2.1 Erfaringer med arbeidsavklaringspenger

2.1.1 Innledning

Arbeidsavklaringspenger ble innført fra 1. mars 2010 og erstattet de tre tidligere ytelsene rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Intensjonen var at den nye ytelsen skulle ha samme målgruppe som de tre forutgående ytelsene. Formålet med arbeidsavklaringspenger er å sikre inntekt for medlemmer mens de får aktiv behandling, deltar på et arbeidsrettet tiltak eller får annen oppfølging med sikte på å skaffe seg eller beholde arbeid. Sammenslåingen innebar en frikobling mellom type inntektssikring og virkemidler/tiltak. Omleggingen skulle bidra til å vri ressursbruken fra stønadsforvaltning til avklaring og oppfølging. Siktemålet var å snu fokuset fra hvilken inntektssikring den enkelte har rett på, til arbeidsmuligheter og hvilke tiltak og tjenester den enkelte har behov for. Innføring av én ytelse skulle styrke den arbeidsrettede innsatsen gjennom å frigi ressurser til en tettere og mer tilpasset oppfølging. Endringene skulle legge til rette for en raskere avklaring, og maksimal stønadsperiode ble satt til fire år.

Omtrent samtidig med innføringen av arbeidsavklaringspenger ble også arbeids- og velferdsforvaltningsloven (Nav-loven) § 14 a innført. Alle som henvender seg til et Nav-kontor, og som ønsker eller har behov for bistand til å komme i arbeid, har en lovfestet rett til å få vurdert sitt bistandsbehov og har da rett til en aktivitetsplan.

Ved innføring av arbeidsavklaringspenger ble det lagt til grunn at varigheten på ordningen skulle bli redusert som følge av tidligere og tettere oppfølging.

Det vises til meldingsdelens kapittel 3, der det redegjøres mer detaljert for vurderingene som er gjort på bakgrunn av foreliggende data om ordningen med arbeidsavklaringspenger har innfridd sentrale mål med å samle de tre tidligere ytelsene til én ytelse.

Det vises til meldingsdelens kapittel 3.1, der det gis en overordnet omtale av regelverket for arbeidsavklaringspenger, samt kapittel 3.2, hvor det gjøres greie for utviklingen i ordningen, herunder antall mottakere.

I kapittel 3.3 redegjøres det nærmere for målgruppen for arbeidsavklaringspenger, herunder om mottakergruppen har endret seg med innføringen av arbeidsavklaringspenger, hva som ligger bak endringene, og hvorvidt ordningen er hensiktsmessig for de nye mottakergruppene.

Det vises til meldingsdelens kapittel 3.4, der det vurderes om innføring av arbeidsavklaringspenger har ført til at mottakerne er kommet raskere tilbake i arbeid eller i arbeidsrettet aktivitet.

I kapittel 3.5 redegjøres det for gjennomgangen av aktivitet i stønadsperioden.

2.1.2 Oppsummering av gjennomgangen

Gjennomgangen viser at flere grupper kommer inn i ordningen med arbeidsavklaringspenger sammenliknet med de tre tidligere ytelsene. Økningen er i all hovedsak knyttet til personer som ikke kommer fra sykepenger. Det som kjennetegner denne gruppen, er at det er mange unge med svak arbeidstilknytning, de har lav eller ingen inntekt, og det er en høy andel som er diagnostisert med en psykisk lidelse. Mange vil derfor trenge til dels omfattende bistand fra Arbeids- og velferdsetaten til å komme i arbeid. Flere analyser viser at arbeidsavklaringspenger ikke er en hensiktsmessig ordning for ungdom som er i en gråsone mellom arbeidsledighet og helseproblemer.

Videre viser gjennomgangen at innføring av ordningen med arbeidsavklaringspenger ikke har gitt de ønskede resultater med henblikk på redusert varighet på stønadsløpet og raskere overgang til arbeid. Siktemålet med omleggingen var at dette skulle oppnås gjennom muligheten til å kombinere medisinsk behandling og arbeidsrettede tiltak, i tillegg til at omleggingen skulle bidra til en tidligere og tettere oppfølging av mottakerne.

Gjennomgangen viser at det er et potensial for bedre og mer målrettede stønadsløp gjennom tidligere igangsetting av arbeidsrettet aktivitet og mer samtidighet i gjennomføring av arbeidsrettet aktivitet og medisinsk behandling. Selv om det bare er en liten andel av mottakerne av arbeidsavklaringspenger som ikke er i aktivitet i form av arbeid, tiltak eller behandling, ser det likevel ut til at det er rom for mer aktivitet. Behandlingsopplegget ser ut til å legge beslag på en liten andel av tiden i stønadsperioden, og bare rundt halvparten av mottakerne deltar på tiltak samtidig som de mottar medisinsk behandling.

For å nå målet om arbeid er det også helt avgjørende at bruker medvirker aktivt. Analyser viser at krav til aktivitet kan bidra til økt arbeidstilknytning og kortere stønadsforløp, men at dette forutsetter systematisk og konsekvent håndheving. Brudd på aktivitetsplikten får i dag ofte ikke konsekvenser for mottakeren av arbeidsavklaringspenger før det foreligger gjentatte og mer omfattende brudd.

2.2 Et mer målrettet stønadsløp

2.2.1 Innledning

Det er behov for å gjøre endringer i regelverket for å oppnå raskere avklaring av mottakernes arbeidsevne og økt overgang til arbeid. Igangsatte tiltak for å styrke innholdet og kvaliteten på oppfølgingen og den arbeidsrettede bistanden som gis av Arbeids- og velferdsetaten, er viktige for å understøtte regelendringene som foreslås i denne proposisjonen.

