Innstilling fra utdannings- og forskningskomiteen om Representantforslag fra stortingsrepresentantene Audun Lysbakken og Mona Fagerås om skolestruktur og profittforbud til elevenes og studentenes beste

Til Stortinget

Bakgrunn

I dokumentet fremmes følgende forslag:

  1. Stortinget ber regjeringen legge fram et forslag til lovendring som gir anledning til å redusere antall godkjente private elevplasser i en kommune eller fylkeskommune dersom situasjonen er slik at kvaliteten på det samlede offentlige skoletilbudet er truet.

  2. Stortinget ber regjeringen utrede en lovendring som krever at private skoler og private høyskoler skal organiseres som selveiende stiftelser, etter modell fra den danske ‘lov om friskoler og private grundskoler’.»

Det vises til dokumentet for nærmere redegjørelse for forslaget.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Jorodd Asphjell, Martin Henriksen, Nina Sandberg og Torstein Tvedt Solberg, fra Høyre, Marianne Synnes Emblemsvåg, Kent Gudmundsen, Turid Kristensen og Mathilde Tybring-Gjedde, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen og lederen Roy Steffensen, fra Senterpartiet, Marit Arnstad og Marit Knutsdatter Strand, fra Sosialistisk Venstreparti, Mona Fagerås, fra Venstre, Guri Melby, og fra Kristelig Folkeparti, Hans Fredrik Grøvan, viser til representantforslaget. Kunnskaps- og integreringsminister Jan Tore Sanner har uttalt seg om forslaget i brev av 27. august 2019. Brevet følger som vedlegg til denne innstillingen.

Komiteen har merket seg at antallet private alternativer i skolesektoren har økt under regjeringen Solberg. Utdanningsspeilet 2018 viser at 23 prosent av de videregående skolene er private, og at om lag 15 300 elever i videregående opplæring går på private skoler, noe som utgjør 8 prosent av elevene. Komiteen merker seg videre at det er store forskjeller mellom fylkene på hvor mange elever som går på private skoler.

Komiteen viser til at friskoleloven ble endret i 2015. En skole som blir godkjent etter dagens friskolelov, er en skole som tilbyr grunnskole og/eller videregående opplæring på særskilt grunnlag. Skoler godkjent etter friskoleloven, har rett til statstilskudd. Med endringene i friskoleloven ble kommunene og fylkeskommunene gitt en innsigelsesrett når skoler søker om å starte opp eller ønsker å utvide elevtallet.

Komiteen vil vise til at friskoleloven og universitets- og høyskoleloven regulerer statlige tilskudd til private skoler (friskoler) og private høyskoler. Private skoler eller høyskoler som mottar statstilskudd, har ikke adgang til å ta ut utbytte.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, viser til at det ble foretatt en grundig gjennomgang av regelverket for friskoler i forbindelse med behandlingen av Prop. 84 L (2014–2015), da Stortinget vedtok flere innskjerpinger i regelverket for å sikre lovens intensjon om at tilskudd skal komme eleven til gode. Flertallet viser til at utbytteforbudet har ligget fast i loven siden 1970, og er i senere lovarbeider presisert og utdypet, blant annet ved at det i 2015 ble innført nye krav til innsyn og økt dokumentasjonsplikt for friskolene.

Flertallet har merket seg at det innen friskolesektoren gjennomføres tilsyn og kontroll som avslører aktører som bruker statstilskudd i strid med regelverket. Tilsynet blir stadig mer profesjonelt og treffsikkert, og erfaringer med tidligere lovbrudd gjør at man kan følge opp potensielle lovbrudd i fremtiden mer effektivt. Flertallet viser til at friskoleloven med forskrifter klart har angitt hva friskolene har lov til å bruke tilskudd og elevbetalinger til.

Flertallet vil videre understreke viktigheten av mangfold i skolesektoren. Det har i mange år vært tverrpolitisk enighet om at ideelle skoler med en alternativ pedagogikk eller livssynsmessig forankring som Steinerskoler og Montessori-skoler kan supplere de offentlige utdanningsinstitusjonene og tilby noe ekstra. Dagens friskolelov åpner også for at private aktører kan starte skoler som realfagsgymnas, private yrkesfagskoler og så videre.

Flertallet mener at dette økte mangfoldet er viktig og gir mer valgfrihet for familiene og mer læring mellom skoler. Flertallet vil videre påpeke at offentlig finansierte friskoler gjør at alle gis en reell mulighet til å velge en privat skole, uavhengig av inntekt.

Flertallet er skeptisk til en innskrenking av organisasjonsfriheten og mener det ikke er synliggjort at et krav for friskoler til å organiseres som eksempelvis stiftelse vil være en større garanti for at statstilskudd kommer elevene til gode, eller garanti for at statlige tilskudd ikke benyttes i strid med regelverket.

