Teknisk test 17.–18. september

Tirsdag 17. og onsdag 18. september gjennomføres det tekniske tester av infrastrukturen i stortingssalen. I perioden vil blant annet talerlisten, nett-TV og førstesiden på  stortinget.no bli testet, og det kan oppleves aktivitet i disse.

Innhold

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jette F. Christensen, Gunvor Eldegard og lederen Martin Kolberg, fra Høyre, Erik Skutle og Michael Tetzschner, fra Fremskrittspartiet, Gunnar Bakke og Helge Thorheim, fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, fra Senterpartiet, Per Olaf Lundteigen, fra Venstre, Abid Q. Raja, fra Sosialistisk Venstreparti, Bård Vegar Solhjell, og fra Miljøpartiet De Grønne, Rasmus Hansson, viser til Riksrevisjonens undersøkelse av Stortingets byggeprosjekt; Prinsens gate 26, nytt post- og varemottak og innkjøringstunnel, Dokument 3:12 (2016–2017). Bakgrunnen for Riksrevisjonens undersøkelse var Stortingets vedtak 20. desember 2016 basert på kontroll- og konstitusjonskomiteens hovedkonklusjoner i budsjettinnstillingen for 2017. Komiteen var svært kritisk til overskridelsene i forbindelse med utbyggingen av Prinsens gate 26 mv. og problemene med å få tilgang til presis og oppdatert informasjon om prosjektet.

Følgende konklusjon ble trukket av komiteen i Innst. 10 S (2016–2017):

«Komiteen konstaterer at bevilgningen til Stortinget, kap. 41 byggeprosjektet Prinsensgate 26 har et nytt, estimert sluttresultat som i budsjettet for 2017 er på 1,8 mrd. kroner. Dette er 350 mill. kroner i overskridelse sammenlignet med hva som ble varslet i statsbudsjettet for 2016, 660 mill. kroner over det som ble varslet i statsbudsjettet for 2015 og 1,1 mrd. over forventet kostnad i beslutningsgrunnlaget fra mai 2013. Dette selv om det ved de ulike milepeler forelå kostnadsanslag med innbakte sikkerhetsmarginer.

Komiteen mener Stortinget må ta konsekvensene ved å dekke de forpliktelser som er pådratt Stortinget som byggherre og vil medvirke til et budsjettforslag som kan møte disse forpliktelsene. Det forhindrer ikke at det utenom budsjettbehandlingen fortsatt er sider ved valget av Stortinget i stedet for Statsbygg som byggherre, beslutningsgrunnlaget, gjennomføringen, informasjonsgangen og budsjettfullmaktene under hele saksforløpet som må avklares nærmere.

Komiteen er av den oppfatning at budsjettoverskridelsene er svært beklagelige og at det først og fremst er byggherren selv som har ansvaret. De betydelige avvikene i byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. skyldes alvorlige mangler i planleggingen og gjennomføringen av prosjektet.

Presidentskapet og administrasjonen utgjør funksjonen som byggherre og er ansvarlig for å informere Stortinget og foreslå de årlige bevilgningene gjennom budsjettproposisjonene.

Komiteen vil understreke at komiteen under fjorårets budsjettbehandling reiste kritikk mot den økte kostnadsrammen som da ble estimert til 1,45 mrd. kroner.

Komiteen var kritisk til utgiftsveksten og mente Stortinget i større grad burde vært holdt orientert om at det kunne komme overskridelser.

Komiteen uttrykte eksplisitt at den fremover måtte holdes orientert om utviklingen i arbeidet med tanke på eventuelle nye overskridelser.

Komiteen konstaterer at så ikke har skjedd. En overskridelse på 350 mill. kroner ble først kommunisert til komiteen som budsjettansvarlig komité, få dager før budsjettet ble lagt frem. Dette finner komiteen kritikkverdig.

Komiteen tar ikke stilling til hva som ligger til grunn for de store overskridelsene på nåværende tidspunkt, men slår fast at det er presidentskapet som har ansvaret for å ta stilling til dette.

Komiteen er på sin side kjent med at Riksrevisjonen foretar en gjennomgang av saken, men vil uavhengig av dette foreslå at Riksrevisjonen setter i gang en særlig undersøkelse av saken i sin fulle bredde.

Komiteen vil ta stilling til bakgrunn for overskridelsene og prosessen først når Riksrevisjonens grundige gjennomgang foreligger.

Stortinget i plenum kan pålegge Riksrevisjonen å sette i gang særlige undersøkelser, jf. lov om Riksrevisjonen § 9 sjuende ledd første punktum. På bakgrunn av de store avvikene i kostnader i forbindelse med byggeprosjektet fremmer komiteen følgende forslag:

Stortinget ber Riksrevisjonen om å gjennomgå hele byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv.»

Målet med revisjonen har vært å gjennomgå hele Stortingets byggeprosjekt Prinsens gate 26 mv. Målet er besvart gjennom følgende tre hovedproblemstillinger:

  • Hvilken økonomisk utvikling og framdrift har Stortingets byggeprosjekt hatt i prosjektperioden?

  • Hva er bakgrunnen for endring i kostnad, tidsplan og omfang av byggeprosjektet?

  • Har Stortinget fått dekkende informasjon til rett tid om Stortingets byggeprosjekt?

Riksrevisjonen la frem sin undersøkelse 6. juni 2017. Komiteen konstaterer at Riksrevisjonen har funnet betydelig svikt i planleggingen og gjennomføringen av Stortingets byggeprosjekt.

Riksrevisjonens undersøkelse oppsummeres med følgende hovedkonklusjoner:

  1. Byggeprosjektet har hatt en kraftig kostnadsøkning som bare delvis kan forklares med at prosjektet har endret karakter.