Hovedbildet er at samlet varighet med arbeidsavklaringspenger ikke er redusert sammenliknet med de tre tidligere ytelsene. Overgangen til arbeid har heller ikke økt. For å oppnå økt overgang til arbeid må innsatsen settes inn tidlig.

Flere mottakere som står langt fra arbeidslivet, gir mer press på oppfølgingsressursene og øker risikoen for lengre ventetider på tiltak innenfor ordningen. For å møte utfordringene er det nødvendig å fortsatt videreutvikle den arbeidsrettede innsatsen til Arbeids- og velferdsetaten. Det må samtidig legges til rette for en mer effektiv og målrettet bruk av oppfølgingsressursene.

2.2.2 Høyere terskel for å komme inn i ordningen

Med bakgrunn i den økte tilstrømmingen til arbeidsavklaringspenger blant unge i gråsonen mellom arbeidsledighet og helseproblemer er det behov for å tydeliggjøre at arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse. Det foreslås derfor å ta inn sykdomskravet i formålsbestemmelsen, og det presiseres i loven at det er et krav om at sykdom er en vesentlig medvirkende årsak til at arbeidsevnen er nedsatt. Videre foreslås det at ønsker og interesser ikke lenger skal tillegges vekt når nedsatt arbeidsevne skal vurderes, og at kravet til mobilitet økes ved at mottakeren må være villig til å søke arbeid andre steder enn på hjemstedet.

Målsettingen er å unngå sykdomsfokus der det kan unngås, men samtidig sikre livsopphold for dem som har en helsesituasjon som medfører en vesentlig begrensning på å arbeide. Dette vil også understøtte at oppfølgingsressursene kanaliseres til dem som har størst bistandsbehov. Unge som kommer inn i ordningen med arbeidsavklaringspenger, skal være særskilt prioritert i oppfølgingsarbeidet.

2.2.3 Strammere stønadsløp

Det skal legges til rette for at den enkelte mottaker av arbeidsavklaringspenger følges opp raskere og tettere, og at arbeidsrettede tiltak settes i gang så tidlig som mulig.

For at ordningen med arbeidsavklaringspenger skal gi bedre resultater, er det nødvendig å stramme inn på varighetsbestemmelsene. Dette vil legge et press på både mottaker og Arbeids- og velferdsetaten om å benytte stønadsperioden mer effektivt. Det foreslås å redusere maksimalperioden for arbeidsavklaringspenger fra fire til tre år. I tillegg foreslås det å stramme inn vilkårene for unntak fra varighet og tidsbegrense unntaket til to år. Med denne innstrammingen tydeliggjøres det at arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse som skal sikre inntekt ved avklaring og gjennomføring av fastsatt aktivitet, der målet er overgang til arbeid. I tillegg foreslås det å innføre en karensperiode på ett år for personer som har gått ut maksimalperioden på arbeidsavklaringspenger. Dette vil også understøtte at arbeidsavklaringspenger er en midlertidig ytelse.

Sannsynligheten for overgang til arbeid øker når tidspunktet for den maksimale varigheten nærmer seg. Økt oppfølging vil også kunne redusere overgangen til uføretrygd for dem som når maksimal varighet på arbeidsavklaringspenger.

Arbeidsavklaringspenger er en ytelse med tydelige aktivitetskrav der målet er arbeid. Det er avgjørende at mottaker medvirker aktivt for å nå målet om arbeid.

Det foreslås å innføre en mild og umiddelbar reaksjon tilsvarende én dags ytelse for mottakere av arbeidsavklaringspenger ved brudd på tre konkrete aktivitetsplikter. Forslaget skal gi grunnlag for en mer konsekvent håndtering av mottakernes aktivitetsplikt og på den måten bidra til å styrke målet om arbeid for den enkelte.

2.2.4 Bedre rammer for arbeidsrettet oppfølging

Arbeids- og velferdsforvaltningen skal bli bedre til å hjelpe flere ut i arbeid og skape gode brukermøter. Nav-kontorene må ha nødvendig myndighet og handlingsrom for å finne gode løsninger sammen med brukerne, og større handlingsrom vil øke muligheten for lokal tjenesteutvikling.

Oppfølgingen må gjøres mer målrettet ved at den i større grad tilpasses mottakernes bistands- og oppfølgingsbehov og knyttes til naturlige stoppunkter i stønadsløpet.

Det enkelte Nav-kontor må selv stå fritt til å vurdere hensiktsmessigheten av omfanget av oppfølging i den enkelte sak, og ikke bli målt på hvilke aktiviteter som er gjennomført.

Arbeids- og velferdsforvaltningen står overfor en økt oppgavemengde og kompleksitet i sakene. Det er derfor behov for å effektivisere forvaltningen både i kontakten med brukerne og i saksbehandlingen, noe som tilsier en streng prioritering av ressurser. Målrettet utvikling av forvaltningen gjennom IKT-modernisering og digitalisering av tjenestene er nødvendig for å sikre effektive og brukervennlige tjenester. Dette vil frigi ressurser til å gi mer omfattende bistand til brukere med behov for dette, samt gi muligheter for hyppigere og bedre dialog.

Arbeidet med å forenkle arbeidsevnevurderingene for å få et mindre byråkratisk og mer målrettet oppfølgingssystem er i gang. Dette vil frigjøre tid til oppfølging av de brukerne som trenger det mest. Målsettingen er et mer forståelig og helhetlig oppfølgingssystem for brukerne. Det legges vekt på økt brukermedvirkning. Det skal i tillegg være et tydelig arbeidsfokus i hele oppfølgingsløpet, noe som gir brukerne mer forutsigbarhet, gjør det lettere å kunne følge egen progresjon, samt bidrar til økt motivasjon. Aktivitetsplanen vil bli et sentralt og dynamisk verktøy i veiledernes arbeid og dialog med brukerne.

