1. Sammendrag

I Dokument 12 (2011–2012) er det fremsatt tre grunnlovsforslag som gjelder Grunnloven § 107 om odels- og åsetesretten. De tre forslagene gjelder opphevelse av bestemmelsen. Grunnloven § 107 har etter at forslagene ble fremsatt blitt § 117, jf. Innst. 203 S (2013–2014) og Stortingets vedtak 27. mai 2014.

Siden de fremsatte forslag gjelder samme grunnlovsbestemmelse, og siden forslagene til en viss grad har samme motivasjon og begrunnelse, velger komiteen å behandle forslagene i samme innstilling. Det vises også til Stortingets forretningsorden § 31 fjerde ledd, hvor det heter at saker som hører sammen så langt som mulig skal tas opp i én og samme innstilling. Stortinget må likevel ta stilling til hvert enkelt grunnlovsforslag for seg.

Både forslag 6 og forslag 13 viser til Odelslovutvalgets utredning i NOU 2003:26 Om odels- og åsetesretten som ble avgitt til daværende statsråd Lars Sponheim 23. oktober 2003. To av Odelslovutvalgets medlemmer (lederen Thor Falkanger og Merethe Storødegård) gikk inn for å avvikle odelsretten med følgende begrunnelse (side 173–174):

«Odelsretten er en viktig del av vår rettslige kulturarv, men dette gir i seg selv ikke tilstrekkelig grunnlag for å opprettholde odelsretten i våre dagers samfunn.

Det kan pekes på en rekke fordeler ved odelsretten. Noen er rimelig sikre, andre er av en slik art at det er vanskelig å føre noe eksakt bevis for de samfunnsmessig gunstige virkninger. I så henseende er det flere forhold i drøftelsen foran som mindretallet finner grunn til å knytte noen bemerkninger til:

a. Det er fremholdt - etter mindretallets syn med rette – at ‘det sosiale livet til bondefamilien er tett sammenvevd med næringsvirksomheten’ (side 209). Det er ingen klare skiller mellom arbeidsplass og hjem, og mellom arbeidstid og fritid. Og dette preger naturlig nok tilknytningen til gården. Spørsmålet er om odelsretten styrker denne tilknytning på en slik måte at man får et økt samfunnsmessig utbytte av landbruket. Under punkt 12.3.2 bokstav a om ‘bedre landbruk’, jf. også punkt 12.3.3, gies det uttrykk for at det ikke er sannsynlig at odelsretten har noen stor betydning for et bedre landbruk, sammenlignet med det vi ville hatt uten odelsretten. Men det pekes også på at ‘de sosiokulturelle holdninger og erfaringer spiller en rolle’ – uten at det klargjøres hva som ligger i disse begreper og den innflytelse odelsretten har hatt og har i så måte.

b. Bo- og driveplikt fremholdes en rekke ganger som viktige elementer i odelsretten, med betydningsfulle, gunstige samfunnsmessige virkninger. Mindretallet vil her minne om at boplikten er et forholdsvis nytt element ved samfunnets kontroll med utnyttelsen av fast eiendom. Den ble innført i vår lovgivning ved odelsloven og konsesjonsloven, begge av 1974. Og det samme gjelder driveplikten som en personlig forpliktelse for eieren (når det sees bort fra de særlige regler som var knyttet til odelsløsningstilfellene, jf. skjønnsloven av 1. juni 1917 nr. 1 § 76 slik bestemmelsen lød inntil odelsloven av 1974 trådte i kraft).

Etter mindretallets oppfatning kan de hensyn som ligger bak odelslovens bo- og drivepliktregler like godt varetas gjennom konsesjonslovsystemet.

Også når det gjelder samfunnets kontroll med eiendomsstruktur og eierforhold mener mindretallet at det som er samfunnsmessig ønskelig, kan varetas gjennom konsesjonslov sammen med jord og skoglov. Her har samfunnet de nødvendige instrumenter, og det er da et politisk spørsmål i hvilken utstrekning kontroll- og reguleringsmulighetene skal utøves.

c. Landbruket har en lang tradisjon for fellesskap i arbeid. Kontrasten til den rettslige ulikhet det etter odels- og åseteslovgivningen har vært mellom kjønnene, er således stor. Mindretallet deler fullt ut det syn at det var betydningsfullt at likestilling i prinsippet ble kjempet igjennom i 1974, og at de siste rester av forskjellsbehandling forsvinner dersom Utvalgets forslag legges til grunn. Men en lovbestemmelse om likestilling – med den signaleffekt den gir – er etter mindretallets syn ikke en faktor som i våre dager kan tillegges vesentlig betydning når det spørres om det odelsrettslige system bør opprettholdes.

