Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom
E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Erik Lundeby,
fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til forslaget til en ny
§ 115 i Grunnloven.
Komiteen vil innledningsvis bemerke
at bestemmelsen, hvis den skulle bli bifalt, må tildeles et annet
paragrafnummer, ettersom tidligere § 93 om suverenitetsoverføring
ved Stortingets vedtak 27. mai 2014, jf. Innst. 203 S (2013–2014),
ble flyttet til § 115.
Komiteens flertall, alle unntatt
medlemmene fra Arbeiderpartiet, vil innledningsvis minne
om at Grunnlovens rettighetsbestemmelser ikke kan leses uten visse begrensninger.
Det ligger i de fleste grunnleggende rettigheters natur, hva enten
de er konvensjons-, lovs- eller grunnlovfestede, at de i visse tilfeller
må avveies mot andre hensyn.
Terskelen for når det kan gjøres begrensninger, og
hvor omfattende de kan være, vil nødvendigvis måtte variere noe
ut fra hvilken rettighet og hvilket inngrep det er tale om. Flertallet viser
til den såkalte tredelingslæren som første gang ble uttrykt i Kløftadommen,
Rt. 1976, s. 1, og som går ut på at intensiteten i domstolskontrollen
med lovers grunnlovmessighet kan variere; kontrollen vil være særlig
sterk ved regler til vern om enkeltmenneskers frihet eller sikkerhet. Domstolene
bør imidlertid være tilbakeholdne i sin kontroll av bestemmelser
som regulerer de andre statsmakters arbeidsmåte eller innbyrdes kompetanse.
Bestemmelser til vern om økonomiske rettigheter kommer i en mellomstilling.
Flertallet viser til at noen
av Grunnlovens rettighetsbestemmelser er svært skjønnsmessig utformet.
Noen av paragrafene gir konkrete rettigheter, mens andre først og
fremst fastslår forhold som det påligger statens myndigheter å ha
et særskilt ansvar for. Den siste kategori av bestemmelser gir lovgiverne
et langt større handlingsrom, og her skal det mer til for å si at
privates rettigheter er krenket. Rettighetsvernet går kortere, og
så lenge rettighetene ikke er innskrenket, gir det heller ikke mening
å snakke om begrensninger. For disse bestemmelsene vil spørsmål
om begrensning derfor langt sjeldnere komme på spissen.
Flertallet viser til at den nærmere
konkretisering av rettighetene vil avhenge av Stortingets utfyllende
lovgivning på det enkelte området. I den forbindelse vil flertallet understreke
at grunnlovsendringene våren 2014 ikke tok sikte på noen funksjonsendring
fra folkevalgte til jurister, men hensikten var å kodifisere rettigheter som
allerede gjaldt som en del av norsk rett. I norsk rettstradisjon
går det en klar linje tilbake til Høyesteretts plenumsavgjørelse
i Kløftadommen som tilsier at domstolene ved vurderingen av en lovs
grunnlovmessighet også må tillegge Stortingets eget syn på dette
spørsmålet betydelig vekt. Herunder må domstolene som hovedregel
respektere de folkevalgtes uttalte vurderinger av hvilke allmenne
hensyn som kan tilsi begrensninger i rettighetene, og nøye seg med
en etterprøving av om den måten Stortinget har realisert sine intensjoner
på, er forenlig med Grunnloven.
Flertallet vil understreke at
dette er et viktig element i den norske prøvingstradisjonen, som for
øvrig også finnes i land det er naturlig å sammenligne seg med,
og som fortsatt må gjelde også etter grunnlovsendringene i 2014.
Etter den nye § 92 er det «statens myndigheter» som skal respektere
og sikre menneskerettighetene, og ved oppfyllelsen av denne plikten
vil både den lovgivende og den utøvende makt fortsatt legitimt kunne
ha syn på Grunnlovens grenser, som domstolene må vektlegge.
Flertallet vil også fremheve
det ansvaret som ligger på domstolene generelt og Høyesterett spesielt,
i deres fortolkning av Grunnlovens rettighetsparagrafer, både i
tolkningen av hvilke krav de gir borgerne og hvilke begrensninger som
må innfortolkes ved bruk av vanlig rettskildelære og juridisk metode.
Ved denne grensedragningen må domstolene ikke bare være bevisst
på den konstitusjonelle maktfordelingen mellom lovgivende, utøvende
og dømmende makt, men også være seg bevisst å arbeide innenfor de
juridiske temaer som domstolene er best egnet til å vurdere, og
på den annen side overlate politiske prioriteringer til folkevalgte organer
som også må treffe sine beslutninger på grunnlag av faglig ekspertise
og prosesskravene i utredningsinstruksen m.m.
Som et ledd i behandlingen av forslag til ny grunnlovsbestemmelse,
Grunnloven § 115, avholdt komiteen et internt seminar den 3. november
2014. Seminaret ble avholdt mellom komiteen og inviterte universitetstilknyttede personer
som har bidratt i den offentlige debatt, herunder bl.a. førsteamanuensis
Jan E. Helgesen, professor Ola Mestad, tidl. stipendiat, nå postdoktor
Anine Kierulf, tidl. professor, nå regjeringsadvokat Fredrik Sejersted,
professor Eivind Smith, professor Erik Holmøyvik og professor emeritus
Alf-Inge Jansen.
