Nærmere om kommisjonens behov for tilgang til opplysninger

Komiteen mener det er et reelt behov for regulering av flere forhold knyttet til kommisjonens tilgang til taushetsbelagt informasjon, behandling av personopplysninger og taushetsplikt for kommisjonens medlemmer, og at det dermed bør vedtas en særlov om informasjonstilgang og taushetsplikt mm., slik som foreslått av kommisjonens leder. Formålet med loven vil være å gi kommisjonen tilgang til informasjon som er nødvendig for at kommisjonen skal kunne utføre sine oppgaver nedfelt i mandatet på en fullgod måte. Komiteen viser til at for at kommisjonen skal komme i gang med sitt arbeid i full bredde og utføre det i henhold til formålet med granskningen, anses en nærmere regulering av kommisjonens informasjonstilgang og behandling av personopplysninger avgjørende.

Det følger av kommisjonens mandat at «[o]ffentlige myndigheter og andre som utfører oppgaver på vegne av det offentlige, skal yte den bistand som er nødvendig for at kommisjonen kan utføre de oppgaver som fremgår av dens mandat», jf. Innst. 408 S (2017–2018) s. 4. Det er med dette i utgangspunktet forutsatt at offentlige myndigheter skal stille til rådighet for kommisjonen alt av materiale som kommisjonen anser kan være av interesse. Det er generelt antatt at Stortinget kan instruere regjeringen om å gi kommisjoner adgang til opplysninger underlagt taushetsplikt av hensyn til offentlige interesser. Det vil likevel være nødvendig med hjemmel i lov dersom kommisjonen skal kunne kreve utlevert dokumenter fra andre enn de som er underlagt regjeringens instruksjonsmyndighet, eller dersom private skal kunne utlevere dokumenter de er pålagt taushetsplikt for. Det vil også være nødvendig med hjemmel i lov for utlevering av informasjon belagt med taushetsplikt som beskytter private interesser og/eller er hjemlet i lov, også for organer underlagt regjeringens instruksjonsmyndighet – dette kan typisk gjelde helseopplysninger eller annet personsensitivt materiale.

For å sikre at kommisjonen kan gis tilgang på den informasjon som er nødvendig for at den skal kunne utføre sine oppgaver slik det er forutsatt i mandatet, mener komiteen det er behov for å vedta en særlov slik kommisjonen har anmodet om. Sannhets- og forsoningskommisjonen skal som ledd i å granske fornorskingspolitikk og urett overfor samer, kvener og norskfinner dokumentere historiene til de berørte personene, og vil i denne forbindelse måtte behandle personopplysninger. Kommisjonen skal ta utgangspunkt i eksisterende forskning for å gjøre en historisk kartlegging av fornorskingspolitikken. I tillegg til skriftlige kilder er det forutsatt i mandatet at kommisjonen skal innhente informasjon fra muntlige kilder. Basert på samtykke er arbeidet med å dokumentere historier fra enkeltpersoner allerede i gang. Kommisjonen vil også snarlig gå i gang med temaintervjuer (dybdeintervjuer) og arkivundersøkelser. Når det gjelder skriftlige kilder, viser komiteen til at det er opplyst at Arkivverket ønsker å tilrettelegge for kommisjonens tilgang til arkivene på best mulig måte. Samtidig har Arkivverket gitt uttrykk for at en generell hjemmel for innsyn i klausulerte arkiv vil lette kommisjonens tilgang til relevant arkivmateriale betraktelig, og at Arkivverket anser dette som en formålstjenlig og ressursbesparende løsning.

