Robek-status ved sammenslåing

Komiteen viser til at det i gjeldende rett ikke er bestemmelser for hvordan sammenslåtte kommuner skal behandles i Robek dersom en av sammenslåtte kommuner er underlagt registeret om betinget godkjenning og kontroll fordi den er i økonomisk ubalanse. Departementet foreslår at det i lovverket innarbeides bestemmelser om at den nye kommunen ikke automatisk skal registreres i Robek, men at Fylkesmannen gir en tidsavgrenset fullmakt til å vurdere om det fortsatt er behov for å kontrollere økonomien i den nye kommunen.

Komiteen har merket seg at det var bred støtte til departementets forslag fra høringsinstansene.

Komiteen støtter departementets forslag til endringer i inndelingslova § 16 a og kommuneloven § 60 e om at sammenslåtte kommuner ikke automatisk skal registreres i Robek når en av de tidligere kommunene er registrert.

Kommunesammenslåing og forkjøpsrett til aksjer

Komiteen viser til departementets forslag om at aksjelovens bestemmelser om aksjeeieres rett til å ta over en aksje som skifter eier, ikke skal gjelde når aksjer overføres fra en kommune til en ny kommune som følge av sammenslåing eller deling. Departementet foreslår også å gjøre unntak fra kravet i aksjeloven om samtykke fra selskapet ved eierskifte av aksjer som følge av endret kommuneinndeling.

Komiteen registrerer at forslaget har fått tilslutning fra høringsinstansene.

Komiteen støtter departementets forslag til endring i inndelingslova § 16 b om unntak fra kravet i aksjeloven om overføring av aksjer fra en kommune til en ny kommune ved sammenslåing eller deling.

Deling og grensejustering

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at departementet foreslår at en større del av grenseendringer innen et område skal behandles som grensejustering, og dermed kunne avgjøres av regjeringen og ikke måtte framlegges for Stortinget. Forslaget innebærer at regelverket for grensejustering skal benyttes når det gjelder områder med mindre enn 10 pst. av innbyggerne, og at det kan benyttes for områder med opp til 25 pst. av innbyggerne.

Flertallet registrerer at flertallet av høringsinstansene støtter forslaget, men merker seg at det også er vesentlige motforestillinger. Ved å la flere grenseendringssaker bli behandlet som grensejustering og ikke deling, senkes terskelen for involvering og innbyggermedvirkning. KS uttaler i denne forbindelse at i situasjoner hvor kommunene som berøres ikke er enige med endringene, bør saken behandles av Stortinget. Justisdepartementet viser til at begrepet «mindre del» både kan knyttes til arealandel og innbyggerandel, mens foreslått lovjustering knytter det ensidig til andel av innbyggerne.

Flertallet mener prosesser knyttet til inndelings- og grenseendringer er saker av stor betydning for lokalsamfunnet og menneskene som berøres. Departementets forslag, som er begrunnet med hensynet til mer smidige sammenslåingsprosesser, tar i begrenset grad hensyn til dette.

Flertallet støtter ikke departementets forslag til endringer i inndelingslova § 3 tredje ledd, med forslag til nye kriterier for bestemmelse av hvilke grenseendringer som skal behandles som grensejustering.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at slik dagens regler om deling av kommuner er utformet, gir de ikke tilstrekkelig fleksibilitet i forbindelse med sammenslåing. I dag er det ikke mulig å gjennomføre en eller flere grensejusteringer i forbindelse med en kommunesammenslåing. Disse medlemmer viser til at forslaget innebærer at begrensede deler av en slik grenseendring kan behandles som en grensejustering. En slik grensejustering kan avgjøres av Kongen og trenger ikke framlegges for Stortinget så lenge det er enighet om sammenslåingen/delingen ellers. Forslaget innebærer at regelverket for grensejustering normalt benyttes når det gjelder områder med mindre enn 10 pst. av innbyggerne, og at det normalt kan benyttes for områder med opp til 25 pst. av innbyggerne. Dette øker fleksibiliteten når flere grenseendringer vurderes samtidig. Muligheten til å gjennomføre grensejusteringer samtidig med sammenslåinger eller andre grenseendringer kan føre til mer helhetlige vurderinger og dermed til at den nye grensen står seg lenger. Hensynet til gode sammenslåingsprosesser tilsier at prosesskravene ikke bør være mer omfattende enn nødvendig.