På den annen side er det ikke vanskelig å peke på at odelsretten i mange henseender volder problemer og kan skape skarpe konflikter. Slik må det i noen utstrekning bli med et regelverk som skal dekke livsforhold som er meget uensartede.

Ved den endelige standpunkttagen til odelsrettsinstituttet mener mindretallet at det er nødvendig å løfte seg litt over detaljene. Det må aksepteres at det med et omfattende lovverk alltid vil kunne bli tale om løsninger som kan oppfattes som urimelige eller urettferdige. Og mangt av det som det i dag rettes kritikk mot, vil forsvinne eller bli mindre betydningsfullt dersom de forslag som er fremsatt foran i avsnitt B, blir gjennomført. På dette vis kan man høvle og høvle, og få bort i alle fall endel skarpe kanter – som en fortsettelse av det som skjedde i 1974. Men – før eller siden – stilles man overfor spørsmålet om høvlingen skal fortsette, eller om øksen skal tas frem.

Ved den totalvurdering som således må foretas, er det mindretallets oppfatning at det i dag ikke lar seg forsvare at – hvis man legger Landbruksdepartementets tall til grunn – oppimot 80 pst. av landbrukseiendommene, med dyrket jord og store skog og utmarksstrekninger – skal være odelsjord. Det vil si at det gjennom fødsel er en stadig snevrere krets av personer med en fortrinnsrett til disse verdier.

Mindretallet aksepterer – uten at det er nødvendig å foreta noen nærmere kvantifisering – at odelsretten har gunstige effekter, men disse kan ikke være tilstrekkelige til å rettferdiggjøre bruddet på likestillingsprinsippet. I særdeleshet gjelder dette fordi mange av de påberopte fordeler på en prinsipielt riktigere og på en mer systematisk og effektiv måte kan ivaretas gjennom andre virkemidler av økonomisk og lovmessig karakter. Fra den siste kategori nevnes især konsesjonsloven som gir mulighet for kontroll med erverv av landbruksjord og priser på landbruksjord så vel som etablering av bo- og driveplikt for slik eiendom.»

1.1 Forslag nr. 6 (Dokument 12:6 (2011–2012))

Dokument 12:6 (2011–2012), som er fremmet av Gunnar Gundersen, Svein Flåtten, Anders B. Werp og Olemic Thommessen, gjelder opphevelse av Grunnloven § 107, nå § 117, slik at det blir mulig å endre odels- og åsetesretten.

Forslagsstillerne viser til at odels- og åsetesretten har lange tradisjoner i Norge, og at odelsretten rettshistorisk binder vår tids lovverk sammen med de tidligste lovverk i vårt lands historie, det være seg landskapslovene eller Magnus Lagabøters landslov. Forslagsstillerne viser videre til at odelsbegrepet langt tilbake i tid var knyttet til den frie og selveiende bonden, og at begrepet i nasjonsbyggingens epoke fikk stor symbolverdi for selvstendighet og synet på bonden som bærer av særnorske tradisjoner. Siden den tid har Norge gått fra å være et agrarsamfunn der slektskap og familiebånd var helt avgjørende for personers status, til nå å være et samfunn basert på blandingsøkonomiens prinsipper om like muligheter og sosial mobilitet. Tradisjonelt landbruk er ikke lenger dominerende, men utgjør i dag en del av et større bilde der andre råvarer, industri og tjenesteytende næringer fyller en større plass. Videreføringen av de tradisjonsbærende verdiene landbrukseiendommene representerer, fordrer derfor ifølge forslagsstillerne nytenking og strukturendringer. Etter forslagsstillernes oppfatning står odelsrettens materielle innhold i dag snarere i veien for utviklingen enn å ivareta den. Ifølge forslagsstillerne kan slekt ikke være viktigere enn drift.

Forslagsstillerne viser til at landbruket har en sterk tilknytning til tradisjonelle borgerlige verdier som respekten for privat eiendomsrett, frihet til å drive næringsvirksomhet samt vern om kultur og natur. Norske bønder har gjennom historien vært en del av fundamentet i samfunnet, og den frie og selvstendige bonden har vært med på å legge grunnlaget for den staten som i dag kalles Norge. Det konservative prinsippet om å forandre for å bevare tilsier etter forslagsstillernes syn nå at odels- og åsetesretten må endres for å sikre at vi får et lønnsomt og levedyktig landbruk i hele landet.