Videre er flertallet skeptisk til å overføre myndighet til å redusere antallet godkjente elevplasser i friskoler over til kommuner og fylkeskommuner. En slik myndighetsoverføring vil skape uforutsigbarhet for friskolene og kunne få betydelige negative konsekvenser for skolenes økonomi. Flertallet mener at det er mange faktorer som påvirker kvaliteten på det samlede skoletilbudet i en kommune eller et fylke, og at en reduksjon i elevtall på friskoler fremfor andre tiltak ikke nødvendigvis vil bedre kvaliteten i det offentlige skoletilbudet. Flertallet påpeker også at det er en betydelig risiko for at nettopp et slikt grep vil kunne bli fattet i enkelte kommuner med bakgrunn i politisk tilhørighet.

Flertallet vil også påpeke at det vil være prinsipielle utfordringer i at kommuner og fylkeskommuner kan omgjøre vedtak truffet av et statlig forvaltningsorgan, og videre vil en omgjøringsadgang svekke forutsigbarheten og rettssikkerheten for både friskolene og elevene som går i friskolene. Foreldreretten, slik den er nedfelt i Den europeiske menneskerettskonvensjon og FNs menneskerettserklæring, står i fare for å bli underminert gjennom en kommunal overprøving.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti påpeker at det i de senere årene har vært en rekke saker der private skoler (såkalte friskoler) og høyskoler har måttet betale tilbake statstilskudd etter at tilsyn har avdekket at skoleeier på ulike måter har tatt ut fortjeneste fra skoledriften.

Disse medlemmer påpeker at til tross for strenge regler mot privat profitt fra privat skoledrift er det grunn til bekymring over de gjentatte eksemplene på at private skole- og høyskoleeiere klarer å hente ut gevinst fra skoledrift. Disse medlemmer frykter problemet kan være større enn det som oppdages. Å avdekke slike lovbrudd krever store offentlige utgifter til tilsyn og kontroll.

Disse medlemmer mener at åpen og demokratisk debatt om bruk av offentlige midler bør stå sentralt når private aktører driver tjenester på vegne av det offentlige. Disse medlemmer forventer at regjeringen følger opp egne løfter, og at dette resulterer i at regelverket tydeliggjøres og strammes inn. Disse medlemmer mener en slik gjennomgang også bør føre til økte krav til transparens og oversiktlig dokumentasjon av transaksjoner i store skolekjeder og konserner, slik at hele offentligheten vil få innsyn i virksomheten.

Disse medlemmer understreker at kompliserte eierstrukturer ofte kan følges av omfattende skatteplanlegging. Svakhetene ved dagens modell og kostnadene ved tilsyn gjør at disse medlemmer mener at man burde vurdere endringer i de organisatoriske rammebetingelsene for privatskoler og private høyskoler. Disse medlemmer viser til Danmark, der det kreves at alle private skoler som mottar statstilskudd, skal være organisert som selveiende stiftelser.

Den danske loven slår blant annet fast at departementet kan trekke tilbake statstilskuddet til en skole hvis det ikke er «tilstrekkelig sannsynliggjort» at skolen er uavhengig av andre selskaper eller det finnes en «nærliggende risiko for at skolen styres af andre» eller at «skolens midler anvendes til formål uden for skolen». Hovedansvaret legges dermed på skolen selv.

Disse medlemmer er av den oppfatning at en dansk modell, med tydeligere krav til organisasjonsform for private skoler, vil stille tydeligere krav til hva ideell skoledrift skal innebære. Disse medlemmer mener det bør utredes en ny ideell organisasjonsform, i tillegg til stiftelse, som kan gi offentligheten mer innsyn og samtidig være en enkel og god driftsform for skolene. Tydeligere krav kan også redusere behovet for tilsyn.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen utrede nye organisasjonsformer for å drive private skoler som tilrettelegger godt for ideell virksomhet og samtidig sikrer allment offentlig innsyn i bruken av offentlige midler.»

«Stortinget ber regjeringen gjennomgå lovverket for private skoler for å sikre at intensjonen om at all statsstøtte skal komme elevene og studentene til gode, ivaretas bedre enn i dag. En slik gjennomgang skal ha som mål å redusere kontrollbehovet, innføre strengere sanksjoner for regelbrudd samt å hindre at videresalg av skoler og høyskoler med statsstøtte kan gjøre det mulig å hente ut privat profitt fra skoledrift.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at kommunene og fylkeskommunene i friskoleloven er gitt en innsigelsesrett når skoler søker om å starte opp eller ønsker å utvide elevtallet. I loven heter det at «godkjenning ikke skal gis dersom godkjenningen får negative konsekvenser for det offentlige skoletilbudet».