Komiteen er enig i disse betraktningene og påpeker i den forbindelse at kommisjonens mandat setter rammer for hvilke opplysninger som anses nødvendige, og som kommisjonen dermed kan behandle. Kommisjonens tilgang til taushetsbelagte opplysninger vil derfor være begrenset av dette. I tillegg er det etter komiteens vurdering viktig at det samtidig klart reguleres at kommisjonens medlemmer og andre som utfører tjeneste eller arbeid for kommisjonen, er underlagt taushetsplikt – også etter at kommisjonens arbeid er avsluttet. Det vektlegges i den sammenheng at kommisjonen forutsettes pålagt en like streng taushetsplikt som avgiveren av opplysningene er underlagt. Det oppstilles heller ingen forklarings- eller informasjonsplikt til kommisjonen. Lovforslaget anses derfor ikke å gå ut over det som anses forsvarlig sett hen til samfunnsnytten av kommisjonens arbeid og de hensyn som begrunner taushetsplikten.

Komiteen er derfor av den oppfatning at det bør vedtas en lov som inneholder regler om adgangen til å gi opplysninger til kommisjonen, taushetsplikt og rettsgrunnlag for behandling av personopplysninger for kommisjonen. Verken anonymisering eller samtykke anses om tilstrekkelig grunnlag for kommisjonens innhenting av opplysninger for at kommisjonen skal kunne utføre sine oppgaver nedfelt i mandatet på en fullgod måte.

Nærmere om lovforslaget

Lovutkastet oversendt Stortinget som vedlegg til brevet fra Sannhets- og forsoningskommisjonen er opplyst å være basert særlig på bestemmelsene i lov 19. juni 2009 nr. 73 om utvalg som skal undersøke forhold knyttet til at personer med kjent psykisk lidelse har tatt liv. Komiteen har imidlertid ved sin behandling av saken ansett det naturlig å se hen til hvordan forholdet til taushetsbelagte opplysninger mv. er blitt ivaretatt og regulert ved nedsettelse av også andre kommisjoner og utvalg. Det er flere eksempler på at det har vært vurdert nødvendig å vedta særlover i forbindelse med kommisjons- og utvalgsarbeid. Ved oppnevningen av granskingskommisjonen for Scandinavian Star ble det vedtatt en egen lov om blant annet møte- og forklaringsplikt for kommisjonen, jf. Innst. 144 L (2015–2016) og lov 29. april 2016 nr. 6 om granskingskommisjonen for brannen på Scandinavian Star. Tilsvarende fremgangsmåte ble benyttet i forbindelse med granskningen av Mehamnulykken, jf. Innst. O. nr. 61 (2002–2003) og lov 11. april 2003 nr. 20. Komiteen bemerker at det ikke anses påkrevd å foreslå at det skal gjelde noen opplysnings- eller forklaringsplikt, slik det ble gjort i disse sakene. Ved utformingen av det konkrete lovforslaget finner imidlertid komiteen det særlig relevant å vise til to lover nylig vedtatt av Stortinget knyttet til regjeringsoppnevnte utvalg, hvor også forholdet til nyere personvernlovgivning ble drøftet og hensyntatt: lov 20. desember 2019 nr. 85 om informasjonstilgang mv. for utvalget for ekstern gransking av saken knyttet til feilaktig praktisering av adgangen til å motta sykepenger, arbeidsavklaringspenger og pleiepenger ved opphold i et annet EØS-land, jf. Innst. 90 L (2019–2020) og Prop. 27 L (2019–2020), og lov 29. november 2019 nr. 75 om informasjonstilgang m.m. for Partnerdrapsutvalget, jf. Innst. 27 L (2019–2020) og Prop. 131 L (2018–2019). I alle de nevnte sakene ble det vektlagt at tilgang til relevant informasjon var nødvendig og avgjørende for at kommisjonene og utvalgene skulle kunne utføre sitt oppdrag i henhold til fastsatt mandat.

Nærmere om forholdet til forvaltningslovens regler om taushetsplikt

I tråd med anmodningen fra kommisjonens leder foreslår komiteen at forvaltningslovens taushetspliktsbestemmelser med noen unntak skal gjelde for kommisjonen, jf. lovforslaget § 4. Dette innebærer at kommisjonen og andre som utfører tjeneste eller arbeid for kommisjonen, herunder kommisjonens sekretariat, vil omfattes av forvaltningsloven § 13, som blant annet oppstiller en plikt til å hindre at andre får adgang eller kjennskap til opplysninger om «noens personlige forhold». Etter forvaltningsloven § 13 annet ledd regnes ikke opplysninger om fødested, fødselsdato og personnummer, statsborgerforhold, sivilstand, yrke, bopel og arbeidssted som et personlig forhold, med mindre slike opplysninger røper et klientforhold eller andre forhold som må anses som personlige.