  2. Det er lagt mer vekt på tidsplan og funksjonalitet enn på å sikre kostnadskontroll.

  3. Prosjektorganiseringen har ikke vært tilpasset prosjektets kompleksitet og omfang.

  4. Mangelfulle utredninger ligger til grunn for kostbare valg.

  5. Bedre kvalitetssikring kunne ha avdekket svakheter ved byggeprosjektet.

  6. Stortinget mangler et regelverk som skal sikre god og effektiv gjennomføring av store byggeprosjekter.

  7. Utvidelse av avtalen om prosjektering fulgte ikke anskaffelsesregelverket.

  8. Stortingets beslutninger om å bevilge penger til prosjektet er tatt på et ufullstendig grunnlag.

  9. Det er behov for klargjøring av roller og ansvar mellom organene i Stortinget i administrative saker.

Komiteen mener hovedfunnene er svært alvorlige og bekrefter det komiteen skrev i sin budsjettinnstilling om at de svært betydelige overskridelsene skyldes alvorlige mangler i planleggingen og gjennomføringen av prosjektet. Det er byggherren selv som har ansvaret, og presidentskapet og administrasjonen har funksjonen som byggherre og er ansvarlig for å informere Stortinget og foreslå de årlige bevilgningene gjennom budsjettproposisjonene.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen har fremhevet og presentert for komiteen fire områder de finner problematiske:

  1. Riksrevisjonen ser det som problematisk at Stortingets presidentskap ikke sørget for å sikre tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til planlegging og gjennomføring av et så stort og komplekst byggeprosjekt.

  2. Riksrevisjonen mener at det ikke har vært gjennomført kvalitetssikring i tråd med reglementet for økonomistyring i staten. Riksrevisjonen mener dette er problematisk, og at en slik kvalitetssikring kunne avdekket svakheter i prosjektet.

  3. Riksrevisjonen ser det som problematisk at Stortingets administrative ledelse ikke fulgte anskaffelsesregelverket ved utvidelsen av avtalen om prosjektering.

  4. Riksrevisjonen mener at det er problematisk at Stortinget i plenum ved budsjettbehandlingen for 2014 ikke fikk informasjon om at kostnaden på prosjektet ville øke, all den tid kostnadsøkningen var kjent for administrativ ledelse minst en uke før stortingsbehandlingen.

Komiteen slutter seg til Riksrevisjonens vurderinger og mener det er gjort et grundig og godt arbeid fra Riksrevisjonens side som underbygger både konklusjonene og de fire områdene som Riksrevisjonen finner særlig problematiske.

Komiteen vil i det følgende bruke samme betegnelser som Riksrevisjonen: presidentskapet om de for sesjonen valgte stortingsrepresentanter til disse tillitsverv, Stortingets administrative ledelse som fellesbetegnelse på presidentskapet og administrasjonen under presidentskapets ansvar, samt administrasjonen som spesifikk betegnelse administrasjonen som ledes av en ansatt direktør.

Komiteen ser svært alvorlig på at Stortingets administrative ledelse ikke har vært i stand til å håndtere et så stort byggeprosjekt.

Komiteen viser til Riksrevisjonen som mener det er behov for klargjøring av roller og ansvar mellom organene i Stortinget i administrative saker, og er enig i det. Når Stortinget behandler saker som bevilgende myndighet etter Grunnloven, må det legges til grunn at den eller de som tilrettelegger for behandlingen, har et ansvar for å legge frem alle opplysninger som er nødvendige for en forsvarlig behandling. Mangelen på opplysninger om kostnadsoverskridelser fra Stortingets administrative ledelse medførte at kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke la frem en forsvarlig budsjettinnstilling til Stortinget i plenum.

Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at det er problematisk at Stortinget i plenum ikke fikk informasjon om at kostnadene ville øke ut over det som var meldt i budsjettforslaget, selv om kostnadsøkningen var kjent for presidentskapet før Stortinget vedtok budsjettet. Stortingets administrative ledelse fratok dermed Stortinget i plenum mulighet til å foreta en selvstendig vurdering av virkningen av de vedtak som skulle fattes. Stortinget fikk heller ikke informasjon om at kostnadsøkningen oversteg terskelverdien for når man bør hente inn ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg. Det er etter komiteens mening svært alvorlig.

Komiteen mottok brev fra presidentskapet 8. juni 2017, hvor det hevdes at Riksrevisjonens omtale av at presidentskapet satt på informasjon om budsjettoverskridelser som hadde betydning for budsjettbehandlingen uten at det ble videreformidlet til komiteen eller Stortinget for øvrig, er feilaktig. Riksrevisjonen ble av komiteen bedt om å kommentere presidentskapets brev, og i svar samme dag tilbakeviste Riksrevisjonen presidentskapets påstand. Denne korrespondansen følger som vedlegg 1–3 til denne innstillingen.

Komiteen vil vise til presidentskapets uttalelser på side 113 i rapporten hvor presidentskapet skriver om hvorfor Stortinget ved budsjettbehandlingen høsten 2014 ikke ble forelagt opplysninger presidentskapet på det tidspunktet hadde om økt kostnadsramme:

«Det må forutsettes at disse spørsmålene er avklart før saken fremlegges for bevilgningsvedtak i plenum. Det gjelder også spørsmålet om kulverten, der presidentskapet fikk seg forelagt forslag om ny plassering samme dag som Stortingets budsjett for 2014 ble behandlet. Det understrekes at budsjettet for 2014 ikke ble berørt av dette vedtaket. Beslutningen ville ikke ha betydning før senere budsjettår, og var derfor korrekt inkludert i budsjettet for 2015.»

Etter komiteens mening viser dette på en god måte hvordan Stortingets presidentskap ikke oppfyller sin opplysningsplikt overfor Stortinget i plenum. Komiteen mener dette er svært kritikkverdig.

