I dokumentet fremmes følgende forslag:
«1. Stortinget ber regjeringen
legge fram lovforslag som pålegger virksomheter av en viss størrelse
å innføre rutiner for håndtering av varsling. Rutinene bør også
kunne tilpasses mindre virksomheter.
2. Stortinget ber regjeringen legge fram
lovforslag som sikrer mulighetene til anonym varsling.
3. Stortinget ber regjeringen legge fram
lovforslag eller utarbeide forskriftsendringer der det presiseres
at det ikke er adgang til å reglementsfeste begrensninger i ytringsfriheten
og retten til å varsle, verken i privat eller offentlig sektor.
4. Stortinget ber regjeringen legge fram
lovforslag der det presiseres at varslerrettighetene omfatter alle
arbeidstakere, både fast ansatte, midlertidig ansatte og innleide
arbeidstakere. Når det gjelder innleide, må et lovforslag presisere
at begrepet «virksomheten» gjelder alle ledd i en kontraktkjede,
uansett i hvilket ledd den innleide er formelt ansatt.
5. Stortinget ber regjeringen styrke trepartssamarbeidet
med tanke på å øke organisasjonsgraden i norsk arbeidsliv.»
Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse
for forslaget.
Komiteen ba i brev av 13. januar 2016 om statsrådens
vurdering av forslaget. Statsrådens svarbrev av 2. februar 2016
følger vedlagt.
Som ledd i komiteens behandling av representantforslaget
ble det 9. februar 2016 avholdt høring i saken. Følgende deltok
på høringen:
Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet,
Dag Terje Andersen, Lise Christoffersen, Kjell Neergaard og Rigmor
Aasrud, fra Høyre, Stefan Heggelund, lederen Arve Kambe, Bente Stein
Mathisen og Bengt Morten Wenstøb, fra Fremskrittspartiet, Lene Langemyr
og Erlend Wiborg, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre,
Sveinung Rotevatn, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kirsti Bergstø, mener
at varslere spiller en viktig demokratisk rolle i dagens samfunn
ved å avdekke kritikkverdige og ulovlige forhold i en virksomhet. Komiteen er
opptatt av at forholdene må legges best mulig til rette for at kritikkverdige
forhold kan avdekkes og bringes til opphør. Komiteen viser
til at det kan være en betydelig personlig belastning å varsle om
kritikkverdige eller ulovlige forhold på en arbeidsplass. Ved å
sikre at den som sier ifra får tilstrekkelig beskyttelse mener komiteen at
samfunnet kan høste store gevinster både menneskelig, moralsk, rettslig, økonomisk
og sikkerhetsmessig.
Komiteen viser til at gjeldende
bestemmelser om varsling trådte i kraft 1. januar 2007, jf. Stortingets
behandling av Ot.prp. nr. 84 (2005–2006), Innst. O. nr. 6 (2006–2007). Komiteen viser
til at varsling defineres som tilfeller der arbeidstakere sier ifra
om kritikkverdige forhold i virksomheten. I tillegg skal varslingen
skje på en forsvarlig måte, og det er arbeidsgiver som i tilfelle
må påvise at en varsling er urettmessig.
Komiteen viser til at et hovedformål
med de nye reglene var å tydeliggjøre at varsling både er lovlig
og ønsket, samtidig som praksis viste at det var nødvendig å styrke
rettsvernet for varslere.
Komiteen viser til at forskning
i Norge har vist at det varsles oftere i Norge enn i andre land. Samtidig
ser det ut til at halvparten av norske arbeidstakere unnlater å
varsle om forhold de anser som alvorlige og kritikkverdige, og at
den viktigste grunnen er frykten for represalier.
Komiteen viser til at i 2014
leverte FAFO en rapport som evaluerte hvorvidt varslingsreglene fungerte
etter hensikten. Hovedkonklusjonen var at de nye bestemmelsene fungerer
bra, og at de har gjort det enklere og tryggere å varsle, men at varslerens
posisjon bør styrkes ytterligere.
