2.1 Forenkling

Komiteen er kjent med at forenkling har vært et av de viktigste formålene med revisjonen av EUs anskaffelsesdirektiver. Også i Norge er det mange som mener at regelverket er for detaljert, komplisert og formalistisk. Komiteen viser til at regjeringen Stoltenberg II i desember 2012 oppnevnte Forenklingsutvalget, som fikk i mandat å gjennomgå den særnorske delen av lov og forskrift om offentlige anskaffelser, for å avdekke et ev behov for å endre det eksisterende regelverket med sikte på forenkling og økt fleksibilitet. Utvalget kom med sine forslag i NOU 2014:4 Enklere regler – bedre anskaffelser. Komiteen merker seg at det er stor enighet om behovet for å forenkle anskaffelsesregelverket, men at det er ulike meninger om hvilke grep som bør tas. Det fremgår også av høringen om NOU 2014:4 at det er mange ulike oppfatninger av hvilke endringer som må gjøres for å oppnå forenklinger, og hva effekten av de forskjellige forslagene vil være. Komiteen ser det som viktig å forenkle regelverket og redusere de administrative byrdene både for oppdragsgivere og for leverandører. Det er uheldig at reglene oppfattes som kompliserte og rigide, spesielt dersom frykten for å gjøre feil fører til at offentlige oppdragsgivere blir mer opptatt av prosess enn av å gjøre gode innkjøp.

Komiteen er imidlertid også opptatt av å legge til rette for strategisk bruk av anskaffelsesregelverket for å ivareta ulike samfunnshensyn, og viser til at enkelte samfunnsutfordringer er så alvorlige at også anskaffelsesregelverket må tas i bruk for å bidra til en generell utvikling i ønsket retning.

Komiteen ser det derfor som viktig at man i den nye loven finner en god balanse mellom behovet for forenkling og reduksjon av administrative byrder på den ene siden, og behovet for å adressere aktuelle samfunnsutfordringer på den andre siden, og registrerer at dette også har vært viktig for regjeringen i utformingen av det nye regelverket. Komiteen har merket seg, og støtter, at regjeringen i denne forbindelse har prioritert arbeidet med å løse miljø- og klimautfordringer, kampen mot arbeidslivskriminalitet og ivaretagelse av internasjonale menneskerettigheter. Komiteen støtter også at det i arbeidet med nye lov- og forskriftstekster har vært lagt stor vekt på å forenkle både språk og struktur, noe som skal gjøre det enklere for brukere å forholde seg til regelverket.

2.2 Formålsbestemmelsen

Komiteen viser til at det overordnede målet med anskaffelsesregelverket er å bidra til at den samlede verdiskapingen i samfunnet økes. Offentlig sektor disponerer fellesskapets midler, en vesentlig del av samfunnets ressurser. Det har stor betydning for samfunnsøkonomien at disse ressursene blir utnyttet best mulig. I tillegg skal anskaffelsesregelverket sikre det offentliges integritet og således bidra til at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte. Komiteen har merket seg at forenklingsutvalget foreslo endringer i formålsparagrafen, men var delt i synet på hvordan formålsbestemmelsen skal utformes. Høringsinstansene har også vært delt i dette spørsmålet.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, støtter regjeringens forslag om å klargjøre anskaffelsesregelverkets formål, og rendyrke det egentlige formålet med regelverket. Virkemidler som skal benyttes, bør flyttes til andre bestemmelser.

Komiteen har merket seg at det i den åpne høringen i næringskomiteen var flere som tok til orde for at formålsparagrafen må ses i en større samfunnsmessig sammenheng enn det regjeringen har foreslått, og at flere hensyn må inntas i formålsparagrafen. Det ble bl.a. fra ulikt hold tatt til orde for at oppdragsgivers plikt og mulighet til å ta samfunnsansvar må fremgå tydeligere av regelverket.

Det var også flere som pekte på at formålsparagrafen vil være viktig i den praktiske forståelsen av regelverket, og at samfunnsansvar må formuleres tydeligere.

Komiteen støtter forslaget om at ordet «samfunnstjenlig» tas inn i formålsparagrafen, noe som vil kunne ivareta hensyn til bl.a. konkurranse, arbeidslivskriminalitet, miljø, klima og sosiale forhold.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Sosialistisk Venstreparti, fremmer følgende forslag:

Ǥ 1 skal lyde:

Loven skal fremme effektiv bruk av samfunnets ressurser. Den skal også bidra til at det offentlige opptrer med integritet, slik at allmennheten har tillit til at offentlige anskaffelser skjer på en samfunnstjenlig måte.»

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

Ǥ 1 skal lyde:

Loven skal fremme en samfunnstjenlig og effektiv bruk av samfunnets ressurser og bidra til at det offentlige opptrer med integritet ved offentlige anskaffelser.»

2.2.1 Virkeområde: Hvem omfattes og hvilke anskaffelser

Komiteen har merket seg at regjeringen foreslår å regulere virkeområdet i en felles bestemmelse som omfatter både hva loven gjelder for og hvem den gjelder for. Videre foreslår regjeringen at departementet skal gis hjemmel til å fastsette unntak fra loven i egne forskrifter.

Komiteen viser til at gjennom det nye konsesjonskontraktsdirektivet i EØS må konsesjonskontrakter fullt ut innlemmes i anskaffelsesregelverket.

Komiteen har merket seg at det under den åpne høringen i komiteen ble gitt utrykk for bekymring knyttet til norsk forsvarsindustris rammebetingelser, og at forsvarsindustriens unntak fra loven bør videreføres i lovs form. Det er i dag uttrykkelig presisert at loven ikke gjelder for anskaffelser som kan unntas etter EØS-avtalens artikkel 123, dvs. anskaffelser som på nærmere vilkår har tilknytning til forsvarsformål eller vesentlige sikkerhetsinteresser. Dagens lov inneholder ingen øvrige unntak. Komiteen merker seg at regjeringen foreslår at også unntaket for anskaffelser som er omfattet av EØS-avtalens artikkel 123 tas ut av loven og legges sammen med øvrige unntak i forskriftene.

Komiteen viser til at det er uttrykkelig presisert i dagens lov at loven ikke gjelder for anskaffelser som kan unntas etter EØS-avtalens artikkel 123, det vil si anskaffelser som på nærmere vilkår har tilknytning til forsvarsformål eller vesentlige sikkerhetsinteresser. Komiteen mener at unntaket er viktig for å kunne videreføre og styrke en internasjonalt konkurransedyktig norsk forsvarsindustri, og viser til at dette også ble tatt opp i den åpne høringen i næringskomiteen. Komiteen mener at denne unntaksbestemmelsen må videreføres i loven, og fremmer følgende forslag:

Ǥ 2 tredje ledd skal lyde:

Loven gjelder ikke for anskaffelser som kan unntas etter EØS-avtalen artikkel 123. Departementet kan i forskrift fastsette ytterligere unntak fra lovens virkeområde.»

Komiteen viser til at i eksisterende lov om offentlige anskaffelser gjelder lovens formål for anskaffelser uavhengig av anskaffelsens verdi. I forslag til § 2 Virkeområde i ny lov unntas anskaffelser under kr 100 000 fra hele loven.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Kristelig Folkeparti, viser til at forslaget om å unnta anskaffelser under 100 000 kroner fra anskaffelsesregelverkets virkeområde innebærer at oppdragsgivere ved små anskaffelser slipper å bruke unødvendige ressurser på å avklare hvilke regler som gjelder. Flertallet understreker imidlertid at det er viktig at det offentlige opptrer i henhold til de grunnleggende prinsipper også ved små anskaffelser. Det er viktig at all offentlig ressursbruk skal fremme det offentliges måloppnåelse. Man skal opptre ansvarlig, slik at alle har tillit til at det offentlige gjennomfører alle anskaffelser på en hensiktsmessig måte, og sikrer konkurranse og effektiv ressursutnyttelse. Flertallet forventer således at oppdragsgiverne ved anskaffelser som er unntatt denne lov har rutiner som ivaretar dette, og mener at det som hovedregel vil være fornuftig for oppdragsgiver å hente inn tilbud fra to eller tre leverandører for å sikre effektiv ressursbruk og motvirke korrupsjon. Flertallet mener dette kan ivaretas gjennom gode internrutiner og god økonomistyring i virksomhetene, og viser til at statens økonomireglement mv. gjelder også for det offentliges disponering av mindre beløp.

