I proposisjonen gjer Kommunal- og moderniseringsdepartementet
framlegg om endringar i lov 15. juni 2001 nr. 70 om fastsetjing
og endring av kommune- og fylkesgrenser (inndelingslova) og i lov
25. september 1992 nr. 107 om kommuner og fylkeskommuner (kommunelova).
I arbeidet med konkrete inndelingssaker i kommunereforma
er departementet blitt merksam på behovet for å gjere nokre mindre
endringar i inndelingslova for at ho skal kunne fungere som ein tenleg
reiskap ved grenseendringar. Departementet har ikkje gått gjennom
heile inndelingslova i proposisjonen, men kjem med framlegg til
lovendringar som departementet meiner er nødvendige for at samanslåingsprosessane
lokalt skal gå smidig føre seg.
Framlegga om enkelte endringar i kommunelova er
dels tekniske endringar og opprettingar, og dels lovfesting av ei
forsøksordning i Oslo kommune knytt til styring av kommunale føretak. Framlegga
er hørt og departementet meiner desse endringane bør kome på plass
raskt. Departementet ser ikkje grunn til å avvente den generelle
oppfølginga av den komande utgreiinga om ny kommunelov frå kommunelovutvalet.
Forslaga blei sendt ut på høyring 1. juni 2015, med
høyringsfrist 1. oktober 2015. Framlegget om å gjere endringar i
kven som kan veljast til fellesnemnda, var ikkje med i høyringsnotatet.
Framlegga frå departementet får i hovudsak støtte
hos høyringsinstansane. Departementet gjer greie for fråsegn som
er relevante under dei einskilde framlegga i punkt 3–9 i proposisjonen. For
omtale av dei einskilde føresegnene, sjå proposisjonen punkt 12.
Kommunelova § 60 regulerer vilkårsbunden statleg
godkjenning og kontroll av kommunar i økonomisk ubalanse. Formålet
med føresegna er å kontrollere desse kommunane. Ein kommune skal
førast opp i Robek dersom eitt eller fleire av vilkåra i kommunelova
§ 60 nr. 1 er oppfylte.
Departementet la i høyringsnotatet fram to moglege
løysingar for å regulere Robek-status i samband med samanslåingar
av kommunar:
Alternativ 1: automatisk
vidareføring av Robek-status dersom éin eller fleire av kommunane
er i Robek, men fullmakt for departementet til å melde den nye kommunen
ut av Robek.
Alternativ 2: ikkje automatisk vidareføring
av Robek-status, men fullmakt for departementet til å melde den
nye kommunen inn i Robek.
Med begge alternativa delegerer departementet fullmakta
til fylkesmannen. Det vil departementet innarbeide i forskrift 19. april
2007 nr. 422 om delegering av mynde til fylkesmennene etter inndelingslova.
Fordi problemstillinga gjeld Robek-status på
samanslåingstidspunktet, foreslo departementet å endre inndelingslova
og ikkje berre reglane om Robek i kommunelova. Departementet foreslo ein
eigen heimel i inndelingslova § 16a, i tillegg til eit nytt kriterium
bokstav e i kommunelova § 60 som viser at det er mogleg å melde
kommunar inn i Robek etter inndelingslova.
Kommunelova og inndelingslova har i dag ikkje reglar
om korleis Robek-status skal handterast ved samanslåingar. Departementet
foreslår at den nye kommunen ikkje automatisk skal registrerast
i Robek sjølv om éin av kommunane var i Robek før samanslåinga,
men at Fylkesmannen får ei tidsavgrensa fullmakt til å melde kommunen
inn i Robek dersom det framleis er behov for å kontrollere økonomien
i den nye kommunen.
Departementet meiner at det (alt. 2) er det
mest tenlege alternativet. Departementet legg vekt på at ei slik
løysing sikrar at berre kommunar med eit reelt kontrollbehov blir
registrerte i Robek. Departementet ser at enkelte av fylkesmennene kan
oppfatte det som ei utfordring å melde inn kommunar i Robek basert
på ei skjønnsvurdering, men meiner likevel at omsynet til at berre kommunar
med eit reelt kontrollbehov blir melde inn i Robek, må vege tyngre.
Framlegget samsvarer med synet til fleirtalet av høyringsinstansane.
Sjå proposisjonen for omtale av høyringa.
Det går fram av lovteksten at fylkesmennene
har tidsrommet fram til samanslåinga blir sett i verk, til å bestemme
om den nye kommunen skal meldast inn i Robek eller ikkje. Dette
gjer også at reglane blir meir føreseielege for kommunane, slik
KS ønskjer.
Departementet vil gi fylkesmennene rettleiing
i korleis dei skal utøve skjønnet. Skjønnsvurderinga må ta utgangspunkt
i kor stort meirforbruket er. Dersom meirforbruket er så stort at den
nye kommunen sannsynlegvis kjem til å måtte bruke meir enn to år
på å dekkje det inn, tilseier det i utgangspunktet at kommunen må meldast
inn i Robek. Dersom meirforbruket ikkje er større enn at det blir
dekt opp av fonda til den nye kommunen ved samanslåinga, er det som
regel ikkje behov for å melde kommunen inn i Robek.
Aksjelova § 4-15 (3) og 4-19 (1) bestemmer at aksjeeigarane
har rett til å ta over ein aksje som har skifta eigar, med mindre
noko anna er fastsett i vedtektene. Etter aksjelova § 4-21 (1) utløyser
alle former for eigarskifte denne forkjøpsretten. Forarbeida omtaler
derimot ikkje ein situasjon der aksjar blir overførte frå éin kommune
til ein annan kommune som følgje av at kommunar blir slått saman
eller delte. Verken lovteksten eller forarbeida gir såleis klare
indikasjonar på om ei slik overføring av aksjar skal vurderast som
«eigarskifte». Departementet kjenner heller ikkje til at denne forma
for overføring av aksjar er kommentert i juridisk teori.
