne ser det, ikke ha større
frihet til å gripe direkte inn i Stortingets sammensetning ved å
tilsette rådgivere enn ved å beskikke statssekretærer.
Fast møtende vararepresentant regnes i denne sammenheng
som «stortingsrepresentant» og vil dermed være uaktuell som statssekretær.
Det samme gjelder for vararepresentanter som er innkalt til Stortinget
under den faste representantens sykdom mv.
Forslaget vil derimot ikke stenge for at vararepresentanter
kan beskikkes i perioder da de ikke er innkalt til Stortinget. Men
så lenge de gjør tjeneste som statssekretær, vil den neste på listen over
vararepresentanter måtte innkalles i stedet, jf. Grunnloven § 62
annet ledd. På samme måte vil vararepresentant måtte innkalles for statssekretær
som blir innvalgt på Stortinget, men som ikke har tatt avskjed før
den nyvalgte forsamlingen har trådt sammen.
Under henvisning til grunnlovsvedtak 6. mai 2014
omhandler innstillingen bare forslagene fremmet på tidsmessig bokmål
og nynorsk, jf. forslagene i Dokument 12:1B (2011–2012).
Dersom annet ikke blir bestemt, trer vedtak
om grunnlovsendring i kraft straks.
For å gi større handlefrihet under saksforberedelsen,
foreslår forslagsstillerne subsidiært å åpne for at ikrafttreden
kan utsettes til etter neste stortingsvalg. Dette vil blant annet
gi partier som inngår i regjeringens parlamentariske grunnlag, bedre
tid til å planlegge sin fremtidige bruk av representanter som allerede
er utnevnt som statssekretær eller som kan være aktuelle for slike
oppgaver.
Forslaget fremmes i to alternativer. Hovedalternativet
(alternativ 1) bygger på dagens ordning og legger ikrafttredelsen
til 1. oktober 2017 (jf. det tilsvarende punkt i grunnlovsforslaget
om positiv parlamentarisme mv. gjengitt i Dokument nr. 12:14).
For det tilfelle at det sistnevnte forslaget
skulle bli vedtatt med øyeblikkelig virkning, fremmes det også et
alternativ 2. Ettersom konsekvenser av dette vil kunne bli at det
holdes valg før september 2017, er ikraftsettelsen her lagt til
det tidspunkt da Stortinget trer sammen etter neste stortingsvalg,
jf. Grunnloven § 68.
I Dokument 12:1B (2011–2012) fremmes følgende
forslag:
«I
Alternativ 1 A (bokmål
og nynorsk):
§ 14 første punktum skal lyde:
Kongen kan utnevne stemmeberettigede norske borgere
som ikke er stortingsrepresentanter, til statssekretærer, som bistår
statsrådets medlemmer under utførelsen av deres gjøremål utenfor statsrådet.
–
Kongen kan utnemne røysteføre norske borgarar som
ikkje er stortingsrepresentantar, til statssekretærar, som hjelper
medlemmene av statsrådet med gjeremåla deira utanfor statsrådet.
Alternativ 2 A (bokmål
og nynorsk):
§ 14 nytt annet ledd skal lyde:
Stortingsrepresentanter kan ikke utnevnes til statssekretærer.
–
Stortingsrepresentantar kan ikkje utnemnast
til statssekretærar.
Alternativ 3 A (bokmål
og nynorsk):
§ 14 nytt annet ledd skal lyde:
Stortingsrepresentanter kan ikke utnevnes til statssekretærer
eller ansettes som politiske rådgivere ved statsrådets kontorer.
–
Stortingsrepresentantar kan ikkje utnemnast
til statssekretærar eller tilsetjast som politiske rådgjevarar ved
statsrådskontora.
II
Ikrafttreden
Alternativ 1
Grunnlovsendring vedtatt i samsvar med forslag i
del I trer i kraft 1. oktober 2017.
Alternativ 2
Grunnlovsendring vedtatt i samsvar med forslag i
del I trer i kraft med virkning fra det tidspunkt da Stortinget
trer sammen etter neste stortingsvalg, jf. Grunnloven § 68.»
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom
E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Erik Lundeby,
fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til forslagsstillernes
ønske om å avskjære regjeringen mulighetene for å hente stortingsrepresentanter
til å tjenestegjøre som statssekretærer for regjeringen. Komiteen mener
det kan være ulike syn på hvor stort praktisk problem dagens ordning
representerer, eller eventuelt har medført av fordeler. Spørsmålet
blir imidlertid vanskeligere når det settes på spissen mer prinsipielt.
Dagens ordning gir regjeringen mulighet til å påvirke personsammensetningen
på en annen måte enn den velgernes dom tilsier. I tillegg svekker
den det enkelte valgdistrikts (fylkes) egen preferanse av lokale
kandidater. Man kan også tenke seg at det bak utnevnelsen til regjeringstjeneste
kan foreligge ukjente partiarrangementer som på denne måten får
en forrang fremfor velgernes sammensetning av nasjonalforsamlingen.
Et hensyn som taler mot grunnlovsforslaget er at regjeringsapparatet
i dag har vid tilgang til landets dyktigste og mest kompetente personer,
og enhver begrensning i rekrutteringskretsen vil kunne få utilsiktede sperrevirkninger
som oppleves konkret urimelig.
Komiteen viser til at det siden statssekretærordningen
ble innført etter krigen, er utnevnt mer enn 800 personer, hvorav
89 også har bekledt stortingsverv på et eller annet tidspunkt. Det
finnes ikke tilgjengelig statistikk over hvor mange som var aktive
som stortingsrepresentanter idet de ble beskikket som statssekretærer.
