1.1 Klima- og miljødepartementet

1.1.1 Riksrevisjonens undersøkelse av rovviltforvaltningen

Bjørn, jerv, ulv og kongeørn er fredede arter i Norge, mens det er iverksatt forvaltningsmessige tiltak for å sikre overlevelsen av gaupe. Av disse artene er bjørn, gaupe og jerv definert som sterkt truet ifølge Norsk rødliste for arter 2015, mens ulv er definert som kritisk truet. Kongeørn er definert som livskraftig. For å bevare disse fem rovviltbestandene i norsk natur har Stortinget fastsatt nasjonale bestandsmål. I Norge skal det årlig være 13 ynglinger av brunbjørn, 65 familiegrupper av gaupe, 39 ynglinger av jerv, 850–1 200 hekkende par kongeørn og 4–6 ynglinger av ulv. Stortinget har også vedtatt etablering av en regional rovviltforvaltning som styres av statlig oppnevnte rovviltnemnder. Nemndens sekretariat driftes av et fylkesmannsembete, som også skal ha en faglig rådgivningsfunksjon overfor nemnden. Rovviltforvaltningens todelte mål er å sikre en bærekraftig forvaltning av rovviltbestandene og samtidig ta hensyn til næringsutøvelse og andre samfunnsinteresser. Det er først og fremst den delen av landbruket som høster ressurser gjennom beite, som blir berørt av rovviltbestandene, og særlig sauenæringen og tamreinnæringen.

Under behandlingen av St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur var en samlet energi- og miljøkomité opptatt av at det skulle være mulig med beitenæring i områder med rovdyr, samtidig som komiteen erkjente konflikten mellom rovdyr og beitedyr, jf. Innst. S. nr. 174 (2003–2004). Den offentlige debatten omkring rovviltpolitikken viser at det er krevende å forene målene om bærekraftige rovviltbestander og en livskraftig beitenæring.

Prinsippet om en tydelig soneforvaltning skal legges til grunn i rovviltforvaltningen. De totalt åtte forvaltningsregionene for rovvilt er derfor delt inn i soner prioritert for henholdsvis rovvilt og beitedyr. En tydelig soneforvaltning skal understøtte det todelte målet og virke konfliktdempende ved at rovvilt og beitedyr skal forvaltes så adskilt som mulig. I områder prioritert for beitedyr skal det være lav terskel for å felle rovdyr som kan gjøre skade. I områder prioritert for rovvilt skal landbruket tilpasses rovdyrenes tilstedeværelse. Tilpassingen skal gjøres gjennom forebyggende og konfliktdempende tiltak og omstilling fra sauehold til andre typer landbruk. I tillegg skal terskelen for å felle rovdyr som gjør eller kan gjøre skade, være høy i rovviltprioritert sone. Denne soneforvaltningen, hvor hensynet til rovvilt og næringsvirksomhet i landbruket blir ulikt vektlagt innenfor ulike geografisk avgrensede områder, utgjør prinsippet om en arealdifferensiert forvaltning.

Gjennom tilslutning til Bernkonvensjonen har Norge forpliktet seg til å ivareta truede eller sårbare ville dyr og deres naturlige leveområder. Dette innebærer at rovviltbestandene skal bli forvaltet på en måte som er bærekraftig på sikt.

Bernkonvensjonen legger til grunn at partslandene, i tilfeller der artene brer seg over landegrensene, har både et selvstendig og et felles ansvar for at bestanden er levedyktig.

Målet med undersøkelsen har vært å vurdere om Klima- og miljødepartementet gjennom rovviltforvaltningen, og i samarbeid med Landbruks- og matdepartementet, legger til rette for å oppnå Stortingets todelte mål om bærekraftige rovviltbestander og en livskraftig beitenæring. Undersøkelsen omfatter perioden 2010–2018.

Undersøkelsen har tatt utgangspunkt i følgende vedtak og forutsetninger fra Stortinget:

• Lov om forvaltning av naturens mangfold (naturmangfoldloven), jf. Innst. O. nr. 100 (2008–2009) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen, Lov om forvaltning av naturens mangfold.

• Innst. 257 L (2016–2017) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen, Endringer i naturmangfoldloven (ulv m.m.).

• Innst. S. nr. 174 (2003–2004) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen, Rovvilt i norsk natur.

• Stortingsvedtak 687, jf. Dokument 8:163 S (2010–2011) Representantforslag om endringer i forvaltningen av rovvilt.

• Innst. 330 S (2015–2016) Innstilling fra energi- og miljøkomiteen, Ulv i norsk natur. Bestandsmål for ulv og ulvesone.

Rapporten ble forelagt Klima- og miljødepartementet og Landbruks- og matdepartementet ved brev 19. mars 2019. Departementene har i brev av henholdsvis 16. april 2019 og 12. april 2019 gitt kommentarer til rapporten. Kommentarene er i hovedsak innarbeidet i Riksrevisjonens dokument.

1.2 Hovedfunn

• Stortingets bestandsmål for rovvilt er delvis nådd, og det er utfordringer med den genetiske levedyktigheten til ulv og jerv i Skandinavia.

• Sauenæringen er livskraftig nasjonalt, men noen beiteområder har svært høy rovviltbelastning.

• Forutsetningene om soneforvaltning er bare delvis innfridd, og soneforvaltningen er særlig lite egnet for å ivareta reindriftsnæringen.

