Innstilling fra familie- og kulturkomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Audun Lysbakken, Torgeir Knag Fylkesnes, Snorre Serigstad Valen og Kirsti Bergstø om profittfri barnehage

Dette dokument

Til Stortinget

Sammendrag

Barnehagen er et pedagogisk tilbud og en del av det norske utdanningssystemet. For forslagsstillerne har dette vært en viktig begrunnelse for å lovfeste retten til barnehageplass for alle, legge til rette for et likeverdig tilbud av høy kvalitet, sikre god offentlig finansiering og redusere foreldrebetalingen.

Det er 6 087 barnehager i Norge ifølge forslagsstillerne, og det ble brukt til sammen 48 mrd. kroner på barnehage i 2015. Av totalkostnadene gikk 26,5 mrd. kroner til kommunale barnehager og 21,6 mrd. kroner til private barnehager.

Det vises til at skattebetalernes penger er ment å gå til viktige velferdsgoder, som for eksempel barnehage. Lovverket må ifølge forslagsstillerne derfor utformes slik at det hindrer at offentlige tilskudd og foreldrebetaling går til profitt for private tilbydere av slike tjenester.

Forskning og stadige medieoppslag viser ifølge forslagsstillerne at lovens innramming av det offentlige tilskuddet ikke er tilstrekkelig for å hindre private barnehageeiere i å ta ut forholdsvis store beløp i profitt. Forslagsstillerne viser til at det finnes ikke en nasjonal oversikt over hvorvidt dagens lovverk fungerer i tråd med Stortingets intensjon om at offentlige tilskudd og foreldrebetaling skal komme barna til gode.

Forslagsstillerne viser til at fra 1. august 2016 er Fylkesmannen tilsynsorganet for barnehagene. Et nasjonalt tilsynsorgan er derfor for første gang etablert for barnehagene. Dette legger et godt grunnlag for å gjennomføre systematiske tilsyn med barnehagene i hele landet og få etablert en nasjonal oversikt som kartlegger hvordan offentlige midler blir brukt i henhold til lovverket. Forslagsstillerne mener at regjeringen i større grad må sikre at pengene kommer barna i barnehagen til gode, og ikke blir til profitt for private barnehageeiere.

Forslagsstillerne fremmer følgende forslag:

  1. Stortinget ber regjeringen fremme forslag til endringer av lovverket for barnehagene slik at offentlige tilskudd og foreldrebetaling kommer barna til gode, og at disse pengene ikke går til profitt for private barnehageeiere.

  2. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om innføring av et lovkrav som sikrer ansatte i private barnehager likeverdige lønns- og arbeidsvilkår, herunder pensjonsavtale, som ansatte i kommunale barnehager. Dette må være en forutsetning for å få offentlig støtte.

  3. Stortinget ber regjeringen utarbeide en nasjonal oversikt over hvordan barnehageloven med forskrifter, som regulerer offentlige tilskudd og tilsyn med private barnehager, etterleves og håndheves i sektoren.»

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Arild Grande, Lasse Juliussen, Hege Haukeland Liadal og Sonja Mandt, fra Høyre, lederen Svein Harberg, Kårstein Eidem Løvaas og Mette Tønder, fra Fremskrittspartiet, Anders Anundsen og Ib Thomsen, og fra Kristelig Folkeparti, Geir Jørgen Bekkevold, viser til representantforslaget, og støtter forslagsstillernes syn på barnehagen som et pedagogisk tilbud i det helhetlige norske utdanningssystemet. Det er et mål for komiteen at alle barn gis tilbud om gode og trygge barnehager, og at foreldre som ikke har råd til å betale for det selv, gjennom støtteordninger gis mulighet til å benytte seg av barnehagetilbudet. Komiteen støtter vurderingen om at offentlige tjenester finansiert av skattebetalerne skal gå til viktige velferdsgoder, og at barnehage utgjør en sentral tjeneste i denne forstand. Komiteen peker, som forslagsstillerne, på at Fylkesmannen er gitt adgang til å føre tilsyn med enkeltbarnehager.

Komiteen viser til at forslagsstillerne fremmer tre konkrete forslag, ett som begrenser barnehageeieres mulighet til avkastning fra barnehagedrift, ett for å innføre like lønns- og arbeidsvilkår for ansatte i private og offentlige barnehager, og ett for etablering av en nasjonal oversikt over hvordan barnehageloven etterleves og håndheves i sektoren.

Komiteen viser til at forslag 1 og 2 vil gripe direkte inn i vilkårene for privat eierskap og drift innenfor barnehagesektoren. Komiteen vil minne om at etableringen av barnehager i privat eierskap og drift har vært avgjørende i å virkeliggjøre den høye barnehagedekningen vi har på landsbasis i dag. Dette målet har hatt tverrpolitisk oppslutning. Når det gjelder forslag 3, viser komiteen til kunnskapsministerens svar, hvor han viser til at Utdanningsdirektoratet er gitt i oppdrag å undersøke kommunenes erfaringer med reglene om bruk av tilskudd.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at private barnehager har vært viktige for gjennomføringen av barnehageløftet. Private barnehager gir plass til om lag halvparten av landets barnehagebarn og vil fortsatt være viktige for å sikre retten til barnehageplass.

