Komiteen viser til at valg av nytt kommunestyre før en sammenslåing har blitt gjennomført, enten har skjedd som ordinært valg høsten før sammenslåing, som et ekstraordinært valg på samme tidspunkt som stortingsvalget, eller ved at kommunestyret blir valgt av og mellom kommunestyremedlemmene i de sammenslåtte kommunene. Det siste alternativet er et unntak som kan gjennomføres etter § 17 i inndelingslova. Departementet foreslår å formalisere bruken av unntaksbestemmelsene i § 17 ved at regjeringen gis hjemmel til å fastsette at det nye kommunestyret blir valgt av og mellom medlemmene i de sammenslåtte kommunenes kommunestyrer.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at departementet mener en slik ordning kan gjennomføres etter eksisterende lovverk slik at det ikke trengs lovendring på dette punktet.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre understreker at dette er en kodifisering av praksis under vekslende regjeringer, som med foreliggende forslag vil bli uttrykkelig lovregulert.

Komiteen merker seg at det er delt oppfatning blant høringsinstansene. KS er negative til forslaget fordi indirekte valg er mindre demokratisk enn nyvalg. På prinsipielt grunnlag mener KS at ved ny kommuneinndeling mellom ordinære kommunevalg skal det gjennomføres nyvalg. På den andre siden sier Fylkesmannen i Vestfold at deres erfaring fra gjennomførte sammenslåinger i fylket er at en modell med indirekte valg kan sikre mindre kommuner en overrepresentasjon i etableringsfasen for den nye kommunen og dermed virke positivt på viljen til sammenslåing.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti, viser til at Justisdepartementet i sin høringsuttalelse mener at departementets forslag bør få som konsekvens at inndelingslova § 17 skrives om slik at det blir klart hva som skal gjelde.

Komiteens medlemmer fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre viser til at Justisdepartementet i høringen ga uttrykk for at inndelingslova § 17 andre ledd burde skrives om når loven likevel skal endres. Disse medlemmer peker på at departementet viser til at § 17 har to ledd, og at forslaget som var på høring kun gjaldt derogasjonshjemmelen. Departementet legger til grunn at dette er en lovfesting av praksis, og ser derfor ikke at det er grunnlag for å fremme lovforslag om ny formulering av hele § 17. Disse medlemmer er enig i dette.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Kristelig Folkeparti og Venstre, viser til at det i forbindelse med sammenslåinger er reist spørsmål ved om det må være ekstraordinært valg i de årene det ikke er ordinært valg høsten før sammenslåingen (som alltid gjennomføres fra et årsskifte). Departementet foreslår å lovfeste en hjemmel til å gjøre unntak fra reglene om kommunestyreperioden og sammensetning av kommunestyret/fylkestinget. Dette åpner for at hele eller deler av de direktevalgte kommunestyrene utgjør det nye kommunestyret fra sammenslåingen fram til neste ordinære valg. Flertallet viser til at lovforslaget gir en praktisk måte å gjennomføre sammenslåinger på fra alle årsskifter i kommunestyreperioden, og at de valgte kommunestyrene velger det nye kommunestyret i den sammenslåtte kommunen av og blant medlemmene sine.

Inndelingslova bør tilby praktiske og gode måter å sette sammen et kommunestyre eller et fylkesting på ved sammenslåinger ved alle årsskifter i valgperioden. Et indirekte valg mellom to ordinære kommunestyre- og fylkestingsvalg svekker ikke lokaldemokratiet vesentlig når det skjer i forbindelse med noe så ekstraordinært og sjelden som en sammenslåing av kommuner eller fylkeskommuner. En forutsetning for å sette sammen kommunestyret eller fylkestinget på denne måten ved en sammenslåing er at kommunene eller fylkeskommunene selv ønsker det.

Indirekte valgte kommunestyrer vil være å regne som folkevalgte organer i kommunelovens forstand.

Flertallet viser til at det i proposisjonen er foretatt grundige avveininger av forslaget og behovet for å kodifisere en langvarig praksis opp mot prinsippet om lokalt selvstyre. Departementet slår fast at det beste er direkte valg av det nye kommunestyret, men at det bør være adgang til å gjennomføre sammenslåinger ved årsskifter uten forutgående ordinært valg. Departementet viser til at indirekte valg kun er aktuelt i en helt ekstraordinær situasjon som en sammenslåing. Videre at løsningen er av midlertidig art, mellom to ordinære valg. De som velges inn i det nye kommunestyret, som er å regne som et folkevalgt organ, er i utgangspunktet valgt av innbyggerne gjennom ordinære valg. Departementets forslag forutsetter at kommunene selv både ønsker og vedtar denne framgangsmåten. En slik frivillig, midlertidig ordning for selvstendige folkevalgte organ er etter flertallets oppfatning et uttrykk for utøvelse av lokalt selvstyre, som også er i tråd med Stortingets nylige behandling av grunnlovfesting av det lokale selvstyret.

Ekstraordinært kommunestyrevalg i mellomvalgår gir valg tre år på rad. Valg som følger tett på hverandre, kan påvirke valgdeltakelsen slik at deltakelsen blir lavere. Lav valgdeltakelse kan igjen påvirke legitimiteten til valget og det folkevalgte organet.

Ressurshensyn taler også for å lovfeste den praktiserte ordningen. Ekstraordinære valg er krevende administrativt, økonomisk og for partiene.