Ulike arbeidsmarkedstiltak kan tilbys hos tiltaksleverandører gjennom avtaler med ordinære arbeidsgivere eller i form av utdanning. Dette skal bedre arbeidssøkers arbeidsevne og muligheter til å få eller beholde et arbeid. Det skal legges til rette for økt bruk av ordinært arbeidsliv som tiltaksarena, da det viser seg å ha best effekt. For å styrke Arbeids- og velferdsetatens oppfølgingsarbeid foreslo regjeringen i Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet at etaten selv i større grad skal kunne bistå brukerne fremfor å kjøpe tjenestene fra eksterne tiltaksarrangører. Dette ble fulgt opp i statsbudsjettet for 2017 med en omdisponeringsfullmakt på inntil 100 mill. kroner i 2017 fra arbeidsmarkedstiltakene til Arbeids- og velferdsetatens driftsbudsjett, jf. Prop. 1 S (2016–2017).

Nytt regelverk for arbeidsmarkedstiltakene ble innført 1. januar 2016, hvor det legges det til rette for økt bruk av det ordinære arbeidslivet i arbeidsmarkedspolitikken, jf. Prop. 39 L (2014–2015) Endringer i arbeidsmiljøloven og sosialtjenesteloven (adgang til midlertidig ansettelse mv. og vilkår om aktivitet for stønad til livsopphold). Innsats ut mot etterspørselssiden i arbeidsmarkedet har blitt styrket, blant annet ved økt bruk av lønnstilskudd, både gjennom endringer i de midlertidige lønnstilskuddsordningene og gjennom en ny varig lønnstilskuddsordning for brukere med varig og vesentlig nedsatt arbeidsevne. Arbeidstrening i ordinært arbeidsliv har erstattet arbeidspraksisordningen. Tiltaket er mer målrettet gjennom tettere og bedre oppfølging av tiltaksdeltaker og arbeidsgiver. Varigheten er redusert for å hindre misbruk og øke effektiviteten i tiltaket. For å bedre tilbudet til personer som har behov for et tilrettelagt og skjermet arbeidsmiljø, ble tiltaket arbeidsforberedende trening (AFT) etablert 1. oktober 2016. Det nye regelverket innebærer en betydelig forenkling av strukturen og regelverket for arbeidsmarkedstiltakene.

Styringen av arbeidsmarkedstiltakene videreutvikles, jf. Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet og Prop. 1 S (2016–2017). Det skal legges større vekt på kvaliteten på tiltaksplassene og resultater for brukerne, og mindre på telling av gjennomførte aktiviteter og tiltaksplasser. Det vil være større frihet til å kunne avvike fra tiltakssammensetningen, og tiltaksnivået, som ligger til grunn for bevilgningen. Valg av tiltak kan gjøres ut fra hva som synes mest hensiktsmessig for den enkelte for å oppnå overgang til arbeid.

Mottakere av arbeidsavklaringspenger er en heterogen gruppe. For at den arbeidsrettede bistanden skal bli helhetlig og individuelt tilpasset, er det nødvendig at Arbeids- og velferdsetaten samarbeider godt med andre aktører. Særlig gjelder dette utdannings- og helsetjenestene i de tilfellene mottaker har behov for koordinert bistand. Det legges vekt på at velfungerende tiltak på tvers av sektorer skal videreutvikles, at innsatsen fra de ulike instansene samordnes bedre, og at det skal legges til rette for blant annet mer samtidighet i tjenestetilbudet.

2.3 Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Dag Terje Andersen, Fredric Holen Bjørdal, Lise Christoffersen og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Stefan Heggelund, lederen Arve Kambe, Bente Stein Mathisen og Bengt Morten Wenstøb, fra Fremskrittspartiet, Lene Langemyr og Erlend Wiborg, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Sveinung Rotevatn, og fra Sosialistisk Venstreparti, Kirsti Bergstø, viser til Prop. 74 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven mv. (arbeidsavklaringspenger og tilleggsstønader til arbeidsrettede tiltak mv.), hvor regjeringen foreslår å endre ordningen med arbeidsavklaringspenger.

Komiteen viser til at regjeringen varslet i Meld. St. 33 (2015–2016) Nav i en ny tid – for arbeid og aktivitet, at regjeringen ville foreta en gjennomgang av ordningen med arbeidsavklaringspenger i folketrygdloven med sikte på at ordningen i større grad skal stimulere til arbeid fremfor trygd.

Arbeidsavklaringspenger ble innført i 2010 og erstattet tre inntektssikringsordninger: rehabiliteringspenger, attføringspenger og tidsbegrenset uførestønad. Komiteen merker seg at samlet varighet med arbeidsavklaringspenger ikke er redusert sammenliknet med de tre tidligere ytelsene. Overgangen til arbeid har heller ikke økt. Komiteen mener at arbeidsrettet innsats må settes inn tidligere for å øke overgangen til arbeid og hindre avgangen til varig uføretrygd. Risikoen for ikke å komme tilbake til arbeid øker med lengden av fraværet.

Regjeringens mål er at flest mulig skal kunne delta i arbeidslivet, et mål komiteen deler. I Meld. St. 29 (2016–2017), kan vi lese:

«Mottakere av uføretrygd og andre helserelaterte trygdeytelser utgjorde 13 pst. av befolkningen i aldersgruppen 18-66 på midten av 1990-tallet. Denne andelen har siden da økt til 18 pst. Det er særlig bekymringsfullt at mange av de som har langvarig sykefravær og etter hvert arbeidsavklaringspenger, ender opp med uføretrygd, og at det er få som vender tilbake til arbeidslivet når de først har fått innvilget uføretrygd. Det mønsteret er mindre klart i en del andre land i følge OECD.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, mener dette viser at det norske velferdssystemets utforming ikke er tilstrekkelig tilpasset for å gi folk bistand til å vende tilbake til arbeidslivet. Det understreker behovet for justeringer i trygdesystemet.