Komiteens medlem fra Kristelig Folkeparti mener det er viktig at lovens formål paragraf 1 og paragraf 4 om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet skal gjelde fra første krone når det offentlige anskaffer varer og tjenester. Dette kan ikke etter risiko og vesentlighetsbetraktninger ansees som krevende hensyn å ivareta. Den enkelte innkjøper må tilpasse ressursbruken på gjennomføringen av anskaffelsen basert på risiko, vesentlighet og tilpasse anskaffelsens størrelse også på anskaffelser over 100 000 kroner slik at det er ingen grunn til at offentlige innkjøpere ikke klarer dette også for anskaffelser under 100 000 kroner. Dette sikrer god kost-nytte, tilpasset den enkelte anskaffelse, uavhengig av størrelse.

Dette medlem mener at anskaffelser under 100 000 kroner ikke utgjør de store volumene enkeltvis, men de forekommer i et svært stort antall som samlet sett utgjør et betydelig beløp. Å unnta anskaffelser under 100 000 kroner fra lovens formål om integritet og effektiv bruk av samfunnets ressurser vil kunne ha motsatt effekt. Det vil medføre en økt risiko for mindre effektivt ressursbruk og dermed tapte muligheter for effektivisering og kostnadsreduksjoner. Videre vil det medføre økt risiko for mindre god integritet i anskaffelsesarbeidet, som igjen øker risikoen for tapt omdømme.

Dette medlem viser til at flertallet legger opp til at det skal innhentes tilbud fra to eller tre leverandører for å motvirke korrupsjon og sikre effektiv ressursbruk. Det er bra, men slik sett vil det å unnta innkjøp opptil 100 000 kroner ikke kunne ses på som et forenklingstiltak, noe regjeringen er opptatt av.

Dette medlem mener formålet må gjøres gjeldende for alle anskaffelser uavhengig av volumet. Dette medlem fremmer derfor følgende forslag til paragraf 2:

Dette medlem foreslår derfor at følgende setning legges til avslutningsvis i forslag til § 2 første ledd i ny lov om offentlige anskaffelser:

«§ 2 første ledd nytt andre punktum skal lyde:

§ 1 og § 4 gjelder også for anskaffelser under beløpsgrensen i første punktum.»

Komiteen viser til at regjeringen i proposisjonen beskriver den danske modellen med såkalt «underhåndsbud». Denne metoden gjelder for bygge- og anleggskontrakter med verdi under 3 mill. DKK. Etter den danske lovgivningen er oppdragsgiver ikke forpliktet til å kunngjøre slike kontrakter, men kan ta direkte kontakt med potensielle leverandører for å innhente tilbud. Oppdragsgiver må kontakte minst to, maks tre eller fire leverandører for å sikre en viss konkurranse om kontrakten.

Komiteen viser til at en dansk modell med såkalt «underhåndsbud» ikke vil kunne innføres for kontrakter over EØS-terskelverdiene. EØS-terskelverdien for bygge- og anleggskontrakter er på 44 mill. kroner, og det følger direkte av direktivene at kontrakter med større verdi enn dette må kunngjøres i hele EØS-området. Komiteen viser imidlertid til at når det gjelder kontrakter under denne verdien, står vi friere til å fastsette nasjonal regulering. Dette gjelder særlig for kontrakter som ikke antas å ha såkalt grenseoverskridende interesse, dvs. kontrakter som ikke antas å ha interesse for leverandører fra andre EØS-stater.

Komiteen viser til at vi i Norge i dag har valgt å ha en nasjonal kunngjøringsplikt i anskaffelsesforskriften for kontrakter med en verdi fra 500 000 kroner. Denne terskelverdien gjelder både varer, tjenester og bygge- og anleggskontrakter. Regjeringen har ennå ikke tatt stilling til om denne terskelverdien skal videreføres i den nye forskriften, eller om den skal endres. Kontrakter med en verdi under denne nasjonale terskelverdien er kun underlagt de grunnleggende prinsippene i loven. Det vil si at oppdragsgiver skal opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om konkurranse, likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet og forholdsmessighet, jf. lovforslaget § 4.

Komiteenviser til at praktiseringen av disse prinsippene for kontrakter som ikke er underlagt kunngjøringsplikt, har mye til felles med den danske ordningen med «underhåndsbud», selv om detaljene kan avvike noe. Kravet til konkurranse innebærer for eksempel at oppdragsgiver bør kontakte to til fem leverandører, avhengig av kontraktens art og verdi. Komiteen vil i denne sammenheng vise til at mens Forenklingsutvalgets flertall foreslo å videreføre dagens terskelverdier, var det et mindretall som foreslo en egen terskelverdi for bygge- og anleggskontrakter på 3 mill. kroner. Dette forslaget fikk støtte fra flere høringsinstanser som mener det er særlig krevende å gjennomføre bygge- og anleggskontrakter, og at en slik heving vil redusere transaksjonskostnadene.

Komiteen mener regjeringen i forskrift bør heve den nasjonale terskelverdien slik at flere kontrakter blir unntatt fra kunngjøringsplikt, og at hevingen av terskelverdien gjennomføres for alle kontrakter.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er viktig at kommuner som ønsker det, i størst mulig grad kan foreta innkjøp i sine lokalsamfunn. Regjeringen må derfor legge til rette for at kommunene kan foreta anskaffelser under EØS-terskelverdiene i sine nærmiljø. Disse anskaffelsene skal være basert på åpenhet og konkurranse.

2.2.2 Ny forskrift om innkjøpsregler i forsyningssektorene

Komiteenviser til at EU har vedtatt et nytt direktiv om innkjøpsregler i de såkalte forsyningssektorene; vann- og energiforsyning, transport og posttjenester. Bestemmelsene i forsyningsdirektivet er gjennomgående mer fleksible, og prosedyrereglene er ikke like omfattende og detaljerte som i anskaffelsesforskriften for klassisk sektor. Komiteen merker seg at regjeringen foreslår å harmonisere reglene i forsyningsforskriften og anskaffelsesforskriften i større grad enn i dag. Komiteen har merket seg at det under den åpne høringen i komiteen var flere som uttrykte bekymring over at forslaget til ny forsyningsforskrift vesentlig innskrenker handlefriheten til forsyningssektoren. Dette gjelder både forslag om å redusere terskelverdien, men også at det innføres en rekke ny formalkrav, prosedyrekrav og strengere krav til rammeavtaler. Under høringen ble det fremholdt at dette også vil innebære at forsyningssektorene blir underlagt et strengere håndhevingsregime.

Komiteen mener det er behov for ulike prosedyreregler mellom klassisk sektor og forsyningssektoren, og viser til at aktivitetene i forsyningsektorene er mer konkurranseorienterte enn i «klassisk» offentlig virksomhet. Dette innebærer at behovet for detaljerte regler for å sikre effektive innkjøp er mindre, mens behovet for fleksibilitet er tilsvarende større.

Komiteen er opptatt av at dette behovet ivaretas i forskriftene som skal utarbeides for forsyningssektorene, og at hensynet til like konkurranseforhold med aktører i andre EØS-land ivaretas.

Komiteenviser til at hensynet til forenkling tilsier også at det ikke innføres mer detaljerte bestemmelser for den norske forsyningssektoren enn det EU-direktivet tilsier.

Komiteen mener at det ikke skal innføres kunngjøringsplikt for anskaffelser under EØS-terskelverdier. Forskriften bør gjøres mere forståelig og brukervennlig enn i dag og tilpasses norske forhold.

Komiteen merker seg videre at regjeringen foreslår å føre alle offentlige myndigheter som utøver forsyningsaktiviteter tilbake til forsyningsforskriften, noe komiteen støtter.