Disse medlemmer viser til at barnehageloven allerede i dag slår fast at offentlige tilskudd skal komme barna i barnehagen til gode. Som forslagsstillerne viser til, finnes det likevel flere eksempler på at kommersielle barnehageeiere har tjent mer penger på barnehagedrift enn lovformuleringen om «et rimelig årsresultat» skulle tilsi. Disse medlemmer mener at disse eksemplene, samt det faktum at staten årlig gir over 21 mrd. kroner i tilskudd til private barnehager, tilsier at det er behov for en nasjonal oversikt over hvordan lovverket fungerer, og hvordan pengene blir brukt.

Disse medlemmer viser videre til tidligere forslag om å gi kommunene mulighet til å stille like krav til de private som til de kommunale barnehagene. Disse medlemmer viser til at finansieringen av kommunale og kommersielle barnehager fra og med 2016 ble likestilt, men uten at den økonomiske likebehandlingen medførte tilsvarende likeverdighet i krav. Til tross for at det er kommunene som har ansvar både for at alle barn med rett til plass, får det, og for at barna har et godt og forsvarlig barnehagetilbud, har de bare begrenset rett til å stille krav til de private barnehagene. Private barnehager kan for eksempel velge å ta inn barn uten lovfestet rett foran rettighetsbarn. De kan la være å ta opp flyktningbarn, barn med minoritetsbakgrunn og barn med spesielle behov. De kan velge å holde bemanningen og andelen barnehagelærere på et lavere nivå enn det de kommunale barnehagene gjør, og de kan ha kortere åpningstider, velge ikke å delta i felles brukerundersøkelser og så videre.

Etter disse medlemmers mening er det urimelig at de private barnehagene skal likebehandles økonomisk så lenge det ikke kan følge flere krav med pengene, om eksempelvis personale, åpningstider, lønns- og arbeidsvilkår, opptak og overgangsordninger til skole. Med reell likebehandling vil kommersielle barnehager i mindre grad få refundert utgifter de ikke har.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen sørge for at kommunene får adgang til å stille samme krav til private og offentlige barnehager.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre og Fremskrittspartiet, viser til at de samme krav og regler gjelder for offentlige og private barnehager gjennom lovverk og forskrifter. Gjennom dette er både krav til bemanning og til andel barnehagelærere likt for alle barnehager. Bemanningen er om lag lik i private som i offentlige barnehager, og andelen pedagoger har steget jevnt de siste årene. Flertallet viser videre til at undersøkelser finner like god kvalitet i private barnehager som i offentlige.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Kristelig Folkeparti viser også til vedtaket i innstillingen om Dokument 8:128 S (2014–2015) fra finanskomiteen vedrørende profitt i offentlig finansierte velferdstjenester. I dette vedtaket ble regjeringen anmodet om å sette ned et offentlig utvalg som kartlegger pengestrømmer i offentlig finansierte velferdstjenester, herunder handel mellom nærstående, bruk av skatteparadis, tynnkapitalisering og utbytte. Utvalget skulle også foreslå løsninger som sørger for at offentlige midler i størst mulig grad går til produksjon av faktisk velferd. Disse medlemmer stiller seg bak denne anmodningen om å nedsette et slikt utvalg.

Forslag fra mindretall

Forslag fra Arbeiderpartiet:
Forslag 1

Stortinget ber regjeringen sørge for at kommunene får adgang til å stille samme krav til private og offentlige barnehager.

Komiteens tilråding

Komiteen viser til representantforslaget og til sine merknader og rår Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 8:43 S (2016–2017) – Representantforslag fra stortingsrepresentantene Audun Lysbakken, Torgeir Knag Fylkesnes, Snorre Serigstad Valen og Kirsti Bergstø om profittfri barnehage – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Brev fra Kunnskapsdepartementet v/statsråd Torbjørn Røe Isaksen til familie- og kulturkomiteen, datert 10. mars 2017

Svar på representantforslag 8:43 S (2016-2017) om profittfri barnehage

Jeg viser til representantforslag fra stortingsrepresentantene Audun Lysbakken, Torgeir Knag Fylkesnes, Snorre Serigstad Valen og Kirsti Bergstø om profittfri barnehage.

De private barnehagene spiller en avgjørende rolle for at tilnærmet alle barn mellom ett og seks år i Norge har barnehageplass. Et mangfold av barnehager gir et bredere tilbud til barnefamiliene for den enkelte og for kommunene som ansvarlige for tjenesten. Stoltenberg II-regjeringen viste selv til viktigheten av et mangfoldig barnehagetilbud og foreldres mulighet til å velge mellom ulike barnehager i Meld. St. 24 (2012-2013) Fremtidens barnehage. Jeg ønsker også å vise til barnehageforliket hvor et bredt politisk flertall gikk inn for full barnehagedekning. Dette forliket forutsatte en stor innsats fra både kommunene og privat sektor.

