Sammendrag

Sivilombudsmannen har tatt initiativ til en gjennomgang av sivilombudsmannsloven og Stortingets instruks for ombudsmannen, med sikte på å ha et godt og oppdatert regelverk for virksomheten. En intern arbeidsgruppe ble nedsatt i 2017, og rapporten ble avgitt 4. juli 2018.

De siste årene har flere endringsbehov vist seg. Blant disse nevnes behovet for klargjøring av ombudsmannens adgang til forvaltningens dokumenter og spørsmålet om sivilombudsmannsloven bør ha mer utfyllende habilitetsbestemmelser. Foruten å ivareta disse endringsbehovene foreslår den interne arbeidsgruppen også endringer for å gjøre regelverket mer pedagogisk og for å heve den lovtekniske kvaliteten.

Det foretas ikke en grunnleggende gjennomgang av ombudsmannsordningen og lovens prinsipper. Samlet sett er det likevel foreslått en del endringer i loven, og flere paragrafer foreslås tilføyet. Dette er dels bestemmelser som foreslås flyttet fra instruksen, og det er nye temaer som foreslås lovfestet, som habilitet og bevisforbud. Forslaget innebærer at loven får 23 paragrafer, mot 15 nå. En konsekvens av forslagene er at flere av de bestemmelsene som videreføres, får nytt paragrafnummer.

Et sentralt punkt er at instruksen for ombudsmannen foreslås opphevet. Samlet fremstår nå lov og instruks som et uoversiktlig regelverk, til dels med dobbeltbehandling. Noen av instruksbestemmelsene foreslås overført til loven, og noen bestemmelser foreslås opphevet uten at de erstattes.

Av de instruksbestemmelsene som foreslås flyttet til loven, nevnes

• Unntakene fra ombudsmannens arbeidsområde samles i loven

• Reglene om klagen til ombudsmannen samles i loven

• Prinsippet om ombudsmannens etterfølgende kontroll – dvs. kravet om at klagemulighetene i forvaltningen skal være benyttet før det klages til ombudsmannen – inntas i loven som en ny bestemmelse

• Klagerens rett til innsyn og kontradiksjon inntas i loven

• Bestemmelsen om ombudsmannsordningens personlige element inntas i loven

• Reglene om dokumentoffentlighet hos ombudsmannen samles i loven

• Reglene om årsmeldingene til Stortinget samles i loven

Noen viktige forvaltningsrettslige prinsipper foreslås tatt inn i sivilombudsmannsloven, blant annet fordi forvaltningsloven ikke gjelder for Sivilombudsmannen. Det foreslås derfor habilitetsregler for sivilombudsmannen og medarbeiderne og lovfesting av klagerens rett til kontradiksjon og innsyn i ombudsmannens saksdokumenter.

De siste årene har det vist seg et behov for klargjøring av Sivilombudsmannens tilgang til forvaltningens dokumenter. I § 12 foreslår arbeidsgruppen det presisert at det også gjelder interne dokumenter.

Ved noen få anledninger har sivilombudsmannen eller medarbeiderne blitt stevnet for retten for å avgi vitneforklaring om saker behandlet av Sivilombudsmannen. Dette har foranlediget et behov for avklaring av ansattes vitneplikt. Det foreslås en ny bestemmelse om bevisforbud i sivilombudsmannsloven § 20.

Videre har det vært et behov for avklaring og opprydding i reglene om tilsetting og personalforhold ved Sivilombudsmannens kontor. Ny lov om statens ansatte trådte i kraft 1. juli 2017 og har forsterket dette behovet. Forslaget er inntatt som en ny § 22.

De rent lovtekniske forslagene er særlig knyttet til korrekturendringer som ordvalg og tegnsetting.

Rapporten fra arbeidsgruppen følger som trykt vedlegg til denne innstillingen.

Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av saken sendte kontroll- og konstitusjonskomiteen 15. november 2018 brev til statsminister Erna Solberg og ba om regjeringens uttalelse til forslaget. Statsministerens kontor ba i brev 20. november 2018 Justis- og beredskapsdepartementet om å besvare brevet fra komiteen, og svarbrev fra justis-, beredskaps- og innvandringsministeren ble mottatt 17. desember 2018.

Korrespondansen følger vedlagt i kopi.

Punkt 6. Stortingets ombudsmann for forvaltningen

I henhold til sivilombudsmannsloven § 1, jf. Grunnloven § 75 bokstav l, velger Stortinget etter hvert stortingsvalg en ombudsmann for forvaltningen, sivil-ombudsmannen. Valget gjelder for fire år fra 1. januar året etter stortingsvalget.

Ombudsmannen må i henhold til samme bestemmelse fylle vilkårene for å være høyesterettsdommer. Han/hun må ikke være medlem av Stortinget. I domstolloven § 53 fremgår det at alle dommere må være norske statsborgere, menn eller kvinner, som er vederheftige, og som ikke er fradømt stemmerett i offentlige anliggender. Videre fremgår det av § 55 at til dommere bør utnevnes personer som tilfredsstiller høye krav til faglige kvalifikasjoner og personlige egenskaper. Iht. § 54 må høyesterettsdommere være fylt 30 år.

Det var i utgangspunktet valgkomiteen som fremmet innstilling også om valg av sivilombudsmann, men det var praksis for at presidentskapet uformelt drøftet kandidat(er) til denne posisjonen før valgkomiteen avga sin innstilling.

Ombudsmannen velges ut fra rent faglige kriterier, og partipolitisk bakgrunn spiller ikke en rolle. Innstilling til valget er siden 2013 fremmet av presidentskapet. Arne Fliflet gikk da av etter 24 år som ombudsmann, og presidentskapet vedtok at vervet skulle kunngjøres offentlig. Det ble også engasjert en ekstern konsulent som fikk frem flere gode kandidater, og presidentskapet holdt intervjuer med de mest aktuelle.

Det kan for øvrig nevnes at presidentskapet avgjør om ombudsmannen er inhabil i enkeltsaker, og oppnevner i de tilfellene en setteombudsmann.

Utvalgets merknader

Utvalget viser til at vervet som sivilombudsmann for første gang ble kunngjort offentlig da nåværende ombudsmann Aage Thor Falkanger ble valgt i 2013. Tidligere ombudsmann, Arne Fliflet, hadde da meddelt at han ikke ønsket å ta gjenvalg etter mange år i vervet. Utvalget peker på at offentlig kunngjøring ga et godt utgangspunkt for at presidentskapet kunne vurdere flere kvalifiserte kandidater.

Ombudsmannsvervet er et av Norges ledende faglige verv som stiller meget høye krav til kvalifikasjoner og personlige egenskaper. Det er helt nødvendig at ombudsmannen har solid faglig autoritet, og en god prosess i forkant av valget sikrer dette.

Utvalget legger til grunn at også fremtidige presidentskap bør følge en slik fremgangsmåte ved skifte av ombudsmann.

Utvalget har vurdert om det bør settes en formell begrensning for hvor lenge ombudsmannen kan fungere i vervet. Utvalget mener det er gode grunner til å ha en slik begrensning. Det ligger i ordningen med valg hvert fjerde år at det i utgangspunktet er ønskelig med en begrenset virkeperiode. Samtidig er fire år kort tid når man leder et organ av den størrelse Sivilombudsmannen etter hvert er blitt, og med et mangfold av oppgaver som skal håndteres.

Utvalget vil anbefale at sivilombudsmannsloven endres slik at ombudsmannen bare kan gjenvelges én gang, og at det regelfestes at vervet skal kunngjøres offentlig i de tilfellene det skal velges en ny ombudsmann.