Ovennevnte forslag som er fremmet av representantene
Per-Kristian Foss, Martin Kolberg, Marit Nybakk, Jette F. Christensen,
Hallgeir H. Langeland, Per Olaf Lundteigen, Geir Jørgen Bekkevold
og Trine Skei Grande gjelder grunnlovfesting av økonomiske, sosiale
og kulturelle menneskerettigheter. Innstillingen gjelder romertall
IX, forslag til ny § 115 i Grunnloven om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene.
Forslagsstillerne fremmer forslaget på bakgrunn av
forslaget i Dokument 16 (2011–2012).
Forslaget fremmes av en tverrpolitisk gruppe representanter
for å gi Stortinget et bredest mulig vurderingsgrunnlag for behandlingen
i neste periode. Det er gitt at ikke alle forslagsstillerne stiller
seg bak samtlige paragrafer og/eller alternativer.
Stortingets presidentskap besluttet den 18. juni 2009
å nedsette et utvalg til å utrede og fremme forslag til en begrenset
revisjon av Grunnloven med det formål å styrke menneskerettighetenes stilling
i nasjonal rett ved å gi sentrale menneskerettigheter grunnlovs
rang.
Utvalget ble gitt følgende mandat:
«Stortingets presidentskap oppnevner et utvalg som
skal utrede og fremme forslag til en begrenset revisjon av Grunnloven
med det mål å styrke menneskerettighetenes stilling i nasjonal rett
ved å gi sentrale menneskerettigheter Grunnlovs rang. Utvalgets
arbeid inngår som en del av Stortingets forberedelser i anledning
Grunnlovens 200-årsjubileum i 2014.
Grunnloven regulerer
enkelte grunnleggende menneskerettigheter. Dagens tradisjon med
enkeltrevisjoner av bestemmelser gjør at både tema og innfallsvinkel
kan virke nokså tilfeldig. For behandling i kommende periode foreligger
det flere grunnlovsforslag blant annet om diskriminering, retten
til bolig og rett til asyl.
Det er derfor nødvendig
å se de ulike grunnlovsbestemmelsene om menneskerettigheter i en sammenheng
med tanke på en opprydding i og tilpassing av Grunnloven til dagens
forhold. Grunnloven § 110 c lyder. 'Det paaligger Statens myndigheder
at respektere og sikre menneskerettighederne. Nærmere bestemmelser
om gjennomførelsen af Traktater herom fastsættes ved lov.'
Norge
har inkorporert en rekke internasjonale menneskerettskonvensjoner
i sin lovgivning som i dag har forrang i forhold til annen lovgivning,
hvis det er motsetning. Det er derfor viktig at det blir foretatt
en prinsipiell og samlet vurdering av menneskerettighetenes plass
i Grunnloven, hvor også forholdet til menneskerettslovens forrangsregel
og spørsmålet om rettighetene skal kunne påberopes for domstolene,
trekkes inn.
Hensikten med gjennomgangen vil være
å sikre de allmenngyldige menneskerettsprinsippene i Grunnloven,
og ikke få en opplisting av enkeltrettigheter, som naturlig hører
hjemme i ordinær lovgivning.
Utvalget vurderer på
dette grunnlag hvordan Grunnlovens vern av menneskerettighetene
bør utformes.
Det forutsettes at den politiske avtalen
som ble inngått mellom de sju partiene på Stortinget 10. april 2008
om staten og Den norske kirke (jf. Innst. S. nr. 287 (2007–2008))
ligger til grunn for utvalgets arbeid.
Forslag til
nye bestemmelser skal ta utgangspunkt i norsk grunnlovstradisjon,
og dagens grunnlov skal være retningsgivende med hensyn til tekstens
omfang, utforming, struktur og inndeling. Utvalget kan foreslå nødvendige
redigeringsmessige endringer som følge av de materielle endringer
som foreslås.
Utvalgets rapport avgis til Stortingets
presidentskap innen 1. januar 2012.»
Som medlemmer i utvalget ble oppnevnt:
Inge Lønning (leder),
professor emeritus i teologi ved Universitetet i Oslo og tidligere
president i Lagtinget.
Carl I. Hagen, rådgiver og tidligere visepresident i
Stortinget.
Jan E. Helgesen, førsteamanuensis i rettsvitenskap
ved Universitetet i Oslo.
Hilde Indreberg, høyesterettsdommer.
Kari Nordheim-Larsen, fylkesmann i Telemark.
Pål W. Lorentzen, høyesterettsadvokat,
Bergen.
Janne Haaland Matlary, professor i statsvitenskap
ved Universitetet i Oslo.
