Innhold

1. Innledning

1.1 Fortsatt styrking og modernisering

Gjennom Prop. 14 S (2020–2021) ønsker regjeringen å legge til rette for en fortsatt styrking og modernisering av Forsvaret. Langtidsplanen bygger videre på prioriteringene og satsingen i forrige langtidsplan for forsvarssektoren (Innst. 62 S (2016–2017), jf. Prop. 151 S (2015–2016)).

Norge trenger et forsvar for å ivareta det grunnleggende og tidløse ansvaret det er å skape sikkerhet for staten, befolkningen og samfunnet. Forsvaret av Norge, og innretningen av norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk, har siden andre verdenskrig vært basert på erkjennelsen av at sikkerhetsutfordringene mot Norge overgår det Norge vil være i stand til å mønstre av kapasitet alene. Regjeringen anbefaler at den helhetlige ivaretakelsen av norsk sikkerhet, nå som tidligere, må hvile på både god utnyttelse av samfunnets samlede evne til å understøtte forsvarsevnen og på kollektiv og bilateral støtte og garanti i rammen av NATO. Forsvaret av Norge ivaretas gjennom nasjonal innsats ute og hjemme, og tilrettelegging for alliert innsats i Norge og i våre nærområder.

Norsk sikkerhets- og forsvarspolitikk tar utgangspunkt i de verdier og interesser Norge ønsker å sikre. Et troverdig forsvar er statens mest grunnleggende virkemiddel for å sikre fred og stabilitet. Langtidsplanen anfører at Norge står overfor en ny sikkerhetspolitisk situasjon og samtidige sikkerhetsutfordringer av et omfang som Norge og Norges allierte ikke har stått overfor siden slutten av den kalde krigen. Langtidsplanen beskriver hvordan Norge må manøvrere i et sikkerhetspolitisk landskap preget av mer direkte konkurranse og rivalisering, som kan utvikle seg til konfrontasjon.

Endringene i de sikkerhetspolitiske omgivelser angår alle politikkområder og hele samfunnet. Handlingsrommet på flere politikkområder kan derfor bli utfordret på bakgrunn av en forverret sikkerhetssituasjon. Det blir viktigere for forsvaret av Norge å styrke evnen til å forstå våre omgivelser og til å varsle om trusler på tvers av samfunnsområder.

Den negative sikkerhetspolitiske utviklingen regjeringen pekte på i forrige langtidsplan (Innst. 62 S (2016–2017), jf. Prop. 151 S (2015–2016)), har i økende grad blitt en realitet for Norge. Regjeringen anfører at Norge må ta høyde for en ytterligere negativ utvikling av sikkerhetssituasjonen i norske nærområder. Norge står ifølge regjeringen i dag bedre rustet til å ivareta norske sikkerhetsinteresser sammenlignet med da den forrige langtidsplanen ble lagt frem. Regjeringen fremholder at den har tatt viktige grep og snudd en negativ utvikling i Forsvaret. Forsvaret opererer mer og har et høyere aktivitetsnivå enn på mange år. Satsingene som regjeringen anbefalte, og som Stortinget sluttet seg til i forrige plan, fortsetter og realiseres nå. Samtidig legger denne nye langtidsplanen, ifølge regjeringen, grunnlaget for en ytterligere og trinnvis styrking av forsvarsevnen.

Det forventes at det vil være et mer begrenset handlingsrom i norsk økonomi i årene fremover. Regjeringen anbefaler likevel å benytte en stor del av dette handlingsrommet til å prioritere en ytterligere styrking av Forsvaret. Investeringer i kapasiteter som NATO etterspør, vil bli tilgodesett med betydelige midler for å øke den nasjonale forsvarsevnen og styrke NATOs kollektive forsvar.

Regjeringen legger videre opp til at forsvarssektoren i perioden skal styrke bidraget til oppnåelsen av FNs bærekraftsmål ved å integrere disse i planlegging og styring av sektoren. Arbeidet med kontinuerlig forbedring og effektivisering i sektoren videreføres.