Komiteen er tilfreds med at de
nye reglene langt på vei har fungert, men merker seg at evalueringen
også peker på et forbedringspotensial. Komiteen merker
seg også at flertallet i høringsrunden støtter behovet for et styrket varslingsvern. Komiteen mener
derfor at det er et behov for å styrke regelverket ytterligere.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser samtidig
til at det under høringen ble reist enkelte prinsipielle spørsmål som
noen av høringsinstansene mente ikke var godt nok dekket i representantforslaget.
NHO ønsket en nærmere drøfting av forholdet mellom
fortrolighet og anonymitet i lys av hensynet til kontradiksjon og
mulighetene til å få klarhet i de faktiske forhold. Disse
medlemmer mener at hensynet til den som varsler, må ha forrang,
men at det kan være en fordel for alle parter dersom den som varsler,
har god informasjon om retten til både åpen, fortrolig og anonym
varsling.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag
som sikrer mulighetene til anonym varsling, samtidig som retten
til åpen og/eller fortrolig varsling uten gjengjeldelse tydelig fremgår.»
Disse medlemmer viser videre
til at Unio under høringen ga uttrykk for at de savnet en drøfting
av gjengjeldelsesproblematikken. Det ble vist til eksempler på massiv
gjengjeldelse, til tross for at dagens lovverk inneholder et klart forbud
mot dette.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag
som styrker varsleres vern mot gjengjeldelse.»
Komiteenviser videre til at representanter for media
under høringen tok til orde for at kravet om «forsvarlig varsling»
var problematisk og måtte tas ut av loven, og at det var behov for
en gjennomgang av begrepet «kritikkverdige forhold». Komiteenber regjeringen om å ta med en drøfting
av hvordan disse begrepene kan tydeliggjøres, i sin varslede høring
av nye lovbestemmelser.
De samme høringsinstansene viste også til de svenske
lovbestemmelsene om kildevern, der kildevern er en plikt, ikke en
rettighet som i Norge. Komiteenber
regjeringen vurdere om det er behov for en tilsvarende bestemmelse
i norsk lovgivning.
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til et
siste poeng fra medias side under høringen, om at ansattes ytringsfrihet i
privat og offentlig sektor ikke bare er et spørsmål om varsling
etter arbeidsmiljølovens regler, men at regelverket også burde omfatte ansattes
rett til å delta i den allmenne samfunnsdebatten. Disse medlemmer ber
regjeringen vurdere om det er behov for å styrke slik ytringsfrihet
i annen lovgivning og at det i den forbindelse blir gjort en vurdering
av om begrensninger i ansattes rettigheter til å delta i den allmenne
samfunnsdebatten, kan være i strid med Grunnloven § 100 om ytringsfrihet.
Komiteen viser til
svarbrev av 2. februar 2016 fra arbeids- og sosialminister Anniken
Hauglie, der det fremkommer at departementet på bakgrunn av evalueringen
av varslinsgreglene og merknadene fra stortingsflertallet i Innst.
207 L (2014–2015) er i gang med å utrede lovendringer som skal styrke
varslernes situasjon. Blant annet arbeider departementet med forslag
om å gjøre varslingsrutiner obligatorisk, om det skal stilles minimumskrav
til innholdet i de interne varslingsrutinene, og i hvilken utstrekning varslervernet
skal utvides til innleide arbeidstakere og selvstendige oppdragstakere/næringsdrivende.
Departementet ser også på hvordan varslerkonfidensialitet best kan
ivaretas, og hvordan arbeidstakernes lovfestede rett til å varsle
ikke må begrenses gjennom for eksempel en virksomhets varslingsrutiner.
Komiteens flertall,
alle unntatt medlemmene fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti,
ser frem til at regjeringen kommer tilbake til Stortinget med en
sak på egnet måte om endringer i varslingsreglene.
Et annet flertall, medlemmene
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, er opptatt av
at forholdene legges best mulig til rette for at kritikkverdige
forhold kan komme frem og bringes til opphør. Dette innebærer at både
lovgivning og rutinene i den enkelte virksomhet støtter opp om varslervernet.
Samtidig som dette flertallet ser frem til at regjeringen kommer
tilbake til Stortinget med en sak om endringer i varslingsreglene,
ønsker dette flertallet at det settes ned en bredt
sammensatt ekspertgruppe som går igjennom dagens regelverk i sin
helhet og fremmer forslag om hvordan varslervernet kan styrkes.