Dette flertallet,
viser til at det var faglig uenighet blant innlederne av både lovteknisk
og prinsipiell art knyttet til den foreslåtte bestemmelsen. Diskusjonen
bidrog likevel til et nærmere konkretisert og avklart beslutningsgrunnlag
for komiteen når den nå skal fremme sin innstilling. Meningsforskjellene
fra den faglige debatten vil ventelig også kunne gjenfinnes i komiteens
merknader til saken.
Flertallet viser til at forslaget
til ny § 115 om en generell begrensningsregel av rettighetene i Grunnloven
er en nyskapning, da det i Eidsvoll-grunnloven ikke var tatt inn
en regel om adgang til å fravike reglene, heller ikke en regel som hjemlet
adgang til å gjøre unntak fra Grunnloven, og ingen regel om konstitusjonell
nødrett.
Flertallet er godt kjent med
at ulike hensyn trekker i forskjellig retning under utarbeidelsen av
en lovtekst: Gjennom teksten uttrykkes generelle rettsnormer som
skal kunne møte nye problemstillinger lovgiveren ikke lett kunne
forestille seg da bestemmelsen ble utformet, og det gjelder å gjøre
ordlyden så fleksibel at den lar seg tilpasse til nye forhold uten
at det eller de hensyn loven skal ivareta, svekkes eller går tapt.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, viser til at når Grunnloven
historisk har vist seg så slitesterk, skyldes det nokså kortfattede
og klart uttrykte formuleringer knyttet til hovedprinsipper. Denne lovteknikken
har gitt rom for tolkning og utfylling, uten at hovedprinsippet
er tapt av syne.
Dette flertallet har forståelse
for tankegangen bak en generell begrensningsregel som den foreslåtte
§ 115, men mener at det kan anføres følgende innvendinger:
Unntaksregelen gir
Grunnloven et utilsiktet relativistisk preg, og bryter dermed med
grunnlovstradisjonen om klart uttrykte, bestandige grunnprinsipper
som gir Grunnloven det absolutte preg av «lex superior» – en lov
av høyere trinnhøyde enn ordinær lovgivning.
Innholdsmessig kan det ikke utelukkes at
en generell unntaksbestemmelse kan svekke borgernes rettigheter
der Grunnlovens idé er å gi dem konstitusjonelt vern.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne,
har festet seg ved at begrensningsregelen i den foreslåtte § 115
også kan ha virkning for andre konstitusjonelle garantier, og for eldre
grunnlovsbestemmelser. Blant annet kan en ny § 115 innsnevre grunnlovsforbudet
mot forhåndssensur, som i dag er formulert nesten absolutt i Grunnloven
§ 100, da kriteriet for å gripe inn i ytringsfriheten vil være det
langt vagere uttrykket «nødvendig for å ivareta tungtveiende allmenne
interesser». Det fremstår uklart for flertallet om
det er domstolene eller et vanlig stortingsflertall som har definisjonsmakten
over hva som er «nødvendig», men formuleringen trekker i retning
av en politisk definisjonsmakt.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, er blitt stående ved
det faktum at Grunnloven så langt har klart seg godt uten en generell
begrensningsregel, men at det etter dette flertallets mening
også legger et tilsiktet kvalitetskrav ved utformingen av grunnlovsbestemmelser,
nemlig at man bare bør vedta rettigheter man faktisk mener de senere
storting skal være bundet av. Dette flertallet vil
også peke på fordelen ved at man unngår å legge et utpreget politisk
vurderingstema om «offentlige hensyn» til domstolene.
I denne forbindelse vil komiteens
flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti,
Senterpartiet og Venstre, også vise til at sammen med den
nylig vedtatte Grunnloven § 89 om domstolenes prøvingsrett, blir
det domstolenes plikt og rett å prøve om en lovbestemmelse strider
mot de nye rettighetene i Grunnloven. Da de fleste rettighetene
er skjønnsmessig formulert, vil flertallet kunne
se for seg en situasjon der det ikke er Stortingets lovgivning,
men til syvende og sist Høyesterett som avgjør hvor omfattende rettigheten
er. Flertallet er av den oppfatning at dette vil
kunne innebære en maktforskyvning fra folkevalgte til jurister.
Flertallet vil fremheve at det
har budt på særskilte problemer at komiteen ved vurderingen av den
generelle unntaksbestemmelse er bundet av ordlyden slik den er foreslått
fra Menneskerettighetsutvalgets rapport, og at det har vært anført at
utførlige merknader kan presisere tolkningen av den foreslåtte bestemmelsen,
noe som kan gi føringer for senere rettspraksis. Flertallet vil til
dette peke på at forarbeidene tradisjonelt har betydd mindre for
domstolene i grunnlovsspørsmål, da det har vært vanlig å legge autonome
fortolkningsprinsipper til grunn. Når grunnlovsbestemmelser står
uendret over lang tid, vil også vedtakskonteksten få mindre relevans
og vekt. Flertallet vil derfor hevde den oppfatning
at i den grad merknader kan avklare senere fortolkningsproblemer,
så vil det bero på hvor konkret man i merknadene har evnet å definere
eller avgrense begreper konkret. Generelle vurderinger vil det kunne
være vanskeligere å bygge på.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet,
Venstre og Sosialistisk Venstreparti, vil på denne bakgrunn
ikke tilrå Stortinget å bifalle grunnlovsforslag romertall IX, forslag
til ny § 115 i Grunnloven, Dokument 12:31 (2011–2012) jf. Dokument
16 (2011–2012).