Det ser ut til å vere brei semje i den juridiske teorien
om at fusjon ikkje utløyser forkjøpsrett (sjå t.d. Andenæs i Aksjeselskaper
og allmenn-aksjeselskaper (1. utg.), s. 171). Spørsmålet om fusjon
av aksjeeigande aksjeselskap er også omtalt i ein dom frå Borgarting
lagmannsrett frå 2009 (LB-2009-009559). Formålet med forkjøpsretten
er å ta vare på det behovet for kontroll som aksjonærane har når
det gjeld nye aksjonærar i selskapet. Vurderinga til departementet
er at det samla rettskjeldebiletet tilseier at aksjelova § 4-21
ikkje heimlar forkjøpsrett som følgje av ein fusjon.
Departementet meiner det same må gjelde for det
eigarskiftet til aksjane som skjer ved kommunesamanslåing. Det er
klare likskapstrekk mellom ein selskapsrettsleg fusjon og ei kommunesamanslåing.
Også når kommunar slår seg saman, gjeld det
eit kontinuitetsprinsipp: Den kommunale verksemda skal halde fram
i den samanslåtte verksemda.
Departementet foreslår å klargjere at forkjøpsretten
ikkje gjeld når aksjar skiftar eigar frå éin kommune til ein annan
kommune i samband med samanslåing eller deling av kommunar.
Framlegget har fått samrøystes oppslutning frå dei
høyringsinstansane som har uttalt seg om dette spørsmålet. Sjå proposisjonen
for omtale av høyringa. Departementet viser i proposisjonen til
argumentasjonen i høyringsnotatet om at det er viktig å klargjere
rettstilstanden og gjere han føreseieleg for både kommunale aksjeeigarar
og andre aksjeeigarar, og viser til at høyringsinstansane er samde
i dette. Departementet er òg nøgd med at den foreslåtte føresegna
ser ut til å gi kommunane eit tydelegare avgjerdsgrunnlag i samband
med kommunereformprosessen.
Departementet ønskjer òg å gjere unntak frå kravet
i aksjelova § 4-15 (2) om samtykke frå selskapet ved eigarskifte
av aksjar. Departementet meiner at høyringsinstansane også på dette punktet
har gitt eit tydeleg signal. Departementet foreslår at regelen om
samtykke frå selskapet i aksjeloven § 4-15 (2) ikkje gjeld når aksjar skiftar
eigar frå éin kommune til ein annan kommune som følgje av kommunesamanslåing
eller kommunedeling.
Inndelingslova § 3 definerer dei ulike grense-endringane
som lova regulerer. Definisjonane er avgjerande for krava til saksbehandlinga
og for den økonomiske kompensasjonen som kommunane har i vente.
Om ei sak følgjer reglane om deling eller reglane om grensejustering,
er avgjerande for initiativretten, avgjerdskompetansen, reglane
om gjennomføring (felles kommunestyremøte og fellesnemnd) og økonomiske
tilskot.
Då inndelingslova blei vedteken i 2002, regulerte
ho tre måtar å gjennomføre grenseendringar på:
Samanslåing: å etablere
ein ny kommune ved at to eller fleire kommunar blir slått saman.
Lova stiller krav til formelle prosessar i slike saker, mellom anna
felles kommunestyremøte og fellesnemnd som skal samordne og ta seg
av førebuinga av den nye eininga. Staten gir delvis kompensasjon
for eingongskostnader som er direkte knytte til samanslåinga eller
delinga, og kompensasjon for bortfall av rammetilskot.
Grensejustering: å justere grensene mellom kommunar,
utan at det påverkar talet på kommunar. Ved grensejustering skal
kommunane gjennomføre eit økonomisk oppgjer. Dersom partane ikkje
blir samde om det økonomiske oppgjeret, skal det fastsetjast ved
skjønn.
Deling: å etablere to eller fleire kommunar
ved at ein kommune blir delt. Ved deling av kommunar skal kommunane
gjennomføre eit økonomisk oppgjer. Dersom partane ikkje blir samde
om det økonomiske oppgjeret, skal det fastsetjast ved skjønn.
I 2014 blei inndelingslova § 3 andre ledd endra. Definisjonen
av deling fekk ein ny bokstav b. Omgrepet deling omfattar etter
dette også deling av ein kommune eller ein fylkeskommune der delane
blir lagde til andre kommunar eller fylkeskommunar. Lovendringa
inneber at alle føresegnene om deling gjeld når ein kommune eller fylkeskommune
sluttar å eksistere og delane blir lagde til andre kommunar eller
fylke. Grunngivinga for lovendringa var at innbyggjarane også i slike
saker ville ønskje å påverke prosessen som ved samanslåingar, sjå
Prop. 109 L (2012–2013).
Fullmakta til å ta avgjerd følgjer reglane for
deling. Ein søknad om å setje i gang ei slik deling kan berre fremjast
av kommunestyret eller fylkestinget i den kommunen eller fylkeskommunen
framlegget gjeld. Kongen tek avgjerda der det er semje, men der
éin kommune har uttalt seg mot deling, skal saka leggjast fram for
Stortinget for avgjerd, sjå § 5.
Fylkesmannen skal vidare kalle saman til eit fellesmøte
for kommunestyret i den kommunen som sluttar å eksistere, og kommunestyra
i kvar av dei kommunane som dei einskilde delane skal leggjast til.
I desse tilfella skal det opprettast éi fellesnemnd for kvar av
kommunane som delane skal leggjast til. Kommunestyret i kommunen som
sluttar å eksistere, skal dermed velje medlemmer til fleire fellesnemnder.
Ved ei slik deling gjeld føresegnene om konstituering
og lovlegkontroll i inndelingslova §§ 27 og 28 og kapittel IV og
V om gjennomføring av det økonomiske oppgjeret og § 15 om delvis
kompensasjon for eingongskostnader.
Det vises i proposisjonen til at slik regelen
om deling i § 3 andre ledd bokstav b er utforma, tek han bort noko
av den ønskjelege fleksibiliteten i lova. Det er ikkje mogleg å
gjennomføre ei eller fleire grensejusteringar i samband med ei kommunesamanslåing.
