I Dokument nr. 12 (2011–2012) er det fremsatt tre
grunnlovsforslag som gjelder grunnlovfesting av lokaldemokratiet/kommunalt
selvstyre.
Samtlige forslag viser til at Norge med Stortingets
enstemmige samtykke 26. mai 1989 ratifiserte Europarådets charter
om lokalt selvstyre. Det ble ikke tatt noe forbehold ved ratifiseringen,
og Norge har derfor, slik forslagsstillerne ser det, forpliktet
seg til å grunnlovfeste prinsippet om lokalt selvstyre.
Artikkel 2 i Charteret lyder:
«The principle of local self-government shall be recognised
in domestic legislation, and where practicable in the constitution.»
Oversatt:
«Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i
nasjonal lovgivning, og i grunnloven hvor dette lar seg gjennomføre.»
Det vises både i forslag 5 og forslag 19 til
at tanken om grunnlovfesting av kommunalt selvstyre gjennom årene
har fått støtte av bl.a. kommunelovutvalget (se NOU 1990:13 s. 335–339)
og av valglovutvalgets flertall (se NOU 2001:3 s. 101–102).
Forslag om grunnlovfesting av det kommunale selvstyret
er med ulik ordlyd blitt framsatt en rekke ganger. Forslag om dette
er blitt behandlet og avvist i 1998, i 1999, i 2003, 2007 og sist
i 2012. Begrunnelsen for avvisningen har bl.a. vært at det kan diskuteres
om begrepet lokalt selvstyre er et tilstrekkelig presist begrep
for det lokale demokratis stilling i forhold til statsmakten. Det
har blitt anført at en grunnlovfesting av det lokale selvstyre kan
begrense statens handlefrihet og fleksibilitet, fordi det implisitt
i en slik grunnlovfesting vil ligge at statlige myndigheter vil
måtte bli mindre detaljstyrende overfor kommuner og fylkeskommuner.
Forslag 5 omhandler grunnlovfesting av lokaldemokratiet
mens forslag 19 gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokaldemokrati. Forslag
26 gjelder grunnlovfesting av kommunalt selvstyre og omfatter både
Grunnloven §§ 49 og 75.
Siden de fremsatte forslagene gjelder samme grunnlovsbestemmelse
(§ 49) og i stor grad har samme motivasjon og begrunnelse, velger
komiteen å behandle forslagene i en felles innstilling. Det vises
også til Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd første punktum,
hvor det heter at saker som hører sammen, så langt som mulig skal
tas opp i én og samme innstilling. Stortinget må likevel ta stilling
til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.
Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av
Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helleland, Geir Jørgen Bekkevold
og Trine Skei Grande gjelder tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovfesting
av lokaldemokratiet.
Forslagsstillerne viser til at konstitusjoner
i de fleste demokratiske land i Europa gir bestemmelser om det lokale
demokrati eller lokalt selvstyre. Blant 26 europeiske konstitusjoner
er den norske grunnloven den eneste som ikke har en bestemmelse
om dette.
Europarådet har i sitt arbeid med å bygge og konsolidere
demokratiet i Europa satt det kommunale selvstyret sentralt. Dette
kommer til uttrykk bl.a. ved at Europarådet satte tilslutning til Charteret
om lokalt selvstyre av 15. oktober 1985 som betingelse for medlemskap
for de nye demokratiene i Sentral- og Øst-Europa på linje med tilslutning
til Den europeiske menneskerettighetskonvensjonen (EMK) etter Sovjetunionens
fall.
Forslagsstillerne viser til at det i de 25 landene som
har en bestemmelse i grunnloven om dette, brukes ulike uttrykk.
En mulighet som omgår problemstillingen knyttet til en begrensning
i statens handlefrihet, er ifølge forslagsstillerne å grunnlovfeste
lokaldemokratiet. Dette vil innebære at det lokale folkevalgte nivå
får en forankring i Grunnloven og at Norge derved oppfyller sine
forpliktelser med hensyn til Europarådets charter om lokalt selvstyre.
Dette forslaget fikk ikke grunnlovsmessig flertall
ved behandling i Stortinget i 2012. Forslagsstillerne fremmer forslaget
på ny for at et nytt storting skal kunne ta stilling til dette spørsmålet.
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
Ǥ 49 annet og tredje ledd skal lyde:
Alternativ B (bokmål og
nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre anliggender
som er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er utpekt ved
direkte og frie valg. Slike organer kan pålegges bestemte oppgaver
ved lov eller avtale.
Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og geografisk
avgrensning fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre i lokale
saker gjennom lokale organ som er utpeika gjennom direkte og frie
val. Slike organ kan bli pålagde visse oppgåver i lov eller etter
avtale.
Nærare føresegner om val, røysterett og geografisk
avgrensing blir fastsette i lov.»