Komiteens medlem fra Miljøpartiet
De Grønne vil understreke at menneskerettighetene ikke kan
regnes som absolutte. Som Menneskerettighetsutvalget har påpekt,
er ulike rettigheter i konkrete tilfeller ofte motstridende, og
må vike for hverandre. Dette medlem mener det i utgangspunktet
er uheldig dersom Grunnloven gir et annet inntrykk, da det er et
mål at Grunnloven er mest mulig forståelig og tilgjengelig for befolkningen. Dette
medlem deler også intensjonen om at rettighetenes virkeområde
må trekkes opp klart i grunnlovslovteksten for at Grunnloven skal
være en effektiv skranke mot myndighetsmisbruk.
Dette medlem mener imidlertid
det er problematisk å ta inn en bestemmelse om at menneskerettighetene
skal kunne fravikes, når vilkårene som nevnes ikke er mer presise. Vilkårene
i første ledd er til dels overlappende, og det er uklart hva som
legges i ordlyden «tungtveiende allmenne interesser». For eksempel
kan det gis inntrykk av at Stortinget kan vedta unntak fra rettighetene
til en person eller gruppe, når et politisk flertall måtte finne
det riktig. Videre stemmer ikke lenger oppregningen i andre ledd,
ved at forslaget til ny § 99 om retten til fri religionsutøvelse
mv. ikke ble vedtatt ved Stortingets behandling våren 2014, og ved
at forholdet til de allerede eksisterende begrensningene i § 100
om ytringsfriheten ikke er behandlet.
Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti
og Miljøpartiet De Grønne utelukker likevel ikke at de på
et senere tidspunkt vil kunne bifalle et forslag til en mer presist
formulert hjemmel som klarere gir uttrykk for hvilke begrensninger
i menneskerettighetene som må eksistere i et demokratisk samfunn,
eller støtte konkrete begrensningshjemler knyttet til hver enkelt
bestemmelse.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser
til at Menneskerettighetsutvalget har foreslått en ny § 115 i Grunnloven
om begrensninger i de grunnlovfestede rettighetene på nærmere bestemte
vilkår. Denne adgangen for Stortinget som lovgiver til å vedta begrensninger i
rettighetenes rekkevidde vil gjelde både for flere eksisterende
rettigheter etter Grunnloven, og for de fleste av de nye, med de
unntak som er eksplisitt nevnt i bestemmelsen.
Etter disse medlemmers syn trenger
Grunnloven regler som regulerer rekkevidden av eller vilkår for
begrensninger av Grunnloven. Det gjelder særlig slik Grunnloven
ser ut nå fordi menneskerettighetene som ble vedtatt våren 2014,
er formulert absolutte og uten unntak. Disse paragrafene ble formulert
slik av Menneskerettighetsutvalget nettopp med tanke på at begrensningene
skulle reguleres i § 115.
For å klargjøre poenget med § 115 vil disse medlemmer vise
til § 106 som et eksempel. Paragrafen gir alle med lovlig opphold
rett til fritt å ferdes innenfor grensene og å velge bosted. I absolutt
forstand kan dette innebære at man ikke kan sette opp besøksforbud,
hindre ferdsel på privat eiendom eller la det offentlige regulere arealer
tiltenkt for eksempel boliger.
Disse medlemmer viser til at
det ligger i de fleste grunnleggende rettigheters natur, hva enten
de er konvensjons-, lov- eller grunnlovfestede, at de i visse tilfeller
må kunne avveies mot hverandre eller mot andre viktige samfunnsinteresser.
Dette kan rettsteknisk reguleres på to forskjellige måter. Den ene
er å oppstille faste og eksplisitte kriterier for unntaksadgangen,
slik det er gjort i EMK og andre traktater. Den andre er å utforme
rettighetene uten unntak, men i stedet la det være opp til lovgiver
og domstoler gjennom praksis å utvikle unntak og modifikasjoner. Dette
siste har vært Grunnlovens grep så langt. Med unntak av ytringsfrihetsbestemmelsen
i § 100, slik den ble utformet i 2004, er det ingen av rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven som åpent angir noen unntaksadgang. I stedet har dette
gjennom to hundre år vært innfortolket i praksis, ofte med stor
uenighet både om hva kriteriene for unntak skal være og hvor langt
de skal rekke.