• Lisensfelling fungerer som virkemiddel for å regulere de fleste rovviltbestandene, men skadefelling er i liten grad effektiv.

• Miljøforvaltningen har for lite kunnskap både om tapsårsaker og om effekter av forebyggende tiltak.

• Klima- og miljødepartementet har ikke sørget for å avklare uenighet om regionale forvaltningsplaner for rovvilt.

1.3 Riksrevisjonens merknader

1.3.1 Stortingets bestandsmål for rovvilt er delvis nådd, og det er utfordringer med den genetiske levedyktigheten til ulv og jerv i Skandinavia

Ved behandling av St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur, jf. Innst. S. nr. 174 (2003–2004), vedtok Stortinget årlige bestandsmål for bjørn, gaupe, jerv, kongeørn og ulv. Justeringer i bestandsmålet for bjørn og ulv ble gjort ved behandlingen av henholdsvis Representantforslag 163 S (2010–2011) om endringer i forvaltningen av rovvilt og Meld. St. 21 (2015–2016) Ulv i norsk natur, jf. Innst. 330 S (2015–2016). Stortinget har også vedtatt at rovviltbestandene skal forvaltes på en slik måte at antallet ynglinger (ungekull) holdes så nær bestandsmålet som mulig.

Med unntak av 2014 er bestandsmålet for ulv nådd hvert år siden 2010. Antall ynglinger av ulv har de tre siste årene vært vesentlig høyere enn bestandsmålet. Bestandsmålet for jerv er nådd alle år i perioden 2005–2018, og bestanden av kongeørn er også estimert til å være innenfor bestandsmålet for perioden 2010–2014. For bjørn og gaupe ligger bestanden derimot under det årlige bestandsmålet.

Bjørnebestanden i Norge har det siste tiåret ligget betydelig under det nasjonale bestandsmålet, og det er lite sannsynlig at målet vil nås i nærmeste framtid. Bjørnene i Norge i dag lever i utkanten av større bestander i Sverige, Finland og Russland, og det er få etablerte voksne binner. Dette gir dårlige forutsetninger for å nå bestandsmålet. I 2017 ble et regionalt bestandsmål for bjørn nådd for første gang, i én av de fem regionene med forvaltningsansvar for arten.

Gaupe ligger under det nasjonale bestandsmålet for sjette år på rad. Dette skyldes en kombinasjon av naturlige svingninger i bestanden og høye uttak gjennom kvotejakt. I gjennomsnitt er 23 pst. av bestanden felt per jaktår i perioden 2010/2011 til 2017/2018. Rovviltnemnder som har nådd bestandsmålet for sin region, har i tråd med rovviltforskriften myndighet til å fastsette kvote, og gjør dette selv om det nasjonale bestandsmålet for gaupe ikke er nådd. Rovviltnemndene har ingen myndighet til å samordne bestandsmåloppnåelse på tvers av regionene. I tilfeller hvor regionale bestandsmål ikke er nådd, er det Miljødirektoratet som har ansvar for å vedta kvoter for jakt og felling. Undersøkelsen viser at Miljødirektoratet har vedtatt jaktkvoter også i regioner som i mange år har ligget under det regionale bestandsmålet. Dette har bidratt til at gaupebestanden ikke er styrket i tråd med det nasjonale bestandsmålet.

De skandinaviske bestandene av bjørn, jerv, gaupe og ulv bør ifølge Norsk institutt for naturforskning (NINA) anses å være demografisk levedyktige i løpet av en rimelig tidshorisont. Demografisk levedyktighet handler om bestandenes evne til å overleve endringer i eksterne faktorer som blant annet mattilgang, sykdom og ulykker. Utfordringen for de skandinaviske bestandene av ulv og jerv er imidlertid artenes genetiske levedyktighet, som handler om bestandenes genetiske variasjon.

Den genetiske variasjonen blant ulv i Skandinavia er svært lav, og det høye innavlsnivået er en av de største trusselfaktorene mot ulvens overlevelse på sikt. For at den skandinaviske ulvebestanden skal kunne vurderes som levedyktig, må flere forutsetninger være oppfylt: Den samlede svenske og norske populasjonen må være på minst 340 ulveindivider, innvandring fra den finsk-russiske ulvepopulasjonen må være av et visst omfang, og avkommet av disse må også reprodusere seg. Den skandinaviske ulvebestanden økte fram til 2015, men har siden hatt en jevn nedgang og var i 2018 på ca. 410 individer. Nedgangen skjer i Sverige, mens antall individer i Norge har økt i samme periode (fra ca. 75 til ca. 115 individer, inkludert ulv som lever på begge sider av grensen mellom Norge og Sverige). Felling av ulv i grenseområdene i Norge vil påvirke også den svenske delbestanden av ulv.

Norske myndigheter har ikke lykkes i å etablere et samarbeid med Sverige om forvaltning av ulv, ut over deling av overvåkingsdata. Klima- og miljødepartementet har iverksatt tiltak for å øke levedyktigheten til ulv. For eksempel besluttet departementet i 2018 at Miljødirektoratet så langt som mulig skal avklare streifulvers genetiske status før det settes i verk fellingsforsøk. Dette sørger for bedre beskyttelse av genetisk viktige ulver.