Dersom ein søknad berre gjeld samanslåing, blir han behandla som
ei samanslåing. Dersom ein søknad gjeld ei samanslåing mellom kommune
A og størstedelen av kommune B, medan ein mindre del av B blir lagd til
kommune C, blir denne søknaden behandla som deling etter bokstav
b. Dei formelle prosessane dette utløyser, kan kommunane oppfatte som
krevjande og eit alternativ som omfattar ei grensejustering kan
bli oppfatta som eit lite gunstig alternativ lokalt.
Spørsmålet blir om det eigentleg er ein glidande overgang
mellom saker som bør reknast som ei samanslåing kombinert med ei
grensejustering, og saker der ein kommune blir delt og delane blir lagde
til andre kommunar. Dersom ein kommune blir delt i tilnærma like
store delar, og dei ulike delane blir lagde til andre kommunar,
bør saka bli behandla som deling etter § 3 andre ledd bokstav b,
slik ordninga er i dag. Då gjeld dei same prosessreglane som for
samanslåing. I saker der kommunen blir delt i ein stor del og éin eller
fleire små delar som blir lagde til andre kommunar, kan det vere
mindre tenleg at alle delane blir slått saman etter dei same prosessane som
ved samanslåing.
Departementet viste i høyringsnotatet til at
omsynet til smidige samanslåingsprosessar tilseier at krava til
formelle prosessar ved inndelingsendringar ikkje bør vere meir omfattande
enn nødvendig.
Departementet sende derfor på høyring eit framlegg
om å endre regelen i inndelingslova § 3 tredje ledd slik at det
kan gjennomførast grensejusteringar i samband med ei samanslåing. Framlegget
var å føye til ei ny tredje setning i § 3 tredje ledd som seier
at dersom det er ein mindre del av ein kommune eller eit fylke som
skal delast og leggjast til ein annan kommune eller eit anna fylke,
kan denne endringa bli behandla som ei grensejustering, medan saka
elles blir behandla som ei deling etter inndelingslova § 3 andre ledd
bokstav b. Avgjerda om kva for prosess grenseendringa skal følgje,
var i framlegget lagd til departementet.
Framlegget i høyringsnotatet i 2015 ville innebere
at departementet kan fastsetje at eit område likevel ikkje skal
bli behandla etter reglane om deling. Inndelingslova § 1 slår fast
prinsippet om lokal medverknad og initiativrett til grenseendringar.
I den kommunen eller fylkeskommunen som skal delast og delane leggjast
til andre kommunar eller fylkeskommunar, vil kommunestyret, folkevalde,
tilsette og innbyggjarane medverke i tråd med reglane som gjeld
for delingar. Departementet legg til grunn at det ikkje vil vere
monaleg mindre høve til å medverke i den avgivande kommunen eller
fylkeskommunen sjølv om eit område i denne situasjonen skal behandlast
som ei grensejustering og ikkje ei deling.
I den mottakande kommunen vil det vere ein monaleg
skilnad på prosessen om området skal behandlast som ei grensejustering
og ikkje ei deling. Ved grensejustering skal det ikkje vere felles
kommunestyremøte og ikkje fellesnemnd. Ei grensejustering krev likevel
både saksutgreiing og innbyggjarhøyring i tråd med reglane i inndelingslova.
Det er dermed mogleg for både kommunestyremedlemmer, innbyggjarar,
lag og foreiningar å medverke i førebuinga og gjennomføringa av
grensejusteringa. Departementet legg vidare til grunn at ein kommune
normalt vil sjå seg tent med å auke talet på innbyggjarar. Det vil
normalt gjelde også utan at kommunen får tilskot knytt til inndelingslova.
I høyringsnotatet blei det vist til at departementet hadde
vurdert om lova skal fastsetje grensa for kva som skal behandlast
som deling etter § 3 andre ledd bokstav b, og kva som skal behandlast som
samanslåing og grensejustering. Ei slik grense kunne til dømes vere
knytt til geografisk storleik eller til kor mange innbyggjarar saka gjeld.
Fordi omsyna og tilhøva i dei konkrete sakene kjem til å variere,
meiner departementet at det ikkje er tenleg med faste grenser mellom kategoriane
i lova. Saker kan vere svært ulike anten ut frå talet på kommunar
som skal ta imot delar av kommunen som skal avviklast, eller ut frå
høvetalet mellom innbyggjarar i kommunen som tek imot og den aktuelle
delen av kommunen som skal avviklast.
Framlegget i høyringsnotatet var utforma slik
at departementet skulle få høve til å bruke skjønn der kommunane
blir delte i delar av ulik storleik, og der nokon av desse delane
kan seiast å vere «ein mindre del» av kommunen som skal avviklast.
Dette gjer saksbehandlinga mindre føreseieleg i forkant, men styrkjer
høvet til å finne tenlege prosessar i konkrete saker. Departementet
ville ved avgjerda leggje vekt på kva kommunen som skal avviklast
har gjort framlegg om eller uttrykt ønske om. Synspunkta til andre kommunar
vil òg ha vekt.
Framlegget i høyringsnotatet regulerte ikkje
når avgjerda etter den nye setninga i § 3 tredje ledd tredje punktum
skulle takast. Høyringsnotatet la til grunn at det må seinast vere
når den endelege avgjerda om sjølve samanslåinga eller delinga blir
teken. Det er likevel truleg meir praktisk at kommunane får spørsmålet
avklart tidlegare i prosessen. Dette vil gi klare rammer for prosessen
og for dialogen mellom kommunane. Dersom ei rekkje ulike inndelingsalternativ
blir vurderte lokalt, er det ikkje tenleg at Fylkesmannen eller
departementet tek ei bindande avgjerd. Så tidleg i prosessen er
det meir tenleg at fylkesmannen rettleier kommunane om føringane
her og konsekvensane for dei ulike alternativa lokalt.
Departementet gjer i proposisjonen framlegg
om å endre regelen i inndelingslova § 3 tredje ledd slik at det
blir mogleg å justere grensene i samband med ei kommunesamanslåing.
Det inneber at dei ulike delane av ein kommune som blir delt og
lagt til andre kommunar, kan bli behandla etter ulike reglar. Departementet
foreslår at departementet i ein slik delingssamanheng skal kunne fastsetje
at ei grenseendring som gjeld ein mindre del av den opphavlege kommunen
(området har ein mindre del av innbyggjarane i ein kommune), kan
behandlast etter reglane om grensejustering.