Det er en liten andel av befolkningen som i dag er sysselsatt innenfor landbruket. Forslagsstillerne konstaterer at det har vært en markant og konstant nedgang i sysselsettingen i landbruket. Forslagsstillerne bemerker også at næringen samtidig har opplevd en meget sterk produktivitetsvekst. Betydelig færre bønder produserer nå mer enn før. Satsingen på forskning og innovasjon i landbruket har blitt styrket, og landbruksnæringen har mange kvaliteter som gjør den levedyktig for fremtiden. Norske bønder har bidratt til en utvikling som har gjort at Norge i dag produserer mer mat enn da landbruket dominerte sysselsettingsstatistikken totalt.

Det er betydelig færre utøvere enn tidligere. Antallet har gått fra ca. 200 000 rundt 1950 til mindre enn 50 000 i dag. Statistikken viser ifølge forslagsstillerne en klar forgubbing, en manglende rekruttering og mange gårdsbruk uten lys og aktivitet. Jordleie står for 40 prosent av driften av jordbruksarealene, dette holder arealene i hevd, men en ser også at behovet for strukturendring er stort. Bosettingen i Distrikts-Norge i dag er mer avhengig av annen sysselsetting enn av aktiviteten på gårdene. Det viser også fraflyttingsstatistikken, som er sterkest der alternativ sysselsettingsmulighet er dårligst.

Forslagsstillerne viser til at gårder over hele landet har kvaliteter som gjør dem til en flott boplass og et sted for viktig økonomisk aktivitet. Det er imidlertid en kjensgjerning at for svært mange gårdbrukere kan gården ikke være en hovedinntekt. Odelsretten kan derfor i fremtiden bli oppfattet mer som en byrde og plikt enn en positiv rett.

I sum viser dette, ifølge forslagsstillerne, at norsk landbruk trenger muligheter og ikke begrensninger for at næringen skal være lønnsom og bidra til å sikre spredt bosetting. Odelsretten er en lov som sikrer eierrettigheter for en slekt. Den gir ingen sikkerhet for bosetting og egen drift av gårdsbruket. Landbrukets betydning, rolle og utfordringer tilsier etter forslagsstillernes syn at odels- og åsetesretten ikke lenger har en naturlig plass i Grunnloven.

I en høringsuttalelse om Odelslovutvalgets utredning uttalte Statens landbruksforvaltning (SLF) følgende:

«På bakgrunn av de erfaringer SLF har med odelsretten og dennes betydning for utnyttingen av landbruksressursene, mener vi at en god del argumenter taler for å oppheve instituttet. Tilsvarende tilsier vår erfaring at det ikke eksisterer noen argumenter for å beholde odelsretten som er så tungtveiende at det er formålstjenlig å videreføre rettsinstituttet. SLF anbefaler derfor at odelsretten avskaffes.»

Selv om odels- og åsetesretten har lange tradisjoner i Norge, er tiden ifølge forslagsstillerne overmoden for en endring. Forslagsstillerne viser til at odelsloven i sin nåværende form er en av de mange særreguleringer i eiendomsretten som hindrer fremtidsrettet satsing, naturlige strukturendringer, mer lønnsom drift og økt investeringsevne i landbruket. Forslagsstillerne viser til at en mer fleksibel odelslov er ett av de tiltak som kan bidra til modernisering og økt lønnsomhet i norsk landbruk. Landbruket er ifølge forslagsstillernes syn tjent med at odelsbestemmelsene fjernes fra Grunnloven.

Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:

«§ 107 oppheves.»

1.2 Forslag nr. 13 (Dokument 12:13 (2011–2012))

Dokument 12:13 (2011–2012), som er fremmet av Trine Skei Grande og Borghild Tenden, gjelder opphevelse av Grunnloven § 107, nå § 117, slik at det blir mulig å avvikle odelsretten.

Forslagsstillerne mener det er uheldig at posisjoner går i arv og er derfor prinsipielt imot odelsretten. Odelsretten er en slektsrett, ingen eiendomsrett, og den bidrar således til å fremheve betydningen av slekt på bekostning av personlig frihet.

Forslagsstillerne viser til at odelsretten har eksistert i Norge i mer enn tusen år, men ikke uten debatt. Odelsretten har vært omdiskutert i flere hundre år, og i dag er den et særnorsk fenomen som ikke finnes tilsvarende i andre vestlige land. Riksforsamlingen på Eidsvold i 1814 diskuterte odelslovgivningen, men kom til at det fortsatt burde være en odelslov og grunnlovfestet dette i § 107: «Odels- og Aasædes-retten maa ikke ophæves». Det var likevel sterk strid om odelsretten i flere år etter at Grunnloven ble vedtatt. Flere pekte på at ordningen legitimerte privilegier og opprettholdt en aristokratisk samfunnsstruktur. Odelsloven ble av flere sett på som i strid med opplysningstidens idealer om personlig og næringsmessig frihet, fornuft og tanken om fremskritt.