Komiteen legger til grunn at opplysningene det er aktuelt å formidle til kommisjonen, i stor grad vil være opplysninger som regnes som personlige forhold underlagt taushetsplikt. På bakgrunn av at opplysningene kommisjonen vil motta, antas til dels å være svært sensitive, foreslås det i tillegg noen unntak fra forvaltningslovens taushetspliktsregler: Etter forvaltningsloven § 13 c tredje ledd bortfaller taushetsplikten etter 60 år. Kommisjonens taushetsplikt bør etter komiteens syn gjelde i 100 år, jf. tilsvarende bestemmelser for Nav-granskingsutvalget og Partnerdrapsutvalget og begrunnelsen for disse. Det foreslås videre at i tilfeller der kommisjonen eller andre som utfører arbeid eller tjeneste for kommisjonen, mottar opplysninger som er underlagt strengere regler om taushetsplikt enn det som følger av forvaltningsloven, vil opplysningene være underlagt de samme strengere reglene for taushetsplikt som følger av vedkommende særlov. Dette forutsettes å ikke innebære noen begrensninger i tilknytning til at strengere taushetspliktregler skal gjelde – og heller ikke å være til hinder for at opplysninger bringes videre i den grad den enkelte strengere særlov åpner for dette, eksempelvis dersom den som har krav på taushet, samtykker, dersom opplysningene gis i statistisk form eller anonymiseres, eller dersom de er alminnelig tilgjengelig andre steder mv.

Komiteen har også vurdert om det bør foreslås at forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 ikke skal gjelde for kommisjonen, jf. blant annet at slik unntak er fastsatt for Nav-granskingsutvalget og Partnerdrapsutvalget, henholdsvis i lov 20. desember 2019 nr. 85 § 3 og lov 29. november 2019 nr. 75 § 3. Forvaltningsloven § 13 b første ledd nr. 6 slår fast at taushetsplikt etter § 13 ikke er til hinder for at forvaltningsorganet anmelder eller gir opplysninger om lovbrudd til påtalemyndigheten eller vedkommende kontrollmyndighet, når det finnes ønskelig av allmenne omsyn eller forfølgning av lovbruddet har naturlig sammenheng med avgiverorganets oppgaver. Komiteen har kommet til at det ikke er nødvendig å foreslå et slikt unntak for Sannhets- og forsoningskommisjonen. Selv om det må antas at det ikke vil være veldig praktisk at denne bestemmelsen aktualiseres, mener komiteen at kommisjonen ikke bør være avskåret fra å gi påtalemyndigheten eller kontrollmyndigheter opplysninger om lovbrudd – dersom de nærmere vilkårene for dette i bestemmelsen er oppfylt. Det er i tilfelle trolig alternativet «allmenne hensyn» som vil kunne være aktuelt for kommisjonen.

Nærmere om forholdet til personvernforordningen og personopplysningsloven

Lov 15. juni 2018 nr. 38 om behandling av personopplysninger (personopplysningsloven) gjennomfører i norsk rett Europaparlaments- og rådsforordning (EU) 2016/679 av 27. april 2016 om vern av fysiske personer i forbindelse med behandling av personopplysninger (personvernforordningen). For at behandling av personopplysninger skal være lovlig, må det foreligge et behandlingsgrunnlag. Etter artikkel 6 nr. 1 bokstav e er behandling av personopplysninger lovlig dersom «behandlingen er nødvendig for å utføre en oppgave i allmennhetens interesse eller utøve offentlig myndighet som den behandlingsansvarlige er pålagt». For at dette behandlingsgrunnlaget skal kunne benyttes, må det foreligge et såkalt supplerende rettslig grunnlag, jf. artikkel 6 nr. 3 bokstav b og nærmere omtale i Prop. 56 LS (2017–2018) punkt 6.3.2. Det følger videre av personvernforordningen artikkel 9 nr. 2 bokstav g at særlige kategorier personopplysninger kan behandles dersom