Komiteen har merket seg at Stortingets presidentskap mener at Riksrevisjonens rapport ikke gir et dekkende bilde av saken, ettersom omfanget av prosjekteringsfeil ikke er inkludert i saken, jf. brev av 16. mai 2017 til Riksrevisjonen fra Stortingets presidentskap. Komiteen viser til at Riksrevisjonens svar på dette er at uavhengig av de feil som måtte vært gjort av leverandørene, vurderer Riksrevisjonen at Stortingets egen oppfølging av prosjektet er en viktig årsak til den kraftige kostnadsøkningen. Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen skriver:

«Det at Riksrevisjonen ikke har gått inn i dette kan imidlertid ikke forstås slik at det ikke kan ligge et ansvar for kostnadsoverskridelser hos de prosjekterende og utførende entreprenører.»

Komiteen deler Riksrevisjonens vurdering.

Komiteen mener Riksrevisjonen har gjort en grundig og god undersøkelse i samsvar med de arbeidsmetoder som alltid brukes. Komiteen fastslår at Riksrevisjonen har bekreftet komiteens merknader i budsjettinnstillingen for 2017, og at Riksrevisjonen har dokumentert årsakene til budsjettoverskridelsen i pakt med det Stortinget ba om. Funnene Riksrevisjonen har gjort, er svært alvorlige, og komiteen mener Stortingets presidentskap har opptrådt sterkt kritikkverdig.

De anbefalinger som Riksrevisjonen legger frem, bør følges opp. Særlig vil komiteen peke på at det må foretas en grundig gjennomgang av roller og ansvar mellom organene i Stortinget i administrative saker.

Komiteen fremmer på denne bakgrunn følgende forslag:

«Stortinget ber presidentskapet følge opp Riksrevisjonens anbefalinger og foreta en grundig gjennomgang av roller og ansvar mellom organene i Stortinget i administrative saker.»

Komiteen mener også Stortinget bør ta lærdom av feilene fra prosessen og gjennomføre tiltak for å hindre at slike feil skjer igjen. Komiteen viser til at Stortinget også på 1980-tallet hadde et større byggeprosjekt rundt bygging av nytt garasje- og serviceanlegg, uten at det ble utarbeidet en evalueringsrapport fra denne prosessen. Riksrevisjonen skriver også at administrasjonen ikke er kjent med erfaringer fra prosjektet. Komiteen mener at det i dette tilfellet bør lages en slik evalueringsrapport, og at Stortinget bør sørge for at lærdommen fra dette prosjektet blir videreført inn i senere prosjekter.

På den bakgrunn fremmer komiteen følgende forslag:

«Stortinget ber presidentskapet sørge for at det i etterkant av byggeprosjektet lages en evalueringsrapport med læringspunkter Stortinget kan ta med seg inn i senere byggeprosjekter.»

Nærmere om sentrale problemstillinger i Riksrevisjonens rapport

Komiteen vil i det følgende kommentere viktige temaer fra rapporten der presidentskapet i sitt tilsvar ikke har samme forståelse som Riksrevisjonen når det gjelder hvilke rammer og krav som gjelder Stortingets administrative ledelse i utøvelsen av dens funksjon.

Ansvarsplassering, styring og rammer

Komiteen viser til Riksrevisjonens omtale av ansvarslinjene i saken. Stortinget er byggherre for byggeprosjektet. Stortingets presidentskap, som øverste administrative organ, ivaretar byggherreansvaret. Stortingets administrasjon har det operative ansvaret for styringen av byggeprosjektet.

Det følger av lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven) § 23-2 at en byggherre er den kontraktspart som får utført et bygge- eller anleggsarbeid. I rollen som byggherre tilligger blant annet å bestemme rammene for prosjektet, sørge for finansiering, være tiltakshaver etter plan- og bygningsloven, avtale hvem som er ansvarlig søker etter plan- og bygningsloven, og å velge rådgivere, kontraheringsmåte, entrepriseform og kontraktstype. Byggherren skal under prosjektgjennomføringen ta stilling til uforutsette begivenheter, herunder bestemme hva som skal gjøres når det foreligger valgmuligheter, samt ivareta konsekvensene for tidsrammer og kostnader.

Det følger av «Hovedinstruks for økonomiforvaltning i Stortinget og hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon» at anskaffelser og økonomiforvaltning i sin alminnelighet skal skje i samsvar med gjeldende lover og regelverk.

Komiteen viser til at Riksrevisjonen finner det problematisk at anskaffelsesregelverket ikke har blitt fulgt ved utvidelse av prosjektet, og at man dermed ikke har sørget for likebehandling. Komiteen registrer at Stortingets presidentskap er enig i dette. Komiteen vil påpeke at det var det forrige presidentskapet som var ansvarlig for dette bruddet på anskaffelsesregelverket.

Komiteen registrerer at presidentskapet også har uttalt at Riksrevisjonens rapportutkast:

«i noen grad er mer fokusert på formelle feil som kan ha blitt begått i prosjektet, heller enn å analysere årsaksforhold og virkninger. Det ligger også til grunn for at konklusjonspunktene i flere tilfeller går lenger enn det er dekning for i rapporten.»

Presidentskapet mener videre at

«erkjennelsen av byggeprosjektets betydning, både når det gjelder sikkerhetshensyn og Stortingets arealbehov for øvrig, ikke er reflektert i konklusjonspunktene.»

Komiteen er enig med presidentskapet i at byggeprosjektets formål – å øke sikkerheten etter 22. juli 2011 og imøtekommelse av behov for arealutvidelse – er legitime formål som komiteen fullt ut anerkjenner. Ut over den symbolske og styringsmessige betydningen av at Stortingets presidentskap følger Stortingets lover, er reglene også etablert for å sikre en best mulig utnyttelse av fellesskapets midler, motvirke korrupsjon og hindre at det begås urett mot andre tilbydere som utestenges fra muligheten til å inngi anbud.

Eventuell støtte til byggherren fra Statsbygg

Komiteen viser til at Statsbygg er statens sentrale kompetansemiljø for eiendomsforvaltning, byggherre og rådgivning/utredning.

Komiteen mener at Statsbygg kunne avhjulpet de grunnleggende kompetansemanglene i Stortingets administrative ledelse, særlig fordi mange av beslutningene tatt tidlig i byggeprosjektet kunne ha vært bedre med en profesjonell byggherre, eller med en profesjonell byggherrestøtte som byggherreombud.