Disse medlemmer merker seg at
Menneskerettighetsutvalgets forslag er å gå over til den modellen
som EMK og andre traktater benytter, og som innebærer en vurdering
i to ledd, der første spørsmål er hvor langt en gitt rettighet rekker, og
andre spørsmål i hvilken grad nasjonal lovgiver har adgang til å
gjøre modifikasjoner eller unntak. En slik unntaksadgang kan inntas
enten i hver enkelt rettighetsbestemmelse, eller utformes samlet
i én felles paragraf. Forslaget fra Menneskerettighetsutvalget er
en felles paragraf, inntatt som en ny § 115. Bestemmelsen er inspirert
av de unntakskriterier som etter hvert er blitt vanlige i reguleringen
av internasjonale menneskerettigheter, men med noen særtrekk, tilpasset
Grunnlovens form.
Disse medlemmer er enige i forslaget
fra Menneskerettighetsutvalget om å innta en generell unntaksadgang
for Stortinget som lovgiver i § 115, og kan i hovedtrekk slutte
seg til den begrunnelsen som er gitt for dette i kapittel 13 i utvalgets
rapport.
Disse medlemmer mener en ny § 115
må forstås som en retningslinje for domstolene for hvordan Stortingets
lovgivning skal tolkes opp mot Grunnloven. § 115 legger bånd på
domstolene ved at paragrafen sier at Stortinget kan gripe inn i
og regulere grunnlovbestemte rettigheter, men bare på visse vilkår:
Stortinget må respektere kjernen i grunnlovsrettighetene, avgrensningen
må være forholdsmessig og nødvendig for å trygge tungtveiende allmenne interesser,
eller andres menneskerettigheter.
Disse medlemmer viser til at
det er flere fordeler med en paragraf som på denne måten tydeliggjør
at Stortinget har adgang til å gjøre begrensninger i de fleste rettighetene,
og som klarlegger de kriteriene som skal gjelde for dette.
For det første er dette den mest åpne og ærlige måten
å regulere rettigheter på. Det vil i visse tilfeller kunne være
behov for å gjøre begrensninger i de fleste typer rettigheter, og
da er det bedre at dette fremgår av Grunnloven enn at det kun skjer
i det skjulte gjennom praksis. Dersom rettighetene inntas i teksten
uten en slik mulighet, vil det kunne gi borgerne et galt inntrykk av
hvor langt de i virkeligheten rekker.
For det andre vil det være en stor fordel at
Stortinget som grunnlovgiver på forhånd har klarlagt hva kriteriene
for begrensninger skal være. Det vil gi en klar og operativ mal
for senere vurderinger, både når Stortinget skal gi lovgivning på
områder som er dekket av rettighetsvernet, og når domstolene eventuelt
skal vurdere grunnlovsmessigheten av dette. Frem til nå har det
ofte vært rettslig uklarhet og uenighet om hvor langt vernet etter
Grunnlovens rettigheter egentlig rekker, for eksempel for unntak
etter § 97, og dette har det vært opp til domstolene med Høyesterett i
spissen å avgjøre, uten støtte i Grunnlovens ordlyd. Det nye forslaget
vil rydde opp i dette, og på den måten innebære en betydelig rettsteknisk forbedring,
som vil øke forutsigbarheten både for Stortinget som lovgiver og
for borgerne.
For det tredje har det en verdi i seg selv at
rettighetsvurderingene etter Grunnloven gjennom § 115 legges nærmere
opp til den malen som brukes for internasjonale rettigheter, herunder etter
EMK. Spørsmålet om hvilke begrensninger som kan gjøres i Grunnlovens
rettigheter vil fortsatt være en egen og selvstendig nasjonal rettslig vurdering,
som prinsipielt er atskilt fra vurderingen etter EMK og andre traktater.
Men ved at dette skal skje etter kriterier som i stor grad sammenfaller
med de som gjelder etter EMK, forenkles vurderingene både for Stortinget
som lovgiver og for domstolene.
Poenget med § 115 slik disse medlemmer ser det,
er at den gir domstolene og lovgiver et helt nødvendig grensesnitt
for å balansere Stortingets behov for samfunnsregulering gjennom
lovgivning med rettsstatens krav om vern av visse grunnleggende
rettigheter.
Disse medlemmer viser som nevnt
til at § 115 vil gi en felles unntakshjemmel for de fleste rettighetene
som er vernet etter Grunnloven. Kriteriene for Stortingets mulighet
til å vedta begrensninger vil i utgangspunktet være de samme. Samtidig
vil terskelen for når det kan gjøres begrensninger, og hvor omfattende
de kan være, nødvendigvis måtte variere noe ut fra hvilken rettighet
det er tale om. Som påpekt av Menneskerettighetsutvalget vil dette
naturlig inngå i en bredere helhetsvurdering, der spørsmålet også
er hvilke allmenne hensyn som gjør seg gjeldende, og hvor omfattende
og nødvendig den aktuelle begrensningen er.
Disse medlemmer vil i den forbindelse
vise til at rettighetsbestemmelsene i Grunnloven er ulikt utformet.
Noen av paragrafene gir klare rettigheter, mens andre først og fremst
fastslår forhold som det påligger statens myndigheter å ha et særskilt
ansvar for. Den siste kategorien bestemmelser gir myndighetene et
langt større politisk handlingsrom, og her skal det mye mer til
for å si at privates rettigheter er krenket. Rettighetsvernet går
kortere, og så lenge rettighetene ikke er innskrenket, gir det heller
ikke mening å tale om begrensninger. For disse bestemmelsene vil
spørsmål etter § 115 derfor langt sjeldnere komme på spissen.