For å sikre sjeldne genetiske variasjoner i jervebestanden er det viktig at reproduserende individer utveksles mellom den østlige og vestlige siden av Østerdalen. Rovviltnemnden i region 3 Oppland fikk derfor i 2014 i oppdrag fra Klima- og miljødepartementet å samordne arbeidet med forvaltningen av den sørnorske jervestammen med tilgrensende forvaltningsregioner. Undersøkelsen viser at forvaltningen ikke har lykkes i å etablere et godt samarbeid om forvaltning av jerv på tvers av regiongrensene. Fire år etter at oppdraget er gitt, erkjenner nemndene at det er svakheter ved grensene for dagens sone, uten at de foreslår å gjøre noen endringer. Riksrevisjonen vil påpeke at den svake regionale samordningen bidrar til å svekke jervens levedyktighet. Riksrevisjonen vil videre påpeke at de regionale rovviltnemndene er statlige nemnder, og at Klima- og miljødepartementet dermed har det overordnede ansvaret for å ivareta nasjonal rovviltpolitikk når samordningen på regionalt nivå ikke fungerer.

1.3.2 Sauenæringen er livskraftig nasjonalt, men noen beiteområder har svært høy rovviltbelastning

Det todelte målet innenfor rovviltforvaltningen forutsetter at det fortsatt skal være mulig med levedyktig næringsvirksomhet i landbruket i områder med rovvilt, samtidig som målet om bærekraftige rovviltbestander skal ivaretas. Stortinget har forutsatt at livskvalitet, bosetting og næringsutvikling i distriktene må tas hensyn til ved forvaltningen av rovdyrene.

Undersøkelsen viser at antallet sau og lam på utmarksbeite har holdt seg stabilt de senere årene. Region 1 Vest-Norge er i sin helhet beiteprioritert område. Antallet sau og lam på utmarksbeite har imidlertid økt også i viktige beiteregioner som region 3 Oppland, region 6 Midt-Norge og region 7 Nordland. Dette er regioner med faste forekomster av flere rovviltarter, og relativt høye regionale bestandsmål. Antall sau og lam erstattet som tapt til rovvilt er mer enn halvert i perioden 2006–2017, fra nesten 40 000 dyr i 2006 til rundt 18 000 dyr i 2017. I 2016 og 2017 ble 17 pst. av de årlige tapene av sau og lam på utmarkbeite erstattet som rovvilttap. Både det stabilt høye antallet sau og lam på utmarksbeite og nedgangen i antallet rovvilterstatninger viser at sauenæringen er livskraftig nasjonalt. Undersøkelsen viser videre at sauenæringen kan være livskraftig i regioner med høy forekomst av og forvaltningsansvar for rovvilt. Noen beiteområder har likevel en svært høy rovviltbelastning, noe som medfører lokale utfordringer for dyrevelferden til sau og lam på utmarksbeite. Rovviltforekomst i enkeltområder får dermed alvorlige konsekvenser for den lokale sauenæringen og enkeltbruk, selv om sauenæringen som helhet kan anses som livskraftig. Den totale tapsprosenten for sau og særlig lam er høyest i region 5 Hedmark, region 6 Midt-Norge og region 7 Nordland.

De siste ti årene har det vært en nedgang i antall rein på omtrent 16 pst. på landsbasis. Det er mange faktorer som virker inn på utviklingen i reindriftsnæringen, og deler av næringen har de senere årene blitt pålagt av myndighetene å redusere antall reinsdyr for å sikre en bærekraftig utnyttelse av beitet. Reinen er det eneste beitedyret som finner sin næring i utmark hele året, og dette gjør reindriftsnæringen spesielt sårbar for tap av beitedyr til rovvilt. Omtrent 30 pst. av alle tap av rein i 2016 og 2017 ble erstattet som rovvilttap. At andelen rovvilterstatninger er høy, tyder på at rovvilttapene er betydelige. Også kadaverfunn av rein som er dokumentert tapt til rovvilt, viser at store områder i Troms og Finnmark har svært høye rovvilttap. Rovvilt utgjør dermed en betydelig belastning for reindriften i noen deler av landet. De største prosentvise tapene av tamrein uavhengig av tapsårsak er i Nordland og Troms, og her er spesielt tap av kalver høyt sammenlignet med andre reinbeitedistrikter.

1.3.3 Forutsetningene om soneforvaltning er bare delvis innfridd, og soneforvaltningen er særlig lite egnet for å ivareta reindriftsnæringen

I rovviltprioriterte soner skal saueproduksjon og andre produksjoner basert på utmarksbeite tilpasses gjennom forebyggende tiltak og omstilling. Det skal være høy terskel for felling av rovvilt innenfor rovviltprioriterte soner og lav terskel for felling av rovvilt innenfor beiteprioriterte soner.

Samtlige forvaltningsregioner for rovvilt har nedfelt i forvaltningsplanen at bestandsmålene skal nås innenfor rovviltprioritert sone. Undersøkelsen viser at ulv hovedsakelig yngler innenfor forvaltningsområdet for ulv. Videre gjøres DNA-registreringer av binner i stor grad innenfor forvaltningsområdet for bjørn.

For jerv og gaupe er det derimot slik at flere forvaltningsregioner ikke når bestandsmålet innenfor det avsatte arealet for disse artene. Særlig gjelder dette de tre nordligste forvaltningsregionene, hvor store deler av bestanden av jerv og til dels gaupe lever utenfor de rovviltprioriterte sonene. Som en følge av dette har forvaltningen, for å kunne nå bestandsmålet, ikke alltid praktisert et fellingsregime med lav terskel for felling av rovvilt i beiteprioritert sone. Konsekvensen er en økt belastning på beitenæringen og et høyere konfliktnivå.