Departementet merkar seg at framlegget fekk støtte
i høyringa. Sjå proposisjonen pkt. 5.3 for nærare omtale av høyringa.
Framlegget til lovendring er gjort språkleg klarare, mellom anna
ved at lovteksten knyter kriteriet «mindre del» til talet på innbyggjarar
i kommunen.
Departementet meiner det er viktig at grenseendringar
blir vurderte heilskapleg. Det blir i proposisjonen peikt på at
med dette lovframlegget blir det lettare å vurdere mindre grensejusteringar
i samband med ei samanslåing eller ei deling.
Inndelingslova §§ 4–7 regulerer om ei avgjerd ligg
til Stortinget, Kongen eller departementet. Departementet gjer ikkje
framlegg om å endre avgjerdskompetansen. Dersom kommunane er samde
om ei deling, kan Kongen ta avgjerda, jf. inndelingslova § 5. Dersom
den eine kommunen ikkje er samd i den delen av saka som er ei grensejustering,
kan Kongen framleis ta avgjerda i tråd med kompetanseregelen i inndelingslova
§ 6. KSmeinte at det burde gjelde dei
same reglane for kompetansen til å ta avgjerda om grensejustering
som for deling når ei sak både gjaldt grensejustering og deling
som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b. Departementet peiker i proposisjonen
på at det då ville gjelde andre og større krav til avgjerda for
grensejusteringar når dei er del av ei større endring, enn når sakene
blir behandla kvar for seg. Departementet meiner at ein kommune
som ikkje er samd i ei grensejustering, ikkje treng sterkare vern
om interessene sine når saka er ledd i ei samanslåing eller deling som
nabokommunane er samde i, enn når grensejusteringa blir behandla
for seg sjølv.
Dersom éi sak etter framlegget både er ei deling og
ei grensejustering, er det Kongen som tek avgjerda dersom kommunane
er samde om delinga. Fylkesmannen skal gi departementet råd om løysinga
etter ei utgreiing. Kor stort område som eventuelt skal over til
ein annan kommune, må Fylkesmannen gi råd om. Departementet ser at
det kan oppstå slike spelsituasjonar som Fylkesmannen i Vestfoldpeiker på, men legg vekt på at saksutgreiinga
vil gi svar på kva som er den beste løysinga. Dersom eit mykje større
område blir tilrådd overført til ein tredje kommune enn ein opphavleg
såg for seg, kan det bli tale om ei deling mellom fleire kommunar
enn det prosessen er lagt opp etter. Det må då vurderast konkret om
det må gjennomførast nye tiltak for å sikre medverknad lokalt. Dersom
utgreiinga og innbyggjarhøyringa har vore grundig, kan det hende det
ikkje er naudsynt med nye tiltak. Felles kommunestyremøte og fellesnemnd
kjem seint i prosessen, slik at det ikkje treng å forseinke framdrifta
monaleg å halde møtet og opprette nemnda. Ein god prosess fram mot
ei riktig avgjerd vil også her vere viktigare enn rask framdrift.
Avgjerda om ei overføring til ein annan kommune
skal gjerast etter reglane om grensejustering eller deling, må byggje
på eit skjønn med bakgrunn i talet på innbyggjarar. Departementet meiner
det ville vere tenleg å ramme inn skjønnet som lovframlegget opnar
for:
Normalt alltid deling
om kvar av delane av kommunen som skal avviklast, utgjer meir enn
40 prosent av innbyggjarane.
Normalt skal reglane om grensejustering
følgjast for delar av ein kommune eller fylkeskommune som skal delast
etter § 3 andre ledd bokstav b, som utgjer mindre enn 10 prosent
av innbyggjarane.
Normalt vil 25 prosent av innbyggjarane
danne den øvste grensa for når ein del av ein kommune eller fylkeskommune
som skal delast etter § 3 andre ledd bokstav b, kan behandlast etter reglane
om grensejustering.
Dersom delinga er ledd i ei omfattande grenseendring
som gjeld mange kommunar eller svært mange innbyggjarar eller saka
elles er særmerkt, vil departementet sjå på heilskapen og eventuelt
avvike frå føringane her om innbyggjartal ved valet av prosessform.
For at partane skal få vite kva prosess som
gjeld for saka, legg departementet opp til å delegere delar av kompetansen
etter lovframlegget til Fylkesmannen. Fylkesmannen kan få fullmakt
til å fastsetje at delar av kommunen som skal avviklast, og som
utgjer mindre enn ti prosent av innbyggjarane, kan bli behandla
som grensejusteringar. Resten av kompetansen skal liggje til departementet.
Sjølv om lova ikkje set ein frist, peiker departementet
på at praksis er at inndelingsendringar først tek til å gjelde 18
månadar etter vedtaket. Lovframlegget skal ikkje auke tempoet i
kommunereforma, men leggje til rette for meir smidige prosessar.
Dessutan kan høvet til å gjere ei grensejustering samtidig med ei
deling føre til meir heilskaplege vurderingar og ei ny grense som
står seg lenger.
Økonomisk oppgjer etter grensejustering og deling
av kommunar er regulert i inndelingslova kapittel V. Inndelingstilskota
og dei økonomiske verkemidla i kommunereforma blir utbetalte når nye
kommunar blir etablerte. Dersom det blir etablert nye kommunar som
tek opp i seg delar av kommunar, er talet på innbyggjarar utgangspunktet
for utrekninga av kor stor del av kommunen som går inn i ei samanslåing.
Storleiken på dei økonomiske verkemidla til dei einskilde einingane
blir fastsett med utgangspunkt i dei same delane. Ei grensejustering
utløyser ikkje inndelingstilskot eller andre økonomiske verkemiddel
i kommunereforma.
Det blir i proposisjonen vist til at når det
er gjort vedtak om samanslåing eller deling som nemnt i § 3 andre
ledd bokstav b, skal Fylkesmannen kalle inn til eit felles kommunestyremøte.
Gjeld saka samanslåing av to fylke eller kommunar som ligg i ulike
fylke, skal departementet kalle inn til møtet. Eit felles kommunestyremøte
drøftar saker som gjeld samanslåinga. Punkta som blir diskuterte
på fellesmøtet, må følgjast opp med vedtak i dei einskilde kommunestyra.
