Vedlegg - Brev fra Justis- og beredskapsdepartementet v/statsråd Tor Mikkel Wara til kommunal- og forvaltningskomiteen, datert 5. mars 2019

Vedlegg
Dokument 8: 72 S (2018–2019) Representantforslag om å sikre hjelp og beskyttelse til barnebruder som varsler om overgrep, slik at de ikke mister oppholdstillatelse og rettigheter

Jeg viser til kommunal- og forvaltningskomiteens brev av 7. februar 2019, der det bes om min vurdering av representantforslaget fra representantene Karin Andersen, Sheida Sangtarash, Mona Fagerås, Freddy André Øvstegård, Kari Elisabeth Kaski og Olivia Corso Salles om å sikre hjelp og beskyttelse til barnebruder som varsler om overgrep, slik at de ikke mister oppholdstillatelse og rettigheter.

Jeg viser videre til mitt brev av 15. februar i år til komiteen, der jeg varslet at jeg ville komme tilbake med min vurdering av forslaget medio mars måned.

Innledende bemerkninger

Problemstillingen med «barnebruder» ble for alvor satt på dagsorden høsten 2015, da det kom over 30 000 asylsøkere til Norge. Fra januar 2015 til 1. februar 2016 kartla Utlendingsdirektoratet (UDI) 61 asylsøkere under 18 år som var gift eller forlovet med en person i Norge (59 jenter og 2 gutter). Ti av jentene var under 16 år, og fire av disse hadde barn. De øvrige 51 barna var 16 eller 17 år gamle, hvorav 16 var gravide eller hadde barn. Regjeringen så behov for å opprette en tverretatlig arbeidsgruppe mellom UDI, Politiets utlendingsenhet (PU) og Barne-, ungdoms- og familiedirektoratet (Bufdir) for å få på plass retningslinjer og samarbeidsrutiner mellom UDI, PU, asylmottak og lokal barneverntjeneste. Rapport fra denne gruppen forelå 16. september 2016, og på bakgrunn av rapporten er det nå etablert rutiner for tidlig å identifisere og håndtere barneekteskap blant asylsøkere. Bufdir har også utarbeidet en digital veileder for barneverntjenesten.

Problemet med barneekteskap gjør seg også gjeldende i familieinnvandringssaker, hvor UDI etter at oppholdstillatelse er gitt blir kjent med at tillatelsen baserer seg på falsk identitetsdokumentasjon som tilsier at ekteskapet ikke skulle ha vært anerkjent i Norge og derved ikke gitt grunnlag for familieinnvandring.

Et ekteskap der minst én av partene er under 18 år ved inngåelsen vil normalt innebære elementer av tvang. Regjeringen Solberg la i mars 2017 frem handlingsplanen Retten til å bestemme over eget liv – Handlingsplan mot negativ sosial kontroll, tvangsekteskap og kjønnslemlestelse (2017–2020). Planen har operative tiltak som kan sette flere unge i Norge fri fra negativ sosial kontroll og tvang i ulike former. Flere av tiltakene vil også være relevante for personer som er tvangsgiftet som barn.

Når det gjelder omfanget av slike saker som er beskrevet i representantforslaget, hvor myndighetene først blir kjent med ny identitet og at det foreligger et barneekteskap etter lengre tids opphold i Norge, opplyser UDI at de ikke har statistikk, men at de er kjent med fire lignende saker i 2018. Antallet slike saker er altså per dags dato heldigvis ikke høyt.

Rent prinsipielt mener jeg det er uheldig å lage særbestemmelser i lov og forskrift for alle typetilfeller som kan tenkes å oppstå i praksis. Videre mener jeg det er prinsipielt betenkelig å innføre avvikende, særlige krav for én bestemt gruppe. Det er en bedre løsning om regelverket gir adgang til å utøve skjønn, slik at de særlige hensyn som f.eks. gjør seg gjeldende i barneekteskapssaker kan vurderes og vektlegges konkret. Gjeldende regelverk åpner allerede for at UDI langt på vei kan ta hensyn til de særlige omstendighetene som foreligger i barneekteskapssaker.

Nedenfor gir jeg min vurdering av forslagene, samt en omtale av gjeldende regelverk og praksis.

Forslag nr. 1

Forslaget lyder:

«Stortinget ber regjeringen om å endre regelverk og praksis, og dersom nødvendig komme tilbake med forslag til Stortinget, slik at terskelen for å få unntak fra dokumentasjonskravet når en søker som er utsatt for barneekteskap, skal sannsynliggjøre sin identitet, senkes. Søkerens forklaring skal tillegges stor vekt.»