Dette flertallet fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen sette ned en bredt sammensatt
ekspertgruppe som skal gå igjennom dagens varslingsregler og komme
med forslag til hvordan varslervernet kan styrkes.»
Skal økt varsling av kritikkverdige forhold
være mulig å oppnå i praksis, mener dette flertallet at
det er helt avgjørende at lovparagrafene er informative overfor
potensielle varslere, og at begrensningene i varslingsretten i størst
mulig grad angis presist og fremgår av lovteksten. Det vil bidra
til å skape en trygghet for den arbeidstaker som velger å gå til
det skritt å varsle om kritikkverdige forhold i virksomheten. Dette flertallet mener
at dagens formulering om at «arbeidstakers fremgangsmåte ved varslingen skal
være forsvarlig», jf. aml § 2-4, ikke
bidrar til å skape den tryggheten som varsleren har behov for, men
i stedet dreier fokuset bort fra virksomhetens kritikkverdige forhold
og over til spørsmålet om varsleren har opptrådt kritikkverdig i
måten det varsles på. Dette flertallet viser i den
forbindelse til Innst. O. nr. 6 (2006–2007), der Høyre, Kristelig
Folkeparti, Fremskrittspartiet og Venstre gikk imot kravet om forsvarlig varsling.
På denne bakgrunn mener dette flertallet at det
er behov for at det tas en gjennomgang av begrepene «forsvarlig
varsling» og «kritikkverdige forhold». Det må vurderes i hvilken
grad vilkårene bidrar til at arbeidstakere varsler om kritikkverdige
forhold, eller om begrepene i praksis skaper en for høy terskel
for varsling.
Dette flertallet fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen vurdere hvorvidt vilkårene
‘forsvarlig varsling’ og ‘kritikkverdige forhold’ skaper en for
høy terskel for varsling.»
Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet,
Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til representantforslaget
og fremmer følgende forslag, som innarbeides i regjeringens varslede
utredning av lovendringer:
«Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag
som pålegger virksomheter av en viss størrelse å innføre rutiner
for håndtering av varsling. Rutinene bør også kunne tilpasses mindre
virksomheter.»
«Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag
eller utarbeide forskriftsendringer der det presiseres at det ikke
er adgang til å reglementsfeste begrensninger i ytringsfriheten
og retten til å varsle, verken i privat eller offentlig sektor.»
«Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag
der det presiseres at varslerrettighetene omfatter alle arbeidstakere,
både fast ansatte, midlertidig ansatte og innleide arbeidstakere. Når
det gjelder innleide, må et lovforslag presisere at begrepet ‘virksomheten’
gjelder alle ledd i en kontraktkjede, uansett i hvilket ledd den innleide
er formelt ansatt.»
«Stortinget ber regjeringen styrke trepartssamarbeidet
med tanke på å øke organisasjonsgraden i norsk arbeidsliv.»
Disse medlemmer understreker
at trygghet i arbeidsforholdet for mange vil være en forutsetning
for at man våger å varsle. Derfor er faste ansettelser viktig for
at folk skal tørre å si fra. Terskelen for å varsle er sannsynligvis
høyere dersom du er midlertidig ansatt enn fast, fordi risikoen
for å ikke få fornyet kontrakt blir en del av vurderingsgrunnlaget.
Disse medlemmer understreker
at tillitsvalgtsapparatet har en avgjørende rolle i varslingssaker.
Derfor må det legges til rette for at flere arbeidstakere organiserer
seg.
Komiteens medlemmer fra Senterpartiet
og Sosialistisk Venstreparti viser til at det i tillegg
til en styrking av regelverket er nødvendig med endringer innenfor
styrings- og ledelseskulturen i det offentlige.
Disse medlemmer vil peke på at
det i de siste tjue årene har vokst frem en styrings- og ledelseskultur
i det offentlige som bygger på en forholdsvis rigid målstyring,
hvor etater styres etter et omfattende apparat av enkle og kvantitative mål,
og hvor måloppnåelse igjen er koblet til et belønningssystem.