«behandlingen er nødvendig av hensyn til viktige allmenne interesser, på grunnlag av nasjonal rett som skal stå i et rimelig forhold til det mål som søkes oppnådd, være forenlig med det grunnleggende innholdet i retten til vern av personopplysninger og sikre egnede og særlige tiltak for å verne den registrertes grunnleggende rettigheter og interesser».

Artikkel 10 krever at behandling av personopplysninger om straffedommer og lovovertredelser som ikke utføres under en offentlig myndighets kontroll, må være tillatt etter nasjonal rett som «sikrer nødvendige garantier for de registrertes rettigheter og friheter». Komiteen merker seg at Sannhets- og forsoningskommisjonen har redegjort for at behandling av personopplysninger anses nødvendig for å utføre gransking av allmenn interesse, med henvisning til personvernforordningen artikkel 6 nr. 3. Det vises i den forbindelse også til at kommisjonen må gis tilgang til opplysninger som er underlagt taushetsplikt, for å kunne gjennomgå historien i dybden og få tilstrekkelig grunnlag for sitt arbeid. Det anses ikke hensiktsmessig eller tilstrekkelig at formidling av slike opplysninger baseres kun på samtykke.

Komiteen slutter seg til denne vurderingen. En fremgangsmåte som alene baserer tilgang på opplysninger underlagt taushetsplikt på samtykke, vil kunne innebære at informasjonstilgangen får systematiske skjevheter, og medføre at grunnlaget for kommisjonens arbeid blir ufullstendig. Dette vil igjen kunne påvirke kvaliteten på den granskningen som skal foretas.

Komiteen viser i tillegg til at den nye personopplysningsloven innebærer skjerpede krav til behandling av personopplysninger i forhold til tidligere rettstilstand. Personvernforordningen artikkel 5 nr. 1 bokstav b oppstiller et prinsipp om formålsbegrensning. Dette innebærer at personopplysninger som allerede er samlet inn til ett formål, bare kan brukes til et nytt formål (viderebehandles) dersom det nye formålet ikke er uforenlig med det opprinnelige innsamlingsformålet. Dersom det nye formålet er uforenlig, må viderebehandlingen ha grunnlag i lov eller samtykke, jf. artikkel 6 nr. 4. Lovbestemmelser som åpner for viderebehandling, må utgjøre «et nødvendig og forholdsmessig tiltak i et demokratisk samfunn for å sikre oppnåelse av målene nevnt i artikkel 23 nr. 1». Komiteen mener det ikke kan utelukkes at kommisjonens gjennomgang av arkivmateriale vil innebære en form for viderebehandling av personopplysninger som ikke nødvendigvis er forenelig med det formålet opplysningene opprinnelig ble samlet inn for. Det anses heller ikke i denne sammenhengen praktisk eller tilstrekkelig å basere arkivgjennomgangen på samtykke fra enkeltpersoner, og dette tilsier i seg selv at kommisjonens behandling av personopplysninger reguleres i særlov.

Komiteen ser det ikke som nødvendig å foreslå en bestemmelse som gjør unntak fra den registrertes rett til innsyn i personopplysningene om vedkommende etter personvernforordningen artikkel 15. Det vises her til nærmere omtale av muligheten for å begrense retten til innsyn i Prop. 131 L (2018–2019) punkt 5.6.1 og 5.6.3.