Komiteen har merket seg at presidentskapet sier følgende:

«Etter presidentskapets vurdering, er det vanskelig å ha en formening om mer omfattende bistand hadde vært mulig om man hadde innledet en dialog med Statsbygg på et tidligere tidspunkt. Presidentskapet mener at det heller ikke kan legges til grunn at de omfattende problemer som har oppstått i prosjektet uten videre kunne vært unngått ved en mer omfattende involvering fra Statsbygg.

Presidentskapet er enig med revisjonen i at siden Stortingets administrasjon forvalter en relativt stor bygningsmasse og har større bygge- og vedlikeholdsprosjekter under planlegging, så bør Stortinget vurdere en løsning der Statsbygg kan fungere som støtte for Stortinget som byggherre på kommende prosjekter.»

Komiteen viser til Riksrevisjonens funn:

«Revisjonen viser at Stortingets administrasjon ikke tok kontakt med Statsbygg om byggeprosjektet før høsten 2013. Det var nesten ett år etter at presidentskapet vedtok konseptvalget for rehabiliteringen av Prinsens gate 26 og konkurransegrunnlaget for prosjekteringen ble utlyst. Kontrakten med prosjekterende ble underskrevet i februar 2013, mens forprosjektrapporten om Prinsens gate 26 og nytt post- og varemottak forelå i mai 2013. Det første formelle brevet mellom Stortingets administrasjon og Statsbygg ble sendt i slutten av oktober 2013. Spørsmålet om bistand fra Statsbygg ble altså ikke tatt opp før planleggingen av prosjektet var godt i gang og sentrale beslutninger allerede var tatt.

Revisjonen viser at det ikke ble drøftet for dette byggeprosjektet om Statsbygg kunne være byggherreombud for Stortinget, det vil si at Stortinget er den formelle byggherren mens Statsbygg har rollen som gjennomfører av prosjektet.»

Informasjon til komiteen om forfatningsmessige hindre og kapasitetsmessige begrensninger i å benytte Statsbygg synes ikke å være riktig. Det er dermed ubesvart hvorfor man ikke benyttet Statsbyggs kompetansemiljø og brede erfaring fra statlige byggeprosjekter.

Revisjonen har heller ikke funnet det dokumentert om Statsbygg hadde kapasitet til å bistå Stortinget da Stortinget tok kontakt høsten 2013 og første halvdel av 2014.

Komiteen mener det er svært uheldig at et nærmere samarbeid med Statsbygg ikke ble fulgt opp.

Lav kostnadsbevissthet

Komiteen viser til at Riksrevisjonens rapport dokumenterer at man har lagt stor vekt på mulighetene for å utvide prosjektet, samtidig med at den opprinnelige tidsplanen for innflytting etter stortingsvalget i 2017 har vært fastholdt. Prosjektet er påført forseringsambisjoner som har ført til en rekke følgefeil. Riksrevisjonen skriver blant annet:

«Den korte tiden til planlegging av prosjektet og en stram framdriftsplan har bidratt til at Stortingets administrasjon ikke fullt ut har sett omfanget av kompleksiteten i prosjektet når kostnaden har blitt kalkulert. Oppmerksomheten om framdrift synes å ha bidratt til at administrasjonen ikke har tatt seg tid til å gjøre grundige vurderinger og utredninger etter at omfanget av prosjektet økte vesentlig. Dette har etter revisjonens vurdering bidratt til at prosjektet kom skjevt ut fra start.»

Riksrevisjonen skriver også:

«Stortingets administrasjon har flere ganger lagt fram forslag om kostnadsreduserende tiltak for presidentskapet, men revisjonen viser at presidentskapet til tross for den kraftige kostnadsøkningen ikke på noe tidspunkt har vedtatt slike tiltak i prosjektet.

Presidentskapet har gjennomgående prioritert løsningenes funksjonalitet framfor mulige kostnadsreduksjoner.»

Komiteen viser til at det til et møte i presidentskapet den 30. april 2015 ble fremmet en alternativ løsning uten tunnelen til Rådhusgaten, som ble avvist av presidentskapet. Komiteen har merket seg at presidentskapet i intervju med Riksrevisjonen har begrunnet beslutningen med hensynet til sikkerheten. Imidlertid er det ikke dokumentert at denne tunnelen har vært en avgjørende premiss for tilfredsstillende sikring, og verken PST eller livvakttjenesten har vært involvert i utformingen av den tunnelen som nå bygges, og heller ikke stilt krav ut over de råd som sikkerhetsmyndighetene har gitt i saken.

Komiteen vil avslutningsvis under dette punktet peke på at parlamenter i andre land har valgt andre alternativer enn nybygg for post- og varemottak, som de mener også ivaretar sikkerheten bedre.

Mangelfulle utredninger ligger til grunn for kostbare valg

Revisjonen viser at mangelfulle utredninger ligger til grunn for viktige og kostbare valg i byggeprosjektet. Sikkerhetsaspektet var etter 22. juli 2011 naturlig nok framtredende og styrende for valgene som ble tatt. Komiteen vil likevel vise til Riksrevisjonens funn om at:

«… det i liten grad er foretatt en vurdering av kostnadene ved ulike sikkerhetstiltak. I andre tilfeller er valgene styrt av hensyn til andre aktører som Oslo kommune eller naboer, men uten at det foreligger kost-/nyttevurderinger av tiltakene. Det er i liten grad foretatt reelle behovsvurderinger av tiltakene eller revurderinger etter hvert som prosjektet økte i kompleksitet.»

Riksrevisjonen skriver videre:

«… at Stortingets administrasjon ved oppstart av byggeprosjektet ikke hadde foretatt en tiltaksvurdering med prioritering av påviste sårbarheter. Det er derfor uklart for revisjonen hvilke kriterier som har vært grunnlaget for prioritering av de sikkerhetstiltakene som er iverksatt i byggeprosjektet, og hvordan presidentskapet kunne forsikre seg om at beslutninger var basert på riktig grunnlag. Revisjonen registrerer også at handlingsplanen som ble omtalt ved Riksrevisjonens revisjon av sikkerhet og beredskap i 2014, fortsatt ikke er ferdig.»