Kari Nordheim-Larsen erstattet tidligere
utvalgsmedlem Grete Faremo etter at Faremo ble utnevnt til forsvarsminister
høsten 2009.
Utvalget avga 19. desember 2011 sin rapport
til Stortingets presidentskap. Rapporten er trykt som Dokument 16
(2011–2012).
Forslagene i Dokument 12:31 (2011–2012) er fremsatt
i det som var gjeldende språkdrakt da forslagene ble fremsatt samt
på moderne bokmål og nynorsk. Stortinget fattet 6. mai 2014 vedtak om
språklig fornyelse av Grunnloven og en versjon av Grunnloven på
nynorsk. Under henvisning til dette fremmes samtlige forslag i denne
innstillingen på både bokmål og nynorsk.
Menneskerettighetsutvalget foreslo en ny § 115
i Grunnloven om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene.
Utvalgets mindretall, Carl I. Hagen, har ikke sluttet
seg til utvalgets forslag til § 115, jf. mindretallsmerknaden gjengitt
i Dokument 16 (2011–2012) punkt 11.4.2.
Om den nærmere begrunnelsen for forslagene vises
det til Dokument 16 (2011–2012) s. 69 flg.
Menneskerettighetsutvalget viser i sin rapport
til at mange rettigheter kan være gjenstand for begrensninger med
hensyn til rekkevidden av rettighetsvernet, enten dette skyldes
hensynet til samfunnet for øvrig eller hensynet til andres menneskerettigheter.
Spørsmålet for utvalget var om og eventuelt
på hvilken måte adgangen til å begrense rettighetene skal komme
til uttrykk i Grunnloven. Et alternativ til ikke å skrive inn adgangen
til begrensninger i Grunnloven vil være at begrensningene i rettighetsvernet
utelukkende kommer til uttrykk gjennom domstolenes praksis.
Grunnloven har pr. i dag ikke noen enhetlig tilnærming
til begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene. Grunnloven
§ 100 fastsetter derimot uttrykkelig at ytringsfriheten kan begrenses.
Bestemmelsen er imidlertid den eneste grunnlovsbestemmelsen som
formulerer en slik begrensning i rettigheten. Andre grunnlovsbestemmelser
forutsetter at det kan foretas begrensninger i rettighetene.
I en del andre tilfeller har adgangen til å
begrense rettighetsbestemmelsene i Grunnloven utviklet seg gjennom
rettspraksis, juridisk litteratur og politisk praksis. Et eksempel
er forbud mot tilbakevirkende lover i Grunnloven § 97, der det har
vært enighet om at bestemmelsen ikke kan tas helt bokstavelig. Det
har på denne bakgrunn utviklet seg en rikholdig praksis med hensyn
til tolkningen av hvor grensen mellom lovlig og rettsstridig tilbakevirkning
går. Slik kan rettspraksis alene sette begrensninger i rettighetsbestemmelsene.
Menneskerettighetsutvalget har vist til at når
det gjelder adgangen til å foreta begrensninger etter de internasjonale
konvensjonene, kan rettighetene i EMK grovt deles inn i tre grupper. Den
ene gruppen inneholder rettigheter som ikke kan begrenses. Her finnes
blant annet forbudet mot tortur og slaveri, retten til en rettferdig
rettergang innen rimelig tid og forbudet mot tilbakevirkende straffelover,
jf. artiklene 2, 3, 6 og 7.
Den andre gruppen er rettigheter hvor EMK inneholder
klart definerte begrensningshjemler eller presiseringer av at rettighetene
ikke omfatter visse typer forhold. Dette er forhold hvor det ellers
kunne vært reist tvil om de var omfattet av rettigheten. Dette gjelder
i første rekke retten til liv, der det etter EMK bl.a. er presisert
at rettigheten ikke krenkes hvis det går med liv i nødvendig selvforsvar
eller til forsvar av landet.
Den tredje gruppen er rettigheter som i henhold til
EMK kan begrenses ved lov, dersom det er nødvendig i et demokratisk
samfunn for å ivareta nærmere bestemte formål. EMD har stilt krav om
at begrensningen må komme som følge av et presserende eller tvingende
samfunnsbehov, og det må være forholdsmessighet mellom mål og middel.
Statene har likevel en viss skjønnsmargin ved disse vurderingene.
De fleste menneskerettigheter faller inn under denne gruppen og utgjør
typisk retten til respekt for privatliv, hjem og familieliv, retten
til å utøve religion eller livssyn, ytringsfrihet, forenings- og
forsamlingsfrihet og bevegelsesfrihet, jf. EMK artiklene 8, 9, 10
og 11, samt protokoll 4 artikkel 2.