Den arbeidsrettede bistanden til personer som har problemer med å få eller beholde et arbeid, skal være helhetlig og individuelt tilpasset for å bidra til raskere overgang til arbeid. Dette er sentralt for å få flere i arbeid og færre på trygd. Nav spiller en sentral rolle i dette arbeidet og skal i samarbeid med brukere og andre relevante aktører bidra til at flest mulig kan bruke sin gjenværende arbeidsevne i arbeid. Flertallet viser til Innst. 49 S (2016–2017) om forbedringer av Nav.

For å motta arbeidsavklaringspenger må man ha fått nedsatt arbeidsevnen med minst 50 pst. som følge av sykdom, skade eller lyte. Ytelsen gis for ett år av gangen og i inntil fire år. Flertallet merker seg at regjeringen i gjennomgangen av ordningen med arbeidsavklaringspenger presiserer at det er et krav at den nedsatte arbeidsevnen skyldes sykdom, skade eller lyte, og at dette tas inn i lovens formålsparagraf slik at det fremgår tydelig at arbeidsavklaringspenger er en helserelatert ytelse. Flertallet støtter regjeringens presisering av ordningens formål.

Flertallet viser til at de såkalte konvertittene fra de gamle ordningene nådde maksgrensen på fire år i februar 2014 og hadde gått lenge på helserelaterte ytelser uten å komme tilbake i arbeid, og at en del av disse hadde overgang til uføretrygd. Flertallet merket seg i behandlingen av Prop. 1 S (2016–2017) at i underkant av halvparten av personer som hadde avgang fra arbeidsavklaringspenger, mottok uføretrygd etter tre måneder. Til sammenlikning var i underkant av en femtedel i arbeid.

I forbindelse med implementeringen av Nav-reformen ble det satt i gang en rekke forskningsarbeider for å evaluere effektene av reformen. Noen av konklusjonene ble presentert i artikkelen Nav-reformen: Støvet legger seg etter en turbulent omstilling. Der kan vi lese:

«Resultatene våre tyder på at det var betydelige problemer i forbindelse med omstillingsprosessen ved at færre kom i jobb og flere ble gående lenger på stønad de første årene etter at reformen ble innført. På lengre sikt (mer enn to år etter reformen) ser det ut til at reformen har gått seg noe til ved at overgangen til jobb er omtrent på samme nivå som før reformen ble innført, alt annet likt. Det er allikevel for tidlig å si om målsetningen om å få flere i arbeid og aktivitet og færre på stønad er nådd.»

Og:

«Det kanskje mest alarmerende funnet i denne artikkelen er de tilsynelatende vedvarende negative effektene av NAV for unge mottakere av helserelaterte ytelser. Det kan se ut som om denne gruppen og dens jobbutsikter har vært mest skadelidende av overgangen til NAV. Veksten i antall unge mottakere av helserelaterte ytelser har lenge vært en bekymring, og det ser altså ikke ut til at etableringen av NAV har bedret situasjonen – heller tvert i mot.»

Flertallet merker seg at regjeringens mål er å redusere antallet unge på helserelaterte ytelser og få flere i utdanning og arbeid. Ungdom er den gruppen som er prioritert høyest i Nav for arbeidsrettet bistand, noe flertallet igjen bemerket i Innst. 49 S (2016–2017) om forbedringer av Nav.

Flertallet vil understreke at det nå er ytelsen og ordningen som behandles i denne saken, men at denne gruppen er avhengig av et bredt spekter av virkemidler for nå målet om flere i arbeid og færre på helserelaterte ytelser. Flere av disse tiltakene ble varslet av regjeringen i forbindelse med Meld. St. 33 (2015–2016), blant annet bredere fagmiljøer på Nav-kontorene og mer myndige Nav-kontor, et mer fleksibelt tiltakssystem som gir større rom for de faglige vurderingene til Nav-veiledere og ny ungdomsinnsats som erstattet fragmenterte garantiordninger for unge. Etter forslag fra regjeringen fulgte Stortinget opp sistnevnte tiltak med en bevilgning på 30 mill. kroner.

Flertallet merker seg at målene med forslagene er å hjelpe flere raskere tilbake i arbeid samtidig som man fortsatt har et godt regelverk for dem som av helsemessige årsaker trenger lengre tid til behandling eller bruk av arbeidsrettede tiltak. Derfor foreslår regjeringen å arbeidsrette ordningen og å bygge ned terskelen for å prøve seg i arbeid for mottakere av arbeidsavklaringspenger. Med regjeringens forslag kan mottaker arbeide inntil 80 pst. i 12 måneder uten å miste retten til arbeidsavklaringspenger, mot i dag maksimum seks måneder. Regjeringen foreslår også at man utvider muligheten til å motta arbeidsavklaringspenger som arbeidssøker fra tre til seks måneder. I tillegg skal oppfølgingen av mottakerne av ytelsen bli tettere. For første gang lovfestes dette gjennom at brukeren følges opp etter hver gang arbeidsrettet tiltak eller medisinsk behandling er gjennomført. Maksimal stønadstid kortes ned fra fire til tre år, og vilkårene og lengden for unntak skjerpes inn. Arbeidsavklaringspengenes midlertidige karakter presiseres i loven.

Komiteen viser til at ordningen skal gi inntektssikring for personer som er syke, har brukt opp eller mangler rett til sykepenger, og som har behov for aktiv behandling og/eller arbeidsrettede tiltak slik at de kan bedre arbeidsevnen og beholde eller skaffe seg arbeid. Det er et krav til mottakere av ytelsen at de så langt som mulig deltar i aktivitet som kan bidra til å bedre arbeidsevnen. Komiteen merker seg at andelen mottakere av arbeidsavklaringspenger har gått ned siden ordningen ble innført i 2010, fra 5,5 pst. i 2010 til 4,4 pst. i 2015.