2.2.3 Nye anskaffelsesprosedyrer

Komiteen merker seg at regjeringen foreslår å innføre nye anskaffelsesprosedyrer hvor forhandlinger gjøres til en valgfri del av alle konkurranser, i tråd med forslaget fra flertallet i Forenklingsutvalget. I forslaget til ny forskrift åpnes det for at leverandører og oppdragsgivere kan gå i dialog når det er behov for det for å få til en god anskaffelse. Komiteen har merket seg at det er flere som under den åpne høringen ga uttrykk for at dette vil gi stor uforutsigbarhet for leverandørene om hva slags konkurranse de skal delta i, noe som også vil kunne økte transaksjonskostnadene. Næringslivets Hovedorganisasjon (NHO) er blant de som ikke støtter forslaget til ny prosedyre, da de mener dette vil undergrave gjennomsiktigheten i konkurransen. Komiteen merker seg at det også var flere som tok til orde for at gjeldende anskaffelsesprosedyre bør bestå under EØS-terskelverdi.

Komiteen viser til at formålet med forslaget til ny prosedyre er å forenkle anskaffelsesprosessen, særlig knyttet til dialogen mellom oppdragsgiver og tilbydere underveis i prosessen. Det blir med disse prosedyrene mulig for oppdragsgiver og tilbydere å snakke sammen om hvordan tilbud og løsninger skal forstås, slik at misforståelser og avvik kan oppklares. Komiteen er av den oppfatning at dette vil føre til færre avvisninger, færre avlysninger og færre tvister, og det vil bli mer attraktivt for små og mellomstore bedrifter å delta i offentlige konkurranser.

De nye prosedyrene innebærer at dialog og forhandlinger blir en valgfri del av alle anskaffelser under terskelverdiene. Komiteen peker på at selv om oppdragsgiver kan velge å vente med å beslutte om det skal forhandles med leverandørene til denne har sett tilbudene, innebærer dette ikke et forbud mot å bestemme seg for om forhandlinger skal gjennomføres når konkurransen utlyses. Oppdragsgiver kan således fortsatt bestemme seg på forhånd om forhandlinger skal gjennomføres eller ikke. Komiteen mener at oppdragsgiver i kunngjøringsteksten uansett bør angi hvorvidt denne har til hensikt å forhandle eller ikke. Komiteen forventer at dette hensyntas.

2.2.4 Oppsplitting av kontrakter

Komiteen har merket seg at det i et nytt EU-direktiv som skal gjennomføres i Norge, innføres en bestemmelse som gir oppdragsgiver plikt til å vurdere oppdeling av kontrakter, noe som skal gjøre det enklere for små og mellomstore bedrifter å delta i konkurranse om offentlige kontrakter. EU-direktivet innebærer at oppdragsgiver må gi begrunnelse dersom han velger å ikke dele opp kontrakten.

Komiteen ser det som viktig at også det norske regelverket legger til rette for en oppsplitting av kontrakter, slik at små og mellomstore bedrifter skal kunne konkurrere om kontraktene også i forbindelse med store prosjekter.

2.2.5 Helse- og sosialtjenesten – Forholdet til ideell sektor

Komiteen er kjent med at det i dagens regelverk er mulig å forbeholde anskaffelser av helse- og sosiale tjenester til ideelle organisasjoner. Komiteen viser til at regjeringen mener at en videreføring av dette unntaket kan være problematisk i forhold til EØS-regelverket, men merket seg at det under den åpne høringen i komiteen var flere som ga uttrykk for at EU-direktivet gir et handlingsrom som bør utnyttes. Det ble i den forbindelse vist bl.a. til EU-domstolens avgjørelse i Spezzino-saken, som åpner for reservasjon av kontrakter til fordel for ideelle organisasjoner innen helse- og sosialfeltet. Komiteen understreker den store betydning ideelle organisasjoner har som leverandører av helse- og sosialtjenester i Norge, og ser det som viktig å utnytte det handlingsrommet som EØS-regelverket gir for å legge til rette for at ideelle organisasjoner i så stor grad som mulig skal kunne tilby slike tjenester.

Komiteen viser til at regjeringen i omtalen av hovedlinjene i nye forskrifter (punkt 8.1 i proposisjonen) peker på at ideelle organisasjoner er viktige leverandører av helse- og sosialtjenester i Norge. Det understrekes at mange ideelle aktører har høy kompetanse, stort engasjement og stor tillit i befolkningen, samtidig som de er viktige innovatører.

Komiteen vil videre påpeke at Norge har en lang tradisjon for ideelle aktørers innslag i velferdstjenestene, og at ideelle organisasjoner har vært pionerer innen opprettelse og drift av utdannings-, helse-, velferds- og omsorgstjenester, ofte i samarbeid med frivilligheten og som positiv bidragsyter i lokalsamfunnet. Komiteen viser videre til at ideelle aktører både har særlige fortrinn og spesielle egenskaper som er verdifulle for samfunnet, og annerledes vilkår enn store kommersielle og offentlige aktører.

Komiteen viser til at regjeringen i proposisjonen uttrykker ønske om å utnytte handlingsrommet for å legge til rette for at de ideelle organisasjonene kan fortsette å tilby helse- og sosialtjenester av god kvalitet til brukerne, samt sørge for at brukernes behov for langsiktige relasjoner og stabilitet over tid kan ivaretas. Komiteen støtter regjeringens intensjoner og vil understreke behovet for at det norske regelverket fullt ut utnytter handlingsrommet som EUs regelverk til enhver tid gir.

Komiteen ber regjeringen så raskt som mulig, parallelt med og i etterkant av forskriftsutforming og implementering av det nye regelverket, innhente en ekstern juridisk vurdering av handlingsrommet for å ivareta ideelle aktører innenfor helse- og sosialområdet, herunder utrede ulike former for samarbeidsmodeller. Komiteenber også om at regjeringen har et særlig fokus på å påvirke rettsutviklingen i EU, blant annet i forbindelse med den kommende evalueringen av anskaffelsesdirektivets artikkel 77 og gjennom innlegg i relevante prejudisielle saker for EU-domstolen. Komiteen forutsetter også at en eventuell rettsutvikling som utvider handlingsrommet for å ivareta ideelle aktører i offentlige anskaffelser, blir gjennomført i norsk rett.

Komiteen viser også til den svenske Välfärdsutredningen, som blant annet skal foreslå tiltak for å bedre forutsetningene for ideell sektor i velferdssektoren, innenfor rammene av anskaffelsesretten. Denne delen av utredningen skal foreligge den 1. november 2016. Komiteen ber om at regjeringen følger med på utviklingen i Sverige, Danmark og andre land som det er nærliggende å sammenligne oss med.

Komiteen mener det er viktig å legge til rette for en stor og sterk sivil sektor, herunder å sikre gode rammevilkår for ideelle aktører som bidrar med velferdstjenester.

Komiteen viser til at en rekke helse- og sosialtjenester har egenskaper og ivaretar brukerbehov som skiller seg fra mange andre varer og tjenester det offentlige anskaffer. Hensynet til brukerens behov må stå sentralt ved slike anskaffelser. Komiteen er av den oppfatning at det derfor bør åpnes for at oppdragsgiver kan vektlegge brukerens behov for kvalitet, kontinuitet, universell utforming, akseptable priser, tilgjengelighet, et helhetlig tjenestetilbud, brukermedvirkning og ivaretakelse av brukerens integritet, mestring og deltakelse i samfunnet i anskaffelsen av helse- og sosialtjenester. Blant annet har ideelle leverandører, med sin tilknytning til sivilsamfunnet, tradisjonelt vært dyktige til å ivareta brukerens integritet, mestring og deltakelse i samfunnet. Slik brukermedvirkning kan for enkelte tjenester være av stor betydning for behandlingens kvalitet.

Derfor mener komiteen at det er viktig gjennom forskrift å legge til rette for at oppdragsgivere kan tillegge slike momenter vekt i sine anskaffelser.

Forskriften bør etter komiteens mening videre åpne for at oppdragsgiver kan ta i betraktning sitt behov for mangfold, kontinuitet og innovasjon, og tilbudets innhold og sammensetning ved gjennomføringen av konkurransen. Et variert tjenestetilbud, med et mangfold av leverandører, er særlig viktig for å sikre at brukernes ulike behov ivaretas innenfor helse- og sosialområdet. Oppdragsgiver vil i sine anskaffelser kunne legge vekt på sitt behov for å opprettholde tilbud med ulik behandlingsform, institusjonsform, organisering, livssynsgrunnlag osv.