Menneskerettighetsutvalget fant at begrensninger
i rettighetene må fastsettes i Grunnloven, ikke bare følge av domstolenes
praksis. Dette vil tydeliggjøre at de fleste rettigheter i noen
utstrekning vil kunne være gjenstand for begrensninger dersom de
støter an mot andres menneskerettigheter eller mot viktige samfunnsinteresser.
I Norge skjer disse begrensningene først og fremst
gjennom praktiske tilpasninger i forvaltningens og domstolenes virksomhet.
Menneskerettighetsutvalget viste til at en begrensningshjemmel i
Grunnloven vil bidra til å synliggjøre denne praksisen og samtidig etablere
en større trygghet mot vilkårlige og tilfeldige begrensninger i
menneskerettighetene.
Utvalget viste videre til at en eventuell begrensningsadgang
i Grunnloven enten kan fastsettes i tilknytning til hver enkelt
bestemmelse, eller inntas i en generell bestemmelse som knytter
an til flere av menneskerettighetsbestemmelsene i Grunnloven. En
generell begrensningshjemmel vil imidlertid ikke fange opp at det
skal mer til for å gripe inn i noen rettigheter enn i andre. Dette
må i stedet innfortolkes i den generelle begrensningshjemmelen,
og i tråd med dagens rettstilstand vil dette måtte klargjøres nærmere gjennom
praksis. Uansett om begrensningshjemmelen utformes generelt eller
i tilknytning til hver enkelt rettighet, vil det til sist være nødvendig
å foreta en skjønnsmessig avveining mellom ulike hensyn.
Ved en slik avveining vil terskelen for når
det kan gjøres begrensninger variere, ikke bare med hvilken rettighet
man står overfor, men også med hvor omfattende det konkrete inngrepet
er, holdt opp mot hvor nødvendig begrensningen er.
Menneskerettighetsutvalget mente at fordelen med
en generell begrensningshjemmel sammenliknet med dagens praksis
vil være at en generell begrensningshjemmel vil synliggjøre i Grunnloven
flere av de vilkårene som også i dag må være oppfylt før det kan
foretas begrensninger i menneskerettighetene.
En generell begrensningshjemmel vil derfor ikke endre
dagens rettstilstand, men bidra til klargjøring og større trygghet
mot vilkårlige beslutninger.
På denne bakgrunn fant Menneskerettighetsutvalget
at Grunnloven bør inneholde en generell begrensningshjemmel og at
det ved utformingen bør tas hensyn til de krav som nasjonal praksis og
de internasjonale konvensjoner har oppstilt.
Menneskerettighetsutvalget viste til at et første vilkår
for å foreta begrensninger i de sentrale menneskerettighetene i
Grunnloven bør være et krav om lovhjemmel.
En begrensningshjemmel i Grunnloven vil med sikkerhet
også omfatte domstolenes virksomhet, i den forstand at domstolene
ikke kan gjennomføre begrensninger i menneskerettighetene i Grunnloven
uten hjemmel i lov.
Et neste vilkår for begrensning i menneskerettighetene
bør være at begrensningen ikke kan være så omfattende at det i realiteten
ikke blir noe igjen av rettigheten. Det bør derfor oppstilles et
vilkår om at begrensningen «må respektere kjernen i rettighetene».
Et tredje vilkår bør være at begrensningen må være
forholdsmessig, og en nedfellelse av dette vilkåret i en generell
begrensningshjemmel vil således synliggjøre Høyesteretts praksis
på området.
I forholdsmessighetsvurderingen bør det bl.a.
tas hensyn til hvilke rettigheter man står overfor, hvem som rammes
av begrensningen, hvordan vedkommende rammes, hvor mange som rammes
og formålet med begrensningen. Dette er kriterier som både Høyesterett
og EMD legger vekt på i dag, og som bør inkluderes i en forholdsmessighetsvurdering.
Når det særlig gjelder vurderingen av hvilken type rettighet man
står overfor, har Menneskerettighetsutvalget vist til at Høyesterett
gjennom sin praksis har lagt til grunn at prøvingsretten vil være
mer intens der det er tale om begrensninger i rettigheter som trygger
den personlige frihet og sikkerhet enn der det er tale om rettigheter
som sikrer økonomiske verdier.