Undersøkelsen viser at soneforvaltning er en forvaltningsmodell som er lite egnet for å ivareta reindriftsnæringen. Slik sonene er tegnet i dag, har de liten betydning for reindriftsnæringen, ettersom reinen forflytter seg over store områder, uavhengig av rovviltsonene. Stortinget har satt mål om at det ikke skal være rovdyr som representerer et skadepotensial i kalvingsområdene for tamrein. Undersøkelsen viser at geografiske begrensninger og forekomsten av både naturlige leveområder for rovvilt og tradisjonelle kalvingsområder for rein har ført til at rovviltnemndene i enkelte forvaltningsregioner ikke har klart å ivareta dette målet.

Klima- og miljødepartementet har etablert tilskuddsordninger til forebyggende og konfliktdempende tiltak, hvor et viktig formål er å sikre at det blir satt i verk effektive tiltak for å forebygge og begrense skader og tap på grunn av rovvilt. Eksempler på slike tiltak er rovviltavvisende gjerder, tidlig nedsanking og flytting av sau til mindre rovviltutsatte beiteområder. Rovviltforskriften § 6 legger til grunn en geografisk differensiert forvaltning, noe som innebærer at tilskudd til forebyggende tiltak primært skal fordeles til beitebrukere i rovviltprioritert sone, hvor rovviltet har forrang og terskelen for skadefelling er høy. Selv om prinsippet om en geografisk differensiert forvaltning tilsier at midlene skal prioriteres til beitebrukere i rovviltprioritert sone, gis midlene i praksis i stor grad på bakgrunn av faktisk rovviltbelastning og tapshistorikk heller enn på bakgrunn av soneinndelingen. Årsaken er i stor grad knyttet til rovviltsonenes størrelse, form og plassering, som i flere regioner medfører at bestandsmålene ikke nås innenfor sonene, og at ynglende rovvilt dermed tillates i beiteprioritert sone. Dette gir et økt rovvilttrykk i beiteprioriterte soner, noe som har ført til at rovviltforvaltningen finner det hensiktsmessig å tildele midler til beitebrukere også der. Riksrevisjonen mener det er positivt at midlene fordeles slik at de kan bidra til å redusere tap av beitedyr til rovvilt. Riksrevisjonen vil likevel påpeke at praksisen med å tildele tilskuddsmidlene for forebyggende og konfliktdempende tiltak uavhengig av sonene ikke støtter opp under målet om at beitebruk innenfor rovviltprioritert sone skal tilpasses forekomsten av rovvilt. Riksrevisjonen erkjenner samtidig at det er et dilemma for Klima- og miljødepartementet å skulle ivareta både hensynet til beiteinteressene og hensynet til en tydelig soneforvaltning.

Klima- og miljødepartementet fastsetter de regionale bestandsmålene gjennom forskrift om forvaltning av rovvilt og har også et overordnet ansvar for å påse at soneforvaltningen er i tråd med nasjonal rovviltpolitikk. Undersøkelsen viser at kunnskapsgrunnlaget om rovvilt er betydelig utvidet siden 2004. Likevel har fordelingen av de regionale bestandsmålene i all hovedsak ligget fast siden 2004. En hensiktsmessig fordeling av bestandsmålene er en forutsetning for å innrette rovviltforvaltningen på en måte som ivaretar både rovviltet, sauenæringen og reindriftsnæringen. Norsk institutt for naturforskning (NINA) anbefalte i en evaluering i 2016 å justere fordelingen av bestandsmål og noen av rovviltsonene. Miljødirektoratet ga samme år sine anbefalinger på bakgrunn av NINAs evaluering. Først i 2019 har Klima- og miljødepartementet varslet at det vil sende på høring forslag til endringer. Den lange tidsbruken viser etter Riksrevisjonens vurdering en lite aktiv og tydelig styring fra departementets side.

1.3.4 Lisensfelling fungerer som virkemiddel for å regulere de fleste rovviltbestandene, men skadefelling er i liten grad effektiv

Stortinget har lagt til grunn at rovviltbestandene skal reguleres ned mot bestandsmålet gjennom felling, og at hovedvirkemiddelet i denne reguleringen skal være lisensfelling og kvotejakt. Stortinget har i rovviltforliket av 2011 presisert at i prioriterte beiteområder skal rovvilt som gjør skade på beitedyr, felles raskt.

Undersøkelsen viser at bestandsregulering av gaupe gjennom kvotejakt fungerer godt, i den forstand at kvotene stort sett fylles. For ulv har i gjennomsnitt rundt 50 pst. av den samlede lisenskvoten blitt fylt i perioden 2010–2011 til 2017–2018. Flere regioner fastsetter lisensfellingskvote for ulv, uten at forekomst av ulv gjør det aktuelt å gjennomføre noen lisensfelling. I de regionene hvor det forekommer ulv, har det imidlertid ikke vært problemer med å regulere bestanden i tråd med fastsatte fellingsvedtak. Naturmangfoldloven presiserer at vedtak om felling bare kan fattes hvis uttaket ikke truer bestandens overlevelse og formålet ikke kan nås på annen tilfredsstillende måte. Ettersom antallet sau og lam på utmarksbeite i de to regionene med ulvesone har gått vesentlig ned de senere årene, er også skadepotensialet innenfor ulvesonen sterkt redusert. Dette har bidratt til at bestanden av ulv de senere årene har økt betydelig.