Komiteen fremmer følgende forslag til § 7a i ny lov om offentlige anskaffelser:

Ǥ 7a skal lyde:

§ 7a Regler om anskaffelser av helse- og sosialtjenester

Departementet skal ved forskrift gi særskilte regler om anskaffelser av helse- og sosialtjenester.

Departementet skal ved utformingen av forskriften særlig legge vekt på særtrekkene ved helse- og sosialtjenester. Forskriften skal bidra til å fremme viktige hensyn som mangfold, kvalitet, kontinuitet og brukermedvirkning innenfor dette tjenesteområdet.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag til et tredje ledd i § 7 a:

Ǥ 7 a tredje ledd skal lyde:

Departementet skal gi oppdragsgivere adgang til på nærmere angitte vilkår å reservere kontrakter om helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner.»

Komiteen understreker at formålet med bestemmelsen er å synliggjøre behovet for særskilt forskriftsregulering av anskaffelser av helse- og sosialtjenester.

Første ledd pålegger departementet å vedta særskilte regler om helse- og sosialtjenester.

Annet ledd pålegger departementet å ta særlig hensyn til særtrekkene ved helse- og sosialtjenester ved utformingen av forskriften. Ved anskaffelser av helse- og sosialtjenester er det behov for å fremme viktige hensyn innenfor dette tjenesteområdet, som mangfold, kvalitet, kontinuitet og brukermedvirkning.

Bestemmelsen som sådan innebærer at offentlige innkjøperes adgang til å vektlegge særtrekkene ved helse- og sosialtjenesten skal tydeliggjøres i forskrift.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at tredje ledd pålegger departementet ved utforming av forskriften å gi oppdragsgivere adgang til på nærmere angitte vilkår å reservere kontrakter om helse- og sosialtjenester for ideelle organisasjoner.

Komiteen viser til at utfylling og gjennomføring av lovens bestemmelse om helse- og sosialtjenester bør skje i forskrift og veileder. Komiteen vil understreke behovet for gode og detaljerte veiledere som beskriver handlingsrommet og de ulike mulige innkjøpsstrategiene på en måte som gir trygghet og fjerner dagens tvil om handlingsrom og muligheter.

Komiteen mener videre det bør legges til rette for at det norske regelverket fullt ut utnytter handlingsrommet «som EUs regelverk til enhver tid gir. Derfor mener komiteen det er viktig å innføre et eget kapittel om anskaffelser av helse- og sosialtjenester i anskaffelsesforskriften, der det slås fast at oppdragsgiveren kan ta i betraktning særtrekkene ved ytelsene knyttet til særskilte behov brukerne av helse- og sosialtjenester har. Dette gjelder spesielt brukerens behov for kvalitet, kontinuitet, universell utforming, akseptable priser, tilgjengelighet, et helhetlig tjenestetilbud, brukermedvirkning og ivaretakelse av brukerens integritet, mestring og deltakelse i samfunnet. Oppdragsgiveren kan også vektlegge evnen til å mobilisere ressurser i nærmiljøet, samt oppdragsgivers behov for mangfold, erfaring, langsiktighet og spesialkompetanse, kontinuitet og innovasjon og tilbudets innhold og sammensetning.

Forskriften bør etter komiteens mening åpne for at oppdragsgiveren kan inngå langvarige kontrakter dersom det er nødvendig på grunn av brukernes behov, kontraktens formål, investeringskostnader eller andre relevante grunner. Komiteen mener også det er viktig at oppdragsgiveren kan inngå løpende kontrakter med oppsigelsesadgang.

Videre mener komiteen at forskriften må sikre at kontrakter om kjøp av helse- og sosialtjenester hvor EØS-retten åpner for det, kan inngås etter konkurranse reservert for ideelle leverandører. For kontrakter som ikke overstiger EØS-terskelverdien kan oppdragsgiver tildele kontrakt utelukkende basert på de grunnleggende prinsippene, og uten å følge prosedyrereglene i forskriften. Kontrakter om tjenester til enkeltbrukere hvor det ikke er mulig å gjennomføre en forsvarlig konkurranse uten å gi ut taushetsbelagte opplysninger og brukeren ikke samtykker i å gi ut slike opplysninger, eller bare samtykker i å gi ut slike opplysninger til en eller flere bestemte leverandører, vil kunne tildeles direkte til ideelle leverandører. Videre kan kontrakter tildeles direkte til ideelle leverandører dersom kontrakten innebærer utøvelse av offentlig myndighet i henhold til EØS-avtalen.

Komiteen viser til at unntaket for slike kontrakter har departementet foreslått å ta inn i forskriftens alminnelige bestemmelser i del I, ettersom unntaket gjelder for alle tjenester. Endelig må forskriften sikre at konkurranser kan reserveres for ideelle leverandører hvor dette er i tråd med direktiv 2014/24/EU artikkel 77. Dette unntaket har departementet foreslått tatt inn i en egen del i forskriften, som skal gjelde for anskaffelser av helse- og sosialtjenester.

Komiteen viser til at det i EU-direktiv 2014/24/EU oppstilles en egen terskelverdi på 750 000 euro, jf. artikkel 74 og artikkel 4 litra d. Komiteen viser til at Sejersted-utredningen pekte på fravær av en nasjonal terskelverdi som en måte å ivareta ideelle aktører i anskaffelsesprosesser på, også under det nye direktivet. Komiteen viser til at dette vil være i tråd med regjeringens uttalte målsetting i proposisjonen (8.1) om å utnytte handlingsrommet den har for å legge til rette for at de ideelle organisasjonene kan fortsette å tilby helse- og sosialtjenester av god kvalitet til brukerne. En slik forskrift innebærer at oppdragsgiver kan tildele kontrakt utelukkende basert på de grunnleggende prinsippene, og uten å følge prosedyrereglene i forskriften ved innkjøp under terskelverdi.

Komiteen viser til at det følger av gjeldende anskaffelsesforskrift § 2-1 (3) at oppdragsgiver ikke er forpliktet til å følge reglene i forskriftens del II eller III for kontrakter om tjenester til enkeltbrukere, forutsatt at det ikke er mulig å gjennomføre en forsvarlig konkurranse uten å gi ut taushetsbelagte opplysninger om brukeren og brukeren ikke samtykker i å gi ut slike opplysninger, eller bare samtykker i å gi ut slike opplysninger til en eller flere bestemte leverandører. Unntaket fulgte av kgl. res. av 23. oktober 2015, og komiteen viser til at det er antatt at unntaksbestemmelsen også er i tråd med direktiv 2014/24/EU. Komiteen mener det er viktig at ny forskrift viderefører denne unntaksbestemmelsen.

Komiteen viser til at det følger av EØS-avtalen artikkel 32, jf. artikkel 39, at reglene om fri etablering og fri bevegelighet av tjenester ikke kommer til anvendelse på «virksomhet som for en avtalepart innebærer, om enn bare leilighetsvis, utøvelse av offentlig myndighet». Innenfor kontrakter om helse- og sosialtjenester kan unntaket være aktuelt for eksempel innenfor tvungent barnevern. Komiteen mener det er viktig at ny forskrift sikrer at det i disse tilfellene ytes oppdragsgiver valgfrihet i fremgangsmåte ved kontraktsinngåelsen.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at et mindretall i Forenklingsutvalget mente at adgangen til å reservere kontrakter om helse- og sosialtjenester til ideelle organisasjoner er så viktig at det burde videreføres både over og under EØS-terskelverdiene så lenge det hersker usikkerhet med hensyn til om unntaksregelen vil kunne opprettholdes under de nye anskaffelsesdirektivene. Flertallet har merket seg Forenklingsutvalgets mindretall. Flertallet vil i denne sammenheng vise til den rettslige utviklingen innen EU, herunder EU-domstolens avgjørelser i sak C-113/13, Spezzino og sak C-50, Consorzio Artigiano. EU-domstolens avgjørelser viser at statene har et betydelig handlingsrom innenfor helse- og sosialområdet, og at oppdragsgivere på visse nærmere vilkår kan tildele kontrakter direkte til frivillige organisasjoner.