Ovennevnte grunnlovsforslag som er fremmet av
Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen
om endringer i Grunnloven § 49 gjelder grunnlovfesting av lokalt selvstyre/lokaldemokrati.
Forslagsstillerne viser til at kommuner som lokale
folkevalgte organer har lange tradisjoner i Norge. Kommunene ble
innført ved formannskapslovene fra 1837.
Formålet var å styrke det lokale demokratiet, overføre
makt fra byene og overføre skattebyrder fra herredene til byene.
På denne tiden var det ingen andre europeiske land hvor det kommunale
demokratiet var så gjennomført som i Norge.
Selv om kommunene og ideen om det kommunale
selvstyret kan spores tilbake til formannskapslovene, er dette ikke
grunnlovfestet i Norge. Det finnes heller ingen bindende rettslig definisjon
av det kommunale demokratiet.
Forslagsstillerne viser til at ordningen med
kommuner er så innarbeidet i norsk styreskikk at det er blitt fremhevet
at det ikke er nødvendig med grunnlovsvern. Enkelte har endog hevdet
at det lokale demokratiet har et sedvanebasert konstitusjonelt vern,
men dette synet ser ikke ut til å være det mest utbredte.
Norge er imidlertid det eneste landet blant
26 europeiske demokratier som ikke har bestemmelser om lokalt folkevalgt
nivå inntatt i grunnloven. Kommuner er riktignok omtalt to steder
i Grunnloven, i § 58 og § 100, 5. ledd, men mangler en konkret bestemmelse
som anerkjenner et lokalt folkevalgt nivå.
Da Norge sluttet seg til Europarådets charter
om lokalt selvstyre ble det ikke gjort noe gjennomføringsvedtak,
da norsk rett ble ansett å være i samsvar med Charterets krav til
statene.
Forslagsstillerne viser til at forslag om grunnlovfesting
av lokalt selvstyre/lokaldemokrati med ulik ordlyd har blitt behandlet
og avvist en rekke ganger av Stortinget. Selv om de fleste er enige om
prinsippet, har det vært reist spørsmål om hvilke konsekvenser en
grunnlovfesting av kommunalt selvstyre/lokaldemokrati vil ha for
statens adgang til styring av kommunene.
Ved å grunnlovfeste lokalt folkevalgt nivå og samtidig
klargjøre at dette ikke legger noen begrensninger på statens muligheter
til å bestemme hvilke oppgaver kommunen skal utføre, hvordan virksomheten
skal kontrolleres, vedtak overprøves osv, ivaretas etter forslagsstillernes
syn de innvendinger som tidligere har vært fremført og som har gjort
at de tidligere fremlagte forslagene ikke har fått tilstrekkelig
flertall.
Kommunene er en del av det samlede offentlige styringsapparat,
og staten bør selv velge hvilke oppgaver som bør løses lokalt og
hvilke som bør løses på et overordnet nivå. Grunnloven bør, slik forslagsstillerne
ser det, ikke legge noen begrensninger på dette.
Ved å forankre det lokale folkevalgte nivå i Grunnloven
klargjøres dessuten Norges forpliktelser overfor Charteret.
Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:
Ǥ 49 annet ledd skal lyde:
Alternativ 1 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre anliggender
av lokal karakter gjennom lokale organer utpekt ved direkte og frie
valg. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes
ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale organ som er utpeika gjennom direkte og frie val. Nærare
føresegner om det lokale folkevalde nivået blir fastsette i lov.
Alternativ 2 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre anliggender
av lokal karakter gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser
om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde
nivået blir fastsette i lov.
Alternativ 3 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender
gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det
lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde
nivået blir fastsette i lov.
Alternativ 4 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender
gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om lokaldemokratiet fastsettes
ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om lokaldemokratiet blir
fastsette i lov.
Alternativ 5 B (bokmål
og nynorsk):
Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender
gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det
lokale selvstyret fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale sjølvstyret
blir fastsette i lov.»
Ovennevnte grunnlovsforslag fremja av Per Olaf Lundteigen,
Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen
gjeld endringar i §§ 49 og 75 i Grunnlova med sikte på grunnlovfesting
av kommunalt sjølvstyre.
Forslagsstillarane viser til at den norske Grunnlova
i motsetnad til andre europeiske konstitusjonar er den einaste som
ikkje uttrykkjer kommunalt sjølvstyre gjennom ei føresegn.
Det har opp gjennom åra vore fremja ei rekkje grunnlovsframlegg
med ulik ordlyd for nettopp å uttrykkja kommunen og det kommunale sjølvstyret
i Grunnlova. Stortinget har handsama og avvist alle, seinast Dokument
nr. 12:13 (2007–2008) våren 2012. I tilhøyrande Innst. 298 S (2011–2012)
vart det påpeikt av fleirtalet at det i dette framlegget ikkje var
gjort klårt kva type lokaldemokrati som skulle grunnlovfestast, og
at dette kunne leggja ei statisk ramme rundt dagens modell og slik
frysa den dynamiske relasjonen mellom forvaltningsnivåa, noko som igjen
ville avgrensa lokaldemokratiet.