Disse medlemmer viser til at
den nye unntaksbestemmelsen i § 115 vil gjelde både for de nye rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven og for en del av de eksisterende. For de eksisterende vil
dette i første rekke innebære en synliggjøring og presisering av
gjeldende rett. Det vil ikke være naturlig å la § 115 gjøre endringer
i etablerte tolkninger av eldre grunnlovfestede rettigheter, som
i § 97. Disse medlemmer ser dette både som en forenkling
og forbedring.
Hva gjelder vernet om ytringsfriheten etter § 100,
vises det til at denne paragrafen allerede inneholder regler om
begrensninger. Koblingen til den nye generelle unntaksadgangen i
§ 115 er ikke ment å gjøre det enklere å begrense § 100 enn det
som allerede følger av bestemmelsen. I likhet med flertallet har
også Arbeiderpartiet festet seg ved at begrensningsregelen i den foreslåtte
§ 115 kan ha den virkning at den innsnevrer grunnlovsforbudet mot
forhåndssensur, som i dag er formulert nesten absolutt i Grl. § 100. Disse
medlemmer mener dermed at § 100 slik den er utformet nå,
burde vært unntatt fra § 115. Disse medlemmer vil
derfor fremme særskilt grunnlovsforslag hvor § 100 fjerde ledd første
punktum er tatt med i opplistingen av paragrafer i § 115 annet ledd.
Disse medlemmer er oppmerksomme
på at henvisningen til § 99 første punktum om religionsfrihet må
endres til § 16 første punktum, om nødvendig ved at det fremmes
et grunnlovsforslag.
Disse medlemmer viser til at
den adgang til å gjøre begrensninger i rettighetene som er nevnt
i Grunnloven § 115, vil være avhengig av flere kriterier, som alle
er formulert som kumulative. For det første må begrensningen være
fastsatt ved lov. For det andre må den respektere kjernen i rettighetene.
For det tredje må den være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta
tungtveiende allmenne interesser eller andres menneskerettigheter.
Hva gjelder lovskravet, vil disse medlemmer vise
til at det betyr at det kun er Stortinget som lovgivende myndighet
som kan gjøre unntak fra Grunnlovens rettighetsvern. Dette er et
kriterium som er velkjent fra EMK og andre traktater. Det innebærer
et visst krav til klarhet i lovhjemmelen. Samtidig må det være nok
at det foreligger en hjemmel i en eksisterende eller ny lov. Dersom lovhjemmelen
først er klar, må begrensninger kunne vedtas også av Kongen i statsråd
eller av forvaltningen i henhold til delegert myndighet.
Kravet om at begrensninger må «respektere kjernen
i rettighetene» innebærer etter disse medlemmers syn
først og fremst at eventuelle begrensninger ikke må bli så omfattende
at det ikke blir noe igjen av den aktuelle rettigheten. Hva som
nærmere kan anses som kjerneområdet, og hvor langt denne «kjernen»
rekker, vil derimot ofte være et skjønnsmessig spørsmål, som Stortinget
som demokratisk organ legitimt vil kunne ha meninger om.
Disse medlemmer vil videre understreke
at hva som skal anses som «tungtveiende allmenne interesser» først
og fremst er et politisk spørsmål, som det tilkommer Stortinget
som lovgiver å avgjøre, og som ikke bør kunne overprøves av domstolene.
Domstolenes prøving etter § 115 må med andre ord være begrenset
til en vurdering av om de virkemidlene som er brukt for å oppnå
slike allmenne hensyn, er forholdsmessige og nødvendige.
Disse medlemmer legger videre
til grunn at også spørsmålet om når et gitt tiltak er «forholdsmessig
og nødvendig» for å oppnå nærmere angitte allmenne hensyn, ofte
vil være av utpreget politisk karakter, og inneholde elementer som domstolene
bør være varsomme med å overprøve. Det vil kunne gjelde både i verdispørsmål,
i saker som gjelder økonomiske fordelinger og prioriteringer, og
i en rekke andre typer saker. Disse medlemmer forutsetter
at domstolene ved sin etterprøving vil legge betydelig vekt på hva
som er lovgivers vurdering av forholdsmessighet og nødvendighet,
og bare sette lover og andre beslutninger til side på dette grunnlaget
der det fremstår som klart at denne vurderingen fører til et grunnlovsstridig
resultat.
Disse medlemmer legger til grunn
at domstolene ved vurderingen av hva som er «forholdsmessig og nødvendig»
vil kunne hente inspirasjon fra hvordan lignende kriterier er tolket
og praktisert etter EMK og andre traktater, men vil understreke
at det etter Grunnloven skal gjøres en selvstendig og autonom vurdering
etter § 115.
Dette er nå framhevet av Høyesterett i Rt. 2015 s.