Etter komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti sitt syn foreligger det fortsatt et handlingsrom her, og disse medlemmer ønsker at dette handlingsrommet blir utnyttet i loven og forskriftene. Disse medlemmer finner det riktig at en bestemmelse om reservasjonsadgang for ideelle organisasjoner inntas i et nytt kapittel om helse- og sosialtjenester, både i lov og forskrift.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, vil bemerke at det følger av Spezzino-dommen at kontrakter for helse- og sosialtjenester bare kan reserveres for ideelle organisasjoner dersom dette etter en konkret vurdering i det enkelte tilfellet bidrar til å realisere myndighetenes målsettinger innenfor helse- og sosialsektoren, under hensyn til fellesskapets beste og økonomisk effektivitet. Dette må hensyntas ved utformingen av forskriftsbestemmelsen.

Komiteen viser til at det i dag er anledning til å reservere kontrakter til ideelle aktører innenfor helse- og sosialområdet. Komiteen viser imidlertid til at denne reservasjonsmuligheten i praksis ikke har vært benyttet på mange områder, og at det gjennom lang tradisjon i praksis er benyttet reservasjon for et begrenset antall kontraktstyper. Komiteen mener det vil være samfunnsmessig hensiktsmessig at det åpnes for at reservasjonsmulighet videreføres, og ber om at dette gjennomføres i anskaffelsesforskriften innenfor EØS-avtalen. Komiteen mener samtidig at forskriften åpnes for at en oppdragsgiver både utlyser åpne anbudsrunder, reserverer kontrakter for ideelle aktører på visse angitte vilkår og om ønskelig tar i bruk samarbeidsmodeller som også benyttes i EU. Komiteen ber videre om at forskriften vurderes på nytt når pensjonsspørsmålet for ideell sektor er løst.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener videre at anskaffelsesforskriften må sikre at forkontrakter om utførelse av helse- og sosialtjenester velger oppdragsgiver fremgangsmåte for kontraktsinngåelsen, forutsatt at kontrakten inngås med en ideell organisasjon når det er til fellesskapets beste og bidrar til økonomisk effektivitet å reservere kontraktstypen. Med dette menes at oppdragsgiver for disse tilfellene ikke vil være forpliktet til å følge slike regler som i gjeldende regelverk følger av gjeldende anskaffelsesforskrift del II og III.

Flertallet viser til at Sejersted-rapporten som ble utført etter bestilling fra regjeringen, peker på samarbeidsmodeller som benyttes i EU, og mener disse også skal tas i aktiv bruk i Norge, i tillegg til anbudskonkurranser. Eksempler er driftsavtaler innenfor reglene for «utvidet egenregi» og ideelt/offentlig samarbeid/partnerskap basert på offentlige tilskudd til helse- og sosialtjenester av allmenn betydning. Flertallet ber på denne bakgrunn om at forskriftene blir utformet slik at de ulike samarbeidsmodellene beskrives og tas i bruk i tråd med målsettingen om en sterk sivilsektor i tiden som kommer.

Flertallet viser til at «utvidet egenregi» er en samarbeidsform som i stor grad ble praktisert i Norge før loven om offentlige anskaffelser ble iverksatt. Flertallet er kjent med at Danmark har videreutviklet modellen som gir mulighet for å inngå direkte og langsiktige driftsavtaler med «selvejende institutioner». Den er fortsatt en dominerende samarbeidsform når det gjelder ideelle organisasjoners drift av f.eks. sykehjemstjenester og hospice i Danmark.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet peker på at unntaket for utvidet egenregi gjelder generelt for alle offentlige anskaffelser, og at dette følgelig vil reguleres av forskriftens del I. Adgangen til å inngå kontrakter ved utvidet egenregi er akkurat den samme for helse- og sosialtjenester som for andre kontrakter. Disse medlemmer viser til at EU-domstolen i SUCH har uttalt at ideelle aktører ikke kan benyttes i utvidet egenregi, fordi disse aktører ikke kan sidestilles med det offentliges egne interne ressurser.

Disse medlemmer viser til at juridiske vurderinger regjeringen har fått utført viser at det foreligger en risiko for at staten kan bli erstatningspliktig dersom de ideelle organisasjonene får tildelt kontrakter uten at dette skjer innenfor den EØS-rettslige rammen, med påfølgende økonomisk risiko også for de ideelle organisasjonene. Disse medlemmer peker på at å gå imot de faglige juridiske vurderingene vil innebære at offentlige oppdragsgivere påtar seg et stort ansvar, både overfor de ideelle organisasjonene og overfor skattebetalerne som sådan. Selv om et brudd på anskaffelsesreglene i første omgang medfører at oppdragsgiver kan bli kjent erstatningspliktig, kan det også innebære mulig statsstøtterettslige vurderinger som kan komme til å ramme de ideelle organisasjonene som har fått tildelt en slik kontrakt. Disse medlemmer viser til at erfaringene fra blant annet ordningen med kompensasjon for merverdiavgift viser hvordan uklarhet knyttet til EØS-rettslig legalitet kan bringe med seg store kostnader og usikkerhet for både det offentlige og de som er omfattet av ordningen. Disse medlemmer ser det som viktig å utnytte det handlingsrommet EØS-regelverket oppstiller knyttet til anskaffelse av helse- og sosialtjenester, men på en slik måte at nevnte uklarhet ikke oppstår.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser bl.a. til høringsuttalelsen fra Ideelt nettverk, og finner grunn til at det ses nærmere på om utvidet egenregi bør være en av flere mulige former for samhandling mellom det offentlige og ideell sektor også i Norge. Det overordnede regelverk for denne type samarbeid er likt i EU/EØS-området, og det vil være relevant å arbeide videre med rammebetingelsene også i Norge.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti og Senterpartiet mener det bør være en målsetting at ideell sektors andel økes på sikt, og viser i denne sammenheng til behandlingen av Dokument 8:85 S (2015–2016).

Komiteen viser til at Stortingets vedtak til lov om offentlige anskaffelser (anskaffelsesloven) og Stortingets samtykke til godkjenning av EØS-komiteens beslutning nr. 97/2016 av 29. april 2016 om innlemmelse i EØS-avtalen av direktiv 2014/24/EU om offentlige innkjøp, direktiv 2014/25/EU om innkjøpsregler for forsyningssektorene og direktiv 2014/23/EU om tildeling av konsesjonskontrakter, jf. Prop. 114 S (2015–2016), ikke påvirker rettsstillingen til leverandør- og kontraktsforhold som gjelder for allerede inngåtte avtaler og eksisterende støtteordninger.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti vil subsidiært støtte forslag som bedrer ideelle aktørers muligheter og posisjon, men vil understreke at disse medlemmer primært mener dagens unntak må opprettholdes.

2.3 Grunnleggende prinsipper

Anskaffelsesregelverket er fundert på visse grunnleggende prinsipper. Komiteen merker seg at regjeringen i proposisjonen innfører en ny og enklere bestemmelse som trekker frem hovedprinsippene, noe som også er i tråd med anbefalingene fra Forenklingsutvalget. Komiteen har merket seg at høringsinstansene er generelt positive til en opprydding og klargjøring av anskaffelsesregelverkets grunnleggende prinsipper, men merker seg at det er delte meninger om hvilke prinsipper som bør fremheves. Regjeringen fremmer i proposisjonen forslag om en ny lovbestemmelse som pålegger oppdragsgiver å opptre i samsvar med grunnleggende prinsipper om likebehandling, forutberegnelighet, etterprøvbarhet, konkurranse og forholdsmessighet. Komiteen støtter dette.

2.3.1 Miljø, grunnleggende menneskerettigheter og andre samfunnshensyn

I proposisjonen foreslår regjeringen en ny bestemmelse om å ivareta miljø, grunnleggende menneskerettigheter og andre samfunnshensyn i offentlige anskaffelser. Komiteen viser til at det er tverrpolitisk enighet om at Norge skal bli et lavutslippssamfunn, og ser på offentlige anskaffelser som ett av flere viktige virkemidler i omstillingen til lavutslippssamfunnet.

Komiteen ser det som viktig at offentlige innkjøp i større grad enn i dag blir en drivkraft for grønn teknologiutvikling og mer miljøvennlige løsninger, og til å utvikle markedet for miljøteknologi.

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener at offentlige anskaffelser er et viktig verktøy med hensyn til å nå klima- og miljøpolitiske målsettinger. Stortinget har bedt regjeringen innføre krav om minimum 30 pst. miljøvekting ved alle offentlige anbud, der det er relevant.