Riksrevisjonen skriver også:

«Da kostnaden for innkjøringstunnelen fra Rådhusgata i mai 2014 ble beregnet til 309 millioner kroner ble ikke prosjektet revurdert, og det ble heller ikke vurdert om det var mulig å finne andre alternative plasseringer for post- og varemottaket eller den ekstra utkjøringen fra stortingsgarasjen. (…)»

Komiteen viser til at presidentskapet bestrider at det ikke er gjort vurderinger av kostnader. Det er utarbeidet kostnadsvurderinger for byggeprosjektet gjennom hele prosessen, noe revisjonen da også viser med sin relativt detaljerte omtale av dette i rapporten. Komiteen mener det er forholdet mellom kostnader og nytte i ulike alternativer som er temaet Riksrevisjonen tar opp, og de slår fast at presidentskapet burde forholdt seg til dette. Komiteen slutter seg til Riksrevisjons vurderinger.

Komiteen viser til referat utarbeidet av Stortingets presidentskap fra møte mellom kontroll- og konstitusjonskomiteen, presidentskapet og gruppelederne samt representanter for administrasjonen den 30. september 2016, der det ble «understreket at presidentskapet har tatt stilling til et byggeprosjekt på manglende grunnlag». Komiteen mener Riksrevisjonens gjennomgang har bekreftet dette i fullt monn, og at dette mangelfulle grunnlaget heftet ved budsjettforslagene om byggeprosjektet til Stortinget. Komiteen konstaterer at det ikke er tatt initiativ til å underrette Stortingets plenum formelt om dette.

Komiteen viser til presidentskapets uttalelse til Riksrevisjonen, jf. side 113 i rapporten:

«Presidentskapet peker på at Stortinget i plenum har hatt samme beslutningsgrunnlag som administrasjonen, presidentskapet og kontroll- og konstitusjonskomiteen selv til enhver tid har lagt til grunn som riktig og dekkende informasjon.»

Komiteen mener for det første at det er åpenbart uriktig at Stortingets plenum har hatt samme beslutningsgrunnlag som administrasjonen og presidentskapet. Særlig klart fremgår det når man i samme avsnitt bestrider Riksrevisjonens påpekning av at manglende konkretisering i budsjettfremlegget gjorde at Stortinget «ikke kunne prioritere mellom delprosjektene eller ta stilling til om noen deler av prosjektet bør stoppes». Presidentskapet hevder til dette «at det ikke er naturlig å legge denne typen spørsmål frem for plenum. Det må forutsettes at disse spørsmålene er avklart før saken fremlegges i bevilgningsvedtak i plenum.»

Komiteen mener at uttalelsen avdekker at man ikke forstår at Stortingets konstitusjonelle oppgave ikke er begrenset til å vedta budsjettmidler til prosjekter presidentskapet allerede har besluttet, men at det tilkommer Stortinget å fatte beslutning om hvorvidt prosjektene skal iverksettes eller ikke. Komiteen viser til presidentskapets omtale av sin rolle på side 114 i rapporten, der det fremgår:

«(d)et er slik presidentskapet oppfatter det, ingen uenighet om at de nevnte oppgaver tilligger presidentskapet. Beslutningene som treffes løpende i presidentskapet forankres i partigruppene. Presidentskapet har notert seg at kontroll- og konstitusjonskomiteen de siste to årene har ønsket en mer aktiv rolle i egenskap av budsjettkomite for Stortinget også utenom den tiden komiteen har statsbudsjettet til behandling. Presidentskapet har for sin del sett det som mest naturlig at det rapporteres til gruppene på vanlig måte, eller spesielt til gruppelederne som det også er praksis for at presidentskapet drøfter større saker med.»

Komiteen er uenig i dette.

Komiteen her merket seg presidentskapets uttalelse:

«(i) den grad Stortinget skulle ønske at representantene i større grad skal involveres i arbeidet med budsjettforslaget, eller andre løpende administrative forhold, er det selvsagt ikke noe i veien for det. Men dette har så langt ikke vært gjenstand for diskusjon i partigruppene. Det vil formodentlig være ulike synspunkter på hvordan en slik involvering best kan organiseres. Presidentskapet deler revisjonens syn på at det synes å være behov for en avklaring av disse forholdene internt i Stortinget, og at det bør vurderes om de administrative fullmaktene som ligger til presidentskapet skal formaliseres i større grad enn i dag.»

Komiteen forundres over denne problematiseringen av representantmedvirkning. Representantenes medvirkning i Stortingets beslutninger er allerede organisert gjennom komitéstruktur og reglement. Det må stilles krav til presidentskapet om at budsjettforslaget for Stortinget som oversendes Finansdepartementet i dets forberedelse av statsbudsjettet, oppfyller de samme krav til utredning og forsvarlig beslutningsgrunnlag som andre forslag som pådrar staten utgifter. Ved nye eller endrede forutsetninger påhviler det presidentskapet den samme opplysningsplikten overfor Stortinget etter prinsippene i Grunnloven § 82. Ut over dette ser ikke komiteen umiddelbart behov for andre tilpasninger enn at presidentskapet og administrasjonen heretter forstår at de ikke er beslutningsorganer ut over det som følger av oppfyllelsen av administrative plikter, innenfor vedtatte budsjetter og oppgaver.

Komiteen vil understreke at Riksrevisjonens beskrivelse av kompetansegrensene er i samsvar med grunnleggende forfatningsrett, beskrevet slik på side 122 i sluttkapitlet:

«Stortingets presidentskap og Stortingets øvrige administrative ledelse må forholde seg til de rammer som Stortinget har fastsatt som bevilgende myndighet. Samtidig er det av avgjørende betydning for at Stortinget skal kunne ivareta sin funksjon som bevilgende myndighet at Stortinget i plenum mottar den informasjon som er nødvendig for å treffe forsvarlige beslutninger.