Det går fram av forarbeida at det kan vere tale om
fleire felles kommunestyremøte, og at det første av dei bør «kome
før eit formelt møte i fellesnemnda», sjå punkt 8.4 i Ot.prp. nr.
41 (2000–2001). Etter systemet i inndelingslova skal det gjennomførast
to nasjonale vedtak ved ei kommunesamanslåing. Først skal det gjerast vedtak
om å slå kommunane saman, anten av Stortinget eller av Kongen. Deretter
kallar Fylkesmannen saman til eit felles kommunestyremøte. Der drøftar
kommunane mandatet til fellesnemnda som skal stå for gjennomføringa,
og framlegg til namn på den nye kommunen, sjå inndelingslova § 25.
Etter det felles kommunestyremøtet blir det gjort eit nytt nasjonalt
vedtak om mellom anna namnet på den nye kommunen (sjå kommunelova
§ 3) og eventuelle unntak frå statleg regelverk i samband med gjennomføringa
etter inndelingslova § 17 (typisk unntak frå reglane i vallova).
På bakgrunn av Stortinget sitt vedtak i 1995
om frivillige kommunesamanslåingar har det utvikla seg ein praksis
som ikkje er i tråd med systemet til inndelingslova. Alle nødvendige
lokale vedtak og møte har vore gjennomførte før kommunane søkjer
om samanslåing. Dermed har det berre vore behov for å gjere eitt
nasjonalt vedtak som dekkjer både vedtaket om samanslåing og praktiske
høve i samband med samanslåinga. Denne praksisen har vore mogleg
på grunn av omfattande uformell kontakt administrativt og politisk
mellom kommunane, Fylkesmannen og departementet fram mot avgjerda
lokalt. Ordninga med eit felles kommunestyremøte før lokale vedtak
om samanslåing der alle spørsmål i lova blir behandla, byggjer på
ein lang og samanhengande praksis under skiftande regjeringar. Kommunane
har visst at vedtaka dei har gjort, blir følgde opp av Kongen. Praksisen
har ført til at Kongen har tilstrekkeleg informasjon til å fastsetje
kommunenamnet i den same resolusjonen som slår kommunane saman.
Inndelingslova skal vere ein formålstenleg reiskap
for inndelingsvedtak uavhengig av politikken som til kvar tid gjeld
på området. Lova bør framleis regulere situasjonar der nasjonale styresmakter
kan gjere vedtak om nye grenser som ikkje er i tråd med lokale vedtak.
Det er samstundes grunnleggjande å ta omsyn
til at kommunane ikkje bør påleggjast å gjennomføre meir omfattande
formelle prosessar enn nødvendig ved samanslåing. I tilfelle der
kommunane før søknaden om samanslåing er blitt samde om alle dei
praktiske tilhøva (namn og anna), er det ikkje behov for eit etterfølgjande felles
kommunestyremøte. Departementet sende derfor på høyring eit framlegg
om ein heimel for unntak frå kravet om felles kommunestyremøte.
Departementet viser i proposisjonen til at framlegget
fekk støtte i høyringa, (sjå proposisjonen pkt. 6.3 for nærare omtale
av høyringa) og legg fram eit uendra framlegg til lovendring. Framlegget
er ein unntaksregel i inndelingslova § 25 som opnar for at det i
dei tilfella der det allereie ligg føre tilstrekkelege lokale vedtak
i kvart kommunestyre, ikkje blir stilt krav om å halde eit felles
kommunestyremøte etter det nasjonale vedtaket om samanslåing eller
deling av kommunar som nemnt i § 3 andre ledd bokstav b. Kommunar
kan dermed bli slått saman utan at det blir halde felles kommunestyremøte.
For at partane skal få vite om dei må halde
felles kommunestyremøte eller ikkje, legg departementet opp til
å delegere kompetansen til å gjere unntak frå kravet om felles kommunestyremøte til
Fylkesmannen.
Heimelen til å gi fellesnemnda rettsleg kompetanse
følgjer av inndelingslova. Inndelingslova regulerer ikkje uttrykkjeleg
når fellesnemnda kan ta til med arbeidet sitt. Fordi det er kommunane
sitt organ, bør fellesnemnda kunne reknast som oppnemnd frå tidspunktet
for det endelege og siste av kommunestyrevedtaka om å søkje om samanslåing.
Kommunestyra fastset arbeidsoppgåver og fullmakter for nemnda i
reglement. Kommunane kan fastsetje at fellesnemnda trer i funksjon
frå det nasjonale vedtaket om samanslåing. Fellesnemnda kan ikkje
tilsetje administrasjonssjef før Kongen eller Stortinget har gjort vedtak
om samanslåing. Derfor bør ein leggje til grunn at den rettslege
kompetansen til fellesnemnda som krev lovheimel og ikkje følgjer
av reglement som kommunane har vedteke, føreset at Kongen eller
Stortinget har gjort vedtak om samanslåing eller deling som nemnt
i § 3 andre ledd bokstav b.
Dersom Kongen eller Stortinget tek ei avgjerd som
ikkje er i tråd med løysinga kommunane eller fylkeskommunane var
samde om, må dei halde felles kommunestyremøte eller fylkestingsmøte
etter det nasjonale vedtaket.
Det blir i proposisjonen peikt på at det er
mest praktisk å setje i verk ei samanslåing frå eit årsskifte.
Inndelingslova har særskilde reglar for gjennomføring
av samanslåingar i §§ 25–27.
I samband med konkrete inndelingssaker har det blitt
reist spørsmål om det må vere eit ekstraordinært val i dei åra der
det ikkje er eit ordinært val hausten før samanslåinga.
Etter inndelingslova § 17 andre ledd bokstav
b kan Kongen gjere unntak frå lovfeste fristar og reglar om saksbehandling
med vidare «når det blir rekna som nødvendig for å gjennomføre vedtak
om grenseendring». Forarbeida legg til grunn at Kongen i § 17 har
mynde til å fastsetje særskilt val og tidspunktet for dette.