Et fjerde vilkår bør etter Menneskerettighetsutvalgets
syn være at begrensningen må være nødvendig for å oppfylle ett av
to formål – enten av hensyn til andres menneskerettigheter, eller
av hensyn til allmenne interesser. Uttrykket «andres menneskerettigheter»
tar sikte på den avveiningen som må finne sted dersom to eller flere
rettigheter står mot hverandre. Typisk vil være ytringsfrihet eller
religionsfrihet som står mot diskrimineringsvern eller personvern,
men også andre rettigheter kan komme i konflikt med hverandre. Det
er imidlertid viktig at det ikke foretas en avveining mot enhver
rettighet som andre måtte kunne påberope seg. Det er først og fremst
hensynet til andres menneskerettigheter som kan begrunne begrensninger
i Grunnlovens rettighetsvern. Dette kan være enten menneskerettigheter
som er eksplisitt omhandlet i Grunnloven, eller menneskerettigheter
som er internasjonalt anerkjent.
Menneskerettighetsutvalget har vist til at det
ved «allmenne interesser» særlig siktes til nasjonal sikkerhet,
offentlig trygghet, forebygging av kriminalitet og uorden, beskyttelse
av helse og beskyttelse av domstolenes autoritet og upartiskhet.
Også landets økonomiske velferd vil i noen sammenhenger og for noen
rettigheter kunne begrunne begrensninger. I hvilken utstrekning
landets økonomiske velferd kan være relevant som begrensning for menneskerettighetene
i konkrete situasjoner, må bl.a. forstås i lys av EMDs praksis på
området.
Menneskerettighetsutvalget var av den oppfatning
at det i begrensningshjemmelen bør komme til uttrykk hvilke rettigheter
dette er. Utvalget viste til at hvilke paragrafer det ikke kan gjøres begrensninger
i, imidlertid ville avhenge av hvilke paragrafnumre de enkelte rettigheter
fikk i en eventuell ny del E om menneskerettigheter.
Utvalget viste også til at det med utgangspunkt
i EMK og i norsk praksis på området, i første rekke vil være retten
til liv, forbud mot tortur og annen umenneskelig eller nedverdigende behandling
eller straff, og forbud mot slaveri og tvangsarbeid som det ikke
kan gjøres begrensninger i. Utvalget foreslo på denne bakgrunn at det
ikke skulle være adgang til å gjøre begrensninger i den foreslåtte
§ 93. Utvalget foreslo videre at det ikke skulle være adgang til
å gjøre begrensninger i lovskravet for frihetsberøvelse i den foreslåtte
§ 94, retten til rettferdig og offentlig rettergang i forslaget
til ny § 95 og bestemmelsen om vern på strafferettens område i § 96.
I tillegg til disse sentrale rettssikkerhetsgarantiene
mente utvalget at det heller ikke kunne gjøres begrensninger i den
enkeltes rett til tanke, samvittighet, tro og livsanskuelse. Denne
rettigheten ble av utvalget foreslått inntatt i ny § 99 første punktum.
Utvalget foreslo videre at § 105 om ekspropriasjon
eksplisitt skulle omtales som en av de rettighetene det ikke kan
gjøres begrensninger i, for på den måten å unngå tvil og mulige
rettstvister om hva som eventuelt utgjør kjernen i § 105.
Av samme grunn foreslo utvalget en presisering i
den generelle begrensningshjemmelen om at det ikke kan gjøres begrensninger
i § 97 hva gjelder spørsmål om straff.
I Dokument 12:31 (2013–2014) fremmer forslagsstillerne
2 alternative forslag.
Alternativ 1 bygger på Menneskerettighetsutvalgets
forslag til ny § 115 med den forskjell at ordet «tungtveiende» er
tilføyd i første ledd annet punktum.
I alternativ 2 er formuleringen «enhver begrensning
i rettigheter som er anerkjent i denne grunnlov» i første ledd første
punktum, erstattet av formuleringen «enhver begrensning av rettigheter
i denne grunnlov».
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
«IX
Alternativ 1 B (bokmål
og nynorsk):
§ 115
Enhver begrensning i rettigheter som er anerkjent
i denne grunnlov, må være fastsatt ved lov og respektere kjernen
i rettighetene. Begrensningen må være forholdsmessig og nødvendig for
å ivareta tungtveiende allmenne interesser eller andres menneskerettigheter.
Det kan ikke i noe tilfelle gjøres slike begrensninger
i §§ 93, 94, 95, 96, 99 første punktum og § 105. Tilsvarende gjelder
for § 97 ved spørsmål om straff.
–
§ 115
All avgrensing av rettar som er stadfeste i
denne grunnlova, må vere fastsett i lov og respektere kjernen i
rettane. Avgrensinga må vere samhøveleg og naudsynt for å tryggje
tungtvegande allmenne interesser eller andres menneskerettar.
Det må ikkje i noko tilfelle gjerast slike avgrensingar
i §§ 93, 94, 95, 96, 99 fyrste punktum og § 105. Tilsvarande gjeld
for § 97 i spørsmål om straff.