Stortinget avviste våren 2012 framlegget om
å grunnlovfesta lokaldemokratiet. Dette gjorde Stortinget sjølv
om representantar for alle dei politiske partia på Stortinget hadde
skrive under framlegget i 2008.
Forslagsstillarane viser til at gjennom Stortinget si
ratifisering av Europarådet sitt charter om lokalt sjølvstyre har
Stortinget på mange vis plikta seg til å kodifisera prinsippet om
lokalt sjølvstyre i Grunnlova. Gjennom ei grunnlovfesting vil det
lokale sjølvstyret vera verna fordi det som er fastsett i Grunnlova,
kan ikkje endrast eller fråvikast ved vanleg lov. Dette er òg eit minimumskrav
i Europarådet sitt charter. Men nærare reglar om omfanget og formene
av det lokale sjølvstyret vert fastsett gjennom vanleg lov.
Forslagsstillarane viser til at det kommunale sjølvstyret
i Noreg har visse institusjonelle grunntrekk: Frie val, kommunane
sin status som sjølvstendige rettssubjekt, skattleggingsretten og retten
til å ta på seg oppgåver som korkje er forbodne eller ligg til andre
organ. Kommunalt sjølvstyre føreset ein stat. Kva funksjon det kommunale
sjølvstyret skal ha, er opp til folket sjølv gjennom praksis og
slik dei folkevalde til kommunestyra gjer vedtak om.
Det kommunale sjølvstyret står sterkt i vårt
folk. Formannskapslovene gjorde det mogleg å mobilisera folket som
rådgjevarar og har vore eit sterkt gode for vårt demokrati. Det
kommunale sjølvstyret har gjeve og gjev framleis meirverdi for staten:
Folkevalde utfører eit arbeid som staten elles måtte ha hatt mange
statsbyråkratar til å utføra, og dei folkevalde gjer mykje godt
arbeid. Det kommunale sjølvstyret avspeglar interessefellesskapet
og dei nære tillitsbanda mellom topp og botn i styringssystemet.
Lokalt politisk skjønn er òg viktig når den nasjonale politikken skal
realiserast lokalt.
Ei grunnlovfesting av det kommunale sjølvstyret skal
ifølgje forslagsstillarane ikkje vera til hinder for at staten i
framtida framleis kan vera aktiv og stilla krav til kommunane for
å omsetja nasjonale ambisjonar til lokal praksis, slik staten har
medverka til å gjera det kommunale sjølvstyret meir slagkraftig.
Stortinget skal difor òg i framtida ha makt til å omforma kommuneinstitusjonen
ut frå endra behov og føresetnader.
Forslagsstillarane fremmer følgjande forslag:
«I
§ 49 nytt andre ledd skal lyda:
Alternativ B (bokmål og
nynorsk):
Det kommunale selvstyret skal styrke vårt folkestyre.
–
Det kommunale sjølvstyret skal styrke vårt folkestyre.
II
§ 49 nytt andre ledd skal lyda:
Alternativ B (bokmål og
nynorsk):
Lokale saker utøves gjennom kommunalt selvstyre.
–
Lokale saker vert utøvde gjennom kommunalt sjølvstyre.
III
§ 75 ny bokstav n skal lyda:
Alternativ B (bokmål og
nynorsk):
–
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra
Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Tom
E. B. Holthe og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan,
fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra
Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet
De Grønne, Rasmus Hansson, viser til de fremsatte grunnlovsforslagene.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, vil understreke at lokaldemokratiet
er en av de sterkeste verdiene i det norske samfunnet. Oppslutningen
om lokale folkevalgte organer er konstant og sterk på alle forvaltningsnivåer
og i befolkningen. Det er en viktig beskytter av demokratiet, og
strukturen i Norge har vært avgjørende for stadig å finne nye måter
å løse velferdsoppgaver på. Kommunene har vært og er en avgjørende
brikke i den norske representative demokratiske velferdsstaten. Kommunene
har selv flyttet mer reell makt langt nærmere enkeltmennesker og
lokalsamfunn. Flertallet mener at det er på denne
bakgrunn man må se de forslag til grunnlovfesting av lokaldemokratiet
som er fremmet.
Komiteens medlemmer fra Høyre er
i utgangspunktet for en grunnlovsreferanse til lokalt selvstyre,
men vil understreke at den idealtypiske fremstilling av det kommunale
eller lokale selvstyre befinner seg så langt fra de reelle styringsforhold
at formuleringene som antyder at lokaldemokratiet er etablert som
demokratisk verdi av særlig betydning og forrang, ikke blir treffende.