Disse medlemmer understreker at i mange kommuner kan godkjenning av en friskole skape store utfordringer for det offentlige skoletilbudet selv med et relativt begrenset elevtall. Disse medlemmer påpeker at nye friskoler i de store byene har fått store konsekvenser for flere kommuner. Fordi de private skolene er gitt godkjenning for et visst antall elevplasser, vil disse medlemmer påpeke at dagens lovverk ikke gir mulighet for fylkespolitikerne til å redusere antall elevplasser i de private skolene. Ved nedgang i søkermassen til de videregående skolene blir eneste alternativ å kutte i det offentlige tilbudet. Disse medlemmer mener derfor at lovverket står i veien for de folkevalgtes mulighet til å gjøre de valgene de mener er best for elevene i sitt fylke.

På denne bakgrunn fremmer disse medlemmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram et forslag til lovendring som gir anledning til å redusere antall godkjente private elevplasser i en kommune eller fylkeskommune dersom situasjonen er slik at kvaliteten på det samlede offentlige skoletilbudet er truet.»

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti mener det er viktig at fylkeskommunenes kompetansepolitiske rolle blir styrket. Disse medlemmer understreker at arbeidsmarkedet i Norge ikke er likt over alt, tvert om er det store geografiske variasjoner. Gjennom å kartlegge regionale kompetansebehov og tilrettelegge for utdannings- og opplæringstiltak kan fylkeskommunene og kommunene tilpasse seg de lokale arbeidsmarkedene i sin region.

Disse medlemmer viser til tidligere forslag om at fylkeskommuner og kommuner selv skal ha full bestemmelse over skolestruktur i grunnskole og videregående skole, både opprettelse og nedleggelse av skoler og klasser.

Disse medlemmer fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en lovendring som sikrer at kommunene og fylkeskommunene får full myndighet over skolestrukturen, slik at hensynet til det offentlige skoletilbudet ivaretas ved oppretting og utvidelse av private skoletilbud.»

Komiteens medlemmer fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti ser at det kan oppstå situasjoner der nedgang i elevtallet gir behov for å redusere antallet elevplasser i en kommune eller fylkeskommune, og at det kan utfordre den offentlige skolestrukturen. Dagens lovverk gir ikke vertskommunene og vertsfylkene anledning til å pålegge godkjente private skoler å redusere elevplasser, slik at vertskommunen og vertsfylket må ta hele belastningen ved en reduksjon. Disse medlemmer mener dette er svært uheldig, og støtter derfor intensjonen i representantforslaget om at også private skoler må ta sin del av reduksjonen i antall elevplasser i situasjoner der elevtallsutviklingen går ned. Reduksjon i antall elevplasser må ikke svekke grunnlaget for nærskolen.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen legge fram et forslag om at godkjente private grunnskoler og videregående skoler kan inngå i en kommunal/fylkeskommunal skolebruksplan. Ved behov for reduksjon i antall skoleplasser som følge av elevtallsutviklingen må reduksjonen i det samlede antall elevplasser ikke svekke det offentlige skoletilbudet.»

Forslag fra mindretall

Forslag fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 1

Stortinget ber regjeringen utrede nye organisasjonsformer for å drive private skoler som tilrettelegger godt for ideell virksomhet og samtidig sikrer allment offentlig innsyn i bruken av offentlige midler.

Forslag 2

Stortinget ber regjeringen gjennomgå lovverket for private skoler for å sikre at intensjonen om at all statsstøtte skal komme elevene og studentene til gode, ivaretas bedre enn i dag. En slik gjennomgang skal ha som mål å redusere kontrollbehovet, innføre strengere sanksjoner for regelbrudd samt å hindre at videresalg av skoler og høyskoler med statsstøtte kan gjøre det mulig å hente ut privat profitt fra skoledrift.

Forslag 3

Stortinget ber regjeringen fremme forslag om en lovendring som sikrer at kommunene og fylkeskommunene får full myndighet over skolestrukturen, slik at hensynet til det offentlige skoletilbudet ivaretas ved oppretting og utvidelse av private skoletilbud.

Forslag fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 4

Stortinget ber regjeringen legge fram et forslag til lovendring som gir anledning til å redusere antall godkjente private elevplasser i en kommune eller fylkeskommune dersom situasjonen er slik at kvaliteten på det samlede offentlige skoletilbudet er truet.

Forslag fra Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti:
Forslag 5

Stortinget ber regjeringen legge fram et forslag om at godkjente private grunnskoler og videregående skoler kan inngå i en kommunal/fylkeskommunal skolebruksplan. Ved behov for reduksjon i antall skoleplasser som følge av elevtallsutviklingen må reduksjonen i det samlede antall elevplasser ikke svekke det offentlige skoletilbudet.

Komiteens tilråding

Komiteens tilråding fremmes av Høyre, Fremskrittspartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti.

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til representantforslaget og råder Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 8:178 S (2018–2019) – Representantforslag fra stortingsrepresentantene Audun Lysbakken og Mona Fagerås om skolestruktur og profittforbud til elevenes og studentenes beste – vedtas ikke.

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i utdannings- og forskningskomiteen, den 12. november 2019

Roy Steffensen

leder og ordfører