Komiteen viser til at over 100 000 unge i alderen 18–30 år verken er i arbeid eller utdanning. Om lag 3 pst. av alle i denne aldersgruppen mottar helserelaterte ytelser, 5 pst. er forsørget av familien, og like mange mottar andre offentlige ytelser. Komiteen merker seg at det har vært en økning i mottakere av arbeidsavklaringspenger som ikke har vært sykmeldt før de kom inn under ordningen, og at så mange som 70 pst. av disse har en psykisk lidelse. Selv om ordningen med arbeidsavklaringspenger i utgangspunktet gir tilgang til oppfølging og tiltak som er bedre enn for ordinære arbeidsledige, er det for mange som ikke får den oppfølgingen de trenger. Komiteen har merket seg at det i Nav-rapport 1 i 2017 sies at bare om lag halvparten har et hensiktsmessig og tilstrekkelig aktivitetsopplegg. I en rapport fra SINTEF fra 2015 konkluderes det med at den største svakheten ved dagens ordning er at Nav-kontorene ikke har ressurser til å gi tett oppfølging av brukerne, slik intensjonen var med ordningen. Et bilde på dette er at bare 40 pst. av unge mottakere av arbeidsavklaringspenger deltar på arbeidsmarkedstiltak.

FAFOs rapport «Unge mottakere av helserelaterte ytelser 2014:37» konkluderer med at unge som står utenfor arbeidslivet, er en todelt gruppe. Den ene gruppen har enkle hjelpebehov: Det gjelder i hovedsak dem med lite utdanning og arbeidserfaring. Den andre gruppen med sammensatte hjelpebehov har de samme hjelpebehovene og i tillegg en rekke andre utfordringer som personlige, sosiale, helserelaterte, familiære og fattigdomsrelaterte problemer. Denne gruppen får mye oppmerksomhet i Nav-systemet, mens for lite innsats mot den første gruppen gir risiko for at den glir over i gruppen med sammensatte behov.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at det i Sintef-rapporten påpekes at Nav-veiledere kan ha mange personer å følge opp. Flertallet mener denne informasjonen blant annet må leses i sammenheng med at Sintef kartla hvorvidt Nav-ansatte som jobber med arbeidsavklaringspenger, mener det er brukere av ordningen som ville hatt bedre muligheter til å bli kvalifisert for arbeidslivet om de ikke hadde fått innvilget AAP. Om lag 1 av 3 veiledere svarer ja på dette spørsmålet, 39 pst. svarer «vet ikke». I rapporten kan vi lese:

«Mange svarer at unge som ikke har alvorlige helseproblem ville fått tettere oppfølging med KVP eller annen sosialhjelp.»

Flertallet viser til Innst. 15 S (2016–2017), der samarbeidspartiene gikk inn for aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere. Forslaget gjør at kommuner som til nå ikke har praktisert aktivitetsplikt, er nødt til å bygge et godt apparat rundt sosialhjelpen slik at alle under 30 år får tilbud om relevant aktivitet. Flertallet mener dette kan være et godt virkemiddel for å forhindre at unge ufrivillig blir passive stønadsmottakere, men også at man senere blir skjøvet over på arbeidsavklaringspenger.

I rapporten kan vi videre lese:

«Svært mange trekker også frem at brukere (uavhengig av alder) uten tydelige helseproblemer er vanskelig og at AAP ikke er den rette ytelsen for disse. (…) Andre forteller at det ofte ligger andre ting bak, for eksempel arbeidskonflikter som har gitt den ansatte psykiske utfordringer. Kanskje er ikke arbeidsevnen egentlig nedsatt med over 50 % og kanskje er det her veldig viktig å være streng på inngangskriteriet for at brukeren ikke skal bli gående passiv over lang tid.»

Flertallet viser i den forbindelse til forslaget om tydeliggjøringen av helsekravet for å kunne komme inn på arbeidsavklaringspenger, og understreker viktigheten av å fortsette byggingen av gode alternativer til de helserelaterte ytelsene i Nav.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser til at Sintef skriver i sin rapport:

«Fordi det ikke er et krav om tidligere inntekt, er det noen nye grupper som har fått rettigheter på trygd. Dette gjelder kvinner som egentlig er hjemmeværende, men som har et helseproblem og derfor kvalifiserer for AAP. I mange tilfeller gjelder dette innvandrerkvinner.»

Disse medlemmer viser til SSBs arbeidskraftundersøkelse, hvor det fremkommer at der nordmenn i snitt har en sysselsettingsandel på 75 pst., er tallene for innvandrere fra Afrika og Asia 55,4 pst. Disse medlemmer viser videre til Innst. 368 L (2016–2017) om Endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg (ny inntektssikring for eldre og uføre flyktninger og endrede botidskrav for rett til visse ytelser). Disse medlemmer mener regjeringens integreringspolitikk må ses i sammenheng med forslagene i Prop. 85 L (2016–2017) Endringer i folketrygdloven, kontantstøtteloven og lov om supplerande stønad til personar med kort butid i Noreg (ny inntektsikring for eldre og uføre flyktninger og endrede botidskrav for rett til visse ytelser) for å hjelpe flere innvandrere inn i arbeidslivet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til at man i Sintefs rapport kan lese:

«Mange nevner at personer med rusproblemer er en gruppe som blir gående veldig alene på AAP, og at de ville fått mye bedre hjelp av kommunen.»