Forslagsstillerne mener odelsretten er en hindring for utvikling av gården som næring og bosted. Dersom landbruket skal ha en viktig plass også i framtidens Norge, krever det etter forslagsstillernes syn en modernisering. Forslagsstillerne mener framtidens landbruk er avhengig av at initiativrike, tiltaksomme og kreative mennesker får anledning til å bosette seg på landbrukseiendommer og utvikle disse ut fra de mulighetene de ser. For å sikre bosetting og økt mangfold på bygdene mener forslagsstillerne at det bør bli enklere å få kjøpt småbruk, slik at de som har lyst og engasjement til å drive gårdsbruk, får mulighet til dette. Forslagsstillerne mener en mer aktiv bosettingspolitikk for de landbrukseiendommene som i all hovedsak er et sted å bo, er mye viktigere for et levende landbruk enn å beholde odelsretten. Forslagsstillerne mener videre at flere av de hensyn som dagens odelsrett ivaretar, og som fremholdes av tilhengere av odelsloven, kan ivaretas gjennom andre virkemidler av økonomisk og lovmessig karakter, herunder konsesjonsloven.

Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:

«§ 107 oppheves.»

1.3 Forslag nr. 17 (Dokument 12:17 (2011–2012))

Dokument 12:17 (2011–2012), som er fremmet av Anders Anundsen, Ulf Erik Knudsen, Øyvind Vaksdal og Torgeir Trældal, gjelder opphevelse av Grunnloven § 107, nå § 117, slik at det blir mulig å oppheve odels- og åsetesretten.

Forslagsstillerne viser til at samfunnsforholdene har blitt betydelig endret i den tid som har gått siden denne grunnlovsbestemmelsen ble vedtatt, noe som ifølge forslagsstillerne gjør det påkrevet at bestemmelsen oppheves. Situasjonen i norsk landbruk har også blitt betydelig endret. Landbruket står i dag overfor svært store omstillinger hvor kravene til effektivitet og rasjonalisering vil være styrende for hvordan utviklingen i landbruket skal være i årene som kommer. Forslagsstillerne viser til at dersom man skal få den ønskede utviklingen i landbruket, må alle lover og forskrifter som unødvendig hindrer en riktig utvikling i landbruket, oppheves.

Myndighetenes viktigste bidrag til en fremtidsrettet utvikling i landbruket er ifølge forslagsstillerne å bidra til en avbyråkratisering av landbrukssektoren og forenkling av det regelverk som setter rammene for næringen. I tillegg er det helt avgjørende at det skjer en effektivisering av bruksstrukturen. Den tekniske utviklingen i landbruket har ført til at dagens bruksstruktur, som er tilpasset en annen tid, ikke er rasjonell og tilstrekkelig lønnsom, slik at det etter forslagsstillernes syn blir for få av aktørene i næringen som har eiendommer med tilstrekkelig lønnsomhet til å skape en arbeidsplass.

Forslagsstillerne viser til at odelsinstituttet er en betydelig hindring for å sikre trygge arbeidsplasser i landbruksnæringen. Forslagsstillerne mener det er unaturlig at vi i dagens samfunn skal ha et regelverk som gir enkeltpersoner en fortrinnsrett til å overta en eiendom på grunn av slektskap. Videre er det ikke hensiktsmessig at eieren av en eiendom ikke har friheten til å kunne selge eiendommen til hvem han måtte ønske, og at heller ikke faglige kvalifikasjoner skal være avgjørende for hvem som skal overta eiendommen. Odelsinstituttet gjør det ifølge forslagsstillerne også svært vanskelig for nykommere å etablere seg innen landbruksnæringen selv om de har de nødvendige faglige kvalifikasjonene, interesse for faget og næringen, samt kapital til å kjøpe en eiendom. Med dagens odelslovgivning er det etter forslagsstillernes syn nærmest praktisk umulig å få kjøpt en landbrukseiendom i det frie markedet.

I Odelslovutvalget var det et mindretall som gikk inn for opphevelse av odelsloven. I en høringsuttalelse om Odelslovutvalgets utredning uttalte Statens landbruksforvaltning som nevnt at de anbefaler å avskaffe odelsretten.

Etter forslagsstillernes oppfatning er dette en rimelig klar anbefaling fra en av de viktigste faginstansene innen norsk landbruk. Statens landbruksforvaltning vektlegger i sin høringsuttalelse i hovedsak de samme synspunkter som forslagsstillerne i dette dokumentet.

Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:

«§ 107 oppheves.»

Neste kapittel