Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Sivilombudsmannens Arbeidsgrupperapport om endringer i sivilombudsmannsloven og Dokument 19 (2017–2018) punkt 6 i Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalg nedsatt for å vurdere prosessen og valgbarheten til medlemmer i de komiteer, utvalg og nemnder som Stortinget oppnevner

Til Stortinget

Arbeidsgrupperapport om endringer i sivilombudsmannsloven

Sammendrag

Sivilombudsmannen har tatt initiativ til en gjennomgang av sivilombudsmannsloven og Stortingets instruks for ombudsmannen, med sikte på å ha et godt og oppdatert regelverk for virksomheten. En intern arbeidsgruppe ble nedsatt i 2017, og rapporten ble avgitt 4. juli 2018.

De siste årene har flere endringsbehov vist seg. Blant disse nevnes behovet for klargjøring av ombudsmannens adgang til forvaltningens dokumenter og spørsmålet om sivilombudsmannsloven bør ha mer utfyllende habilitetsbestemmelser. Foruten å ivareta disse endringsbehovene foreslår den interne arbeidsgruppen også endringer for å gjøre regelverket mer pedagogisk og for å heve den lovtekniske kvaliteten.

Det foretas ikke en grunnleggende gjennomgang av ombudsmannsordningen og lovens prinsipper. Samlet sett er det likevel foreslått en del endringer i loven, og flere paragrafer foreslås tilføyet. Dette er dels bestemmelser som foreslås flyttet fra instruksen, og det er nye temaer som foreslås lovfestet, som habilitet og bevisforbud. Forslaget innebærer at loven får 23 paragrafer, mot 15 nå. En konsekvens av forslagene er at flere av de bestemmelsene som videreføres, får nytt paragrafnummer.

Et sentralt punkt er at instruksen for ombudsmannen foreslås opphevet. Samlet fremstår nå lov og instruks som et uoversiktlig regelverk, til dels med dobbeltbehandling. Noen av instruksbestemmelsene foreslås overført til loven, og noen bestemmelser foreslås opphevet uten at de erstattes.

Av de instruksbestemmelsene som foreslås flyttet til loven, nevnes

  • Unntakene fra ombudsmannens arbeidsområde samles i loven

  • Reglene om klagen til ombudsmannen samles i loven

  • Prinsippet om ombudsmannens etterfølgende kontroll – dvs. kravet om at klagemulighetene i forvaltningen skal være benyttet før det klages til ombudsmannen – inntas i loven som en ny bestemmelse

  • Klagerens rett til innsyn og kontradiksjon inntas i loven

  • Bestemmelsen om ombudsmannsordningens personlige element inntas i loven

  • Reglene om dokumentoffentlighet hos ombudsmannen samles i loven

  • Reglene om årsmeldingene til Stortinget samles i loven

Noen viktige forvaltningsrettslige prinsipper foreslås tatt inn i sivilombudsmannsloven, blant annet fordi forvaltningsloven ikke gjelder for Sivilombudsmannen. Det foreslås derfor habilitetsregler for sivilombudsmannen og medarbeiderne og lovfesting av klagerens rett til kontradiksjon og innsyn i ombudsmannens saksdokumenter.

De siste årene har det vist seg et behov for klargjøring av Sivilombudsmannens tilgang til forvaltningens dokumenter. I § 12 foreslår arbeidsgruppen det presisert at det også gjelder interne dokumenter.

Ved noen få anledninger har sivilombudsmannen eller medarbeiderne blitt stevnet for retten for å avgi vitneforklaring om saker behandlet av Sivilombudsmannen. Dette har foranlediget et behov for avklaring av ansattes vitneplikt. Det foreslås en ny bestemmelse om bevisforbud i sivilombudsmannsloven § 20.

Videre har det vært et behov for avklaring og opprydding i reglene om tilsetting og personalforhold ved Sivilombudsmannens kontor. Ny lov om statens ansatte trådte i kraft 1. juli 2017 og har forsterket dette behovet. Forslaget er inntatt som en ny § 22.

De rent lovtekniske forslagene er særlig knyttet til korrekturendringer som ordvalg og tegnsetting.

Rapporten fra arbeidsgruppen følger som trykt vedlegg til denne innstillingen.

Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av saken sendte kontroll- og konstitusjonskomiteen 15. november 2018 brev til statsminister Erna Solberg og ba om regjeringens uttalelse til forslaget. Statsministerens kontor ba i brev 20. november 2018 Justis- og beredskapsdepartementet om å besvare brevet fra komiteen, og svarbrev fra justis-, beredskaps- og innvandringsministeren ble mottatt 17. desember 2018.

Korrespondansen følger vedlagt i kopi.

Dokument 19 (2017–2018) punkt 6 i Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalg nedsatt for å vurdere prosessen og valgbarheten til medlemmer i de komiteer, utvalg og nemnder som Stortinget oppnevner

Punkt 6. Stortingets ombudsmann for forvaltningen

I henhold til sivilombudsmannsloven § 1, jf. Grunnloven § 75 bokstav l, velger Stortinget etter hvert stortingsvalg en ombudsmann for forvaltningen, sivil-ombudsmannen. Valget gjelder for fire år fra 1. januar året etter stortingsvalget.

Ombudsmannen må i henhold til samme bestemmelse fylle vilkårene for å være høyesterettsdommer. Han/hun må ikke være medlem av Stortinget. I domstolloven § 53 fremgår det at alle dommere må være norske statsborgere, menn eller kvinner, som er vederheftige, og som ikke er fradømt stemmerett i offentlige anliggender. Videre fremgår det av § 55 at til dommere bør utnevnes personer som tilfredsstiller høye krav til faglige kvalifikasjoner og personlige egenskaper. Iht. § 54 må høyesterettsdommere være fylt 30 år.

Det var i utgangspunktet valgkomiteen som fremmet innstilling også om valg av sivilombudsmann, men det var praksis for at presidentskapet uformelt drøftet kandidat(er) til denne posisjonen før valgkomiteen avga sin innstilling.

Ombudsmannen velges ut fra rent faglige kriterier, og partipolitisk bakgrunn spiller ikke en rolle. Innstilling til valget er siden 2013 fremmet av presidentskapet. Arne Fliflet gikk da av etter 24 år som ombudsmann, og presidentskapet vedtok at vervet skulle kunngjøres offentlig. Det ble også engasjert en ekstern konsulent som fikk frem flere gode kandidater, og presidentskapet holdt intervjuer med de mest aktuelle.

Det kan for øvrig nevnes at presidentskapet avgjør om ombudsmannen er inhabil i enkeltsaker, og oppnevner i de tilfellene en setteombudsmann.

Utvalgets merknader

Utvalget viser til at vervet som sivilombudsmann for første gang ble kunngjort offentlig da nåværende ombudsmann Aage Thor Falkanger ble valgt i 2013. Tidligere ombudsmann, Arne Fliflet, hadde da meddelt at han ikke ønsket å ta gjenvalg etter mange år i vervet. Utvalget peker på at offentlig kunngjøring ga et godt utgangspunkt for at presidentskapet kunne vurdere flere kvalifiserte kandidater.

Ombudsmannsvervet er et av Norges ledende faglige verv som stiller meget høye krav til kvalifikasjoner og personlige egenskaper. Det er helt nødvendig at ombudsmannen har solid faglig autoritet, og en god prosess i forkant av valget sikrer dette.

Utvalget legger til grunn at også fremtidige presidentskap bør følge en slik fremgangsmåte ved skifte av ombudsmann.

Utvalget har vurdert om det bør settes en formell begrensning for hvor lenge ombudsmannen kan fungere i vervet. Utvalget mener det er gode grunner til å ha en slik begrensning. Det ligger i ordningen med valg hvert fjerde år at det i utgangspunktet er ønskelig med en begrenset virkeperiode. Samtidig er fire år kort tid når man leder et organ av den størrelse Sivilombudsmannen etter hvert er blitt, og med et mangfold av oppgaver som skal håndteres.

Utvalget vil anbefale at sivilombudsmannsloven endres slik at ombudsmannen bare kan gjenvelges én gang, og at det regelfestes at vervet skal kunngjøres offentlig i de tilfellene det skal velges en ny ombudsmann.

Uttalelse fra Stortingets presidentskap

Komiteens utkast til innstilling ble 27. mars 2019 oversendt Stortingets presidentskap til uttalelse, jf. vedtak i Stortinget av 28. september og 6. november 2018.