Disse medlemmer viser til at
denne målstyringen også har lagt grunnlaget for et etter hvert omfattende
og kostbart tilsynsapparat, som kan føre til utvikling av en «nullfeilskultur»
hvor ingen tør gjøre noe som ikke er klart definert innenfor de
kvantitative målsettingene. I ettertid kan man innse at målene har
vært for mange, for detaljerte og at målstyring som prinsipp har
vært for dominerende for hvordan etatene styres.
I praksis har målstyringen like gjerne blitt
et hinder for at gode og kvalifiserte avgjørelser blir tatt av dem
som kjenner området best og et hinder for at etater kan lære av
erfaringer og utvikle bedre tjenester. For nåværende og fremtidige regjeringer
bør det, slik disse medlemmer ser det, bli en overordnet
oppgave å sørge for at de målene som utvikles for offentlige etater
er få i tallet, at de er kvalitative, og at ansatte selv er med
på å forme disse målene, innenfor rammen av overordnede politiske
føringer og årlige budsjettrammer. Hensikten må være å etablere
tillit, trygghet og bedre kår for de ansattes faglighet. Når ledelsen
har tillit til at de ansatte gjør en god jobb, opplever de større
fleksibilitet og bedre tid til faglige vurderinger og gjøremål.
Både ansatte og brukere er mer fornøyd. På denne måten styrkes ansattes
mulighet til å varsle når de avdekker kritikkverdige og ulovlige
forhold i en virksomhet.
Disse medlemmer fremmer på denne
bakgrunn følgende forslag:
«Stortinget ber regjeringen gjennomgå styringsmodeller
i offentlig sektor med den hensikt å fjerne tidkrevende byråkrati,
rapportering, kontroll og detaljstyring, og isteden la ansatte få bruke
sitt faglige skjønn og stole på deres vurderinger.»
Forslag fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti:
Forslag 1
Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag som
sikrer mulighetene til anonym varsling, samtidig som retten til
åpen og/eller fortrolig varsling uten gjengjeldelse tydelig fremgår.
Forslag 2
Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag som
styrker varsleres vern mot gjengjeldelse.
Forslag 3
Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag som
pålegger virksomheter av en viss størrelse å innføre rutiner for
håndtering av varsling. Rutinene bør også kunne tilpasses mindre
virksomheter.
Forslag 4
Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag eller
utarbeide forskriftsendringer der det presiseres at det ikke er
adgang til å reglementsfeste begrensninger i ytringsfriheten og
retten til å varsle, verken i privat eller offentlig sektor.
Forslag 5
Stortinget ber regjeringen legge frem lovforslag der
det presiseres at varslerrettighetene omfatter alle arbeidstakere,
både fast ansatte, midlertidig ansatte og innleide arbeidstakere.
Når det gjelder innleide, må et lovforslag presisere at begrepet «virksomheten»
gjelder alle ledd i en kontraktkjede, uansett i hvilket ledd den
innleide er formelt ansatt.
Forslag 6
Stortinget ber regjeringen styrke trepartssamarbeidet
med tanke på å øke organisasjonsgraden i norsk arbeidsliv.
Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk
Venstreparti:
Forslag 7
Stortinget ber regjeringen gjennomgå styringsmodeller
i offentlig sektor med den hensikt å fjerne tidkrevende byråkrati,
rapportering, kontroll og detaljstyring, og isteden la ansatte få bruke
sitt faglige skjønn og stole på deres vurderinger.
Romertall I og II fremmes av komiteens medlemmer
fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre.
Komiteen har for øvrig
ingen merknader, viser til representantforslaget og rår Stortinget
til å gjøre slikt
vedtak:
I
Stortinget ber regjeringen sette ned en bredt sammensatt
ekspertgruppe som skal gå igjennom dagens varslingsregler og komme
med forslag til hvordan varslervernet kan styrkes.
II
Stortinget ber regjeringen vurdere hvorvidt vilkårene
«forsvarlig varsling» og «kritikkverdige forhold» skaper en for
høy terskel for varsling.