I videreutviklingen av Forsvarets struktur i den kommende langtidsplanperioden anbefaler regjeringen først å prioritere gjennomføringen av beslutninger og tiltak fra forrige langtidsplan, som en plattform for en ytterligere videreutvikling av Forsvaret. Kombinert med økt bemanning og nytt materiell mener regjeringen at dette vil styrke den operative evnen og øke tilgjengeligheten på den operative strukturen. I tillegg vil det gjøres en rekke tiltak som samlet sett vil redusere dagens samtidighetsutfordringer, øke evnen til alliert mottak og bidra til å øke robustheten og kampkraften i Forsvaret.

Langtidsplanen stadfester et overordnet forsvarskonsept som tydeliggjør at forsvaret av Norge består av tre gjensidig avhengige elementer: vår nasjonale evne, vår kollektive evne i rammen av NATOs forsvarsplaner og vår evne gjennom bilateral støtte og forsterkningsplaner.

Kompleksiteten i trusselbildet krever også at militær og sivil side samarbeider enda tettere enn tidligere. Regjeringens forslag til langtidsplan beskriver at forsvaret av Norge blir mer avhengig av et moderne totalforsvar som bidrar til å understøtte den nasjonale og allierte forsvarsinnsatsen i hele krisespekteret, også i det daglige. Totalforsvarskonseptet innebærer å utnytte landets samlede ressurser best mulig. Koronapandemien har gitt flere erfaringer med å håndtere sektorovergripende situasjoner. Dette har ifølge regjeringen vist at totalforsvarskonseptet er relevant også i denne typen kriser. Arbeidet med langtidsplanen er koordinert med utarbeidelsen av samfunnssikkerhetsmeldingen, «Samfunnssikkerhet i en usikker verden» (Meld. St. 5 (2020–2021)), som gjør rede for utviklingen i sivile sektorer.

Tempoet på den teknologiske utviklingen er svært raskt. Langtrekkende presisjonsvåpen som kan nå hele Norges territorium, utfordrer varslingstidene. Nye våpensystemer avdekker nye typer sårbarheter for Norge. Langtidsplanen slår fast at Norge både må kunne forsvare seg mot utfordringer som følger av teknologien, og kunne utnytte teknologiens muligheter på smarte og effektive måter. Forsvaret må modernisere sine kapasiteter og øke den operative evnen for å være relevant i en ny sikkerhetspolitisk situasjon.

Langtidsplanen understreker at NATO og Norges fremste strategiske mål er å unngå konflikt. Regjeringen fremholder derfor at Norge må ha en militærmakt som er stor nok til å vise at vi kan svare når vi må, og som legger til rette for at allierte kan støtte oss dersom dette blir påkrevet. Dette behovet blir tydeligere i en periode der de transatlantiske forbindelsene er satt på flere prøver. Samhold, solidaritet og enighet i NATO har stor betydning for norsk sikkerhet og handlefrihet. Regjeringen anbefaler at Norge aktivt understøtter samholdet i alliansen ved å ta vår del av ansvaret og å lede an der Norge har forutsetninger for det.

Anbefalingene i regjeringens forslag til ny langtidsplan forutsetter at satsingen på forsvarssektoren og tiltakene i den foregående langtidsplanen videreføres. Det betyr at gjennomføringen av tiltakene i foregående langtidsplan legger betydelige økonomiske bindinger også for kommende langtidsplanperioder. Prioriteringen av å redusere etterslepet innenfor vedlikehold, reservedeler og beredskapsbeholdninger opprettholdes. Etableringen av nye avdelinger fortsetter. Regjeringen prioriterer i denne langtidsplanen at de planlagte tiltakene oppnår den nødvendige og forutsatte effekten. Dette vil bidra til at videreutviklingen av den operative evnen også i årene fremover skal kunne følge det sikkerhetspolitiske bildet.

1.2 Grunnlaget for ny langtidsplan

Langtidsplanene for forsvarssektoren skal sikre en langsiktig og bærekraftig utvikling basert på kontinuerlige og oppdaterte vurderinger og grunnlagsanalyser. Regjeringen har innhentet flere innspill som en del av arbeidet med planen. Forsvarets forskningsinstitutt (FFI) utarbeidet et forskningsbasert innspill, «Hvordan styrke forsvaret av Norge». Rapporten skisserer overordnede alternativer for utviklingen av Forsvaret.