Flertallet viser til at norske industribedrifter i ulike sammenhenger kan møte særnorske miljøkrav. Dette kan handle om miljøkrav ved produksjon og miljøkrav til produkter og ferdigvarer, som f.eks. møbler og tekstiler.

Flertallet mener at i tilfeller der norske leverandører er pålagt særlige miljøkrav til produkter eller produksjonen bør disse også speiles i miljøkravene til anskaffelsen, så ikke norske bedrifter påføres en konkurranseulempe grunnet særnorske krav.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet, Venstre og Sosialistisk Venstreparti understreker betydningen av at dette legges som føringer i forskriftene. Dette er både god næringspolitikk og god miljøpolitikk.

Komiteen viser til at forslag til ny anskaffelseslov § 5 medfører at det offentlige må innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning og fremmer klimavennlige løsninger der dette er relevant. Offentlige oppdragsgivere vil som en følge av dette ha større oppmerksomhet på å gjøre miljøvennlige innkjøp, noe som vil kunne gjøre det enklere for leverandører å vinne frem med miljøvennlige produkter og løsninger.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at miljøkrav som stilles til bedrifter, enten de er internasjonale eller særnorske, er ofte omfattende og kompliserte. Å pålegge offentlige innkjøpere å stille samme miljøkrav til sine anskaffelser som det norske bedrifter er pålagt gjennom annet regelverk, vil være svært komplisert for en innkjøper som skal anskaffe en ferdigprodusert vare. Disse medlemmer mener forslaget til ny § 5 er et godt steg i riktig retning, men frykter at dersom offentlige innkjøpere skal pålegges å ha oversikt over samtlige norske miljøkrav, og ev. stille tilsvarende krav overfor varer som er lovlig produsert i utlandet, vil dette medføre en betydelig komplisering av regelverket. Disse medlemmer stiller seg tvilende til at et slikt pålegg i det hele tatt lar seg gjennomføre på en hensiktsmessig måte, og peker for øvrig på at dette i visse tilfeller også kan tenkes å være i strid med ikke-diskrimineringsforbudet i EØS-regelverket.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at krav stilt ved offentlige anskaffelser speiler særnorske miljøkrav til produkter eller produksjon, slik at norske bedrifter ikke straffes for å innfri norske miljøstandarder.»

Komiteen mener det offentliges innkjøpsmakt kan bidra til å påvirke utviklingen av – og etterspørselen etter – klimavennlige løsninger. Krevende kunder er viktige drivere av innovasjon. Å skape et hjemmemarked kan være et viktig bidrag for å utvikle miljøteknologiske spydspisser innen industri og næringsliv. Utvikling av gode løsninger hjemme innenfor viktige næringsområder som energi, industri, transport og skipsfart, kan også gjøre en stor forskjell for klima og miljø globalt. Forslag til ny lov om offentlige anskaffelser (Prop. 51 L (2015–2016)) inneholder en svært viktig skjerping av miljøbestemmelsene. Komiteen er av den oppfatning at ny § 5 er en klar innstramming sammenliknet med dagens formulering. Der man i henhold til dagens lovparagraf skal ta hensyn til miljømessige konsekvenser under planleggingen av en anskaffelse, skal man nå innrette anskaffelsespraksisen slik at den bidrar til å redusere miljøpåvirkning og fremme klimavennlige løsninger der det er relevant. Her ligger det altså en føring om at man i alle deler av anskaffelsesprosessen skal ivareta miljø- og klimahensyn. Komiteen mener det er en viktig presisering som bidrar til å tydeliggjøre oppdragsgivers miljøansvar, samt mulighetsrommet som finnes for å gjennomføre grønne innovative anskaffelser.

Komiteen mener livsløpskostnader er et elementært verktøy for å gjennomføre gode anskaffelser, og er i tillegg viktig for at anskaffelser, særlig innenfor bygg- og anleggsindustrien, skal fremme miljø- og klimahensyn.

Komiteen er opptatt av at livssykluskostnader hensyntas der hvor det er relevant. Komiteen fremmer derfor følgende forslag til alternativ formulering av § 5 første ledd:

«§ 5 første ledd skal lyde:

Statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer skal innrette sin anskaffelsespraksis slik at den bidrar til å redusere skadelig miljøpåvirkning, og fremme klimavennlige løsninger der dette er relevant. Dette skal blant annet skje ved at oppdragsgiveren tar hensyn til livssykluskostnader. Disse oppdragsgiverne skal også ha egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser der det er en risiko for brudd på slike rettigheter. Departementet kan gi forskrift om det nærmere innholdet av bestemmelsen.»

Komiteens medlemmer fra Kristelig Folkeparti, Venstre og Sosialistisk Venstreparti er opptatt av at sekundærråvarer er viktige ressurser som er utvunnet av avfall og en viktig forutsetning på veien til en sirkulær økonomi. Det er viktig at statlige, fylkeskommunale og kommunale myndigheter og offentligrettslige organer innretter sin anskaffelsespraksis slik at den prioriterer sekundærråvarer fremfor jomfruelige råvarer der dette er relevant.

Komiteen merker seg at bestemmelsen også gir departementet hjemmel til å fastsette forskriftsregler om begrensninger i antallet ledd i leverandørkjeden og krav til universell utforming.

Komiteen er opptatt av å sikre at offentlige oppdragsgivere stiller krav om universell utforming i sine anskaffelser, og viser til at det i høringen har vært noe usikkerhet om hvorvidt dette er tilstrekkelig ivaretatt i forslaget til ny § 5.

Komiteen viser til at det nye EU-direktivet, som nå også skal implementeres i norsk rett, slår klart fast at slike hensyn skal tas, og oppstiller nye obligatoriske krav knyttet til universell utforming.

Komiteen viser til at disse kravene har et detaljeringsnivå som egner seg bedre i forskrift enn i lov, noe regjeringens forslag om lovhjemmel til å forskriftsfeste krav om universell utforming er ment å sikre.

Komiteen vil likevel fremheve viktigheten av at kravet til universell utforming i offentlige anskaffelser fremheves tydelig i loven. Komiteen fremmer derfor følgende forslag til omformulering av § 5 fjerde ledd:

Ǥ 5 fjerde ledd skal lyde:

Oppdragsgiveren skal stille krav til universell utforming i offentlige kontrakter i samsvar med regler som fastsettes i forskrift.»

Komiteen merker seg at regjeringen har sendt på høring forslag til forskrifter som begrenser antall ledd i leverandørkjeden til tre. Komiteen understreker at det må være mulig å stille strengere krav til antall ledd enn det forskriften tilsier, noe som vil være aktuelt i bransjer som blir utsatt for arbeidskriminalitet.

Komiteen har merket seg at Fellesforbundet, Byggenæringens landsforening (BNL), Kommunesektorens organisasjon (KS) og Direktoratet for forvaltning og IKT (Difi) i november 2015 ble enige om en rekke felles «seriøsitetskrav» og krav til lærlinger knyttet til bygge- og anleggsanskaffelser.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti forventer at dette hensyntas.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, peker på at seriøsitetskravene en rekke nærings- og myndighetsorganisasjoner har blitt enige om, er utformet som kontraktskrav som oppdragsgiver kan benytte i bygge- og anleggskontrakter. Disse kontraktskravene er svært detaljerte, og de kan tilpasses den konkrete anskaffelsen som skal gjennomføres. Flertallet mener at disse kravene har en form og et omfang som gjør dem uegnet for forskriftsregulering. Det vil være det motsatte av ønske om forenkling av anskaffelsesregelverket.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at det offentlige er en viktig kunde for norsk næringsliv. Det er viktig at anbud kan utformes på en måte som gjør norsk og lokalt næringsliv konkurransedyktig. Så lenge hensynet til likebehandling følges, er det etter disse medlemmers syn legitimt å utforme anbud på en måte som er særlig tilpasset nasjonalt og lokalt næringsliv.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at begrensninger i antall ledd i leverandørkjeden kan gjøre det vanskeligere for mindre bedrifter å få oppdrag. Det må være helt legitimt å splitte opp kontrakter for å gjøre det enklere for små selskap å delta i anbudsrunder, enten som hovedleverandør eller underleverandør.