Heimelen til å gjere unntak etter inndelingslova § 17
er i utgangspunktet vid, men må tolkast i lys av andre rettskjelder.
Maktfordelingsprinsippet og omsynet til at prosessar skal vere føreseielege for
borgarane og andre rettssubjekt, tilseier at såkalla derogasjonsfullmakter
skal tolkast snevert. Inndelingslova § 17 heimlar ikkje unntak frå vallova
slik at folkevalde kan bli sitjande lenger enn innbyggjarane valde
dei for.
I tillegg til omsynet til at den nye kommunen skal
vere operativ frå tidspunktet for samanslåinga, peiker forarbeida
på at praktiske omsyn talar for å halde ekstraordinært kommunestyreval samstundes
som stortingsval. Forarbeida kommenterer ikkje om kommunar kan slå
seg saman utan føregåande kommunestyreval. Forarbeida byggjer på
ein underforstått føresetnad om at det normalt skal haldast val
hausten før ei samanslåing.
Val av nytt kommunestyre før ei samanslåing
tek til å gjelde har etter 1970, så langt departementet har funne
ut, blitt gjennomført på tre måtar:
som ordinært kommunestyreval
hausten før samanslåinga,
som ekstraordinært kommunestyreval på same tidspunkt
som stortingsvalet hausten før samanslåinga, eller
kommunestyret blir valt av og mellom kommunestyremedlemmene
i dei einskilde kommunane.
Departementet gjorde i høyringsnotatet framlegg
om å kodifisere praksis om samansetjinga av kommunestyret etter
samanslåing. Framlegget gjekk ut på at Kongen får heimel til å korte ned
valperioden og til å fastsetje at det nye kommunestyret blir valt
av og mellom medlemmene i dei valde kommunestyra.
Omsynet til smidige samanslåingsprosessar tilseier
at krava til formelle prosessar ikkje bør vere meir omfattande enn
nødvendig.
Dette var bakgrunnen for at departementet drøfta i
høyringsnotatet om det var føremålstenleg å forkorte kommunestyreperioden
for einskilde medlemmer dei første åra etter ei samanslåing, i staden
for å gjennomføre ekstraordinært val.
Departementet peikte på at ei slik ordning ikkje grip
inn i den legitime forventninga veljarane har om å kunne velje representantane
sine kvart fjerde år. Medlemmene blir valde av og mellom dei valde
kommunestyra, slik at alle medlemmene i det nye kommunestyret vil
vere valde ved frie, direkte og hemmelege val. Det blir med ordninga
ikkje gjort endringar i rettane eller pliktene til dei folkevalde.
Etter departementet si vurdering svekkjer ikkje slike samanslåingar
lokaldemokratiet, og ei slik ordning gjer det mogleg å unngå omfattande
prosessar og tett påfølgjande val som kan gå ut over valdeltakinga.
Departementet understreka at ein føresetnad for ei slik ordning
er at alle dei involverte kommunane sjølve ønskjer det.
Departementet meinte at unntaket frå vallova
og kommunelova i samband med samanslåinga av Bodø og Skjerstad kommunar
og av Bjarkøy og Harstad kommunar hadde tilstrekkeleg heimel i inndelingslova
§ 17 andre ledd bokstav b.
Omsynet til at prosessar skal vere føreseielege og
tydelege, taler likevel for at inndelingslova får ein eigen heimel
der Kongen får høve til å korte ned valperioden og til å fastsetje
at det nye kommunestyret blir valt av og mellom medlemmene i dei
valde kommunestyra.
Kor mange medlemmer i det nye kommunestyret
som skal veljast av og mellom medlemmene i dei einskilde kommunestyra,
er eit spørsmål i forhandlingane mellom kommunane. Talet blir endeleg
vedteke i den kongelege resolusjonen eller vedtaket frå Stortinget
om samanslåinga.
Departementet foreslår i proposisjonen å kodifisere
praksis knytt til ein måte kommunestyret kan setjast saman på etter
ei samanslåing. Det gjer ein ved å gi Kongen heimel til å korte
ned valperioden og til å fastsetje at det nye kommunestyret skal
peikast ut av og mellom dei valde kommunestyra.
Departementet merkar seg støtta frå høyringa, men
òg spørsmåla som blir stilte. På bakgrunn av høyringa har departementet
endra framlegget til lovendring. Endringa går for det første ut
på at lova gjer det tydeleg at kommunestyret ikkje kan delegere
kompetansen til å velje medlemmer til det nye kommunestyret av og
mellom medlemmene sine. For det andre er det gjort klart at det
er kommunestyreperioden til einskilde medlemmer som blir korta ned,
det vil seie perioden til dei som ikkje blir valde til det nye kommunestyret.
For det tredje er verbet «peike» ut bytta ut med «velje».
Spørsmålet er kva ein skal gjere når ei samanslåing
tek til å gjelde frå eit årsskifte utan føregåande ordinært kommunestyre-
og fylkestingsval. Departementet legg til grunn at det ikkje bør
gå for kort eller for lang tid frå det nasjonale vedtaket om samanslåing
til samanslåinga tek til å gjelde. Halvtanna år har vist seg tenleg
for kommunane.
Departementet meiner at inndelingslova bør tilby
praktiske og gode måtar å setje saman eit kommunestyre eller eit
fylkesting på ved samanslåingar ved alle årsskifta i valperioden.
Departementet meiner at eit indirekte val mellom to ordinære kommunestyre-
og fylkestingsval ikkje svekkjer lokaldemokratiet vesentleg når
det skjer i samband med noko så ekstraordinært og sjeldan som ei
samanslåing av kommunar eller fylkeskommunar. Departementet strekar
under at ein føresetnad for å setje saman kommunestyret eller fylkestinget
på denne måten ved ei samanslåing er at kommunane eller fylkeskommunane
sjølve ønskjer det. Kommunane og fylkeskommunane kan òg vurdere
å halde ekstraordinært val i samband med stortingsval dersom samanslåinga
tek til å gjelde ved årsskiftet etter eit stortingsval.