Kommunene selv bør få bestemme framdriften i en sammenslåingsprosess innenfor de rammene som loven gir. Ut fra erfaringer så langt bør det ikke gå for kort eller for lang tid fra det nasjonale vedtaket om sammenslåing til sammenslåingen tar til å gjelde. Lovverket bør tillate at denne gjennomføringsfasen kan være på om lag halvannet år, fordi dette har vist seg å fungere godt i praksis. Ett år fra eller til i en sammenslåingsprosess kan være vesentlig. Det er derfor nødvendig med et fleksibelt lovverk som gjør det mulig å gjennomføre sammenslåing fra alle årsskifter i kommunestyreperioden.

I kommunereformen er det i hovedløpet lagt opp til at sammenslåingene tar til å gjelde 1. januar 2020. Disse nye kommunestyrene og fylkestingene (regiontingene) velges ved det ordinære valget høsten 2019.

Et klart flertall av høringsinstansene støtter forslaget.

Flertallet viser til at dette er en kodifisering av praksis under vekslende regjeringer. Flertallet viser til at sammenslåingene av Bodø og Skjerstad fra 1. januar 2005 og av Bjarkøy og Harstad fra 1. januar 2013 skjedde uten eget kommunestyrevalg i forkant. Også i de vedtatte sammenslåingene av Andebu, Stokke og Sandefjord, Lardal og Larvik samt Hof og Holmestrand fastsetter den kongelige resolusjonen at kommunestyret settes sammen på tilsvarende måte. Flertallet viser til at det også er lagt opp til en slik modell ved sammenslåingen av Nord-Trøndelag og Sør-Trøndelag fylker og av Rissa og Leksvik kommuner. Kommunene og fylkeskommunene ønsket i disse fem sammenslåingene et indirekte valg av det nye kommunestyret eller fylkestinget.

For kommunene og fylkeskommunene gir praksisen som foreslås lovfestet, en ønskelig fleksibilitet i forhandlingene forut for søknaden. Hvor mange medlemmer i det nye kommunestyret som skal velges av og blant medlemmene i de enkelte kommunestyrene, er et spørsmål i forhandlingene mellom kommunene. Tallet blir endelig vedtatt i den kongelige resolusjonen eller vedtaket fra Stortinget om sammenslåingen.

Det varierer betydelig hvor mange innbyggere som står bak hvert kommunestyremedlem i denne mellomperioden. Fylkesmannen i Vestfold uttaler i høringen:

«Vår erfaring er at denne modellen kan sikre de mindre kommunene en overrepresentasjon i den nye kommunens etableringsfase. En slik overrepresentasjon i denne fasen kan være en viktig faktor når en liten kommune skal avgjøre om en ønsker å slå seg sammen med en større kommune.»

I tilfellene Harstad og Sandefjord var det kommende indirekte valget i samband med sammenslåingen kjent før ordinært kommunestyrevalg. Dermed var velgerne og de valgte oppmerksom på at kommunestyreperioden ville bli kortere for enkelte.

På denne bakgrunn vil flertallet gi sin tilslutning til departementets forslag til Inndelingslova § 17 andre ledd bokstav d og ny bokstav c.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti støtter ikke forslaget til justeringer i inndelingslova § 17 som åpner for utvidet rett til indirekte valg av nytt kommunestyre fram til ordinært kommunevalg etter kommunesammenslåing.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til uttalelser fra jusprofessor Jan Fridthjof Bernt som kritiserer lovforslaget som lovliggjør indirekte valg av kommunestyre ved sammenslåinger. Jusekspert Jan Fridthjof Bernt mener det er en dårlig løsning, sitat:

«- Når man har gjort noe så dramatisk som å slå sammen kommunene, burde velgerne få anledning til å komme på banen ganske umiddelbart for å si sin mening.»

Løsningen regjeringen foreslår vil fjerne velgernes dom over prosess og resultat og mulighet til raskt å gi tilbakemelding på hvem som skal styre en ny kommune. Løsningen vil åpne for mange tenkelige måter å sette sammen kommunestyret på – og både partitilhørighet, hvilken av kommunene man kommer fra og andre ting kan bli vektlagt.

Ordningen som foreslås vil i praksis bety at mange lokalpolitikere som ble innvalgt i 2015 «slutter» før fireårsperioden er over.

Kostnader med et ekstraordinært kommunestyrevalg kan ikke veie tyngre enn lokaldemokratiet.

Disse medlemmer viser til at regjeringen tidligere har godkjent at nye kommunestyrer settes sammen uten at det foretas nytt valg. Sammenslåingene av Bodø og Skjerstad (fra 2005) og Bjarkøy og Harstad (fra 2013) skjedde begge uten nyvalg, men ved at valgperioden ble forkortet for enkelte representanter.

Disse medlemmer mener denne praksisen ikke har en entydig hjemmel og fortolkning av dagens lov som kan forstås som å ha en et langt snevrere anvendelsesområde enn å sette til side et av hovedprinsippene i kommunelovgivingen. Det er denne problematiske praksisen som nå ønskes lovfestet.

Disse medlemmer er uenig i dette.

Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at det også fra professor Eivind Smith er reist spørsmål ved om indirekte valg er forenlig med Stortingets beslutning om grunnlovfesting av det lokale selvstyret. I vedtaket som ble gjort 31. mars 2016, heter det:

«Innbyggerne har rett til å styre lokale anliggender gjennom lokale folkevalgte organer. Nærmere bestemmelser om det lokale folkevalgte nivå fastsettes ved lov.»

Dette medlem mener en eventuell lovfesting av hjemmel til å gjøre unntak fra reglene om kommunestyreperioden og sammensetning av kommunestyre/fylkesting må utredes nærmere før det vedtas av Stortinget.