Det er den klare hovedregel at utlendinger som søker opphold i Norge skal dokumentere sin identitet eller medvirke til å klarlegge denne. Det vil i de fleste tilfeller være tale om å fremlegge reisedokumenter (pass), men i saker om beskyttelse kan det også være tilstrekkelig å fremlegge annen dokumentasjon, eller at søker medvirker til å innhente slik dokumentasjon. Identiteten må sannsynliggjøres med alminnelig sannsynlighetsovervekt. I saker hvor det ikke foreligger gyldig reisedokument vil utlendingsmyndighetene basere seg på en helhetsvurdering, hvor aktuelle momenter kan være søkers forklaring, fremlagte dokumenter, generell landkunnskap, språk- og alderstesting.

Klarlagt identitet er viktig, fordi norske myndigheter har behov for å vite hvem som får tillatelse til å bo og arbeide i Norge. En hovedutfordring i dag er å sikre seg mot at personer opptrer med falsk identitet, med flere identiteter, eller at flere personer deler samme identitet.

Jeg mener det er generelt uheldig å ha ulike bestemmelser om identitetsvurdering for ulike typer saker. Det vil gjøre regelverket fragmentert, uoversiktlig og lite brukervennlig. I den sakstypen som tas opp i forslaget her vil dessuten omstendighetene og bakgrunnen til søkerne være ulik. Muligheten den enkelte har til å sannsynliggjøre sin identitet vil derfor også variere. En generelt lavere terskel for sannsynliggjort identitet for personer utsatt for barneekteskap vil derfor være uheldig, og dessuten vanskelig å regulere eksplisitt i utlendingslovgivningen.

Jeg er enig med representantene i at det bør være mulig å gi personer utsatt for barneekteskap oppholdstillatelse på selvstendig grunnlag. Dette er det allerede rom for i dagens regelverk, ved at de kan få asyl eller oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38 (sterke menneskelige hensyn/særlig tilknytning til riket). En tillatelse etter lovens § 38 forutsetter imidlertid som hovedregel sannsynliggjort identitet. Utlendingsmyndighetene vil der det er tvil bl.a. kunne ta hensyn til den situasjonen søkeren er i ved vurderingen av hvorvidt det er mulig å fremlegge tilstrekkelig dokumentasjon på sin identitet. I saker hvor myndighetene mener det er mulig å fremskaffe slik dokumentasjon vil det normalt vil bli gitt en begrenset tillatelse etter utlendingsloven § 38 femte ledd, men hvorvidt tillatelsen blir ordinær eller med begrensninger vil som nevnt over bero på en konkret helhetsvurdering av bakgrunn, mulighetene for å kunne fremlegge dokumentasjon og forholdene for øvrig.

Jeg har tillit til at utlendingsmyndighetene behandler saker som de representantene her belyser på best mulig måte, men jeg vil følge med på praksis og vurdere å gi nærmere føringer for behandlingen av tilsvarende saker dersom det viser seg å være behov for det.

Forslag nr. 2

Forslaget lyder:

«Stortinget ber regjeringen om å endre regelverket, og dersom nødvendig komme tilbake med forslag til Stortinget, slik at tvil om identitet hos en person utsatt for barneekteskap skal behandles på samme vis som personer utsatt for menneskehandel. Herunder skal det vurderes om tvilen har sammenheng med det barneekteskapet og den utnyttelsessituasjonen vedkommende har vært eller er i. Dersom endringer i opplysninger om personens identitet har sammenheng med barneekteskapet, skal terskelen for å legge de endrede opplysningene til grunn være lav.»

Det er ikke særlige bestemmelser i utlendingsloven eller -forskriften om identitetsavklaring i saker som gjelder antatte ofre for menneskehandel. De generelle reglene om utlendingens plikt til å klargjøre sin identitet i utlendingsloven § 83 annet ledd og utlendingsforskriften § 17-7 gjelder, i tillegg til kravene til dokumentasjon ved vurdering av oppholdstillatelse etter utlendingsloven § 38, jf. utlendingsforskriften § 8-12.

Antatte ofre for menneskehandel kan gis en såkalt refleksjonsperiode, jf. utlendingsforskriften § 8-3 første ledd, som er en begrenset oppholdstillatelse som ikke danner grunnlag for permanent oppholdstillatelse. Refleksjonsperiode kan gis til tross for uavklart identitet dersom søkeren kan gi en troverdig forklaring på mangelen på pass eller andre identitetsdokumenter. Dette kan f.eks. ha bakgrunn i den utnyttelsessituasjonen søker har vært utsatt for og fremgår av nærmere retningslinjer gitt av UDI. Tillatelsen er av begrenset varighet, og terskelen for å få forlenget refleksjonsperiode etter forskriftens § 8-3 annet ledd er høyere.

Dersom antatte ofre for menneskehandel søker asyl, skal det være lav terskel for å legge til grunn endrede opplysninger om identitet, dersom det har sammenheng med menneskehandelsituasjonen søkeren har vært utsatt for, noe som framgår av UDIs interne retningslinjer. En troverdig forklaring på hvorfor søkeren ikke kan fremlegge pass eller andre identitetsdokumenter vil bli lagt til i grunn, men her vil igjen alminnelig sannsynlighetsovervekt være avgjørende for om identiteten kan sies å være sannsynliggjort.