Disse medlemmer registrerer at flertallet av høringsinstansene støtter forslaget, men merker seg at det også er motforestillinger. Disse medlemmer viser til at dagens regler kan være et hinder for lokalt ønskede grenseendringer, alternativt at slike endringer må tas i etterkant av en vedtatt sammenslåing. Disse medlemmer mener den lokale involveringen er god ved grensejusteringer, men vil samtidig vise til at det var fornuftig fra og med 2014 å innføre krav om fellesnemnd mv. ved delinger som innebar at kommuner opphørte å eksistere. Før 2014 kunne en kommune «grensejusteres vekk».

Disse medlemmer mener prosesser knyttet til inndelings- og grenseendringer er saker av stor betydning for lokalsamfunnet og menneskene som berøres. Disse medlemmer mener forslaget tar hensyn til lokalsamfunnet og menneskene som berøres, ved at de får en reell mulighet til en ønsket grensejustering i forbindelse med en sammenslåingsprosess.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«I inndelingslova skal følgende endring gjøres:

§ 3 tredje ledd nytt tredje punktum skal lyde:

Departementet kan fastsetje at endring av grensene til eit område skal behandlast som ei grensejustering, dersom området har ein mindre del av innbyggjarane i ein kommune eller eit fylke som skal leggjast til andre kommunar eller fylke etter andre ledd bokstav b.»

Unntak fra kravet om felles kommunestyremøte

Komiteen viser til at departementet foreslår at det skal kunne gjøres unntak fra kravet om at Fylkesmannen skal innkalle til felles kommunestyremøte etter at det er gjort vedtak om kommunesammenslåing. Forslaget vil bare gjelde når kommunesammenslåingen er gjennomført frivillig og er vedtatt av regjeringen. Departementet mener fylkesmannsinnkalt kommunestyremøte er unødvendig når de sammenslåtte kommunene allerede er blitt enige om alle praktiske sider, som oppnevning av fellesnemnd, antall kommunestyremedlemmer mv. Kravet om fellesmøte vil fortsatt gjelde når slike spørsmål ikke er avgjort, som når sammenslåingsvedtaket er vedtatt av Stortinget uten tilslutning lokalt.

Komiteen merker seg at alle høringsinstansene som har uttalt seg, støtter departementets forslag.

Komiteen støtter departementets forslag til endring i inndelingslova § 25 med forslag til et nytt fjerde punkt lydende: «Departementet kan gjere unntak frå kravet om slikt felles møte.»

Nytt kommunestyre etter sammenslåing

Komiteen viser til at valg av nytt kommunestyre før en sammenslåing har blitt gjennomført, enten har skjedd som ordinært valg høsten før sammenslåing, som et ekstraordinært valg på samme tidspunkt som stortingsvalget, eller ved at kommunestyret blir valgt av og mellom kommunestyremedlemmene i de sammenslåtte kommunene. Det siste alternativet er et unntak som kan gjennomføres etter § 17 i inndelingslova. Departementet foreslår å formalisere bruken av unntaksbestemmelsene i § 17 ved at regjeringen gis hjemmel til å fastsette at det nye kommunestyret blir valgt av og mellom medlemmene i de sammenslåtte kommunenes kommunestyrer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at departementet mener en slik ordning kan gjennomføres etter eksisterende lovverk slik at det ikke trengs lovendring på dette punktet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre understreker at dette er en kodifisering av praksis under vekslende regjeringer, som med foreliggende forslag vil bli uttrykkelig lovregulert.