Et slikt utgangspunkt gir heller ikke noe godt grunnlag for en grunnlovsbestemmelse hvis
innhold ikke lar seg definere nærmere.
Komiteen viser til
at det er fremsatt tre forslag om grunnlovfesting av lokaldemokratiet/lokalt selvstyre.
Siden de tre forslagene gjelder samme grunnlovsbestemmelse (§ 49)
og for en stor del har samme motivasjon og begrunnelse, har komiteen funnet
det mest hensiktsmessig å behandle de fremsatte forslag under ett.
Spørsmålet om å grunnlovfeste lokaldemokratiet/lokalt
selvstyre har vært behandlet både i 1998, 1999, 2003, 2007 og i
2012. Alle gangene har forslagene blitt avvist. Begrunnelsene har vært
flere, men de mest sentrale har handlet om hvorvidt
begrepet lokalt selvstyre
er et tilstrekkelig presist begrep for det lokale demokratiets stilling
i forhold til statsmakten
en grunnlovfesting av det lokale selvstyre/demokrati
kan begrense statens handlefrihet og fleksibilitet
en slik grunnlovfesting medfører at statlige
myndigheter vil måtte bli mindre detaljstyrende overfor kommuner
og fylkeskommuner
Videre er spørsmålet om rettstilstanden blitt problematisert.
Kan en grunnlovfesting gi kommunene et juridisk fundament for å
reise sak mot staten i saker hvor kommunene ikke er enig i statens
beslutning?
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Høyre, vil peke på at en viktig grunn
til at forslaget stadig reises på nytt er at Norge uten forbehold
har ratifisert Europarådets charter om lokalt selvstyre i 1989.
Charterets artikkel 2 lyder:
«Prinsippet om lokalt selvstyre skal anerkjennes i
nasjonal lovgivning, og i grunnloven hvor dette lar seg gjennomføre.»
Norge er det eneste land blant 26 europeiske demokratier
som ikke har bestemmelser om lokalt nivå eller uttrykker kommunalt
selvstyre i sin grunnlov.
Norge har ved flere anledninger fått merknader
i Europarådet fordi lokalt demokrati ikke er tatt inn i Grunnloven.
Motstanderne av grunnlovfesting mener at det kommunale selvstyret/demokratiet
er innarbeidet i norsk rett gjennom en rekke lover og sedvane, og
at intensjonen i Europarådets charter om lokalt selvstyre dermed er
oppfylt.
Konkret foreligger tre forslag som Stortinget skal
ta stilling til.
Flertallet viser til
at samtlige av de tre fremsatte forslagene som nå er til behandling,
viser til at Norge med Stortingets enstemmig samtykke 26. mai 1989
ratifiserte Europarådets charter om lokalt selvstyre, og at det
er en viktig begrunnelse for å grunnlovfeste lokalt demokrati.
1. Grunnlovsforslag 5, som er fremmet av Per Willy
Amundsen, Bent Høie, Trond Helleland, Geir Jørgen Bekkevold og Trine
Skei Grande og som dermed er det mest tverrpolitiske, tilsvarer forslaget
fra forrige periodesom med 103 mot 40 stemmer
ikke ble bifalt. Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk
Venstreparti og Senterpartiet stemte imot, mens Høyre, Kristelig Folkeparti
og Venstre stemte for.
Forslaget lyder på bokmål:
«Innbyggerne har rett til å styre anliggender som er
av lokal karakter, gjennom lokale organer som er utpekt ved direkte
og frie valg. Slike organer kan pålegges nærmere bestemte oppgaver
ved lov eller avtale.
Nærmere bestemmelser om valg,
stemmerett og geografisk avgrensing fastsettes ved lov.»
2. Grunnlovsforslag 19 fra Anders Anundsen, Ulf
Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen går i korthet ut på å
sørge for å avgrense det lokale selvstyret og uttrykke eksplisitt
i forslagsteksten at en grunnlovfesting ikke skal begrense statens
mulighet til å bestemme hvilke oppgaver kommunene skal gjøre, hvordan
virksomheten skal kontrolleres, vedtak overprøves osv. Forslaget
er fremmet i fem alternativer som nytt annet ledd til § 49.
Forslagene lyder på bokmål:
«1 B: Innbyggerne har rett til å
styre anliggender av lokal karakter gjennom lokale organer utpekt ved
direkte og frie valg. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte
nivå fastsettes ved lov.
2 B: Innbyggerne har rett
til å styre anliggender av lokal karakter gjennom lokale folkevalgte
organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes
ved lov.
3 B: Innbyggerne har rett til å styre lokale
anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser
om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.
4
B: Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom folkevalgte
organer. Nærmere bestemmelser om lokaldemokratiet fastsettes ved
lov.
5 B: Innbyggerne har rett til å styre lokale
anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser
om det lokale selvstyret fastsettes ved lov.»