Forbud mot bruk av opplysninger som bevis i senere saker

Komiteen foreslår videre å fastsette at opplysninger som kommisjonen har mottatt i medhold av § 2, ikke kan brukes som bevis i en eventuell senere straffesak eller sivil sak, jf. lovutkastet § 5. Formålet med kommisjonens arbeid er ikke å ta stilling til eventuelt straffeansvar eller annet rettslig ansvar. En hovedhensikt med granskingen er å etablere en felles forståelse av myndighetenes og det norske samfunnets behandling av hele eller deler av de kvenske og samiske befolkningene og deres kultur. Fornorskingspolitikk og urett begått overfor samer og kvener/norskfinner skal kartlegges og dokumenteres og danne grunnlag for anbefalinger av tiltak fremover i tid. Det kan imidlertid ikke utelukkes at kommisjonen i sitt arbeid med informasjonsinnhenting og samtaler med enkeltpersoner får tilgang til historier som potensielt vil kunne danne grunnlag for rettslig ansvar. For å sikre at informasjon som gis til utvalget, er mest mulig fullstendig, samt å unngå at enkelte vil kunne avstå fra å fortelle sine historier til kommisjonen eksempelvis av frykt for erstatningssøksmål eller strafferettslige reaksjoner, anses det formålstjenlig og nødvendig med en slik bestemmelse. Bestemmelsen retter seg mot den utvekslingen som skjer mellom kommisjonen og dens informanter.

Komiteen viser til at tilsvarende bestemmelser er fastsatt for Nav-granskingsutvalget og Partnerdrapsutvalget, henholdsvis i lov 20. desember 2019 nr. 85 § 5 og lov 29. november 2019 nr. 75 § 7, jf. Innst. 27 L (2019–2020) og nærmere begrunnelse i Prop. 131 L (2018–2019) punkt 5.8. Komiteen bemerker videre at lovbestemmelsen vil være en spesialregel som på sitt felt går foran straffeprosessloven og tvisteloven. Bestemmelsen er rettet mot utvekslingen av informasjon mellom kommisjonen og personer som gir opplysninger til kommisjonen. Det innføres ikke et generelt bevisforbud for visse opplysninger, og bestemmelsen er heller ikke til hinder for at en person som gir informasjon til kommisjonen, ellers vil måtte forklare seg om samme forhold etter de alminnelige reglene om bevistilgang.

Nærmere om forholdet til Grunnloven og menneskerettighetene

Komiteen har i arbeidet med lovforslaget tatt i betraktning de skranker som følger av Grunnloven og menneskerettighetene, herunder bestemmelsene om vern av privatlivet og forbudet mot å gi lover tilbakevirkende kraft til skade for borgerne, slik disse rettighetene er nedfelt i Grunnloven og internasjonale menneskerettskonvensjoner. De mest sentrale konvensjonene er Den europeiske menneskerettskonvensjon 4. november 1950 (EMK) og FNs konvensjon om sivile og politiske rettigheter 16. desember 1966 (SP), som begge ble gjennomført i norsk rett ved lov 21. mai 1999 nr. 30 om styrking av menneskerettighetenes stilling i norsk rett, jf. menneskerettsloven § 2. For en nærmere gjennomgang av innholdet av de relevante bestemmelsene vises det blant annet til Prop. 27 L (2019–2020) punkt 3.6 og Innst. 90 L (2019–2020), og Prop. 131 L (2018–2019) punkt 4 og Innst. 27 L (2019–2020). Komiteen viser i den forbindelse blant annet til at flere av bestemmelsene i utkastet til lov foreslås opphevet når kommisjonen har avsluttet sitt arbeid. Videre skal kommisjonen ikke offentliggjøre personopplysninger, og kommisjonens medlemmer og de som arbeider for kommisjonen for øvrig, vil ha en streng taushetsplikt om opplysninger i tilknytning til enkeltpersoner. De foreslåtte lovbestemmelsene anses dermed å være forholdsmessige, vurdert opp mot kommisjonens formål og samfunnsmessige betydning.

Økonomiske og administrative konsekvenser

Det er komiteens vurdering at lovforslaget i liten grad vil ha økonomiske eller administrative konsekvenser. Sannhets- og forsoningskommisjonens arbeid dekkes over en egen bevilgning på Stortingets budsjett, post 50, kap. 41 Sannhets- og forsoningskommisjonen.