(...)

Når Stortinget behandler saker som bevilgende myndighet etter Grunnloven, må det legges til grunn at den eller de som tilrettelegger for behandlingen, har et ansvar for å legge fram alle opplysninger som er nødvendige for en forsvarlig behandling av saken i Stortinget i plenum. En konsekvens av dette er at den aktuelle budsjettkomiteen får tilgang til den informasjonen som er nødvendig for å levere en forsvarlig innstilling til Stortinget i plenum.

(...)

Riksrevisjonen legger til grunn at dette innebærer at Stortingets presidentskap som Stortingets øverste administrative myndighet skal underrette Stortinget som bevilgende myndighet etter Grunnloven om forhold av betydning. Dette vil samtidig bidra til at offentligheten gjøres kjent med grunnlaget for Stortingets budsjettbehandling på samme måte som ved behandlingen av andre deler av budsjettet. Riksrevisjonen kan ikke se at dette nødvendige grunnlaget for at Stortinget i plenum skal kunne utøve sin bevilgningsmyndighet etter Grunnloven, kan avhjelpes gjennom drøftelser utenom budsjettbehandlingen mellom presidentskapet og gruppelederne.»

Komiteen viser til at kostnadsøkningene fram til sommeren 2014 ifølge Riksrevisjonen i stor grad skyldes at byggeprosjektet endret omfang og karakter. Det fremgår videre av rapporten side 74:

«Kostnadsøkningen på nesten 700 millioner kroner fra mai 2014 til september 2016 skyldes derimot i hovedsak økte kostnader til prosjektering og økninger i entreprisekontrakten for Prinsens gate 26 og post- og varemottaket. Kostnadsøkningen fra 1137 millioner til 1800 millioner kroner kan derfor ikke forklares med at prosjektet har vokst i omfang eller endret karakter.»

Komiteen har merket seg at presidentskapet har påberopt Riksantikvarens krav for flere av de sentrale beslutninger som er tatt. Riksantikvaren har ikke fremmet formelle krav til Prinsensgt. 26 og har ikke uttalt seg om de to andre prosjektene, tunnelen og postmottaket. Riksantikvaren har på et tidlig stadium frafalt å bruke inngrepshjemler overfor Stortingets men vært rådgiver.

Riksantikvarens krav kan etter komiteens mening derfor ikke brukes som tilstrekkelig begrunnelse for beslutninger som presidentskapet har fattet. Komiteen mener presidentskapets opptreden har vært kritikkverdig.

Komiteens medlem fra Senterpartiet har merket seg at stortingsdirektøren offentlig har uttalt at fasaden i Prinsens gate er fredet, og viser her blant annet til følgende uttalelse av stortingsdirektøren i Osloby 9. januar 2014:

«Bygården i Prinsens gate skal totalrehabiliteres. Fasaden er fredet, så den vil bestå. Innvendig skal vi bygge nytt, derfor må alt rives. (…)»

Dette medlem vil understreke at beslutningen fra Stortingets administrative ledelse om å bevare fasaden til Prinsens gate 26 med begrunnelse i at fasaden var fredet, medførte økt kompleksitet og meget store økte kostnader for byggeprosjektet sammenlignet med alternativet, som var å rive fasaden.

Bedre kvalitetssikring kunne ha avdekket svakheter ved byggeprosjektet

Komiteen viser til at ekstern kvalitetssikring skal foretas av kostnadsoverslag og styringsopplegg for alle statlige prosjekter med en anslått samlet investeringskostnad på over 750 mill. kroner før prosjektene fremmes for Stortinget.

Komiteen har merket seg at rapporten viser at det ikke har vært gjennomført ekstern kvalitetssikring i tråd med bestemmelsene. Det er ikke gjennomført ekstern kvalitetssikring av styringsgrunnlaget for byggeprosjektet Prinsens gate 26 mv. Etter revisjonens vurdering kunne en gjennomgang avdekket at grunnlagsmaterialet for prosjektet var umodent.

Komiteen mener det er kritikkverdig at Stortingets administrative ledelse ikke har fulgt de nevnte reglene som gir anvisning av konkrete fremgangsmåter som skal forebygge slike overskridelser som de foreliggende. Konsekvensen ble blant annet at Stortingets beslutninger om å bevilge penger til prosjektet er tatt på et ufullstendig grunnlag.

Komiteen viser til at flere budsjettdokumenter inneholdt mangelfull informasjon om byggesaken. Komiteen viser for eksempel til Prop 1 S (2014–2015), hvor prosjektet fikk en kostnadsøkning på 480 millioner uten at dette ble forklart nærmere.

Komiteen mener et riktigere bilde av kostnadene for prosjektet allerede ved oppstart ville gitt Stortinget i plenum muligheten til å ta stilling til byggeprosjektet på et mer reelt grunnlag. Bevilgningsreglementet, prinsipper om god forvaltningsskikk og krav til forsvarlig saksbehandling tilsier at alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av saker, skal legges fram for Stortinget i plenum. Saker som presidentskapet legger fram for Stortinget, skal underbygges på en slik måte at Stortinget i plenum kan foreta en forsvarlig og selvstendig behandling av dem. Stortinget skal ha informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtak som fattes, og underrettes om forhold av betydning i saker det behandler.