93 avsnitt 57, der det fremgår:
«Bestemmelsen [§ 102] kom inn ved grunnlovsreformen
i mai 2014, og bygger blant annet på FNs konvensjon om sivile og
politiske rettigheter (SP) artikkel 17 og EMK artikkel 8. Likhetstrekkene
med EMK er store. Jeg legger til grunn at § 102 skal tolkes i lys
av de folkerettslige forbildene, men likevel slik at fremtidig praksis
fra de internasjonale håndhevingsorganene ikke har samme prejudikatsvirkning
ved grunnlovstolkningen som ved tolkningen av de parallelle konvensjonsbestemmelsene:
Det er etter vår forfatning Høyesterett - ikke de internasjonale
håndhevingsorganene - som har ansvaret for å tolke, avklare og utvikle
Grunnlovens menneskerettsbestemmelser.»
Disse medlemmer foreslår på denne
bakgrunn at forslaget til ny § 115 alternativ 2 B bifalles, og at
Stortinget i medhold av redigeringsfullmakten gir bestemmelsen et
ledig paragrafnummer, jf. Innst. 203 S (2013–2014).
Disse medlemmer mener det er
viktig å finne en paragrafformulering Stortinget kan samles om.
Høyesterettspraksis etter grunnlovsrevisjonen i 2014 illustrerer
nødvendigheten av en begrensningshjemmel. Dersom det fremsatte forslaget
skulle falle, vil disse medlemmer fremsette følgende
forslag til ny paragraf:
«Enhver begrensning av rettigheter i denne grunnlov
må være fastsatt ved lov, være forholdsmessig og respektere kjernen
i rettighetene.
Det kan ikke i noe tilfelle gjøres slike begrensninger
i §§ 16 første punktum, 93, 94, 95, 96, 100 fjerde ledd første punktum
og § 105. Tilsvarende gjelder for § 97 ved spørsmål om straff.»
Til det foreliggende forslaget til en begrensningshjemmel
i § 115 vil disse medlemmer bemerke: Flere av rettighetsparagrafene
i Grunnloven Stortinget vedtok 13. mai 2014 på grunnlag av Menneskerettighetsutvalgets
rapport, ble utformet som absolutte og unntaksfrie rettigheter under
forutsetning av at Stortinget også skulle vedta en generell begrensningshjemmel.
Slik Grunnloven lyder nå, får en rekke av menneskerettighetsbestemmelsene
etter ordlyden større rekkevidde enn de var tiltenkt. Når for eksempel
§ 106 gir alle med lovlig opphold rett til å ferdes fritt innenfor
grensene og til å velge bosted, er det ikke meningen å forhindre
at domstolene ilegger personer besøksforbud eller at man som eier
ikke lenger kan forby ferdsel på sin private eiendom. Denne typen
begrensninger må nødvendigvis tolkes inn i § 106 og en rekke av
de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven. Formålet med § 115
er nettopp å gi kriteriene for slike begrensninger.
Disse medlemmer mener det er
liten grunn til å frykte at en begrensningshjemmel i § 115 vil føre
til at domstolene urettmessig griper inn i politiske skjønnsspørsmål.
Begrensningshjemmelen er først og fremst en retningslinje for domstolene
i tolkningen av rettighetsbestemmelsene i Grunnloven i lys av Stortingets
lovgivning. Med denne funksjonen legger § 115 også bånd på domstolene
når de må vurdere lover opp mot Grunnlovens grenser. Bestemmelsen sier
eksplisitt at Stortinget ved lov kan gripe inn i og regulere på
områder som faller inn under grunnlovbestemte rettigheter. Det bestemmelsen regulerer,
er på hvilke vilkår og hvor langt Stortinget kan gå i å gripe inn
i grunnlovsrettighetene: Stortinget må respektere kjernen i grunnlovsrettighetene,
begrensningen må være forholdsmessig og nødvendig for å ivareta
tungtveiende allmenne interesser eller andres menneskerettigheter.
I disse vilkårene ligger det nødvendigvis et skjønnselement, men
det er snakk om velkjente og velbrukte vurderingskriterier for norske
domstoler. Tilsvarende vurderingskriterier har lenge vært en del
av norsk rett gjennom Den europeiske menneskerettighetskonvensjon, som
gjelder som norsk lov etter menneskerettsloven av 21. mai 1999 nr.
30 § 2.
Samtidig bidrar § 115 til at Stortinget ikke
kan uthule rettighetene i Grunnloven ved å tolke dem snevrere enn
formålet og ordlyden tilsier, da § 115 krever at enhver begrensning
må respektere rettighetenes kjerne.
Denne todelte funksjonen til § 115 viser etter disse
medlemmers syn at det Menneskerettighetsutvalget kalte en
begrensningshjemmel, egentlig er en balanseringsmekanisme. Formålet med
§ 115 er at den gir både domstolene og Stortinget som lovgiver en
helt nødvendig mekanisme for å balansere Stortingets behov for samfunnsregulering
gjennom lovgivning med rettsstatens krav om vern av grunnlovbestemte individuelle
rettigheter. Sagt på en annen måte er funksjonen til § 115 å balansere
demokratiet mot rettsstaten og menneskerettighetene. Slik er § 115
en operasjonalisering av formålsbestemmelsen i Grunnloven § 2 andre
punktum: «Denne Grunnlov skal sikre demokratiet, rettsstaten og
menneskerettighetene».