Alternativ 2 B (bokmål og nynorsk):
§ 115
Enhver begrensning av rettigheter i denne grunnlov
må være fastsatt ved lov og respektere kjernen i rettighetene. Begrensningen
må være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta tungtveiende allmenne
interesser eller andres menneskerettigheter.
Det kan ikke i noe tilfelle gjøres slike begrensninger
i §§ 93, 94, 95, 96, 99 første punktum og § 105. Tilsvarende gjelder
for § 97 ved spørsmål om straff.
–
§ 115
All avgrensing av rettar i denne grunnlova må vere
fastsett i lov og respektere kjernen i rettane. Avgrensinga må vere
samhøveleg og naudsynt for å tryggje tungtvegande allmenne interesser eller
andres menneskerettar.
Det må ikkje i noko tilfelle gjerast slike avgrensingar
i §§ 93, 94, 95, 96, 99 fyrste punktum og § 105. Tilsvarande gjeld
for § 97 i spørsmål om straff.»
Det fremgår av Innst. 187 S (2013–2014):
«Komiteen har respekt for innspillene som har fremkommet
i den offentlige debatt når det gjelder forslaget til ny § 115 om
begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene, og er opptatt av at
Stortinget får en så grundig og opplyst behandling av hver enkelt
paragraf i Grunnloven som mulig. Ved å bruke noe mer tid på behandlingen av
forslaget, vil det skapes større sikkerhet for at alle sider av
tolkingsspørsmålene blir belyst.
Komiteen har derfor,
med samtykke fra presidentskapet, besluttet å innstille på å utsette
behandlingen av romertall IX om forslag til ny Grunnloven § 115
i medhold av Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd annet
punktum. Komiteen vil avgi innstilling om denne bestemmelsen på
et senere tidspunkt.»
Menneskerettighetsutvalget uttalte, jf. Dokument
16 (2011–2012):
«Hvilke paragrafer det ikke kan gjøres begrensninger
i, vil imidlertid avhenge av hvilke paragrafnumre de enkelte rettigheter
får i en eventuell ny del E om menneskerettigheter».
Stortinget anvendte, i etterkant av vedtaket 13. mai
2014 om et nytt kapittel E i Grunnloven, 27. mai 2014 fullmakten
til ved alminnelig flertallsvedtak å redigere paragraf- og leddnummer
i og henvisninger til bestemmelser som ble berørt av vedtakelsen
av et nytt kapittel E i Grunnloven om menneskerettigheter eller
av at alternativer i forslaget ble vedtatt, jf. Innst. 203 S (2013–2014).
Som følge av omredigeringen ble tidligere § 93 om suverenitetsoverføring
ny § 115. Dette innebærer at den foreslåtte begrensningshjemmel
må få et nytt paragrafnummer, dersom den blir bifalt. Det fremgår
av Innst. 203 S (2013–2014):
«Presidentskapet foreslår videre å beholde nummer
på paragrafene slik disse ble vedtatt 13. mai 2014. Dette har den
ulempe at det oppstår fire tomme paragrafer (§§ 99, 103, 107 og
111). Fordelen er imidlertid at det samme paragrafnummer som har
blitt benyttet i hele grunnlovsprosessen, dvs. i Menneskerettighetsutvalgets
rapport, grunnlovsforslagene, innstillingene og altså i vedtaket, beholdes
også i Grunnloven. Forarbeidene til bestemmelsene blir dermed mer
tilgjengelige enn det som vil være tilfellet om man nå foretar en
ny nummerering av paragrafene. Dertil tilkommer at de tomme paragrafene
eventuelt vil kunne benyttes for de to paragrafene som kontroll-
og konstitusjonskomiteen besluttet utsatt behandling av (ny § 114
om domstolenes prøvingsrett og ny § 115 om begrensninger i de grunnlovfestede
rettighetene).»
Menneskerettighetsutvalget foreslo en ny § 99, til
erstatning for § 16 første punktum. § 99 første punktum skulle etter
forslaget lyde: «Enhver har frihet for tanke, samvittighet, religion
og livsanskuelse». Forslaget til ny § 99 ble ikke bifalt. Det fremgår
av Innst. 186 S (2013–2014) at et flertall mente at kirkeforliket
og gjeldende § 16 første punktum om at «alle innbyggere i riket
har fri religionsutøvelse» godt verner tanke-, religions- og samvittighetsfriheten
og ikke ønsket at det skulle oppstå tolkningstvil om den nye foreslåtte paragrafen.
Grunnloven § 16 første punktum ble dermed videreført.