Komiteen merker seg at presidentskapet mener at Stortinget i plenum har hatt samme beslutningsgrunnlag som det administrasjonen, presidentskapet og kontroll- og konstitusjonskomiteen selv til enhver tid har lagt til grunn som riktig og dekkende informasjon. Det vises til Presidentskapets uttalelser som er gjengitt på side 113 i rapporten:

«Presidentskapet viser til at «(n)år det gjelder revisjonens påpekning av at Stortinget i plenum pga. overordnet rapportering i budsjettproposisjonene ikke har kunnet prioritere mellom delprosjektene, eller tatt stilling til om noen deler av prosjektet bør stoppes, er det grunn til å peke på at det ikke er naturlig å legge denne typen spørsmål frem for plenum. Det må forutsettes at disse spørsmålene er avklart før saken fremlegges for bevilgningsvedtak i plenum. Det gjelder også spørsmålet om kulverten, der presidentskapet fikk seg forelagt forslag om ny plassering samme dag som Stortingets budsjett for 2014 ble behandlet. Det understrekes at budsjettet for 2014 ikke ble berørt av dette vedtaket. Beslutningen ville ikke ha betydning før senere budsjettår, og var derfor korrekt inkludert i budsjettet for 2015.»

Komiteen er ikke enig i presidentskapets uttalelse om at:

«Det må forutsettes at disse spørsmålene er avklart før saken fremlegges for bevilgningsvedtak i plenum.»

Etter komiteens vurdering er det presidentskapet som har ansvar for å legge fram det nødvendige beslutningsgrunnlaget for Finansdepartementet, som så legger fram sak om blant annet bevilgningsforslag i statsbudsjettet for Stortinget.

Komiteen viser til at kontroll- og konstitusjonskomiteen er budsjettansvarlig og innstiller til Stortinget i saker som gjelder Stortingets budsjett. Riksrevisjonens rapport påpeker på side 106 første avsnitt at

«… kontroll- og konstitusjonskomiteen ikke har hatt merknader til eller etterspurt ytterligere informasjon om prosjektet før ved behandlingen av budsjettproposisjonen for 2016.»

Komiteen er enig med Riksrevisjonen i at komiteen kunne og burde ha etterspurt mer detaljert informasjon om utbyggingen, og at avgjørelser må tas på grunnlag av forsvarlig saksbehandling.

Komiteen viser til at det er administrasjonen som skal sørge for at saken blir godt belyst. I et godt beslutningsgrunnlag skal blant annet målet med tiltaket gå fram, alternative tiltak identifiseres og utredes, og virkningene av alternative tiltak vurderes. Videre må det gis en anbefaling av tiltak samt en vurdering av forutsetningene for vellykket gjennomføring av tiltaket.

Komiteen vil også fremheve kravet om at Stortinget som bevilgende myndighet får supplerende opplysninger når det kreves av hensyn til mellomliggende utvikling som har gjort tidligere informasjon utdatert.

Komiteen vil understreke administrasjonens plikt til å følge kravene i bestemmelser om økonomistyring i staten pkt. 5.3.8. Det følger av pkt. 5.3.8 at ekstern kvalitetssikring av kostnadsoverslag og styringsopplegg skal gjennomføres før prosjektene fremmes for Stortinget.

Konklusjon

Komiteen viser til Riksrevisjonens hovedkonklusjoner:

«Riksrevisjonen ser det som problematisk at Stortingets presidentskap ikke sørget for å sikre tilstrekkelig kapasitet og kompetanse til planlegging og gjennomføring av et så stort og komplekst byggeprosjekt.»

«Riksrevisjonen mener at det ikke har vært gjennomført kvalitetssikring i tråd med reglementet for økonomistyring i staten. Riksrevisjonen mener dette er problematisk, og at en slik kvalitetssikring kunne avdekket svakheter i prosjektet.»

«Riksrevisjonen ser det som problematisk at Stortingets administrative ledelse ikke fulgte anskaffelsesregelverket ved utvidelsen av avtalen om prosjektering.»

«Riksrevisjonen mener at det er problematisk at Stortinget i plenum ved budsjettbehandlingen for 2014 ikke fikk informasjon om at kostnaden på prosjektet ville øke, all den tid kostnadsøkningen var kjent for administrativ ledelse minst en uke før stortingsbehandlingen.»

Komiteen mener det var nødvendig for Stortingets administrasjon å iverksette tiltak for å bedre sikkerheten etter 22. juli 2011. Stortingets administrative ledelse var også i sin fulle rett til å vurdere for deretter å iverksette tiltak for å imøtekomme et behov for mer plass. Det var etter komiteens mening nødvendig å rehabilitere/oppgradere Prinsens gate til en funksjonell standard hvor sikkerheten var ivaretatt.

Komiteen mener imidlertid måten prosessen i forkant og underveis har vært håndtert på, har medført uakseptable overskridelser. Komiteen mener Riksrevisjonen har gjort et grundig arbeid med å kartlegge hvordan dette kunne skje. Hovedfunnene er svært alvorlige og bekrefter at de svært betydelige overskridelsene skyldes alvorlige mangler i planleggingen og gjennomføringen av prosjektet. Ansvaret ligger hos Stortingets administrative ledelse i kraft av å være byggherre. Komiteen mener at det er svært alvorlig at presidentskapet ikke har gitt Stortinget i plenum den nødvendig informasjon om statusen for prosjektet slik at det var mulig å ta opplyste valg.

Komiteen viser til at ansvaret for kostnadsoverskridelsene ifølge Riksrevisjonens rapport ligger hos byggherren. Byggherren er Stortingets presidentskap. Stortingets presidentskap har i sitt arbeid med Stortingets byggeprosjekt opptrådt sterkt kritikkverdig.

Det fremgår av Riksrevisjonens rapport side 17:

«Informasjonsplikten mellom Stortinget og regjeringen er regulert i Grunnloven § 82. Det er ikke noen tilsvarende regel for forholdet mellom Stortinget og presidentskapet som representant for Stortinget som administrativt organ. I denne revisjonen legges det til grunn at de alminnelige prinsippene om god forvaltningsskikk og forsvarlig saksbehandling gjelder for Stortinget som administrativt organ. Det innebærer at alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av saker, skal legges fram, og at uriktige eller villedende opplysninger ikke skal legges fram for Stortinget. Saker som presidentskapet legger fram for Stortinget, skal underbygges på en slik måte at Stortinget kan foreta en forsvarlig og selvstendig behandling av dem. Stortinget skal ha informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtakene som fattes. Revisjonen legger til grunn at presidentskapet skal gi korrekt og rettidig informasjon til Stortinget i plenum og underretter om forhold av betydning.»