Lisensfelling av jerv er krevende, blant annet på grunn av vanskeligheter med sporing og leveområder for jerv som er lite tilgjengelige vinterstid. Årlig blir under halvparten av felte jerv tatt ut gjennom lisensfelling. Rovviltnemndene har etterlyst tiltak for en mer effektiv lisensfelling, men noen av disse tiltakene er av miljømyndighetene vurdert å være i strid med viltloven. Selv om effektiviteten i lisensfelling av jerv er lav, reguleres jervebestanden stort sett ned mot det årlige bestandsmålet gjennom skadefelling utført av Statens naturoppsyn. Skadefellingen er enten ekstraordinær felling av enkeltdyr eller hiuttak, på bakgrunn av historiske skader i området, og en vurdering av potensialet for framtidig skade. Klima- og miljødepartementet anser imidlertid hiuttak som et dyrt, tidkrevende og etisk kontroversielt virkemiddel, og departementet har derfor iverksatt flere prøveprosjekter for å effektivisere lisensfellingen og redusere behovet for hiuttak.

Skadefelling skal være et virkemiddel for effektivt å ta ut skadevoldende rovdyr, og gjennomføres både før beitedyrene slippes på beite, og på grunn av akutte skadesituasjoner som oppstår under beitesesongen. Gaupe skadefelles i liten grad, mens en stor årlig andel av felte jerv, ulv og bjørn tas ut gjennom skadefelling. Likevel viser undersøkelsen at skadefelling i liten grad er reelt tapsforebyggende når akutte skadesituasjoner oppstår. Skadefelling bør gjøres kort tid etter skade eller tap av beitedyr, for å sikre at det er det riktige skadegjørende individet som felles. For eksempel bør gaupe og jerv felles innen 48 timer. Sannsynligheten for å lykkes med skadefelling på barmark (dvs. når det ikke er sporsnø) er imidlertid i de fleste tilfeller lav. Riksrevisjonens gjennomgang av vedtak om skadefelling i 2017 viser at to tredjedeler av skadefellingstillatelsene hadde en varighet på opp mot en uke, og at om lag en fjerdedel av alle skadefellingstillatelsene fikk utvidet fellingstid. Stortingets forutsetning om en effektiv skadefelling er dermed i liten grad oppfylt.

1.3.5 Miljøforvaltningen har for lite kunnskap både om tapsårsaker og om effekter av forebyggende tiltak

I behandlingen av St.meld. nr. 15 (2003–2004) Rovvilt i norsk natur, jf. Innst. S. nr. 174 (2003–2004), framhevet energi- og miljøkomiteens flertall betydningen av presise overvåkingsdata og gode bestandsoversikter. Flere rovviltnemnder er i intervju opptatt av om overvåkningsmetodikken er god nok, og om bestandstallene for rovvilt er korrekte. Også representanter for beitenæringene uttrykker tvil med hensyn til om overvåkingen av rovvilt reflekterer den reelle størrelsen på bestandene. Klima- og miljødepartementet peker på sin side på at kunnskapsoppbyggingen om rovvilt har vært langt mer omfattende og presis enn for noen annen sammenlignbar viltart.

For å få bedre kunnskap om andre tapsårsaker enn rovvilt satte Klima- og miljødepartementet i 2015 i gang et prosjekt for å framskaffe nødvendig og representativ kunnskap om tapsårsaker i husdyr- og tamreinnæringen i Norge. Prosjektet skulle faglig støttes av Landbruksdirektoratet. Bakgrunnen for prosjektet var for lite kunnskap om årsaker til tap av dyr på utmarksbeite, særlig andre tapsårsaker enn rovvilt. Prosjektet har imidlertid møtt på vesentlige hindringer i form av manglende tilgang til data. Dette skyldes lav tillit i sauenæringen til at fagmiljøene som gjennomfører prosjektet, vil tolke og bruke dataene på en redelig måte. Prosjektet skal i 2019 ha fått tilgang til nødvendige data, men forsinkelsene i prosjektet illustrerer hvor konfliktfylt rovviltproblematikken er. Når kunnskapsgrunnlaget om andre tapsårsaker enn rovvilt ikke er godt nok, fører dette til at forvaltningen ikke har et godt grunnlag for å vurdere søknader om erstatning grunnet rovvilt.

Også når det gjelder forebyggende og konfliktdempende tiltak, har forvaltningen for lite kunnskap. Klima- og miljødepartementet mottar rapportering fra Miljødirektoratet over samlet årlig forbruk av forebyggende og konfliktdempende tiltak. Rapporteringen er basert på data fra Miljødirektoratets elektroniske søknadssenter (ESS). Riksrevisjonens gjennomgang av søknadsdata og rapporter fra ESS i perioden 2011–2018 viser at det er store begrensninger i hvilke data som kan hentes ut og sammenstilles fra saksbehandlingsportalen i ESS. Videre opplyser departementet at det i liten grad er gjennomført analyser av data fra ESS på nasjonalt nivå. Evalueringer som er gjennomført i enkelte av forvaltningsregionene, har heller ikke kunnet konkludere med tydelige effekter av andre tiltak enn de som skiller rovvilt og beitedyr. Også Norsk institutt for bioøkonomi (NIBIO) har i en rapport fra 2016 slått fast at det til tross for en nedgang i antall sau tapt til rovvilt de senere årene ikke er grunnlag for å fastslå hvilken effekt de enkelte forebyggende tiltakene har på tapstallene. Klima- og miljødepartementet har dermed et svakt grunnlag for å vurdere i hvilken grad de ulike tiltakene faktisk bidrar til god måloppnåelse, og om tilskuddsmidlene benyttes effektivt.