Komiteen merker seg at det er delt oppfatning blant høringsinstansene. KS er negative til forslaget fordi indirekte valg er mindre demokratisk enn nyvalg. På prinsipielt grunnlag mener KS at ved ny kommuneinndeling mellom ordinære kommunevalg skal det gjennomføres nyvalg. På den andre siden sier Fylkesmannen i Vestfold at deres erfaring fra gjennomførte sammenslåinger i fylket er at en modell med indirekte valg kan sikre mindre kommuner en overrepresentasjon i etableringsfasen for den nye kommunen og dermed virke positivt på viljen til sammenslåing.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Justisdepartementet i sin høringsuttalelse mener at departementets forslag bør få som konsekvens at inndelingslova § 17 skrives om slik at det blir klart hva som skal gjelde.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at Justisdepartementet i høringen ga uttrykk for at inndelingslova § 17 andre ledd burde skrives om når loven likevel skal endres. Disse medlemmer peker på at departementet viser til at § 17 har to ledd, og at forslaget som var på høring kun gjaldt derogasjonshjemmelen. Departementet legger til grunn at dette er en lovfesting av praksis, og ser derfor ikke at det er grunnlag for å fremme lovforslag om ny formulering av hele § 17. Disse medlemmer er enig i dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at det i forbindelse med sammenslåinger er reist spørsmål ved om det må være ekstraordinært valg i de årene det ikke er ordinært valg høsten før sammenslåingen (som alltid gjennomføres fra et årsskifte). Departementet foreslår å lovfeste en hjemmel til å gjøre unntak fra reglene om kommunestyreperioden og sammensetning av kommunestyret/fylkestinget. Dette åpner for at hele eller deler av de direktevalgte kommunestyrene utgjør det nye kommunestyret fra sammenslåingen fram til neste ordinære valg. Flertallet viser til at lovforslaget gir en praktisk måte å gjennomføre sammenslåinger på fra alle årsskifter i kommunestyreperioden, og at de valgte kommunestyrene velger det nye kommunestyret i den sammenslåtte kommunen av og blant medlemmene sine.

Inndelingslova bør tilby praktiske og gode måter å sette sammen et kommunestyre eller et fylkesting på ved sammenslåinger ved alle årsskifter i valgperioden. Et indirekte valg mellom to ordinære kommunestyre- og fylkestingsvalg svekker ikke lokaldemokratiet vesentlig når det skjer i forbindelse med noe så ekstraordinært og sjelden som en sammenslåing av kommuner eller fylkeskommuner. En forutsetning for å sette sammen kommunestyret eller fylkestinget på denne måten ved en sammenslåing er at kommunene eller fylkeskommunene selv ønsker det.

Indirekte valgte kommunestyrer vil være å regne som folkevalgte organer i kommunelovens forstand.

Flertallet viser til at det i proposisjonen er foretatt grundige avveininger av forslaget og behovet for å kodifisere en langvarig praksis opp mot prinsippet om lokalt selvstyre. Departementet slår fast at det beste er direkte valg av det nye kommunestyret, men at det bør være adgang til å gjennomføre sammenslåinger ved årsskifter uten forutgående ordinært valg. Departementet viser til at indirekte valg kun er aktuelt i en helt ekstraordinær situasjon som en sammenslåing. Videre at løsningen er av midlertidig art, mellom to ordinære valg. De som velges inn i det nye kommunestyret, som er å regne som et folkevalgt organ, er i utgangspunktet valgt av innbyggerne gjennom ordinære valg. Departementets forslag forutsetter at kommunene selv både ønsker og vedtar denne framgangsmåten. En slik frivillig, midlertidig ordning for selvstendige folkevalgte organ er etter flertallets oppfatning et uttrykk for utøvelse av lokalt selvstyre, som også er i tråd med Stortingets nylige behandling av grunnlovfesting av det lokale selvstyret.

Ekstraordinært kommunestyrevalg i mellomvalgår gir valg tre år på rad. Valg som følger tett på hverandre, kan påvirke valgdeltakelsen slik at deltakelsen blir lavere. Lav valgdeltakelse kan igjen påvirke legitimiteten til valget og det folkevalgte organet.

Ressurshensyn taler også for å lovfeste den praktiserte ordningen. Ekstraordinære valg er krevende administrativt, økonomisk og for partiene.