Komiteen deler Riksrevisjonens syn og vil på denne bakgrunn fremme følgende forslag:

«Presidentskapets plikt til å påse at konstitusjonelle regler overholdes, innebærer også å legge til rette for at Stortinget kan ta reelle avgjørelser på et forsvarlig grunnlag. Det innebærer at alle opplysninger som er nødvendige for behandlingen av saker, skal legges fram, og at uriktige eller villedende opplysninger ikke skal legges fram for Stortinget. Saker som presidentskapet legger fram for Stortinget, skal underbygges på en slik måte at Stortinget kan foreta en forsvarlig og selvstendig behandling av dem. Stortinget skal ha informasjon som gjør det i stand til å foreta en forsvarlig vurdering av innhold og virkning av de vedtakene som fattes. Stortinget legger til grunn at presidentskapet skal gi korrekt og rettidig informasjon til Stortinget i plenum og underrette om forhold av betydning.»

«Presidentskapet forutsettes å forholde seg til Stortinget som bevilgende og besluttende organ etter Grunnloven.»

«Stortinget innskjerper at hovedinstruks for virksomhetsstyring i Stortingets administrasjon tilsier at anskaffelser og økonomiforvaltning skal skje i samsvar med gjeldende lover og regelverk.»

«Stortinget viser til Riksrevisjonens funn og finner det kritikkverdig at avtalen om prosjektering inngått etter anbud ble utvidet i strid med lov om offentlige anskaffelser.»

«Presidentskapet pålegges å rapportere til Stortinget om den videre utvikling i økonomi og fremdrift i byggeprosjektene hver for seg og samlet, samt å synliggjøre de tilleggskostnadene Riksrevisjonen mener skulle vært tilordnet prosjektregnskapet.»

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil vise til Senterpartiets merknad i Innst. 10 S (2015–2016), avgitt 4. desember 2015, til kap. 41 Stortinget vedrørende økning av kostnadsrammen på prosjektet med ca. 305 mill. kroner fra 2014 til 2015 på grunn av uventede grunnforhold i tillegg til nødvendig omprosjektering:

«Komiteens medlem fra Senterpartiet viser til at kostnadsrammen på prosjektet har økt med 305 mill. kroner. Stortinget skal administrativt ledes på en solid måte. Her har det skjedd svikt ved planlegging og/eller gjennomføring. Dette medlem forutsetter at ansvaret for dette plasseres tydelig.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti og Miljøpartiet De Grønne viser til at det er Stortingets presidentskap som har ansvaret for driften og den administrative ledelsen av Stortinget. Presidentskapet ledes av stortingspresidenten. En sentral oppgave for presidenten og presidentskapet i denne perioden har vært gjennomføringen av dette byggeprosjektet.

Dersom lignende feil hadde blitt begått av regjeringen, mener disse medlemmer det er sannsynlig at den ansvarlige statsråd ikke ville hatt Stortingets tillit. Et lignende avklart forhold mellom Stortinget i plenum og presidentskapet finnes ikke.

Essensen i Riksrevisjonens rapport er at prosjektet ikke har vært godt nok planlagt og gjennomført, ikke har fulgt alle bestemmelser og retningslinjer man skulle ha fulgt, at Stortinget i plenum ikke har blitt godt nok orientert, og at store kostnadsøkninger ikke har tilfredsstillende forklaringer. Det er presidentskapets og stortingspresidentens ansvar.

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at presidentskapet må ha – og fortjene – Stortingets tillit dersom forholdet til plenum skal fungere. Like viktig er det at Stortinget ikke kan stille lavere krav til våre egne ansvarlige ledere enn vi gjør til andres ledere. Dersom alvorlige feil avdekkes og det ikke har vært lagt ned en tilstrekkelig innsats for å hindre disse feilene, bør de ansvarlige ta nettopp ansvaret for det.

Disse medlemmer mener at stortingspresidenten i denne saken ikke har opptrådt slik at det kan fortjene Stortingets tillit.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortingspresidenten har ikke Stortingets tillit.»

Komiteens medlem fra Venstre deler Riksrevisjonens kritikk mot presidentskapets håndtering av Stortingets byggeprosjekt, Prinsens gate 26.

Essensen i Riksrevisjonens rapport er at prosjektet ikke har vært godt nok planlagt og gjennomført, ikke har fulgt alle bestemmelser og retningslinjer man skulle ha fulgt, at Stortinget i plenum ikke har blitt godt nok orientert, og at store kostnadsøkninger ikke har tilfredsstillende forklaringer

Hvorvidt dette skal karakteriseres som «sterkt kritikkverdig» eller «alvorlig og kritikkverdig» er i denne sammenheng mindre interessant. Det er imidlertid ingen tvil om at det både er alvorlig og kritikkverdig. Hovedutfordringen for Stortinget generelt, og for et samlet presidentskap spesielt, er at Stortinget har tillat seg å bruke betydelige deler av fellesskapets midler på et byggeprosjekt tilsynelatende uten kostnadskontroll. Det underbygger dessverre et inntrykk av at «det ikke er så farlig» når det gjelder økte kostnader knyttet til Stortinget, mens det på andre samfunnsområder er helt andre regler som gjelder.

Dette medlem understreker at stortingspresidenten og Stortingets direktør åpenbart har et spesielt ansvar, men at det er Stortingets presidentskap i felleskap – med medlemmer fra både Høyre, Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti – som samlet er de ansvarlige for de kritikkverdige forholdene som er avdekket i Riksrevisjonens rapport. Dette medlem understreker at det er helt avgjørende at både Stortinget i fellesskap, Stortingets presidentskap og Stortingets administrative ledelse tar lærdom av feilene fra prosessen og gjennomfører tiltak for å hindre at slike feil skjer igjen.