3. Grunnlovsforslag 12:26 fra Per Olaf Lundteigen,
Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hallgeir H. Langeland og Aksel Hagen
har mange av de samme begrunnelsene som i de to andre forslagene,
men legger i tillegg til det lokale folkestyrets merverdi for staten.
Det blir også foreslått et tillegg til § 75 i Grunnloven.
Forslagsstillerne fremmer to alternative forslag til
et nytt andre ledd i Grunnloven § 49, som på bokmål og nynorsk vil
lyde:
«Det kommunale selvstyret skal styrke vårt folkestyre»
/ «Det kommunale sjølvstyret skal styrke vårt folkestyre.»
eller
«Lokale saker utøves gjennom kommunalt selvstyre»
/ «Lokale saker vert utøvde gjennom kommunalt sjølvstyre.»
Som et alternativ fremmes forslag til en ny
bokstav n i Grunnloven § 75 som på bokmål og nynorsk vil lyde:
Komiteen viser til
at Stortinget i forrige periode behandlet et forslag om grunnlovfesting
av lokaldemokratiet hvor representanter fra alle partier var forslagsstillere.
Likevel falt forslaget.
Daværende saksordfører var representanten Jette F.
Christensen fra Arbeiderpartiet. Komiteen avholdt i mars 2012 en
åpen høring hvor KS (Kommunesektorens interesse- og arbeidsgiverorganisasjon),
professor Anne Lise Fimreite ved Universitetet i Bergen og forsker
Yngve Flo fra Uni Research Rokkansenteret deltok. Saksordfører mente
at det under høringen kom frem opplysninger som ikke kunne ignoreres.
Det fremkom blant annet at det ved en fremtidig tolkning ikke vil
være en vesensforskjell mellom begrepene lokalt selvstyre og lokaldemokrati. Det
fremkom også at forslaget ville kunne bli brukt som et politisk
redskap i situasjoner der det er uoverensstemmelse om hvorvidt saken
er av lokal karakter. Konsekvensen kunne i så fall bli en endring
av oppgavefordelingen mellom forvaltningsnivåene i Norge og et hinder
for dynamikken mellom kommune og stat. Videre kunne en grunnlovfesting
få konsekvenser for rettslig praksis. Dette var av avgjørende betydning
for standpunktet Arbeiderpartiet tok på det tidspunktet. Også andre
partier var skeptiske, og forslaget fikk ikke det nødvendige grunnlovsmessige
flertall i Stortinget.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at lokaldemokratiet er vel innarbeidet som en del av vårt
styringsverk, helt siden de første formannskapslovene i 1837. Likevel
er det lokalpolitiske råderommet under press, dels som følge av
samfunnsutviklingen, og dels som følge av den politiske styringstradisjon
som er utviklet særlig etter krigen og med fremveksten av velferdsstaten.
Velferdsstatens utvikling av universelle ordninger har både forutsatt
og forsterket styring gjennom regelverk. Disse er overveiende fastsatt
av staten og korresponderer med rettighetslovgivning som gir den enkelte
borger en rekke umiddelbare krav på service og ytelser, uansett
bosted. Også statens sektororganer har over tid endret syn på kommunene,
fra en høyere grad av toleranse for at lokale løsninger kan representere
avvik, til å se på kommunene som gjennomføringsorganer for statlige
velferdsambisjoner.
Komiteens medlemmer fra Høyre viser til at det siste årets offentlige
uttalelser om kommunenes plass i flyktning- og integreringspolitikken,
er et skoleeksempel på dette.
Disse medlemmervil
også vise til Kommunal- og moderniseringsdepartementets høringsnotat
av 25. januar 2016 «Begrensning i statlig klageinstans adgang til
å overprøve kommunens utøvelse av det frie skjønn og etablering
av en tvisteløsningsmekanisme for rettslige tvister mellom stat
og kommune», der staten på særlig utvalgte områder anerkjenner kommunen
som likeverdig part, og ikke bare som et gjennomføringsorgan for
statlige prioriteringer. Dette gir etter disse medlemmersoppfatning en mer praktisk beskyttelse
av det kommunale selvstyret, uavhengig av de her omtalte grunnlovforslagene.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti,
viser til at all øvrig lovgivning må holde seg innenfor rammen av
Grunnloven. Hvor stramme rammer en ny bestemmelse vil gi lovgiver,
avhenger naturligvis av ordlyden i den eventuelle bestemmelsen man
vedtar. Det er imidlertid ikke knyttet noen forutsetning til noen
av de her omtalte grunnlovsforslagene som peker på et definert og
avgrenset, autonomt kommunalt, inngrepsfritt kjerneområde.