Flertallet viser til den sterke opptrappingen innenfor rus og psykiatri. Blant annet gjennomfører samarbeidspartiene en historisk og forpliktende opptrapping for rusfeltet. I tillegg gjeninnførte samarbeidspartiene den gylne regel, som skal sikre at sykehusene skal prioritere rus og psykisk helse høyere enn vanlig sykehusbehandling. Ventetiden innenfor rus og psykiatri er redusert med 40 pst.

Forskerne skriver:

«Erfaringene fra NAV er at det i mange tilfeller er for lett å komme inn på AAP, men for vanskelig å komme ut igjen. En av hovedårsakene til at det er lite avgang fra ordningen, er at NAV ikke har ressurser til å gi så tett oppfølging som trengs for å øke gjennomstrømmingen. Med mange brukere å følge opp for veiledere som arbeider med AAP, bør det i følge NAV-kontorene være en erkjennelse at det å ‘havne på AAP’ i dag er synonymt med lite tett oppfølging.

Når vi ser hvem NAV-kontorene erfarer for lett får tilgang på AAP, er dette ganske tydelige grupper. De som trenger en annen oppfølging enn det de får som AAP-mottaker er:

• Unge brukere uten alvorlig sykdom

• Brukere med psykiske problemer eller diffuse plager

• Brukere med svært dårlige språkkunnskaper

• Brukere med alvorlige rusproblemer»

Flertallet mener dette er en viktig utfordring å løse. Alle som kvalifiserer til arbeidsavklaringspenger, skal selvsagt få en skikkelig inntektssikring og den oppfølgingen som behøves. Samtidig er det mye som tyder på at enkelte blir skjøvet inn på helserelaterte ytelser i mangel av gode alternativer. For flertallet er det viktig å sørge for at veiledere som jobber med mottakere av arbeidsavklaringspenger, har en så lite byråkratisk arbeidshverdag som mulig slik at de kan prioritere ressursene til de mottakerne de er i kontakt med. I tillegg kan det være ressursfrigjørende at flere personer havner på riktig sted i trygdesystemet.

Flertallet påpeker at det for samarbeidspartiene har vært et viktig mål å forenkle tiltakssystemet. Tiltakssystemet er Navs virkemidler for å hjelpe folk inn i, eller tilbake til, arbeidslivet. Dette systemet har vært for rigid, noe som har gjort det vanskeligere for Nav-ansatte å gjøre jobben sin skikkelig. Flertallet mener det er viktig å vise tillit til den faglige kunnskapen som finnes i Nav. I denne forbindelse viser flertallet til Innst. 208 L (2014–2015), hvor samarbeidspartiene forenklet tiltakssystemet gjennom at arbeidspraksis i skjermet virksomhet (APS) og kvalifisering i arbeidsmarkedsbedrift (KIA) ble slått sammen til et nytt arbeidsforberedende tiltak (AFT). Samarbeidspartiene uttrykte også støtte til sammenslåingen av anbudstiltakene oppfølging og avklaring og opptrappingen av satsingen på lønnstilskudd, et viktig tiltak med god dokumentert effekt for å hjelpe personer inn i ordinært arbeidsliv.

Flertallet viser videre til Innst. 49 S (2016–2017), der samarbeidspartiene sto sammen om å videreutvikle styringsmodellen for arbeidsmarkedstiltakene i en retning der kvalitet og resultat vektlegges i større grad enn telling av gjennomførte aktiviteter.

Dette er strukturelle endringer i Nav-systemet som bidrar til mer fleksibilitet for Nav-ansatte, og som gjør det enklere for dem å bruke sin faglige kompetanse i oppfølgingsarbeidet. Mer fleksibilitet vil også gjøre det enklere for Nav å følge opp gruppen med enkle hjelpebehov.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er feil medisin å kutte stønadsperioden når personer ikke får tilstrekkelig oppfølging, jf. SINTEF-rapporten «Hvordan fungerer arbeidsavklaringspenger som ytelse og ordning» fra 2015.

Mange uten fullført utdanning blir kasteballer mellom Nav og oppfølgingstjenesten. Der den fylkeskommunale oppfølgingstjenesten er delegert til karrieresentrene, er resultatene bedre (FAFO, Grenser for utdanning 2015).

Disse medlemmer mener det må satses på kompetanse for å motvirke at mennesker faller ut av arbeidslivet, og bidra til at flere løftes inn i arbeid. En styrking av karriereveiledningstjenesten må være en del av en bred kompetansereform for arbeidslivet, en satsing som også vil kunne bidra til at flere utenfor arbeidslivet kan få støtte til å finne riktig karrierevei.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, mener fallet i antall unge mennesker i arbeidslivet etter 2008 er bekymringsfullt. God oppfølging i skoleløpet er avgjørende for at alle skal ha like muligheter når man skal begynne å studere eller begynne i arbeidslivet. Flertallet mener det viktigste for elevenes læring er å møte en faglig kvalifisert og motivert lærer i klasserommet. Samarbeidspartiene har over tredoblet antall lærere som hvert år får etter- og videreutdanning. Flertallet mener at dette, i kombinasjon med kompetansekrav i fellesfagene, økte opptakskrav til lærerutdanningen og omgjøring av lærerutdanningen til en femårig masterutdanning, vil sikre alle elever i norsk skole lærere med god faglig kompetanse.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Fremskrittspartiet viser videre til innføring av fraværsgrensen. Erfaringene så langt viser at fraværet er betydelig redusert, og disse medlemmer advarer mot de rød-grønne partienes varslede omkamp om et nasjonalt fraværsreglement. Disse medlemmer merker seg følgende sitat fra St. Meld. 44 Utdanningslinja (2008–2009):