Stortingets presidentskap uttaler følgende i brev av 4. april 2019:

«Presidentskapet viser til kontroll- og konstitusjonskomiteens utkast til innstilling til Sivilombudsmannens arbeidsgrupperapport om endringer i sivilombudsmannsloven og Dokument 19 (2017–2018) punkt 6 i Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalg nedsatt for å vurdere prosessen og valgbarheten til medlemmer i de komiteer, utvalg og nemnder som Stortinget oppnevner.

Presidentskapet har merket seg at det foreslås at Stortinget ber presidentskapet sørge for at det blir utarbeidet et nytt forslag til sivilombudsmannslov, med føringene gitt i innstillingen. Presidentskapet vil følge opp et slikt vedtak på egnet måte. Presidentskapet har ellers ikke merknader til utkastet til innstilling.»

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, lederen Dag Terje Andersen, Eva Kristin Hansen og Magne Rommetveit, fra Høyre, Svein Harberg og Bente Stein Mathisen, fra Fremskrittspartiet, Ulf Leirstein og Hanne Dyveke Søttar, fra Senterpartiet, Nils T. Bjørke og fra Sosialistisk Venstreparti, Torgeir Knag Fylkesnes, viser til at ombudsmannen har tatt initiativ til en gjennomgang av sivilombudsmannsloven og Stortingets instruks for ombudsmannen, med sikte på å ha et godt og oppdatert regelverk for virksomheten. Komiteen mener dette er et svært positivt initiativ fra ombudsmannen.

Komiteen viser til at det også har vært gjort et arbeid i Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalg nedsatt for å vurdere prosessen og valgbarheten til medlemmer i de komiteer, utvalg og nemnder som Stortinget oppnevner.

Komiteen deler ombudsmannens vurdering av at det har vært behov for nye gjennomganger av flere deler av regelverket. Arbeidsgruppens rapport framstår omfattende og grundig. Det ligger blant annet inne forslag om kodifisering av habilitetsreglene, bestemmelse om bevisforbud, tilpasning til statsansatteloven, presisering av ombudsmannens tilgang til forvaltningens dokumenter og kodifisering av reglene om klagers rett til innsyn i ombudsmannssaken.

Det at det har blitt gjennomført et såpass omfattende arbeid, taler til fordel for at dette burde ligge til grunn for å lage en ny lov, i stedet for å lage en endringslov. På den bakgrunn vil komiteen be Stortingets presidentskap sette i gang et arbeid for å utarbeide et nytt forslag til lov. Forslaget bør sendes på høring.

Forslaget fra ombudsmannens arbeidsgruppe bør ligge til grunn for arbeidet. Ut over dette ber komiteen presidentskapet se spesielt på navnet på institusjonen, og vurdere endringer i rekrutteringsprosessen for å sikre ombudsmannens legitimitet og faglige nivå. Her bør det også vurderes hvor lang varigheten på vervet skal være, og om oppnevningsperioden fortsatt bør knyttes til stortingsperioder.

I samme prosess bør ombudsmannens forhold til regelverk som er tilpasset til forvaltningens organer, men som det er konstitusjonelt problematisk for ombudsmannen å være underlagt, avklares. Dette gjelder blant annet forholdet til regler som etablerer tilsyns- og kontrollorganer som har status som forvaltningsorganer.

Det bør også vurderes om det er behov for at ombudsmannen får enkelte unntak fra personopplysningsloven.

Komiteen mener det er av avgjørende betydning for en fungerende sivilombudsmann at ombudet har tilgang til relevante opplysninger i en aktuell sak.

På den bakgrunn fremmes følgende forslag:

«Stortinget ber presidentskapet sørge for at det blir utarbeidet et nytt forslag til sivilombudsmannslov, med føringene gitt i denne innstillingen.»

Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader og rår Stortinget til å gjøre slikt

vedtak:
I

Stortinget ber presidentskapet sørge for at det blir utarbeidet et nytt forslag til sivilombudsmannslov, med føringene gitt i denne innstillingen.

II

Sivilombudsmannens Arbeidsgrupperapport om endringer i sivilombudsmannsloven og Dokument 19 (2017–2018) punkt 6 i Rapport til Stortingets presidentskap fra utvalg nedsatt for å vurdere prosessen og valgbarheten til medlemmer i de komiteer, utvalg og nemnder som Stortinget oppnevner – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Vedleggene finnes kun i PDF, se merknadsfelt

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 10. april 2019

Dag Terje Andersen

Torgeir Knag Fylkesnes

leder

ordfører