III
Dokument 8:30 S (2015–2016) – Representantforslag
fra stortingsrepresentantene Hadia Tajik, Lise Christoffersen, Dag
Terje Andersen, Fredric Holen Bjørdal og Rigmor Aasrud om behovet
for et sterkere vern av varslere – vedlegges protokollen.
Jeg viser til brev fra Stortingets arbeids-
og sosialkomité 13. januar 2016 der det bes om min vurdering av
ovennevnte representantforslag.
Forslagsstillerne tar opp en viktig sak. Vi
har mange eksempler på at varsling kan være helt avgjørende for
at ukultur og kriminalitet blir avdekket. Jeg mener det er viktig;
for samfunnet, for virksomhetene og ikke minst for varslerne selv,
at vi har et regelverk som støtter opp om varsling og som beskytter
de som sier ifra om kritikkverdige forhold. Derfor er jeg, i likhet med
forslagsstillerne, glad for at varslingsevalueringen konkluderer
med at lovreglene i all hovedsak fungerer etter hensikten. Men jeg
er også enig i at evalueringen viser et forbedringspotensial, og
at det er behov for å styrke regelverket ytterligere.
På bakgrunn av evalueringen og merknadene fra stortingsflertallet
i Innst. 207 L (2014-2015), er departementet i gang med å utrede
lovendringer som skal styrke varslernes situasjon. Blant annet arbeider
departementet med forslag om å gjøre varslingsrutiner obligatorisk
(eventuelt med en grense mot f.eks. de helt små virksomhetene),
og vurderer også om det skal stilles minimumskrav til innholdet
i de interne varslingsrutinene. Videre utreder departementet om
og i hvilken utstrekning varslervernet skal utvides til innleide arbeidstakere
og eventuelt også til selvstendige oppdragstakere/næringsdrivende.
Departementet ser også på hvordan varslerkonfidensialitet (anonymitet)
best kan ivaretas. I den forbindelse vil jeg peke på at anonym varsling
ikke uten videre er uproblematisk. Som også Fafo viser til i sin
rapport, kan anonymitet være vanskelig å garantere, samtidig som
den gjør det vanskeligere å undersøke de kritikkverdige forholdene.
Anonymitet har også en side til rettssikkerheten til den det varsles
om. Derfor vil jeg foreslå at komiteen ikke nå tar stilling til
hvordan endringene skal utformes og innrettes, men avventer å konkludere
til jeg kommer tilbake til Stortinget med en ferdig utredet sak
om dette. For øvrig er jeg enig med forslagsstillerne i at det er
viktig at arbeidstakernes lovfestede rett til å varsle ikke begrenses
gjennom for eksempel virksomhetens varslingsrutiner. Også dette
spørsmålet vil bli adressert i den kommende saken til Stortinget.
Regjeringen legger til rette for et organisert
arbeidsliv og er opptatt av å fremme et velfungerende trepartssamarbeid.
Forslagsstillerne hevder at bevilgningene til trepartssamarbeidet
er redusert med 70%, uten at dette er nærmere konkretisert. Dersom
det vises til bevilgningene til treparts bransjeprogram, medfører
påstanden ikke riktighet. Satsingen videreføres på samme nivå som tidligere.
Arbeidstilsynet er gitt en sentral rolle i oppfølgingen og organiseringen
av det løpende arbeidet med treparts bransjeprogram, og hoveddelen
av bevilgningen er derfor videreført over Arbeidstilsynets budsjett,
jf. redegjørelse i Prop. 1 S (2014-2015). De økonomiske midlene
blir disponert til aktuelle tiltak i samarbeid med partene som deltar
i bransjeprogrammene.
Oppsummert er jeg i hovedsak enig i forslagsstillernes
syn på varslerevalueringen og at det er behov for å styrke regelverket
ytterligere. Jeg mener at Stortinget ikke bør konkludere nå, men
avvente at jeg kommer tilbake til Stortinget med forslag til lovendringer.
Jeg tar sikte på å sende saken ut på alminnelig høring i løpet av
våren 2016.
Oslo, i arbeids- og sosialkomiteen, den
10. mars 2016
Arve Kambe | Sveinung Rotevatn |
leder | ordfører |