Kommunene selv bør få bestemme framdriften i en sammenslåingsprosess innenfor de rammene som loven gir. Ut fra erfaringer så langt bør det ikke gå for kort eller for lang tid fra det nasjonale vedtaket om sammenslåing til sammenslåingen tar til å gjelde. Lovverket bør tillate at denne gjennomføringsfasen kan være på om lag halvannet år, fordi dette har vist seg å fungere godt i praksis. Ett år fra eller til i en sammenslåingsprosess kan være vesentlig. Det er derfor nødvendig med et fleksibelt lovverk som gjør det mulig å gjennomføre sammenslåing fra alle årsskifter i kommunestyreperioden.

I kommunereformen er det i hovedløpet lagt opp til at sammenslåingene tar til å gjelde 1. januar 2020. Disse nye kommunestyrene og fylkestingene (regiontingene) velges ved det ordinære valget høsten 2019.

Et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget.

Flertallet viser til at dette er en kodifisering av praksis under vekslende regjeringer. Flertallet viser til at sammenslåingene av Bodø og Skjerstad fra 1. januar 2005 og av Bjarkøy og Harstad fra 1. januar 2013 skjedde uten eget kommunestyrevalg i forkant. Også i de vedtatte sammenslåingene av Andebu, Stokke og Sandefjord, Lardal og Larvik samt Hof og Holmestrand fastsetter den kongelige resolusjonen at kommunestyret settes sammen på tilsvarende måte. Flertallet viser til at det også er lagt opp til en slik modell ved sammenslåingen av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylker og av Rissa og Leksvik kommuner. Kommunene og fylkeskommunene ønsket i disse fem sammenslåingene et indirekte valg av det nye kommunestyret eller fylkestinget.

For kommunene og fylkeskommunene gir praksisen som foreslås lovfestet, en ønskelig fleksibilitet i forhandlingene forut for søknaden. Hvor mange medlemmer i det nye kommunestyret som skal velges av og blant medlemmene i de enkelte kommunestyrene, er et spørsmål i forhandlingene mellom kommunene. Tallet blir endelig vedtatt i den kongelige resolusjonen eller vedtaket fra Stortinget om sammenslåingen.

Det varierer betydelig hvor mange innbyggere som står bak hvert kommunestyremedlem i denne mellomperioden. Fylkesmannen i Vestfold uttaler i høringen:

«Vår erfaring er at denne modellen kan sikre de mindre kommunene en overrepresentasjon i den nye kommunens etableringsfase. En slik overrepresentasjon i denne fasen kan være en viktig faktor når en liten kommune skal avgjøre om en ønsker å slå seg sammen med en større kommune.»

I tilfellene Harstad og Sandefjord var det kommende indirekte valget i samband med sammenslåingen kjent før ordinært kommunestyrevalg. Dermed var velgerne og de valgte oppmerksom på at kommunestyreperioden ville bli kortere for enkelte.

På denne bakgrunn vil flertallet gi sin tilslutning til departementets forslag til Inndelingslova § 17 andre ledd bokstav d og ny bokstav c.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter ikke forslaget til justeringer i inndelingslova § 17 som åpner for utvidet rett til indirekte valg av nytt kommunestyre fram til ordinært kommunevalg etter kommunesammenslåing.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til uttalelser fra jusprofessor Jan Fridthjof Bernt som kritiserer lovforslaget som lovliggjør indirekte valg av kommunestyre ved sammenslåinger. Jusekspert Jan Fridthjof Bernt mener det er en dårlig løsning, sitat:

«- Når man har gjort noe så dramatisk som å slå sammen kommunene, burde velgerne få anledning til å komme på banen ganske umiddelbart for å si sin mening.»

Løsningen regjeringen foreslår vil fjerne velgernes dom over prosess og resultat og mulighet til raskt å gi tilbakemelding på hvem som skal styre en ny kommune. Løsningen vil åpne for mange tenkelige måter å sette sammen kommunestyret på – og både partitilhørighet, hvilken av kommunene man kommer fra og andre ting kan bli vektlagt.

Ordningen som foreslås vil i praksis bety at mange lokalpolitikere som ble innvalgt i 2015 «slutter» før fireårsperioden er over.

Kostnader med et ekstraordinært kommunestyrevalg kan ikke veie tyngre enn lokaldemokratiet.