I sammenheng med hvilken grad av kommunalt selvstyre
som i dag følger av lovgivningen, er det for flertallet aktuelt
å nevne kommunelovens formålsbestemmelse som lyder:
«Formålet med denne lov er å legge forholdene til
rette for et funksjonsdyktig kommunalt og fylkeskommunalt folkestyre,
og for en rasjonell og effektiv forvaltning av de kommunale og fylkeskommunale
fellesinteresser innenfor rammen av det nasjonale fellesskap og
med sikte på en bærekraftig utvikling. Loven skal også legge til rette
for en tillitskapende forvaltning som bygger på en høy etisk standard.»
Flertallet vil fremheve at loven
i dag tydelig tilkjennegir at kommunenes lokale myndighetsutøvelse
skal skje innenfor en nasjonal ramme.
Flertallet viser til at de rettslige
virkningene vil ha betydning for statsforvaltningens handleevne
og avgjørelser, der man med statsforvaltningen forstår departementer,
direktorater og fylkesmenn samt andre organer som utøver statlig
myndighet.
En grunnlovsbestemmelse har høyere rang enn all
annen lovgivning, jf. Lex- superiorprinsippet. Enhver myndighetsutøvelse
fra statsforvaltningens side med hjemmel i lov må derfor naturligvis
være innenfor rammen av ny grunnlovsbestemmelse.
Flertallet vil også fremheve
at i statsforvaltningens rolle som regelutformer vil en ny bestemmelse
derfor kunne få betydning ved utforming av nye lovutkast og vedtagelse
av forskrifter og instrukser som angår kommunale oppgaver. Dette
fordi nye regelverksinitiativ kan bli møtt med at oppgaven kan og
bør styres og løses lokalt. Dette vil være et uttrykk for subsidiaritetsprinsippet
som er velkjent fra EU-retten.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil også påpeke at regelverksutforming etter en ny bestemmelse også
vil kunne gi føringer for den delen av den daglige utøvelse av statlig
myndighet som griper inn i kommunal «sfære». Det viktigste i praksis
er klagesaksbehandling av enkeltvedtak (som nesten alltid vil gjelde
private parters rettigheter, men som griper inn i kommunens forvaltning),
men det kan også gjelde tilsyn og innsigelsessaker.
Om klagebehandling av enkeltvedtak iht. særlovgivningen
vil dette flertallet vise til at statlige organer
daglig behandler klager over vedtak truffet av kommunale organer.
Dette gjelder særlig for fylkesmennene som er klageinstans iht. store
deler av den særlovgivning som kommunene forvalter. Det
samme vil imidlertid også gjelde direktorater og departementer når
de er klageorgan. I forvaltningsloven § 34 om klageinstansens kompetanse
ved klage på forvaltningsvedtak fremgår at statlig klageorgan skal vektlegge
hensynet til det kommunale selvstyre. Bestemmelsens annet ledd tredje
punktum lyder:
«Der statlig organ er klageinstans for vedtak truffet
av en kommune eller fylkeskommune, skal klageinstansen legge vekt
på hensynet til det kommunale selvstyre ved prøving av det frie skjønn.»
Avhengig av saken vil dette flertallet ikke utelukke
at en ny grunnlovsbestemmelse i enkeltsaker blir påberopt som grunnlag
for å begrense klageorganets rettslige kompetanse. Dette
flertallet vil imidlertid understreke at man med vedtaket
om en ny grunnlovsbestemmelse ikke i utgangspunktet vil endre grensen mellom
kompetansen til et kommunalt organ og klageorganet, og at det definitivt
ikke ønskes en rettsutvikling som gir private parter dårligere muligheter
til å vinne frem med klage enn i dag, jf. senere avsnitt.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti,
understreker at staten gjennom ordinær lovgivning kan vektlegge
hensynet til kommunalt selvstyre annerledes og sterkere enn i dag,
og kreve bedre begrunnelser for klageavgjørelser og andre prosessrettigheter
for kommunene, men uten å måtte gå veien om nye grunnlovsbestemmelser.
Flertallet vil også mene at forslaget
i Dokument 12:19 (2011–2012), slik det er utformet, ikke må overtolkes
utover den ovennevnte kontekst. Forslaget vil derfor i sin nåværende
form ha karakter av en prinsipperklæring.
Flertallet ønsker ikke at en
grunnlovsbestemmelse om lokaldemokrati skal bli brukt til å innsnevre
enkeltborgeres rettigheter eller rettssikkerhet. Håndhevere av forvaltningsretten må
ikke miste av syne at Norge er en enhetsstat. Den særlovgivningen
som kommunene forvalter, gir borgerne både rettigheter og plikter som
presumptivt skal være like i landet med mindre det foreligger saklige,
konkrete grunner til noe annet. For borgere vil det være en viktig rettssikkerhetsgaranti
å kunne klage eller ta sin sak opp med statlige myndigheter dersom
de oppfatter saker feilbehandlet eller sine rettigheter tilsidesatt.