Forsvarssjefens fagmilitære råd (FMR), «Et styrket forsvar», er det mest sentrale innspillet til arbeidet med langtidsplanen. Forsvarssjefen anbefalte en prioritering av evnen til å løse de viktigste og mest krevende oppgavene, og en omfattende styrking av Forsvaret. Videre pekte forsvarssjefen på et betydelig behov for å redusere sårbarheter i kritiske strukturelementer og for å kunne bidra til NATOs kollektive forsvar og i internasjonal innsats.

Arbeidet med ny langtidsplan for forsvarssektoren har vært tett koordinert med Justis- og beredskapsdepartementets arbeid med stortingsmeldingen «Samfunnssikkerhet i en usikker verden» (Meld. St. 5 (2020–2021)), og regjeringen la frem de to dokumentene samtidig. Den økende avhengigheten mellom Forsvaret og sivile sektorer, og den økende kompleksiteten i trusselbildet krever at sivilt-militært samarbeid må videreutvikles helhetlig.

Forsvarsdepartementet nedsatte Svendsen-utvalget i august 2019. Berit Svendsen, sammen med representanter fra næringsliv, offentlige virksomheter og Forsvaret, har gitt innspill om hvordan Forsvaret kan utvikle evnen til å rekruttere, beholde, utvikle og avvikle kompetanse, herunder utvikle et nødvendig kompetansemangfold, basert på erfaringer fra andre aktører. Sluttrapporten, «Økt evne til å kombinere menneske og teknologi – veier mot et høyteknologisk forsvar», ble overlevert i juni 2020.

1.3 Kontinuerlig langtidsplanlegging

Gjennom Innst. S. nr. 318 (2007–2008), til St.prp. nr. 48 (2007–2008) Et forsvar til vern om Norges sikkerhet, interesser og verdier – sluttet Stortinget seg til en mer kontinuerlig planmodell for forsvarssektoren. Dette innebærer at utviklingen i større grad skal skje gjennom gradvise justeringer innenfor rammen av langsiktige mål, fremfor gjennom hyppige og altomfattende reformer. Stortinget vil fremdeles få seg forelagt et overordnet, helhetlig perspektiv på utviklingen av forsvarssektoren i hver stortingsperiode.

I den kontinuerlige langtidsplanleggingen legges det også større vekt på en løpende utvikling av sektoren og på at saker kan legges frem for Stortinget når det er behov for å orientere Stortinget eller invitere Stortinget til beslutninger i en sak. Denne langtidsplanen trekker derfor også opp temaer som regjeringen legger opp til å arbeide videre med og legge frem for Stortinget i neste langtidsplanperiode.

1.4 Langtidsplanens hovedperspektiv

Et moderne forsvar krever høyt spesialisert kompetanse og avansert materiell, noe som har lange ledetider. Forsvarsstrukturen skal kunne tilpasses ulike utviklingsretninger gitt endringer i våre omgivelser. Proposisjonen understreker derfor at det er avgjørende med forutsigbarhet rundt de overordnede politiske målsettinger og rammer for forsvarssektorens virksomhet.

Arbeidet med å utvikle og fornye forsvarssektoren strekker seg gjennom flere stortingsperioder. Denne langtidsplanen gir derfor en beskrivelse av, og anbefaler rammer for, utviklingen av forsvarssektoren på kort, middels og lang sikt.

Hovedperspektivet i planen er den kommende fireårsperioden, men regjeringen legger også til grunn en økonomisk forpliktelse som går ut over fireårsperioden. Regjeringen understreker at styrkingen den anbefaler, skal være gradvis. Hensikten med en slik tilnærming er ifølge proposisjonen å etablere større forutsigbarhet i den kontinuerlige forsvarsplanleggingen. Den konkrete opptrappingen av budsjettet vil fastsettes i det enkelte budsjettår.