1.3.6 Klima- og miljødepartementet har ikke sørget for å avklare uenighet om regionale forvaltningsplaner for rovvilt

Klima- og miljødepartementet har det overordnede ansvaret for å følge opp Stortingets mål for rovviltpolitikken. I henhold til Stortingets vedtak ved behandling av Representantforslag 163 S (2010–2011) om endringer i forvaltningen av rovvilt har Klima- og miljødepartementet et særskilt ansvar for å følge opp at vedtak gjort av rovviltnemndene er i samsvar med internasjonale forpliktelser.

Klima- og miljødepartementet avholder halvårlige møter med rovviltnemndene og deres sekretariater, hvor departementet kommuniserer føringer og prioriteringer. Møtene følges i noen tilfeller opp med skriftlige føringer gjennom brev fra departementet til rovviltnemndene. I tillegg kurser Klima- og miljødepartementet alle rovviltnemndenes medlemmer i regelverk og retningslinjer på området. Til tross for dette viser undersøkelsen at Klima- og miljødepartementet og rovviltnemndene er grunnleggende uenige på flere vesentlige punkter i fortolkningen av både gjeldende regelverk og Stortingets rovviltforlik. Dette har for eksempel kommet til uttrykk gjennom de regionale forvaltningsplanene, som vedtas av rovviltnemndene og revideres etter 4–6 år. I forvaltningsplanene etablerer rovviltnemndene beiteprioriterte og rovviltprioriterte soner for sin region og gir føringer for bruken av forebyggende og konfliktdempende tiltak. Før planen vedtas av nemnden, skal den oversendes til Miljødirektoratet for uttalelse. En gjennomgang av de regionale forvaltningsplanene viser at rovviltnemndene i liten grad gjør endringer i forvaltningsplanen på grunnlag av Miljødirektoratets uttalelser. Gjennomgangen viser også at det har vært stor uenighet mellom enkelte av rovviltnemndene og departementet. Dette gjelder særlig region 6 Midt-Norge og region 7 Nordland. I begge disse regionene har Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet over flere år hatt innvendinger mot forvaltningsplanene fordi de ikke vurderes å være i samsvar med gjeldende regelverk og nasjonal rovviltpolitikk. Innvendingene handler om hvordan rovviltnemndene innretter rovviltsonene i disse regionene.

For region 6 Midt-Norge går uenigheten tilbake til regionens revidering av forvaltningsplanen i 2013, hvor det var ulike syn mellom miljømyndighetene og rovviltnemnden om størrelsen på forvaltningsområdet for bjørn og jerv. Denne uenigheten består. Det samme gjelder for region 7 Nordland, der uenigheten går tilbake til 2011. Miljødirektoratet stilte seg kritisk til de svært fragmenterte sonene som da ble etablert gjennom en revidering av forvaltningsplanen, og påpekte at planen ville gjøre det vanskelig både å oppnå bestandsmål og forvalte virkemidlene i rovviltpolitikken. Kritikken mot utformingen av rovviltsonene er gjentatt en rekke ganger av Miljødirektoratet og Klima- og miljødepartementet, senest i forbindelse med at region 7 Nordland på nytt reviderte forvaltningsplanen i 2017. Rovviltnemnden har ikke fulgt opp de endringene i planen som Klima- og miljødepartementet har bedt om for å sikre at forvaltningsplanen bringes i tråd med gjeldende regelverk. I 2018 hentet departementet planen inn for videre behandling. Status i 2019 er at det fortsatt ikke foreligger en revidert og godkjent forvaltningsplan for region 7 Nordland. Riksrevisjonen vurderer det som kritikkverdig at Klima- og miljødepartementet har latt det gå så lang tid uten å avklare uenighet og sørge for at det foreligger en godkjent forvaltningsplan som ivaretar det todelte målet for rovviltforvaltningen.

1.4 Riksrevisjonens anbefalinger

Riksrevisjonen anbefaler Klima- og miljødepartementet å

• vurdere tiltak for å sikre mer funksjonelle forvaltningssoner, som ivaretar både rovvilt og beitenæringene

• vurdere fordelingen av de nasjonale bestandsmålene mellom forvaltningsregionene for rovvilt

• vurdere hvordan skadefellingen kan bli iverksatt så effektivt som mulig

• vurdere hvordan virkemidlene kan innrettes slik at rovviltbelastningen i reindriftsnæringen reduseres

• sørge for nødvendige avklaringer når det oppstår uenighet mellom miljømyndighetene og rovviltnemndene, for eksempel i arbeidet med å utforme forvaltningsplaner

• fortsette å utvikle et godt kunnskapsgrunnlag om rovviltbestandene, og forsterke arbeidet med å bygge kunnskap om både årsaker til tap av beitedyr og effekten av forebyggende og konfliktdempende tiltak

1.5 Departementets oppfølging

Statsråden gir uttrykk for at rovviltforvaltningen fungerer godt, men viser samtidig til at revisjonen anbefaler en nærmere oppmerksomhet og oppfølging av enkelte elementer innen rovviltforvaltningen.