De reelle dobbeltfunksjonene innenfor en valgperiode antas å være
langt mindre. Ettersom det er tale om praksis over mange stortingsperioder,
er omfanget av problemet foreløpig overkommelig, men antallet statssekretærutnevnelser
øker. Over halvparten er utnevnt etter år 2000, fra og med regjeringen Bondevik
I.
Komiteen vil også vise til at
Stortinget tidligere – for eksempel i spørsmål om møterett og møteplikt
i Stortinget – ikke har ønsket å bidra til å utviske forskjellen
mellom statsråder og statssekretærer, og at denne forskjellen fortsatt kan
tenkes utvisket gjennom en parallell rekruttering av stortingsrepresentanter
til både statsråd og statssekretær, gjennom en vedvarende praksis.
Samtidig er rekrutteringen til Stortinget neppe tjent med at potensielle
kandidater må ta i betraktning at de samtidig avskjærer seg fra
tjeneste som statssekretær ved å stille seg til disposisjon for
Stortinget.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Kristelig Folkeparti, Sosialistisk Venstreparti
og Miljøpartiet De Grønne, vil etter en samlet vurdering
anbefale at dagens ordning videreføres, men forutsetter at det utøves
et politisk skjønn som tilsier en viss moderasjon i å rekruttere
fra Stortinget. Dette er en bedre løsning fremfor et absolutt, konstitusjonelt
hinder. Grunnlovsforslaget bifalles derfor ikke.
Komiteens medlem fra Miljøpartiet
De Grønne er enig i at rekruttering av statssekretærer og
politiske rådgivere fra Stortinget er et prinsipielt spørsmål som
potensielt kan bli viktig ettersom regjeringenes bruk av statssekretærer
og rådgivere øker. Dette medlem merker seg imidlertid
at denne rekrutteringen så langt ikke har vært opplevd som problematisk
i praksis, samtidig som det er et vektig argument å sikre regjeringer
best mulig tilgang på kompetente folk. Dette medlem støtter
derfor ikke forslaget om grunnlovsendring.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet,
Senterpartiet og Venstre innser at utviklingen indikerer
at det kan være et tidsspørsmål før antallet statssekretærer fra Stortinget
blir et problem i den forstand at Stortinget personellmessig adskiller
seg for mye fra det velgerne har bestemt. Man vil også over tid uthule
prinsippet om at representantene forutsettes å sitte perioden ut,
men med det tradisjonelle unntaket om å kunne motta internasjonale stillinger
av høy viktighet for Norge.
Disse medlemmer vil etter en
samlet vurdering og for å forebygge en slik utvikling, anbefale at
dagens praksis ikke videreføres og støtter grunnlovsforslaget som
innebærer at regjeringen ikke skal ha mulighet for å hente stortingsrepresentanter
til å tjenestegjøre som statssekretærer.
Disse medlemmeranbefaler
at romertall I, alternativ 2 A bifalles, slik at § 14 nytt annet
ledd på bokmål og nynorsk vil lyde:
«Stortingsrepresentanter kan ikke utnevnes til statssekretærer.
–
Stortingsrepresentantar kan ikkje utnemnast
til statssekretærar.»
Disse medlemmer vil sette som
en betingelse for å støtte eventuelle endringer at de vedtas med øyeblikkelig
virkning, men gjøres gjeldende fra begynnelsen av neste stortingsperiode,
jf. romertall II, alternativ 2.
Forslag fra Fremskrittspartiet, Senterpartiet og Venstre:
Forslag 1
Dokument 12:1 (2011–2012) – Grunnlovsforslag
fra Dag Terje Andersen, Øyvind Korsberg, Per-Kristian Foss, Marit
Nybakk, Dagfinn Høybråten, Trygve Slagsvold Vedum, Trine Skei Grande
og Snorre Serigstad Valen om endring i Grunnloven § 14 med sikte
på å utelukke at stortingsrepresentanter kan beskikkes som statssekretærer og Dokument 12:1B (2011–2012) – Grunnlovsforslag
fra Dag Terje Andersen, Øyvind Korsberg, Per-Kristian Foss, Marit Nybakk,
Dagfinn Høybråten, Lars Peder Brekk og Trine Skei Grande: Grunnlovsforslag
1 (2011–2012) på bokmål og nynorsk – romertall I, alternativ 2 A
og romertall II, alternativ 2 – bifalles.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentene og rår Stortinget til å gjøre
slikt
vedtak:
Dokument 12:1 (2011–2012) – Grunnlovsforslag
fra Dag Terje Andersen, Øyvind Korsberg, Per-Kristian Foss, Marit
Nybakk, Dagfinn Høybråten, Trygve Slagsvold Vedum, Trine Skei Grande
og Snorre Serigstad Valen om endring i Grunnloven § 14 med sikte
på å utelukke at stortingsrepresentanter kan beskikkes som statssekretærer
og Dokument 12:1B (2011–2012) – Grunnlovsforslag fra Dag Terje Andersen,
Øyvind Korsberg, Per-Kristian Foss, Marit Nybakk, Dagfinn Høybråten,
Lars Peder Brekk og Trine Skei Grande om Grunnlovsforslag 1 (2011–2012)
på bokmål og nynorsk – samtlige alternativer – bifalles ikke.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den
9. februar 2016
Martin Kolberg | Michael Tetzschner |
leder | ordfører |