Der det i menneskehandelssaker foreligger sterke menneskelige hensyn, men søkerens identitet ikke anses dokumentert eller sannsynliggjort, kan det gis en begrenset tillatelse etter utlendingsloven § 38 femte ledd. De som får en begrenset tillatelse vil da, på lik linje med alle andre som får en begrenset tillatelse i påvente av dokumentert identitet, bli oppfordret til å fremskaffe dokumentasjon på sin identitet slik at de kan få en ordinær tillatelse etter lovens § 38 i fornyelsesomgangen.

På denne bakgrunn kan jeg ikke se at forslaget fra representantene om at personer utsatt for barneekteskap skal behandles på tilsvarende måte som personer utsatt for menneskehandel vil gi et annet resultat enn det dagens regelverk allerede åpner for.

Forslag nr. 3

Forslaget lyder:

«Stortinget ber regjeringen om å endre regelverket, og dersom nødvendig komme tilbake med forslag til Stortinget, slik at personer som er påført feil identitet og søker om opphold på bakgrunn av barneekteskap, ikke får tilbakekalt opprinnelig oppholdsgrunnlag, men beholder rettighetene frem til en ny søknad er behandlet, jf. utlendingsloven § 61.»

UDI skal som hovedregel tilbakekalle en oppholdstillatelse når de får kjennskap til at utlendingen har fått tillatelsen basert på uriktig identitet eller på galt grunnlag. Dette følger av utlendingsloven § 63 første ledd, som fastsetter at «midlertidig og permanent oppholdstillatelse kan tilbakekalles dersom utlendingen mot bedre vitende har gitt uriktige opplysninger eller fortiet forhold av vesentlig betydning for vedtaket, eller dersom det for øvrig følger av alminnelige forvaltningsrettslige regler».

Sikkerhets- og kontrollmessige årsaker kan tale for å tilbakekalle oppholdstillatelser som er gitt på uriktig grunnlag, f.eks. fordi det bevisst er gitt uriktige opplysninger eller det er fremlagt falske identitetsdokumenter. Vi skal vite hvem som oppholder seg her i landet. Videre er utlendingsforvaltningens behandling av saker i stor grad basert på tillit, og det bør få konsekvenser når en tillatelse er gitt på uriktig grunnlag. Av allmennpreventive årsaker er det derfor viktig å kalle tilbake tillatelser som i utgangspunktet aldri skulle vært gitt, og at botid opptjent under slike tillatelser bortfaller.

Jeg mener det ikke er grunnlag for å endre dagens regelverk for personer utsatt for barneekteskap spesielt. Før det ev. fattes vedtak om tilbakekall vurderer UDI om tilbakekall vil være et forholdsmessig tiltak. Det vurderes bl.a. om tilbakekall er rimelig, sett hen til utlendingens tilknytning til Norge, oppholdstid, helsemessige forhold og ev. også hensynet til barnets beste. Det er med andre ord åpning for at UDI etter en konkret vurdering kan legge avgjørende vekt på de særlige forhold som gjør seg gjeldende i en barneekteskapssak, og at tillatelsen ikke blir kalt tilbake selv om det er gitt uriktige identitets- og aldersopplysninger, eller tillatelse er gitt på galt grunnlag.

Hvorvidt en person utsatt for barneekteskap som søker oppholdstillatelse i familiegjenforening fra utlandet kan bebreides for «mot bedre vitende» å ha gitt falske opplysninger av vesentlig betydning for vedtaket, jf. utlendingsloven § 63, må UDI vurdere konkret ut fra de opplysningene som foreligger i saken. I tilbakekallssaker skal det alltid sendes et forhåndsvarsel om at tilbakekall vurderes. Utlendingen får da en frist til å uttale seg og fremlegge sine synpunkter og opplysninger før UDI fatter vedtak i saken.

Det vil ikke være fornuftig å gi en bestemmelse om at tilbakekall aldri skal finne sted i saker hvor det er inngått ekteskap med en mindreårig. Alle saker må vurderes konkret, da sakene kan være svært ulike. De aktuelle personene kan ha ulike oppholdsgrunnlag, være fra forskjellige land, ha ulik alder da de giftet seg eller ankom Norge og ha oppholdt seg her i en kortere eller lengre periode. Det er derfor viktig at UDI har anledning til å vurdere om de vil tilbakekalle eller unnlate å tilbakekalle en tillatelse basert på en skjønnsmessig helhetsvurdering.

Jeg viser også til at dersom tilbakekall av en oppholdstillatelse anses forholdsmessig, vil UDI alltid vurdere om det er grunnlag for å gi en ny oppholdstillatelse etter lovens § 38 på grunn av sterke menneskelige hensyn eller særlig tilknytning til Norge. Også etter denne bestemmelsen vil alle relevante momenter i saken bli vurdert.