Disse medlemmer viser til at regjeringen tidligere har godkjent at nye kommunestyrer settes sammen uten at det foretas nytt valg. Sammenslåingene av Bodø og Skjerstad (fra 2005) og Bjarkøy og Harstad (fra 2013) skjedde begge uten nyvalg, men ved at valgperioden ble forkortet for enkelte representanter.

Disse medlemmer mener denne praksisen ikke har en entydig hjemmel og fortolkning av dagens lov som kan forstås som å ha en et langt snevrere anvendelsesområde enn å sette til side et av hovedprinsippene i kommunelovgivingen. Det er denne problematiske praksisen som nå ønskes lovfestet.

Disse medlemmer er uenig i dette.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at det også fra professor Eivind Smith er reist spørsmål ved om indirekte valg er forenlig med Stortingets beslutning om grunnlovfesting av det lokale selvstyret. I vedtaket som ble gjort 31. mars 2016, heter det:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

Dette medlem mener en eventuell lovfesting av hjemmel til å gjøre unntak fra reglene om kommunestyreperioden og sammensetning av kommunestyre/fylkesting må utredes nærmere før det vedtas av Stortinget.

Styring av kommunale foretak i parlamentarisk styrte kommuner

Komiteen viser til at departementet foreslår en bestemmelse i kommuneloven om at kommunestyret/fylkestinget i parlamentarisk styrte kommuner/fylker kan delegere styringen av kommunale foretak til kommunerådet/fylkesrådet, som igjen kan delegere til den enkelte kommunalråd/fylkesråd. Etter gjeldende rett kan myndigheten til å velge styre i et kommunalt foretak delegeres til kommune-/fylkesrådet, men ikke videredelegeres til rådsmedlem. Gjeldende rett gir ikke anledning til å delegere kommunestyrets/fylkestingets myndighet til å gjøre endringer i vedtekter.

Komiteen merker seg at flertallet av høringsuttalelsene er positive til forslaget, men med unntak av bl.a. KS. De mener forslaget kan svekke den politiske og demokratiske styringen av kommunale foretak.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at Oslo kommune har hatt en prøveordning hvor byrådets (kommunerådets) delegerte fullmakt til å velge styre i kommunale foretak, kan videredelegeres til den enkelte byråd/kommuneråd. Departementet mener erfaringene tilsier at dette bør bli en permanent, valgfri ordning for styring av kommunale foretak i kommuner med parlamentarisk styreform, fordi det åpner for en hensiktsmessig styring av kommunale foretak, samtidig som hensynet til politisk og demokratisk styring av foretakene ivaretas. Flertallet støtter dette og departementets forslag til kommuneloven § 62 nr. 2 og § 70 nytt femte punktum.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter ikke forslaget til endringer i kommuneloven § 62 nr. 2 og § 70 nytt femte punktum, med utvidete delegasjonsfullmakter fra kommunestyre/fylkesting til kommuneråd/fylkesråd.

Plikt til å kunngjøre møter

Komiteen viser til departementets forslag om å endre ordlyden i kommuneloven slik at plikt til å kunngjøre møter også skal gjelde for møter som kan bli holdt for lukkede dører og for kommunale foretak. Ingen høringsinstanser har uttalt seg mot forslaget til lovendring.

Komiteen støtter departementets forslag til endringer i kommuneloven § 29 nr. 4, § 32 nr. 3 og § 68 nr. 2, om utvidet plikt til å kunngjøre møter i folkevalgte organer.

Hvem som kan velges som medlem i fellesnemnd

Komiteen viser til departementets forslag om at også medlemmer av kommuneråd og fylkesråd skal kunne velges til medlemmer av fellesnemnda, mens det i dagens lovverk heter at fellesnemnda som skal forberede gjennomføring av kommunesammenslåing, skal velges av og mellom medlemmene i kommunestyret eller fylkestinget. Dette spørsmålet var ikke med i høringsnotatet og har derfor ikke vært gjenstand for vurdering fra høringsinstansenes side.

Komiteen støtter departementets forslag til endringer av inndelingslova § 26 første ledd, slik at også medlemmer av kommunerådet eller fylkesrådet kan velges som medlemmer av fellesnemnda etter vedtatt kommunesammenslåing.