Statsråden skisserer flere tiltak for å følge opp Riksrevisjonens anbefalinger. Statsråden viser i den sammenheng til departementets pågående oppfølging av evalueringen av den regionale rovviltforvaltningen og regionale bestandsmål, gjennomført av Norsk institutt for naturforskning (2016). Departementet vil innen kort tid sende på alminnelig høring forslag til tiltak som også vil følge opp flere av Riksrevisjonens anbefalinger.

Statsråden peker på at det i høringen blant annet vil bli foreslått ny regioninndeling, felles bestandsmål og samarbeid om arealdifferensiering på tvers av regiongrenser. I tillegg vil departementet foreslå at både Miljødirektoratet og Landbruksdirektoratet skal gi faglig uttalelse til forvaltningsplanene for rovvilt før disse endelig vedtas. Statsråden peker på at alle disse tiltakene vil bidra til å sikre funksjonelle forvaltningssoner. Tiltakene vil ifølge statsråden gi rovviltnemndene større handlingsrom og samtidig ansvar for å se den regionale forvaltningen i sammenheng med andre regioner. Statsråden peker også på at han vil etablere en enda tydeligere soneforvaltning, ettersom det å skille sau og rovvilt i tid og rom er et viktig grep for å redusere tapene.

Statsråden vil videre foreslå gjennom høringen å flytte tre årlige ynglinger fra bestandsmålet for gaupe i den nordlige til den sørlige delen av landet. Sammen med forslagene om ny regioninndeling, felles bestandsmål og samarbeid om arealdifferensiering på tvers av regiongrenser vil dette ifølge statsråden bidra til å forbedre fordelingen av de nasjonale bestandsmålene for rovvilt. Rovviltnemndene vil med dette få ansvar for å fordele bestandsmål mellom ulike regioner innenfor henholdsvis den sørlige og nordlige landsdelen.

Statsråden peker på at det ville vært langt høyere tap av beitedyr til rovvilt om det ikke ble gjennomført skadefellinger. Det er derfor ikke dekkende å konkludere med at skadefelling i liten grad er effektiv. Statsråden viser til at det må påregnes at det i enkelte tilfeller tar noe tid å effektuere et fellingsforsøk. Nærhet i tid og sted mellom når skade oppstår og når fellingsforsøk iverksettes, er en sentral faktor for en effektiv iverksettelse av skadefellingsforsøk, og dette har over tid vært høyt prioritert i rovviltforvaltningen. Ytterligere nærhet i tid og sted mellom skade og fellingsforsøk er ifølge statsråden først og fremst mulig gjennom raskere avdekking av skader. Statsråden mener samtidig at det er behov for å arbeide videre for å effektivisere gjennomføringen av skadefellingen, og viser til at det de senere år er gjort mange tiltak på området, for eksempel kompetansetiltak og økt godtgjørelse til kommunale fellingslag. I tillegg er nye virkemidler for å effektivisere skadefellingen, som løs, på drevet halsende hund, prøvd ut ved jakt på ulv. Statsråden mener at enda bedre forberedelser og veiledning til de kommunale fellingslagene kan profesjonalisere og effektivisere iverksettingen og gjennomføringen av skadefellingsforsøk ytterligere. Statsråden har derfor bedt Statens naturoppsyn om å utarbeide en veileder, i samråd med erfarne kommunale fellingsledere. Fra 2019 har det i tillegg blitt bevilget 5 mill. kroner til Statens naturoppsyn for å kunne gi ytterligere og samtidig profesjonell bistand til kommunale fellingslag.

Også når det gjelder lisensfelling av jerv, er det ifølge statsråden over tid arbeidet med flere tiltak for en mer effektiv felling. Departementet vil innen kort tid sende på alminnelig høring forslag om å gjøre disse virkemidlene permanente i hele landet.

Statsråden er enig i at rovvilt tar tamrein, men peker på at tapene i tamreinnæringen ikke alene kan forklares ut fra de bestandene vi har av rovvilt, ettersom andre faktorer som reintetthet og beitegrunnlag i større grad er avgjørende for tapene i næringen. Statsråden mener samtidig at det er behov for å få mer kunnskap om tapene i tamreinnæringen, både tap til rovvilt, sykdom, klimaendringer, ulykker med mer. Statsråden viser videre til at det nevnte forslaget om flytting av tre årlige gaupeynglinger kan ha en særlig innvirkning på tamreindriften.

Statsråden mener videre at det ikke bør legges opp til å endre eller oppheve soneforvaltningen for tamrein. Statsråden viser til at prioritering av ulike områder til henholdsvis rovdyr og beitedyr er et grunnleggende prinsipp i gjeldende rovviltpolitikk. Å gå bort fra soneforvaltningen for tamrein kan ifølge statsråden medføre en mindre forutsigbar forvaltning av virkemidlene og nye konflikter knyttet til prioriteringer og anvendelse av virkemidler. Statsråden mener også at en endring i soneforvaltningen for tamrein med stor sannsynlighet vil kunne medføre at det blir både vanskeligere og mer kostnadskrevende å gjennomføre tapsreduserende tiltak i beitenæringene. Statsråden presiserer at dersom Stortinget skulle ønske å oppheve eller endre soneforvaltningen for tamrein, bør dette vurderes grundig for å se om en slik endring kan være et reelt og godt alternativ for tamreinnæringen og for rovdyr. Det bør også vurderes hvilken effekt dette vil ha på husdyrnæringen og andre samfunnsinteresser.