Flertallet vil heller ikke at
en grunnlovsbestemmelse om kommunalt selvstyre skal kunne utlegges
som at staten som klage- eller tilsynsmyndighet skal begrense sin
kompetanse av hensyn til det lokale selvstyret, der det er fare
for at den enkelte innbygger får sin rettssikkerhet svekket.
Flertallet viser til at det etter
gjeldende rett ikke er mulig for en kommune å reise søksmål om gyldigheten
av et annet organs vedtak hvis kommunen opptrer i egenskap av offentlig
myndighet. Dette er ikke direkte uttrykt i tvisteloven, men denne
rettstilstanden legges til grunn både av Kommunal- og moderniseringsdepartementet,
jf. høringsnotat av 25. januar 2016 side 14 og i juridisk teori.
I Jan Fridthjof Bernt, Oddvar Overå og Harald Hove: Kommunalrett. (4. utgave 2002) side 104 uttrykkes dette
slik:
«Når lovgiver har fastsatt en viss funksjons- eller oppgavefordeling
innen den offentlige forvaltning, vil det normalt virke uryddig,
både i forhold til partene og for forvaltningen selv, om det enkelte
forvaltningsorgan skulle bli ansett å ha en slik egeninteresse i
saken at dette skal kunne utløse krav på overprøving i klagesak
eller rettssak.»
Flertallet vil igjen understreke
at en grunnlovsbestemmelse om kommunalt selvstyre ikke etablerer
noen skranke for den funksjons- og oppgavefordeling innen offentlig
forvaltning som Stortinget gjennom ordinær lovgivning finner hensiktsmessig.
Dette utelukker selvsagt ikke muligheten for at staten gjennom vanlig
lov kan etablere slik søksmålsrett på rettsområder den finner passende,
eller underkaste seg voldgiftsordninger der kommunen er en uenig
motpart. Poenget er at slike løsninger ikke kan utledes av Grunnlovens
korte prinsipperklæring om kommunalt selvstyre, men må hjemles i
ordinær lovgivning.
Et annet flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre, Fremskrittspartiet og Sosialistisk Venstreparti,
vil avslutningsvis gjenta forutsetningen om at ovennevnte drøftelse
helt og holdent begrenser seg til primærkommunens stilling overfor
statlig myndighet og at ingen andre lokale ordninger, samarbeidskonstruksjoner
eller forvaltningsnivåer omfattes av grunnlovsbestemmelsen. Kommunenes
antall og geografiske inndeling vil forbli et statlig ansvar.
Komiteens flertall, medlemmene
fra Arbeiderpartiet, Høyre og Sosialistisk Venstreparti,
foreslår at forslag 19 (Dokument 12:19 (2011–2012), fremmet av Anders Anundsen,
Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen), alternativ 3 B
bifalles, slik at Grunnloven § 49 annet ledd på bokmål og nynorsk
vil lyde:
«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender
gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det
lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre lokale tilhøve gjennom
lokale folkevalde organ. Nærare føresegner om det lokale folkevalde
nivået blir fastsette i lov.»
De øvrige alternativene i forslag 19 bifalles
ikke.
Flertallet foreslår samtidig
at forslag 5 (Dokument 12:5 (2011–2012)) og forslag 26 (Dokument
12:26 (2011–2012)) ikke bifalles.
Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti,
Venstre og Miljøpartiet De Grønne vil understreke at en
grunnlovfesting av lokaldemokratiet vil stadfeste den viktige rolle
lokaldemokratiet har, både historisk, i dag og i fremtiden. En grunnlovfesting
vil også innebære et vern av lokaldemokratiet og sikre befolkningens
muligheter til demokratisk deltakelse og innflytelse. Disse
medlemmer viser til at det har vært brukt som argument mot en
grunnlovfesting at statens handlefrihet vil bli begrenset. Disse
medlemmer mener imidlertid at en grunnlovfesting i seg selv
ikke innebærer en ny situasjon i forholdet mellom staten og lokale
myndigheter. Det begrenser ikke Stortingets handlefrihet, verken
når det gjelder muligheten til å løse viktige nasjonale oppgaver eller
til å videreutvikle det lokale selvstyret.
Disse medlemmer vil på denne
bakgrunn støtte en grunnlovfesting av lokaldemokratiet og primært
støtte forslag til endring av Grunnloven § 49 slik det er foreslått
i Dokument 12:5 (2011–2012), slik at bestemmelsen på bokmål og nynorsk
vil lyde:
«Innbyggerne har rett til å styre anliggender
som er av lokal karakter, gjennom lokale organer som er utpekt ved
direkte og frie valg. Slike organer kan pålegges bestemte oppgaver
ved lov eller avtale.
Nærmere bestemmelser om valg, stemmerett og geografisk
avgrensning fastsettes ved lov.
–
Innbyggjarane har rett til å styre i lokale
saker gjennom lokale organ som er utpeika gjennom direkte og frie
val. Slike organ kan bli pålagde visse oppgåver i lov eller etter
avtale.