Disse medlemmer viser til at det må kunne tas hensyn til at det på enkelte områder gjelder særnorske krav for eksempel til miljø. Det må i slike situasjoner være mulig å spesifisere at det skal gjelde tilsvarende krav for alle som deltar i konkurransen eller på andre måter sikre at særkrav ikke svekker norskproduserte varer.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sikre at norsk og lokalt næringsliv har mulighet til å delta i anbudskonkurranser på like vilkår som utenlandske leverandører.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Kristelig Folkeparti, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at for hvert ledd vil det bli vanskeligere å holde oversikt over grunnleggende forhold hos leverandørene. Disse medlemmer understreker at antallet ledd av underleverandører også må innbefatte bemanningsbyråer, slik at ikke krav om begrensning av leverandørledd kan undergraves gjennom bruk av bemanningsbyrå.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti fremmer derfor følgende tillegg til lovforslaget § 5 tredje ledd, etter siste punktum:

Ǥ 5 nytt femte punktum skal lyde:

Flere ledd i leverandørkjeden kan aksepteres når særlig kompetanse eller et fåtall leverandører gjør det nødvendig. Dette må i så fall begrunnes og godkjennes før kontrakt inngås. Innleie omfattes av bestemmelsen.»

Komiteen er opptatt av at det offentliges innkjøpsmakt skal brukes til å sikre etiske leverandørkjeder og viser til at i Norge og internasjonalt er det stigende forventninger til at offentlige og private virksomheter ivaretar samfunnsansvar og respekt for menneskerettigheter i egne leverandørkjeder. Komiteen viser til at Norge har formulert slike forventninger i St.meld. nr. 10 (2008–2009) Næringslivets samfunnsansvar i en global økonomi. Leverandørkjedeansvar står også på internasjonale organisasjoners dagsorden, for eksempel gjennom FNs Global Compact. Komiteen viser til at det følger av FNs veiledende prinsipper for næringsliv og menneskerettigheter at staten bør fremme respekt for menneskerettigheter hos selskapene de gjennomfører forretningstransaksjoner med. Komiteen støtter derfor forslaget til ny § 5 første ledd annet punktum, jf. Prop. 51 L, som slår fast at oppdragsgiverne skal ha etablert egnede rutiner for å fremme respekt for grunnleggende menneskerettigheter ved offentlige anskaffelser, der det er en risiko for brudd på slike rettigheter. Komiteen er av den oppfatning at dette vil bidra til ansvarlige produksjonsforhold nedover i produksjonsrekken. Komiteen ser også at økt fokus på ivaretagelse av miljø- og sosiale hensyn i anskaffelsesregelverket er nødvendig ut fra konkurransehensyn. Det bryter med prinsippet om likebehandling når en leverandør, som ikke respekterer grunnleggende menneskerettigheter eller skader miljøet, kan konkurrere om et offentlig anbud på lik linje med seriøse leverandører.

2.4 Innovasjon i offentlige anskaffelser

For at Norge skal være blant verdens beste land å bo i, også for våre barn og barnebarn, må vi lykkes med å skape nytt gjennom utvikling av ny teknologi, nye produkter og nye løsninger. Globaliseringen øker konkurransen i næringslivet. Balansen mellom omsorgstrengende og arbeidsdyktige endres og vil sette velferdssystemet under press. Samfunnet står overfor mange og krevende omstillinger de neste tiårene, og komiteen understreker betydningen av at offentlig sektor bruker sine ressurser på en mer effektiv måte enn i dag.

Komiteen viser til at hovedformålet med anskaffelsesregelverket er å bidra til en effektiv utnyttelse av samfunnets resurser. Offentlige anskaffelser er svært viktige for næringslivet, og regelverket er ikke til hinder verken for innovasjon eller små og mellomstore bedrifter-vennlige anskaffelser. Komiteen ser det som viktig at både offentlig og privat sektor kjenner mulighetene og handlingsrommet i regelverket, så disse kan utnyttes. Komiteen ser det som viktig at vi gjennom regelverket bidrar til å fremme innovasjon gjennom offentlige anskaffelser siden anskaffelser fungerer innovasjonsfremmende ved at nye løsninger etterspørres. Utviklingen av teknologi for olje- og gass-sektoren i Norge, og utviklingen av Internett for USAs forsvar, er gode eksempler på dette.

Komiteen har merket seg at Menon i en ny rapport på vegne av Nærings- og fiskeridepartementet og Klima- og miljødepartementet viser at offentlig sektor blir stadig viktigere for innovasjon i årene som kommer, og at følgende tre mål kan nås ved innovative offentlige anskaffelser:

• 1. Bedre offentlige tjenester og mer effektiv tjenesteproduksjon

• 2. Løse store samfunnsutfordringer, f.eks overgangen til lavutslippsamfunn, gjennom innovasjon

• 3. Påvirke utviklingen i næringslivet: skape arbeidsplasser, eksport og verdiskaping.

Komiteen mener rapporten bekrefter hvor viktige offentlige anskaffelser er for samfunnet og for næringslivet, og at vi legger til rette for å oppnå en større grad av innovasjon knyttet til anskaffelsene. Menon-rapporten viser også at det største hinder for innovasjon gjennom anskaffelser er innkjøpers opplevde risiko. Komiteen har merket seg innspill om at det bør etableres en ordning for risikoavlastning for å imøtekomme denne frykten. Tiltak som bidrar til økt kompetanse blant innkjøpere vil også være viktig.

Komiteen har merket seg at Nasjonalt program for leverandørutvikling er et viktig virkemiddel for å øke innovasjonseffekten av offentlige anskaffelser. Programmet har også en pådriverrolle for å modernisere stat/kommune og utvikle næringslivet. Samarbeidet mellom NHO, KS og Difi gir positive effekter, og komiteen merket seg at det under den åpne høringen i komiteen ble vist til flere gode eksempler på dette. Komiteen ser det som viktig å videreføre denne satsingen.

Komiteen vil understreke at det er av stor betydning å sikre god kompetanse blant offentlige innkjøpere, og viser til at Difi spiller en svært viktig rolle i denne forbindelse.

Komiteen viser også til at Offentlige forsknings- og utviklingskontrakter (OFU) er viktige for å styrke samarbeidet mellom offentlig sektor og oppdragsgivere, og for å bidra til innovasjon i både næringslivet og hos offentlige oppdragsgivere.

Komiteen mener innovasjon er viktig for økonomisk vekst og helt sentralt for å løse samfunnsoppgaver.

Komiteen legger til grunn regjeringens og Innovasjon Norges egen definisjon for innovasjon, slik det fremgår av St.meld. nr. 7 (2008–2009): «Et nyskapende og bærekraftig Norge»: «en ny vare, en ny tjeneste, en ny produksjonsprosess, anvendelse eller organisasjonsform som er lansert i markedet eller tatt i bruk i produksjonen for å skape økonomiske verdier».

Komiteenser næringslivet som en viktig samarbeidspartner for å realisere ambisjonen om en mer innovativ offentlig sektor, samtidig som offentlig sektor også kan være en viktig pådriver for mer innovasjon i næringslivet. Størrelsen på det offentlige markedet gjør det nødvendig å utnytte innovasjonskraften som ligger her, og komiteen mener offentlige anskaffelser i større grad skal bidra til innovasjon og innovative løsninger.

Komiteen fremmer derfor følgende forslag:

Ǥ 5 annet ledd skal lyde:

Oppdragsgiveren kan stille egnede krav og kriterier knyttet til ulike trinn i anskaffelsesprosessen, slik at offentlige kontrakter gjennomføres på en måte som fremmer hensyn til miljø, innovasjon, arbeidsforhold og sosiale forhold, forutsatt at kravene og kriteriene har tilknytning til leveransen.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, mener innovative anskaffelser leder til høyere risiko fordi partene ikke kan ha full kontroll på prosess eller resultat, slik man i større grad har når oppdragsgiver kjøper hyllevare eller bestiller det samme som sist. Risiko er et resultat av sannsynlighet og konsekvens, og selv om oppdragsgiver og leverandør i fellesskap kan minimere sannsynligheten for at noe går galt, vil det ofte være en resterende risiko. Av den grunn mener flertallet at det er behov for en type risikoavlastning når målet med anskaffelsen bare delvis oppnås. Det er rimelig at staten stiller med en garanti i særlig risikoutsatte prosjekter. Uten slike ordninger vil man ikke få sikret tilstrekkelig utbredelse av innovative løsninger, men kun ende opp med pilotprosjekter hos de største offentlige oppdragsgiverne. Derfor mener flertallet at det bør etableres en risikoordning for offentlige anskaffelser.