Alternativet er å krevje ordinært eller ekstraordinært
val i forkant av alle samanslåingar. Etter departementets vurdering
vil eit slikt krav påleggje kommunane og fylkeskommunane meir omfattande
formelle prosessar enn nødvendig ved samanslåing.
Inndelingslova § 27 har ei føresegn om konstitueringa
etter val av nytt kommunestyre eller fylkesting i forkant av at
ei samanslåing tek til å gjelde. Kommunestyret i ein samanslått
kommune blir konstituert før samanslåinga på same måten som ordinært
nyvalde kommunestyre, jf. kommunelova § 17. Departementet legg opp
til at desse reglane skal gjelde for alle samanslåingar der kommunestyreperioden
blir forkorta og det nye kommunestyret blir valt av og mellom kommunestyremedlemmene
før samanslåinga. Departementet vil ta dette inn i dei kongelege resolusjonane.
Inndelingslova § 17 har to ledd. Føresegna gir Kongen
heimel til både å gi nærmare reglar for å sikre gjennomføring av
vedtak om grenseendring (forskriftsheimel) og til å gjere unntak
frå gjeldande reglar i lov eller forskrift (derogasjonsheimel).
Framlegget som var på høyring, gjaldt berre derogasjonsheimelen
og er ei lovfesting av praksis. Departementet ser ikkje at det er
grunnlag for å fremje et lovframlegg om ny formulering av heile
§ 17.
Departementet gjer i proposisjonen framlegg
om å lovfeste ein uttrykkjeleg heimel for Kongen til å gjere unntak
frå reglane om kommunestyreperioden og samansetjinga av kommunestyret
eller fylkestinget. At dei valde kommunestyra eller fylkestinga
vel det nye kommunestyret eller fylkestinget i den samanslåtte kommunen
eller fylkestinget av og mellom medlemmene sine, er ei kodifisering
av praksis ved tidlegare samanslåingar under vekslande regjeringar.
Lovframlegget opnar for å gjere unntak knytt til både val til og samansetjing
av kommunestyre og fylkesting.
Departementet viser til at Stortinget har blitt
orientert om denne praksisen, seinast i Prop. 121 S (2014–2015)
Kommuneproposisjonen 2016 punkt 5.1.1, jf. punkt 5.1.7.
Stortinget hadde ikkje merknader til dette,
sjå Innst. 375 S (2014–2015) punkt 5.1.1.7, jf. 5.2.
Det følgjer i dag av kommunelova § 62 nr. 2
at i kommunar og fylkeskommunar med parlamentarisk styreform kan
kommunestyret eller fylkestinget fastsetje at kommune- eller fylkesrådet skal
velje styre i eit kommunalt føretak. Rådet kan likevel aldri bli
delegert det myndet som kommunestyret/fylkestinget har til å gjere
endringar i vedtektene. Gjeldande rett opnar heller ikkje for at
rådet kan delegere vidare myndet det eventuelt har fått etter § 62
nr. 2, til dei enkelte kommunerådane/fylkesrådane.
Med heimel i lov om forsøk i offentleg forvaltning
har Oslo kommune sidan 2007 praktisert eit forsøk med føretaksmøte
i kommunale føretak.
Departementet foreslo i høyringsnotatet å endre føresegnene
i kommunelova slik at forsøket i Oslo kommune kan bli ei permanent,
valfri ordning for styring av kommunale føretak i kommunar med parlamentarisk
styreform.
Departementet drøfta i notatet om det bør opnast for
ei ordning med føretaksmøte, eller eit alminneleg høve til å delegere
som ikkje i seg sjølv føreset eit føretaksmøte. Likeins drøfta departementet
om der skal vere avgrensingar i høvet til å delegere styring, til
dømes at kommunestyret ikkje skal kunne delegere mynde til å vedta
vedtektsendringar. Departementet konkluderer med at kommunestyret
bør ha eit alminneleg høve til å delegere styringa av kommunale
føretak, og at det ikkje skal vere unntak frå dette.
Fleire høyringsinstansar uttaler at framlegget
ikkje er relevant for dei, og vel å ikkje uttale seg. Alle som uttaler
seg er positive til framlegget frå departementet, med unntak av
KS, LO og Utdanningsforbundet.
Departementet foreslår ei ny føresegn i kommunelova
om at kommunestyret i parlamentarisk styrte kommunar kan velje å
delegere styringa av kommunale føretak til kommunerådet, som får høve
til å delegere vidare til dei einskilde kommunerådane. Framlegget
er i tråd med forsøket som er gjennomført i Oslo kommune.
Departementet viser til at erfaringane frå forsøket
i Oslo kommune har vore positive, og at både føretaka og eigarsida
er fornøgde. Departementet er oppteke av å leggje til rette for
ei formålstenleg styring av kommunale føretak i kommunane, og meiner
at eit høve til å delegere bør gjelde generelt og ikkje stille krav
til at det delegerte myndet er knytt til ei spesiell organisering
som eit føretaksmøte. Kommunerådet og kommunerådane bør står fritt
til å fordele ansvaret, ut frå si generelle ansvarsdeling.
Når det gjeld innspela om at styring av kommunale
føretak bør liggje hos kollegiale organ, viser departementet til
at framlegget berre inneber at kommunestyret har høvetil å delegere mynde. Kommunestyret vil
stå fritt til å trekkje tilbake dette myndet når som helst, eller
eventuelt til å instruere kommunerådet eller kommuneråden. Kommunerådet
og kommunerådane står dessutan parlamentarisk ansvarlege overfor
kommunestyret.
Når kommunestyret framleis skal ha myndet til
å opprette og leggje ned kommunale føretak, utan høve til å delegere,
meiner departementet at omsynet til tilstrekkeleg openheit og demokratisk styring
er teken vare på.
Plikta til å kunngjere møte i folkevalde organ
er heimla i kommunelova § 32 nr. 3 andre punktum, og lyder: «Møte
som skal holdes for åpne dører, skal gjøres kjent på hensiktsmessig
måte.» Utgangspunktet er at alle møte i folkevalde organ er opne
og skal kunngjerast. Prinsippet om møteoffentlegheit er slått fast
i § 31 nr. 1. Det følgjer av dette punktet at alle som ønskjer det, har
rett til å vere til stades på møta i folkevalde organ, så lenge
det ikkje er gjort vedtak om noko anna som følgje av lukkingsgrunnlaga
i § 31 nr. 2–5.