«Det er sammenheng mellom fravær på ungdomsskolen og sannsynligheten for å slutte i videregående opplæring. De som sluttet hadde over dobbelt så høyt fravær som elever som i løpet av fem år gjennomførte med studie- eller yrkeskompetanse. De som slutter tidlig i videregående opplæring, utmerker seg med særlig stort fravær på 10. trinn. Blant lærlinger er det også en sterk sammenheng mellom fravær og sannsynligheten for å slutte.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er nødvendig med en gjennomgang av de nye fraværsgrensene. Disse medlemmer er bekymret for at fraværsgrensene fører til at flere elever ikke får vurdering i fag, og at det kan føre til at flere ikke gjennomfører videregående skole, stikk i strid med intensjonene i ordningen.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, viser til Arbeiderpartiets merknad om Nav Ung. Flertallet vil advare mot et slikt forslag. Det er for det første dårlig presisert hva Nav Ung vil innebære. For det andre strider det imot intensjonene i Nav-reformen, den største forvaltningsreformen gjennomført i norsk historie. Målet med Nav-reformen var at alle brukere skulle ha én dør inn, og det var bakgrunnen for den store sammenslåingen av Trygdeetaten og Aetat. Et forslag om Nav Ung sementerer dette målet. Flertallet viser til Innst. 49 S (2016–2017), der samarbeidspartiene, på bakgrunn av ekspertutvalgets rapport og de gode høringsinnspillene som kom i forbindelse med denne, utviklet retningen for Nav i en ny tid. Med respekt for at støvet nettopp har lagt seg etter en langvarig reformprosess, gjennomførte man blant annet viktige strukturelle endringer i tiltakssystemet og i kontorstrukturen for å sikre robuste kompetansemiljøer. En konsekvens av dette er at mange Nav-kontor evner å etablere ungdomsteam som jobber målrettet mot denne gruppen, og som gjør store omorganiseringer som Nav Ung ville krevd, overflødige. I tillegg ble ungdomsgarantiordningene ryddet opp i. De ble erstattet med en forsterket ungdomsinnsats. Flertallet viser også til aktivitetsplikten for unge sosialhjelpsmottakere, senkede terskler til arbeidslivet, økt satsing på lønnstilskudd og flere tiltaksplasser.

Flertallet viser til Arbeiderpartiets forslag om en aktivitetsreform. Flertallet merker seg viktigheten av aktivitet og viser i denne forbindelse til artikkelen «Arbeid til alle», skrevet av forskere ved Frischsenteret. Der kan man blant annet lese:

«Mens det for noen tiår siden var en alminnelig oppfatning at sykdom ikke er forenlig med arbeid, og derfor skal behandles med hvile, viser nyere forskning at arbeid normalt er helsebringende, særlig for personer med de sykdomsdiagnosene som dominerer den norske uførestatistikken (rygg- og skjelettplager, psykiske lidelser); se f.eks. Waddell (2004), Waddell og Burton (2006) og OECD (2008). Litt satt på spissen kan man si at forskningen på dette området ikke bare stiller spørsmålstegn ved bruk av sykdom/helseproblem som legitim begrunnelse for ikke å arbeide, men faktisk framhever arbeid som en viktig del av en helsebringende behandling.»

I samme artikkel presenteres forslaget som Arbeiderpartiet, Senterpartiets og Sosialistisk Venstreparti nå foreslår som aktivitetsreform. Dette konkrete forslaget fremstår dessverre som uklart. Flertallet viser til at aktivitetsforslag vedtatt av samarbeidspartiene i denne perioden, som for eksempel aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere og en forsterket ungdomsinnsats, ikke ble støttet av Arbeiderpartiet, Senterpartiet eller Sosialistisk Venstreparti.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at regjeringen Stoltenberg II ga kommunene rett til å innføre aktivitetsplikt for sosialhjelpsmottakere og mener, slik flertallet viser til, at det er kommunene som har den nødvendige sosialfaglige kompetansen til å vurdere om aktivitetsplikt er riktig å bruke, basert på vurderinger av blant annet arbeidsmarkedet lokalt. Disse medlemmer mener også at bevilgningen til tiltaket, som gir kommunene om lag 100 kroner pr. måned pr. sosialklient, ikke gir kommunene handlingsrom for å gi gode aktivitetstilbud. Disse medlemmer registrer at i kommuner som har gjennomført aktivitetsplikt for sosialhjelp, er overgangen til statlige ordninger den vanligste formen for aktivitet.

Disse medlemmer mener også at den nye ungdomsgaratien ikke rettes inn mot dem som trenger et mest, og er skuffet over at regjeringen Solberg ikke har fulgt opp de allerede vedtatte ungdomsgarantiene fra regjeringen Stoltenberg II.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Venstre, vil understreke den viktige rollen kommunene har å spille i det sosialfaglige arbeidet, og viser til innføringen av aktivitetsplikt for unge sosialhjelpsmottakere. Flertallet mener kommunene besitter avgjørende sosialfaglig kompetanse som det er viktig å benytte for å hindre at spesielt unge mennesker havner på langvarige, statlige helserelaterte ytelser.

De strukturelle endringene samarbeidspartiene gjennomfører angående tiltakssystemet, vil bidra til at planlegging og gjennomføring av aktiviteter vil fungere bedre. Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti ønsker at Nav skal sikre alle unge født etter 1990 en jobb i enten offentlig eller privat sektor. I tillegg mener de at kommunene må få et ansvar for å sikre at denne gruppen ikke faller utenfor arbeidslivet. Dette er i tråd med hva som ble vedtatt på Arbeiderpartiets landsmøte.