I tre dommer siden grunnlovsrevisjonen i 2014 har
Høyesterett lagt til grunn tilsvarende kriterier som i § 115 ved
tolkningen av de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven.
Allerede i høyesterettsdom av 24. november 2014,
tatt inn i Rt. 2014 s. 1105, avsnitt 28, uttalte Høyesterett i forbindelse
med tolkningen av den etter ordlyden unntaksfrie § 102:
«hvorvidt en lov som griper inn i privat- og familielivet,
hjemmet, kommunikasjonen eller den personlige integritet, er forenlig
med § 102, også beror på om loven ivaretar et legitimt formål og er
forholdsmessig».
I denne sammenhengen konstaterte Høyesterett at
det gjelder en alminnelig forholdsmessighetsbegrensning for «lovhjemlede
og saklig begrunnede inngrep i rettighetene og frihetene fastsatt
i Grunnlovens menneskerettsbestemmelser» (avsnitt 28).
I høyesterettsdom av 29. januar 2015, tatt inn
i Rt. 2015 s. 93, tok Høyesterett uttrykkelig opp spørsmålet om
en begrensningshjemmel for de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven.
Det fremgår av avsnitt 60:
«Til forskjell fra SP artikkel 17 og EMK artikkel 8,
inneholder Grunnloven § 102 ingen anvisning på om det overhodet
kan gjøres lovlige begrensninger i privat- og familielivet. Men
grunnlovsvernet kan ikke være - og er heller ikke - absolutt. I
tråd med de folkerettslige bestemmelsene som var mønster for denne
delen av § 102, vil det være tillatt å gripe inn i rettighetene etter
første ledd første punktum dersom tiltaket har tilstrekkelig hjemmel,
forfølger et legitimt formål og er forholdsmessig, jf. Rt. 2014
side 1105 avsnitt 28. Forholdsmessighetsvurderingen må ha for øye
balansen mellom de beskyttede individuelle interessene på den ene
siden og de legitime samfunnsbehovene som begrunner tiltaket på
den andre.»
De nevnte uttalelsene i Rt. 2014 s. 1105 og
i Rt. 2015 s. 93 er også referert og gitt tilslutning i en høyesterettsdom
av 6. februar 2015, tatt inn i Rt. 2015 s. 155 (avsnitt 52).
I de nevnte dommene har altså Høyesterett i praksis
tolket begrensningskriteriene fra forslaget til ny § 115 inn i § 102.
Dommene peker klart i retning av at Høyesterett vil gjøre det samme for
de andre nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven. Der Stortinget
har nølt, har Høyesterett handlet. Høyesterettsdommene må leses som
et uttrykk for at de nye rettighetsbestemmelsene i Grunnloven ikke
kan virke etter sitt formål uten en begrensningshjemmel som balanserer
rettighetsvernet med Stortingets legitime reguleringsbehov. Til
dette kommer også at tilsvarende vurderingskriterier følger av de
internasjonale menneskerettighetskonvensjonene som de nye rettighetsbestemmelsene
i Grunnloven bygger på.
Disse medlemmer mener de omtalte
høyesterettsdommene ikke gir grunn til å la være å grunnlovfeste
de samme i vurderingskriteriene i en ny § 115. Det bør være et mål
i seg selv at sentrale kriterier for Grunnlovens virkning og rekkevidde
går frem av grunnlovsteksten. Slik det er nå, lover en rekke av
rettighetene i Grunnloven mer enn de kan holde.
Etter de nevnte høyesterettsdommene er det fremdeles
noe usikkert hvor langt og på hvilke områder Stortinget gjennom
lov kan gjøre begrensninger i rettigheter i Grunnloven. I forslaget til
§ 115 er det presisert at visse rettigheter i Grunnloven er absolutte
og ikke kan begrenses ved lov. Noe tilsvarende går ikke frem av
de nevnte høyesterettsdommene. Denne uklarheten i Grunnlovens rekkevidde
er det viktig å få avklart, og dette bør skje gjennom et grunnlovsvedtak. Disse
medlemmer mener prinsipielt det er Stortinget som grunnlovsgivers ansvar
å definere sentrale kriterier for Grunnlovens virkning og rekkevidde.
Dette handler også om at Stortinget som grunnlovgivende makt er med
på å trekke opp grensen mellom domstolenes legitime kontrollvirksomhet
og Stortingets politiske handlingsrom. Denne grensen er for viktig
til at den kan overlates til domstolene alene å trekke opp. Når
Stortinget vedtar en særskilt begrensningshjemmel i Grunnloven,
vil Stortinget i fremtiden også kunne ha en mening om hvordan domstolene
praktiserer den.
Som Menneskerettighetsutvalget (Dokument 16 (2011–2012)
s. 72) vil disse medlemmer presisere at den generelle
begrensningshjemmelen i § 115 ikke kan anvendes generisk, men må
tolkes konkret for de ulike rettighetene i Grunnloven. Alt etter
hvilke rettigheter det er snakk om og hvilke hensyn som står på
spill, vil § 115 kunne kreve mer for å gripe inn i noen rettigheter enn
andre.