Nærare føresegner om val, røysterett og geografisk
avgrensing blir fastsette i lov.»
Subsidiært vil disse medlemmer støtte forslagene
i Dokument 12:19 (2011–2012), alternativ 3 B, dersom forslaget i
Dokument 12:5 (2011–2012) ikke skulle få nødvendig flertall.
Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet viser
til at Fremskrittspartiet er for lokalt selvstyre, men mener at
det ikke er nødvendig å grunnlovfeste dette. Det lokale nivået er
forutsatt i flere av de eksisterende grunnlovsbestemmelsene, og
en lovfesting vil ikke medføre noen endring i så måte. Disse
medlemmer foreslår på denne bakgrunn at ingen av de fremsatte forslagene
bifalles.
Komiteens medlem fra Senterpartiet vil peke
på at Norge i mange år har unnlatt å følge opp sine forpliktelser,
gjennom ratifisering av Europarådets charter om lokalt selvstyre
fra 1989, ved å unnlate å grunnlovfeste det kommunale sjølstyret.
Dette medlem mener det kommunale
sjølstyret i Norge er konstitusjonelt forankret siden formannskapslovene
i 1837. Dette gjennom blant annet frie valg, de har status som selvstendig
rettssubjekt, de har skattleggingsrett og de har rett til å ta på
seg oppgaver som ikke lovmessig er lagt til andre.
Dette medlem vil peke på at det
kommunale sjølstyret står sterkt i Norge. Historien med formannskapslovene
som gjorde det mulig å mobilisere folk lokalt, har entydig vært
positiv for utviklingen av det norske samfunn. Det kommunale sjølstyret
gir og har gitt betydelig merverdi for staten. Folkevalgte utfører
verv som staten ellers måtte ha benyttet andre til å utføre, og
ordningen sikres ved folks mulighet til å påvirke utviklingen av
sitt geografiske område gjennom valg. Det kommunale sjølstyret avspeiler
interessefellesskapet og tillitsbåndene mellom topp og bunn i styringssystemet. Dette
medlem vil peke på at det lokale politiske skjønnet er viktig når
den nasjonale politikken skal realiseres.
Dette medlem vil understreke
at en grunnlovfesting av det kommunale sjølstyret ikke vil være
til hinder for at staten også i framtiden kan være aktiv og stille
krav til kommunene for å iverksette nasjonale ambisjoner til lokal
praksis. Stortinget skal derfor også i framtiden ha makt til både
å tillegge og endre oppgavene til kommunene.
Dette medlem mener det er påkrevd
å benytte «kommunalt selvstyre», da det er det eneste begrepet med
reelt innhold. Dette medlem mener andre begrep kan
oppfattes ubestemmelige.
Dette medlem tilrår derfor at
Dokument 12:26 (2011–2012) romertall II alternativ B bifalles, slik
at bestemmelsen på bokmål og nynorsk vil lyde:
«Lokale saker utøves gjennom kommunalt selvstyre.
–
Lokale saker vert utøvde gjennom kommunalt sjølvstyre.»
Forslag fra Kristelig Folkeparti, Venstre og
Miljøpartiet De Grønne:
Forslag 1
Dokument 12:5 (2011–2012) – Grunnlovsforslag
fra Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helleland, Geir Jørgen
Bekkevold og Trine Skei Grande om tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovsfesting
av lokaldemokratiet – bifalles.
Forslag fra Senterpartiet:
Forslag 2
Dokument 12:26 (2011–2012) – Grunnlovsforslag
frå Per Olaf Lundteigen, Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hallgeir
H. Langeland og Aksel Hagen om endringar i §§ 49 og 75 i Grunnlova
(grunnlovsfesting av kommunalt sjølstyre) – romertall II alternativ
B – bifalles.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til dokumentet og rår Stortinget til å gjøre
slike
vedtak:
I
Dokument 12:26 (2011-2012) – Grunnlovsforslag frå
Per Olaf Lundteigen, Lars Peder Brekk, Jenny Klinge, Hallgeir H.
Langeland og Aksel Hagen om endringar i §§ 49 og 75 i Grunnlova
(grunnlovsfesting av kommunalt sjølstyre) – samtlige alternativer
– bifalles ikke.
II
Dokument 12:5 (2011–2012) – Grunnlovsforslag fra
Per-Willy Amundsen, Bent Høie, Trond Helleland, Geir Jørgen Bekkevold
og Trine Skei Grande om tillegg i Grunnloven § 49 om grunnlovsfesting
av lokaldemokratiet – bifalles ikke.
III
Dokument 12:19 (2011–2012) – Grunnlovsforslag fra
Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Ib Thomsen
om endringer i Grunnloven § 49 (lokalt selvstyre/lokaldemokrati)
– alternativ 3 B – bifalles.
Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den
1. mars 2016
Martin Kolberg |
leder og ordfører |