I forbindelse med forslaget er det en rekke spørsmål som forblir ubesvart. Det er ikke klart hva slags stillinger kommunen skal tilby, eller hvordan kommunen skal finansiere en rekke nye ansettelser de ikke har planlagt. Problemstillingen rundt stillingsvern har ikke fått et tilfredsstillende svar. Dersom en blir ansatt i kommunen som et aktivitetstiltak er det, etter flertallets syn, riktig at man har det samme stillingsvern jf. arbeidsmiljøloven som alle andre kommunalt ansatte. Det kan sette kommunene i en situasjon der de har en rekke ansatte de ikke har planlagt for, som de derfor ikke nødvendigvis har arbeidsoppgaver til, og som de ikke har fått vite hvordan de skal finansiere lønnen til, uten at kommunene vet hvor lenge vedkommende vil være ansatt. Dette vil i tillegg kunne fortrenge kommunenes mulighet til å ansette den fagkompetansen som kreves for å levere god kvalitet i sine tjenester til for eksempel barn og eldre. I tillegg kan det føre til at privat sektor får færre arbeidskraftsressurser. Det er, etter flertallets syn, mer fornuftig å satse på gode tiltak og kvalifisering i enhver situasjon der det er hensiktsmessig, for å hjelpe folk raskest mulig til ordinært arbeidsliv. Flertallet støtter derfor ikke forslaget.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet registrerer stor skepsis hos flertallet til forslaget om en aktivitetsreform for unge som faller utenfor arbeidslivet. Disse medlemmer merker seg den manglende tiltroen til norske kommuner hos flertallet. Disse medlemmer er, i motsetning til flertallet, trygge på at norske kommuner, slik de har gjort i andre programmer for å få bistå når det har vært utfordringer på arbeidsmarkedet, vil kunne bidra med arbeid og aktivitet. Skal kommunene lykkes, må kommuneøkonomien styrkes betraktelig.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det må legges mer vekt på oppfølging, og derfor har Arbeiderpartiet i sine alternative statsbudsjetter i denne stortingsperioden lagt vekt på å bedre oppfølgingen av unge som faller utenfor både skole og arbeidsliv.

Dette gjelder tettere oppfølging i skolen gjennom tidlig innsats, forsøk med økt lærertetthet, øremerking av midler for å styrke skolehelsetjenesten m.m.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser til at budsjettene i tillegg er styrket ved at det foreslås en egen ordning for unge i Nav-systemet, Nav ung, som er finansiert i de alternative budsjettene, samt flere tiltaksplasser rettet inn mot grupper som har særskilte behov, og en økning av ordningen med lønnstilskudd.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti i denne stortingsperioden har hatt tydelige satsinger på ungdom. Regjeringen Stoltenberg IIs ungdomsgarantier rettet seg mot spesifikke grupper som trengte tilpassede opplegg for å kunne delta i arbeidslivet. Evalueringer viser at Nav ikke har fulgt opp ungdomsgarantiene tilfredsstillende, og at regjeringen derfor erstattet ordningen med en mer generell og uforpliktende ungdomsgaranti. Dette viser dessverre en nedprioritering av de yngste som faller ut av arbeidslivet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet viser også til Arbeiderpartiets forslag i statsbudsjettet for 2014, der det ble foreslått å opprette et Nav ung som skulle arbeide direkte mot ungdom som falt utenfor arbeidslivet, samt sitt partis alternative budsjetter med tydelige satsinger på tiltak for å få flere ungdommer i arbeid.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at slik de ser det, er det for få tiltaksplasser som gir relevant arbeidstrening. Samtidig er komiteen opplyst om at det er flere Nav-ansatte som har opp mot 100 brukere som skal følges opp. Dette gir dårlige forutsetninger for å få til tilstrekkelig kvalitet for brukerne.

Behovet for Navs virkemidler tydeliggjøres ved en stor økning i ledighet fra 2013 og gjennom at det rapporteres at mange sosialhjelpsmottakere tilbys statlige tiltak når aktivitetsplikten skal iverksettes, samtidig som antall tiltaksplasser er om lag på 2013- nivå.

Disse medlemmer mener det må gjennomføres en aktivitetsreform gjennom å legge tydeligere vekt på bedre planlegging av tiltak og raskere og større kapasitet på oppfølging og gjennomføring av aktiviteter. I tillegg til de ordinære tiltakene som Nav har til disposisjon, må Nav også ha et overordnet ansvar for å sikre unge født etter 1990 tilpassede jobber enten i privat eller offentlig sektor. Kommunene må få et ansvar for å sikre at denne gruppen ikke faller utenfor arbeidslivet.

Disse medlemmer fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen innføre en aktivitetsreform som sikrer unge mottakere av arbeidsavklaringspenger som har restarbeidsevne, et tilbud om aktivitet, utdanning eller arbeid.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at ordningen med arbeidsavklaringspenger har vært kritisert blant annet fordi mange mennesker blir langvarige og passive stønadsmottakere. Disse medlemmer viser til at de lokale Nav-kontorene ikke har ressurser til å gi tett oppfølging, og at mange stønadsmottakere ikke blir avklart og fulgt opp før maksdato for ytelsen nærmer seg. Disse medlemmer viser til at mottakere av arbeidsavklaringspenger er en stor og uensartet gruppe, og at behovet for individuelle løsninger, både når det gjelder oppfølging og innhold i oppfølgingen, er stort. Disse medlemmer viser til at SINTEF har pekt på at veiledere er pålagt for mange oppgaver knyttet til registrering og rapportering som har begrenset betydning for overgang til arbeid og aktivitet, og mener at for mye ressurser som kunne vært brukt på møter med brukere, behandlere og andre samarbeidspartnere, brukes på administrasjon. Disse medlemmer mener at flere av beslutningene rundt enkeltpersoner bør fattes av dem som er nærmest brukerne, og at dagens situasjon fører til frustrasjon og dårligere oppfølging av mennesker enn det som er nødvendig.

Komiteens medlem fra Sosialistisk Venstreparti mener at det norske velferdssystemets utforming er godt tilpasset for å gi folk bistand for å vende tilbake til arbeidslivet, men understreker behovet for tettere oppfølging av folk.