Disse medlemmer forutsetter videre
at § 115 i seg selv ikke er ment å endre rettstilstanden når det
gjelder eldre grunnlovsbestemmelser som §§ 97 og 105. Rekkevidden
av disse to bestemmelsene er nøye utmeislet av domstolene over lang
tid. Paragraf 105 er listet opp i § 115 andre ledd blant de bestemmelsene
som faller utenfor virkeområdet til § 115, mens forbudet mot tilbakevirkende
lover i § 97 i tråd med høyesterettspraksis gjelder absolutt «ved
spørsmål om straff».
Etter ordlyden i § 115 vil Stortinget i utgangspunktet
kunne gi tilbakevirkende lover på andre områder enn straff så lenge
vilkårene i første ledd er oppfylt: Loven er nødvendig for å ivareta tungtveiende
allmenne interesser eller andres menneskerettigheter samtidig som
at den tilbakevirkende loven ikke virker uforholdsmessig tyngende
for dem den gjelder. Utenfor strafferettens område vil imidlertid
§ 115 virke forskjellig alt etter hvordan loven er gitt tilbakevirkende
kraft.
Etter sikker høyesterettspraksis er det på det
rene at § 97 også utenfor strafferetten forbyr Stortinget å gi lover
som knytter tyngende rettsvirkninger til eldre hendelser (Rt. 2010
s. 143 avsnitt 153). Her befinner man seg i kjernen av tilbakevirkningsforbudet
i § 97, og som Stortinget under normale omstendigheter ikke kan gripe
inn i. I slike tilfeller tillater § 97 bare tilbakevirkende lover
dersom de er grunngitt i sterke samfunnsmessige hensyn (Rt. 1962
s. 369), noe som kun kan tenkes i ekstraordinære situasjoner. Det
samme vil være tilfellet etter § 115, som krever at begrensninger
respektere kjernen i rettighetene.
Anvendt på tilbakevirkningsforbudet i § 97 vil begrensningshjemmelen
i § 115 først og fremst være aktuell når det er snakk om lover som
griper inn i eller innskrenker en tidligere etablert rettsposisjon
med virkning for fremtiden. Denne typen tilbakevirkning blir ofte
kalt uegentlig tilbakevirkning, fordi loven ikke knytter nye byrder
til tidligere hendelser. Dermed er vi også utenfor tilbakevirkningsforbudets
kjerne. Etter langvarig og sikker høyesterettspraksis har Stortinget
vid adgang til å gi lover som regulerer etablerte rettsposisjoner,
for eksempel endringer i trygdelovgivning eller næringslovgivning.
Noe annet ville legge vesentlige bånd på Stortingets mulighet til
å regulere økonomiske forhold i takt med samfunnsutviklingen. I
disse tilfellene vil som hovedregel tilbakevirkningsforbudet i § 97 bare
komme til anvendelse dersom loven virker «klart urimelig eller urettferdig»
(Rt. 1996 s. 1415 og Rt. 2013 s. 1345). Disse medlemmer forutsetter
at det samme også vil være tilfellet etter § 115: Lover som griper
inn i tidligere etablerte rettsposisjoner med virkning for fremtiden,
vil som hovedregel være forholdsmessige.
Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet,
finner ikke noen holdepunkter for å hevde at en § 115 som foreslått
representerer en endelig avklaring av hvor langt rettighetsvernet
egentlig rekker, og at forslaget betyr en «opprydding», «bedre forutsigbarhet»
og dermed en «betydelig rettsteknisk forbedring», når forslaget
åpner for at en vanlig lov kan innsnevre grunnlovsbestemmelsene
inntil det gjenstår en «kjerne», og hvor tilsidesettelseskriteriet
er hva et ordinært flertall finner nødvendig av hensyn til «allmenne
interesser». Alle lovvedtak treffes mer eller mindre ut fra en forestilling
om at den nye loven tjener allmenne interesser og dermed kan sies
å være nødvendig.
Flertallet har også merket seg
at mindretallet åpner for en lovgivningsteknikk der forvaltningen
kan få delegert myndighet til å fravike ordlyden i en grunnlovsbestemmelse
(utenfor et kjerneområde som ikke lar seg definere), bare den nye
loven har en klar hjemmel om dette. Med dette beveger man seg svært
langt fra selve grunnlovsideen om at konstituerende prinsipper i
rettsstaten skal ha et vern mot utvanning gjennom ordinær lovgivning
eller et fortolkningsprinsipp som i utgangspunktet innsnevrer grunnlovsbestemmelsens
materielle innhold.
Flertallet finner ikke henvisningene
til EMK veiledende for denne drøftelsen, da EMK ivaretar individvernet
gjennom et lovfestet proporsjonalitetsprinsipp som anvendes av domstolene
ut fra et individperspektiv, og hvor det over tid er utviklet en
tilhørende rettsdogmatikk om inngrepets karakter, hvor nødvendig
det er i forhold til hva som oppnås og om alternative løsninger
finnes, som gir mindre effekter av inngrepet i den beskyttede interesse.
Flertallet vil av disse og tidligere
anførte grunner ikke anbefale at forslaget til ny § 115 i Grunnloven
bifalles.