Jeg mener det er nødvendig at private barnehageeiere kan ha et rimelig vederlag for den arbeidsinnsatsen og kapitalinnsatsen som legges inn i driften av barnehagevirksomheten. Samtidig er jeg enig i at barnehageeierne ikke skal ta ut ekstraordinær profitt fra barnehagene. Jeg vil her vise til at barnehageloven krever at det kommunale tilskuddet og foreldrebetalingen skal komme barna til gode. Det er åpnet opp for at barnehageeier under nærmere angitte vilkår kan ha et «rimelig årsresultat», det vil si adgang til å ta ut et rimelig utbytte. Forutsetningen for at eier kan ta utbytte er at personalutgiftene ikke er vesentlig lavere enn i kommunale barnehager, at handel med nærstående har skjedd til markedspris og at kostnadene kun er knyttet til barnehagedrift. Jeg vil videre vise til endringene som ble gjort i 2016 for å få et mer treffsikkert tilskudd. Kommunens pensjonsutgifter skal nå ikke lenger tas med i beregningen av tilskuddet til de private barnehagene. Isteden skal det legges til et påslag på 13 prosent av kommunens brutto lønnsutgifter. Dette gjør at tilskuddet i større grad gjenspeiler de private barnehagenes reelle pensjonskostnader. Det vil være viktig å følge med på kostnader til pensjon både i private og kommunale barnehager for å vurdere om det er behov for justeringer i påslaget.

Det er først og fremst opp til kommunen å kontrollere om tilskuddet brukes i samsvar med loven. Representantene legger i sitt forslag til grunn at fylkesmannen er tilsynsorganet for barnehagene. Dette er noe upresist. Fylkesmannen er fra august 2016 gitt hjemmel til å føre tilsyn med barnehagene i «særlige tilfeller». Fylkesmannen skal først og fremst føre tilsyn i de tilfellene hvor kommunen ikke ivaretar sin tilsynsrolle. Det betyr at det fortsatt er kommunen som har hovedansvaret for å kontrollere om barnehagene oppfyller barnehageloven, herunder bruken av det kommunale tilskuddet.

Tall fra Utdanningsdirektoratet viser at 18,6 mrd. kroner av offentlige midler på barnehageområdet gikk til private barnehager i 2015. Av det samlede årsresultatet for private barnehager ble 192 mill. kroner, eller 1,03 prosent, utbetalt som utbytte til eierne. I årene fra 2011 til 2015 har utbyttet variert mellom 0,9 prosent og 1,34 prosent av de offentlige midlene til private barnehager.

Vi har ingen indikasjoner på at kvaliteten i private barnehager er dårligere enn i kommunale barnehager. De private barnehagene må oppfylle de samme nasjonalt fastsatte kvalitetskravene som de kommunale barnehagene. Statistikken viser at bemanningstettheten er noe høyere i kommunale barnehager enn i private barnehager. Det samme gjelder andel barnehagelærere. Forskjellene er likevel små, og det er vanskelig å fastslå at forskjellene skyldes private barnehageeiers eventuelle motiver om profitt.

Jeg mener det er bedre å fastsette kvalitetssikrende bestemmelser for barnehagevirksomheten enn å regulere overskuddet på slutten av året. Gjennom å sette tydelige forventinger til kvaliteten på tjenesten, legger vi et godt grunnlag for at alle barn får et godt barnehagetilbud. Dette vil også sikre at barnehageeieres uttak av profitt ikke går på bekostningen av kvaliteten i barnehagetilbudet. I den sammenhengen vil jeg vise til at regjeringen har varslet en høring av bemanningsnorm våren 2017.

Tall fra 2015 viser at kostnadene per barn er noe høyere i kommunale barnehager enn i private barnehager. Forskjellen i kostnadene per barn skyldes blant annet at de kommunale barnehagene i gjennomsnitt har høyere pensjonsutgifter enn de private barnehagene. Bakgrunnen for dette er at mange kommuner har dyrere pensjonsordninger enn private barnehager og at den gjennomsnittlige alderen blant de kommuneansatte er høyere enn i private barnehager. Jeg mener det lite hensiktsmessig å lovfeste et krav til at lønns- og arbeidsvilkår må være like i private barnehager og kommunale barnehager. I Norge er det tradisjonelt partene i arbeidslivet som avtaler lønns- og arbeidsvilkår, og ikke staten. Jeg mener dette også bør gjelde på barnehageområdet.

Gjeldende regelverk om bruk av offentlige tilskudd og foreldrebetaling ble innført 1. januar 2013. Det har hittil vært svært få saker hvor kommunene har inndratt tilskudd på grunn av brudd på tilskuddsregelverket, men det er ønskelig å få kartlagt kommunenes erfaringer med å praktisere dette regelverket. Utdanningsdirektoratet ble derfor i juni 2016 gitt i oppdrag innen 1. oktober 2017 å kartlegge i hvilken grad kommunene anvender barnehagelovens bestemmelser om bruk av tilskudd, jf. §§ 14 a, 16 a og forskrift om regnskapsplikt for godkjente ikke-kommunale barnehager og innhente kommunenes erfaringer med bruken av nevnte regelverk.

Oslo, i familie- og kulturkomiteen, den 9. mai 2017

Svein Harberg

leder og ordfører