Departementet legg til grunn at det er ein indirekte
føresetnad at også møte som ein går ut frå at det er heimel for
å lukke heilt eller delvis, skal gjerast kjende på førehand, slik
at innbyggjarane kan vere til stades på den opne avstemminga om at
møtet skal lukkast. Denne føresetnaden kjem likevel ikkje direkte
fram av ordlyden i § 32 i dag.
Reglane om møteoffentlegheit i kommunelova tok
til å gjelde for kommunale føretak i 2013. Det skjedde ved at kommunelova
§ 29 nr. 4 slo fast at «Bestemmelsene [i lovens kapittel 6] gjelder
ikke for kommunale eller fylkeskommunale foretak, jf. kapittel 11.
Bestemmelsene i §§ 30 nr. 4, 31 og 31 a og 36 til 38 a kommer likevel
til anvendelse.»
Kravet til kunngjering av møte, som følgjer
av § 32 nr. 3 andre punktum, gjeld etter ordlyden i lova dermed
ikkje for kommunale føretak.
Ingen høyringsinstansar har uttalt seg mot desse framlegga.
Mange høyringsinstansar støttar opp om framlegga.
I høyringsnotatet foreslo departementet å endre ordlyden
i kommunelova § 32 nr. 3 for å unngå misforståingar om at kravet
til å kunngjere møte også gjeld der det er grunn til å tru at møtet
vil bli halde for lukka dører.
Likeins foreslo departementet å gjere plikta
til å kunngjere møte gjeldande for kommunale føretak, ved å ta føresegnene
med i lista over reglar som skal gjelde for kommunale føretak etter
§ 29 nr. 4. I samband med dette foreslo departementet òg å krevje
at kunngjeringa inneheld ei sakliste for møtet, ved å endre ordlyden
i § 68 nr. 2. Departementet viste her til at prinsippet om møteoffentlegheit
tilseier at det også bør vere openheit om kva som skal behandlast
under møtet.
Fellesnemnda blir valt av og mellom medlemmene
i kommunestyret eller fylkestinget, jf. inndelingslova § 26. Etter
gjeldande rett er det uklart om medlemmer av kommuneråd og fylkesråd
er valbare til fellesnemnda, sidan dei går ut av kommunestyret eller
fylkestinget i perioden dei er medlemmer av kommuneråd eller fylkesråd,
jf. kommunelova § 19 nr. 7. For parlamentarisk styrte kommunar eller
fylkeskommunar som skal slå seg saman, inneber dette at sentrale
folkevalde kanskje ikkje kan sitje i fellesnemnda.
Departementet gjer framlegg om at også medlemmer
av kommuneråd og fylkesråd kan veljast til fellesnemnda. Sentrale
folkevalde vil dermed kunne sitje i fellesnemnda uansett om kommunen
eller fylkeskommunen har parlamentarisk styreform eller formannskapsmodellen.
Det var i samband med ei konkret sak om samanslåing
av ein fylkeskommune med parlamentarisk styreform med ein fylkeskommune
med ordinær styreform, at departementet blei merksam på at inndelingslova
kunne vere eit hinder for at medlemmer av kommuneråd og fylkesråd kan
veljast til fellesnemnda. Framlegget om å gjere endringar i kven
som kan veljast til fellesnemnda, var ikkje med i høyringsnotatet. Spørsmålet
om kven som kan veljast som medlem i fellesnemnda har mykje å seie
i konkrete saker, og det er ønskjeleg at lova blir endra raskt.
Lovendringa vil gjelde få kommunar og fylkeskommunar. Departementet
meiner at lovendringa legg til rette for å oppfylle føremålet med
fellesnemnda, nemleg best mogleg lokalpolitisk representasjon.
Fellesnemnda er det sentrale organet i ein samanslåingsprosess.
Samansetjing av fellesnemnda i kommunar med parlamentarisk
styreform er ikkje drøfta i forarbeida. Ifølgje forarbeida og rundskrivet
til inndelingslova er det ønskjeleg med ein tett relasjon mellom
dei ansvarlege organa i kommunane eller fylkeskommunane og fellesnemnda.
Kommunerådet og fylkesrådet vil etter departementets vurdering vere
slike ansvarleg organ som det er tenleg å knyte til fellesnemnda
gjennom at dei same personane er representert begge stader.
Det blir understreka i Ot.prp. nr. 41 (2000–2001) «at
det er viktig å sikre at nemnda ikkje får innverknad på drifta i
dei eksisterande kommunane. Dei valte kommunestyra må vere ansvarlege
for den daglege verksemda i kommunane så lenge kommunane består
som sjølvstendige einingar.» Medlemmer av kommuneråd og fylkesråd
er leiarar for administrasjonen og formelt nærare drifta av dei
eksisterande kommunane og fylkeskommunane enn ordførar og andre
medlemmer av formannskapet og fylkesutvalet. Sidan alle opererer
innanfor rammene som kommunestyret eller fylkestinget set, meiner
departementet at dette ikkje er noko argument mot framlegget.
Det blir i proposisjonen vist til at lovendringane i
inndelingslova vil kunne føre til nokre fleire saker som Fylkesmannen
og departementet må behandle. Dei økonomiske og administrative konsekvensane
av dette er likevel svært avgrensa, og dei blir derfor finansierte
innanfor dei gjeldande budsjettrammene. For kommunane, fylkeskommunane
og staten elles vil dei økonomiske og administrative konsekvensane
av lovendringane vere svært avgrensa.
Slik framlegga i inndelingslova er utforma,
blir regelverket tydelegare og meir oversiktleg.
Departementet meiner at framlegga i kommunelova
ikkje inneber økonomiske konsekvensar for kommunar og fylkeskommunar.
Framlegga vil krevje visse endringar i dei administrative førebuingane
til møte i kommunale føretak, men heller ikkje dei administrative
konsekvensane er vesentlege.
Departementet legg etter dette til grunn at
ingen av framlegga fører til behov for auka overføringar til kommunane
eller fylkeskommunane.