Flertallet fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede hvordan en risikoordning for offentlige anskaffelser kan utformes og komme tilbake til Stortinget med en sak på egnet måte.»

Komiteen mener at skal det offentlige kunne utnytte anskaffelsesområdet aktivt for å bidra til mer innovasjon generelt, kreves det at ulike anskaffelsesfaglige virkemidler tas i bruk. Ikke alle offentlige virksomheter har nødvendig styring, kompetanse, ressurser eller kan bære den risiko større innovasjoner krever. Men de fleste offentlige virksomheter har anledning til å stimulere til innovasjon i markedet gjennom å utnytte virkemidler som gjør dem innovasjonsvennlige. Et eksempel på dette er å åpne opp kravspesifikasjonene og i større grad beskrive behovskrav og funksjonskrav, i stedet for detaljerte spesifikasjoner. Dette er for å la markedet i større grad komme opp med den beste løsning for å dekke behovet. Slike typer anskaffelser innebærer normalt lavere risiko enn anskaffelse av rene innovasjoner.

Komiteen mener at for effektivt å kunne bidra til innovasjon kreves det derfor en helhetlig tilnærming til anskaffelsesarbeidet med fokus både på anskaffelser av innovasjoner og innovasjonsvennlige anskaffelser. Gode risikovurderinger og risikostyring er i denne sammenheng helt sentralt.

Likestilling

Komiteen er opptatt av å styrke likestillingsarbeidet i næringslivet, og ser at offentlig sektor gjennom sine innkjøp kan bidra til dette. Komiteen er derfor opptatt av at anskaffelsesregelverket legger til rette for dette.

2.5 Lærlinger

Komiteen merker seg, og støtter, at det i loven kommer krav om bruk av lærlinger. Ved å stille krav om bruk av lærlinger i forbindelse med offentlige anskaffelser mener komiteen det gis et viktig signal om at offentlige virksomheter ønsker å støtte opp om bedrifter som satser på langsiktig utvikling av fagarbeidere og fagkompetanse. Komiteen mener at dette også kan bidra til økt rekruttering til fag- og yrkesopplæringen, og kompetanseutviklingen for fagarbeidere og bedrifter.

Komiteen ser det som viktig at det stilles krav om at bedrifter som deltar i anbud ved offentlige innkjøp må være aktive lærebedrifter og inkludere lærlinger i det aktuelle prosjektet. Kravet som stilles må gjelde både for norske og utenlandske bedrifter.

Komiteen viser til at det under den åpne høringen i komiteen ble uttrykt bekymring for at det legges opp til for mange unntak, noe som innebærer at lærlingklausulen blir uthulet. Komiteen viser til at det mangler læreplasser over hele landet, og at det som et utgangspunkt bør stilles krav om læreplasser i alle offentlige anbud og virksomheter, der det foreligger et behov.

2.6 Håndhevelse

For å sikre etterlevelse av regelverket er det viktig med gode og effektive håndhevelsesregler. For å effektivisere håndhevelsen av ulovlige direkte anskaffelser, både i KOFA og i domstolene, foreslår regjeringen å gjeninnføre KOFAs myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr. Komiteen har merket seg at forslaget har fått bred støtte i høringen. Komiteen har videre merket seg at forslaget om å gi KOFA kompetanse til å reise søksmål for domstolene har fått liten støtte, og at regjeringen derfor ikke foreslår dette i proposisjonen.

Komiteen har merket seg at regjeringens forslag om å gjeninnføre KOFAs myndighet til å ilegge overtredelsesgebyr, har fått bred støtte i høringen. Komiteen støtter forslaget.

Komiteen vil understreke betydningen av at det praktiseres åpenhet i forvaltningen generelt, men også når det gjelder offentlige anskaffelser spesielt. Det er et avgjørende demokratisk prinsipp som bidrar til tillit til forvaltningen. Innsynsreglene knyttet til offentlige anskaffelser er grunnleggende for å sikre at det er åpenhet knyttet til de arbeidsprosesser forvaltningen gjennomfører, og spesielt for å sikre og eventuelt etterprøve om forvaltningen har gjort et lovmessig riktig og forretningsmessig godt valg av vinnere i offentlige anbudskonkurranser. Øvrige tilbydere som ikke nådde frem i konkurransen kan ha åpenbar saklig interesse av å be om innsyn, i den av forvaltningens valgte vinner av en anbudskonkurranse.

For det offentlige er behandling av innsynsbegjæringer, der det forekommer, en naturlig del av en anskaffelsesprosess. Det er samtidig en del av kostnaden og tidsbruken knyttet til konkurransegjennomføringen. At det gis innsyn etter begjæring i det tilbudet som er best og som tildeles kontrakt er naturlig og viktig, men det er grunn til å spørre om det er riktig å gi innsyn i tilbud som ikke nådde frem, uten å ha en saklig interesse i disse.

Komiteen mener det er grunnlag for en vurdering av dette for å sikre effektiv ressursbruk og for å sikre at innsynsreglene nyttes i tråd med det formålet reglene tjener. Dette bør følges opp av en presisering eller endring av praksis i retning av at det uten saklig interesse kun gis innsyn i tilbudet til den beste tilbyder. Dette ville spare betydelig saksbehandlingstid og bidra til effektivt ressursbruk uten at dette går på bekostning av åpenhet og tillit til forvaltningen. Det er i utgangspunktet først og fremst dette tilbudet som står i veien for øvrige tilbydere.

Komiteen er av den oppfatning at det er viktig å beholde KOFAs klagegebyr på om lag dagens nivå, dels for å forhindre en økt klagestrøm for KOFA som vil gjøre dette til et ineffektivt klageorgan og dels for å opprettholde den grad av risiko det innebærer for klager å betale dagens gebyr.

Komiteen vil understreke at ileggelse av overtredelsesgebyr er riktig når det foreligger grov uaktsomhet eller forsett, slik reglene var i den nå opphevede anskaffelsesloven § 7b. Komiteen viser til at det nå legges til grunn en strengere praksis enn tidligere ved at det foreslås at unnlatelse av å ilegge gebyr bare skal skje i unntakstilfeller. Det legges videre opp til at gebyret kan unngås ved å inngå intensjonskunngjøring.

Komiteen mener at den oppdragsgiver som gjør det som er nødvendig for å unngå eller avverge tap, ulempe, skade eller feil, ikke automatisk skal ilegges overtredelsesgebyr, og at det vil være unødvendig komplisert at denne aktsomme oppdragsgiver må publisere en intensjonskunngjøring for å være sikker på å unngå overtredelsesgebyr. En slik praksis vil kunne føre til at det går inflasjon i unødvendige intensjonskunngjøringer. Komiteen mener KOFA bør utvise skjønn i den konkrete sak, herunder vurdere oppdragsgivers aktsomhet, knyttet til ileggelsen av et eventuelt overtredelsesgebyr. Komiteen ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med forslag til lovtekst tilpasset dette.

2.7 Ny stortingsmelding om offentlige anskaffelser

Komiteen har registrert at flere av høringsinstansene har tatt til orde for at det bør utarbeides en ny stortingsmelding om offentlige anskaffelser. Stortingsmeldingen «Det gode innkjøp» ble fremlagt av regjeringen Stoltenberg II i 2009, jf. St. meld. nr. 36 (2008–2009). Stortingsmeldingen ble i den åpne høringen i komiteen omtalt som en god handlingsplan for offentlige anskaffelser, og det ble fra flere etterlyst en ny melding. Komiteen viser til at det i den forrige stortingsmeldingen ble gjort en helhetlig tilnærming til offentlige innkjøp, og det ble foreslått en rekke tiltak som skulle føre til bedre offentlige innkjøp.

Komiteen støtter forslaget om at det må utarbeides en ny stortingsmelding om offentlige innkjøp.