Statsråden peker på at det i 2019 er satt av 10 mill. kroner ekstra til forebyggende og konfliktdempende tiltak, særlig rettet mot langsiktige løsninger i tapsutsatte områder. Statsråden understreker at dette er midler som også kan benyttes i tilknytning til særlig tapsutsatte områder innen tamreindriften. Klima- og miljødepartementet skal følge opp dette i samarbeid med Landbruks- og matdepartementet.

Statsråden viser til at kunnskapen vi i dag har om rovviltbestandene, er svært god. Statsråden vil fortsette å utvikle et godt kunnskapsgrunnlag om rovviltbestandene, både fortløpende og gjennom særlige prosjekter og utredninger. Statsråden vil dessuten forsterke arbeidet med å bygge kunnskap om ulike årsaker til tap av beitedyr. Statsråden viser i den sammenheng til at Statens naturoppsyn vil fortsette med systematiske undersøkelser av alle meldinger om rovviltskader. I tillegg er det iverksatt et eget prosjekt som skal framskaffe nødvendig og representativ kunnskap om ulike tapsårsaker. Dette er ifølge statsråden nyttig for forvaltningens erstatningsutmåling, og for å øke presisjonen på andre tiltak i forvaltningen. Statsråden viser også til igangsatte forskningsprosjekter, både om kongeørn og tap av sau, og om brunbjørn og tap av tamrein. Statsråden har videre en ambisjon om å iverksette et forskningsprosjekt om kongeørn og tap av tamrein.

Statsråden peker videre på at det vil bli gjennomført en ekstern vurdering av ordningen med forebyggende og konfliktdempende tiltak, og at Riksrevisjonens merknader og anbefalinger vil inngå i dette arbeidet. Dette skjer også som en del av oppfølgingen av vedtak fattet i Stortinget, jf. Innst. 140 S (2018–2019).

Statsråden tar Riksrevisjonens kritikk om at Klima- og miljødepartementet ikke har sørget for nødvendige avklaringer ved uenighet mellom miljømyndighetene og rovviltnemndene, til etterretning. Statsråden viser til den regionale forvaltningsmodellen for rovvilt, der rovviltnemndene har som en hovedoppgave å utforme og fastsette forvaltningsplaner. Departementet har ifølge statsråden vektlagt at dette er nemndenes ansvar, og praktisert en høy terskel for å kalle inn forvaltningsplaner for endelig fastsettelse i departementet. Statsråden vil følge opp Riksrevisjonens anbefaling, med sikte på raskere avklaringer mellom nemnder og departementet.

1.6 Riksrevisjonens sluttmerknad

Riksrevisjonen påpeker at selv om rovviltforvaltningens tapsforebyggende virkemidler fungerer i enkelte områder, fungerer de ikke like godt i alle regioner og for alle arter. Dette berører særlig tamreinnæringen. Riksrevisjonen viser til at statsråden opplyser at departementet vil foreslå flytting av deler av bestandsmålet for gaupe fra den nordlige landsdelen til den sørlige landsdelen, og at dette vil innvirke på rovviltbelastningen for tamreindriften. Videre vil statsråden stille 10 mill. kroner til rådighet til forebyggende og konfliktdempende tiltak som også kan benyttes til særlig utsatte områder innen tamreindriften. Riksrevisjonen stiller likevel spørsmål ved om disse tiltakene er tilstrekkelige for å redusere rovviltbelastningen for tamreinnæringen.

1.7 Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av saken avholdt komiteen 25. november 2019 en kontrollhøring.

Komiteen besluttet at høringen ville omhandle – men ikke begrense seg til – følgende problemstillinger i Riksrevisjonens rapport:

1. Har Klima- og miljødepartementet fulgt opp Stortingets vedtak og forutsetninger?

2. I hvilken grad er rovviltbestandene bærekraftige og beitenæringen livskraftig?

3. I hvilken grad er virkemidlene Klima- og miljødepartementet forvalter, effektive for å nå målene om bærekraftige rovviltbestander og en livskraftig beitenæring?

4. I hvilken grad ivaretar Klima- og miljødepartementet styrings- og samordningsansvaret sitt overfor de ulike aktørene på rovviltområdet?

Komiteen understreket overfor de inviterte at det var regjeringens oppfølging av Stortingets vedtak som lå til grunn for høringen.

Følgende ble invitert og møtte til høringen:

• Klima- og miljøminister Ola Elvestuen

• Statens naturoppsyn (SNO)

• Norsk institutt for naturforskning (NINA)

• Kompetansemiljøet på rovviltforvaltning ved Høgskolen i Innlandet (INN)

• Norges Bondelag

• Norsk Bonde- og Småbrukarlag

• Norsk Sau og Geit

• Sametinget

• Norske Reindriftsamers Landsforbund

• Norges Jeger- og Fiskerforbund

• Naturbruksalliansen

• Naturvernforbundet

• WWF Verdens naturfond

• NOAH – for dyrs rettigheter

• Rovviltnemndene i region 3, 5, 6 og 7

• Utmarkskommunenes Sammenslutning

Komiteen inviterte også Dyrevernalliansen, som takket nei til invitasjonen fordi de ikke arbeider med rovvilt.

Stenografisk referat fra høringen følger som vedlegg til innstillingen.