Sammendrag

I proposisjonen legg Barne- og familiedepartementet fram forslag til ny lov om Opplysningsvesenets fond. Føremålet med lova er å legge det rettslege grunnlaget for å dele fondet sine verdiar og gi eigedomsretten til Den norske kyrkja og staten.

Opplysningsvesenets fond blei danna ved lov i 1821. Fondet har ei rettsleg sjølvstendig stilling (eige rettssubjekt) og er eigar av den formuesmassen som Grunnlova § 116 nemner som «det benefiserte godset til presteskapet». Eigedomsretten til fondet har vore omdiskutert i mange år.

Departementet fann det rett å leggje spørsmålet om eigedomsretten fram for Stortinget til avgjerd og føreslo at verdiane i fondet skulle delast mellom staten og Den norske kyrkja, noko Stortinget slutta seg til, jf. Meld. St. 29 (2018–2019) og Innst. 209 S (2019–2020) frå familie- og kulturkomiteen. Ei slik deling vil ikkje kunne la seg gjere med heimel i den gjeldande lova, der det heiter at eigedommar og kapitalen i fondet ikkje kan givast bort. Lovforslaget skal derfor gjere det mogleg å dele fondet og setje vilkår for delinga både for staten og Den norske kyrkja, innanfor dei vilkåra som går fram av Grunnlova § 116 fyrste punktum, der det heiter at «Kjøpesummar og inntekter av det benefiserte godset til presteskapet skal berre nyttast til gagn for presteskapet og til å fremje opplysinga.»

Opplysningsvesenets fond er sett saman av mange ulike eigedelar. Det blir gjort greie for desse i proposisjonen.

Lovforslaget gir høve til at Den norske kyrkja, utan vederlag, får overført eigedommar og andre eigedelar som har særskilt verdi for kyrkja frå fondet, og blir eigar av desse. Staten blir eigar av dei andre verdiane i fondet. På denne måten blir det rettslege grunnlaget for deling lagt og spørsmålet om eigedomsretten av fondet løyst.

Det blir sett fleire vilkår for at Den norske kyrkja kan overta verdiar frå Opplysningsvesenets fond. Som nemnt skal eigedommane og eigedelane ha særskilt verdi for kyrkja, men Den norske kyrkja kan ikkje overta eigedelar som gir ho ein økonomisk vinst til fordel for si allmenne verksemd. Verdiane Den norske kyrkja vil overta, er i hovudsak prestebustader som er nytta som rekrutteringsbustader for prestar der det ikkje er ein velfungerande bustadmarknad, samt tilskot til å dekkje vedlikehaldsetterslep og driftskostnader knytte til eigedommane kyrkja overtek. Etter gravplasslova § 1 fjerde ledd og trussamfunnslova § 15 fyrste punktum er sokna eigar av gravplassar og kyrkjegrunn. Gravplassar og kyrkjegrunn som Opplysningsvesenets fond eig, kan overførast direkte til vedkommande sokn.

Departementet går inn for at det som hovudregel ikkje blir gitt eigne tilskot frå fondet til Den norske kyrkja i framtida. Dei fordelane som Den norske kyrkja i dag har av fondet, vil etter lovforslaget i all hovudsak falle bort.

Opplysningsvesenets fond har til no hatt ansvaret for å stille bustad til prest til disposisjon. Etter delinga av fondet og overføring av mange prestebustader til kyrkja vil ikkje fondet ha denne oppgåva meir. Likevel er det slik at nokre prestar har avtale om burett knytt til den prestebustaden han eller ho bur i. Det var ein avtale som blei inngått i samband med at buplikta for prestar blei oppheva i 2015, der hovudpunktet er at husleiga er fastsett med utgangspunkt slik ho var når det var buplikt og er soleis lågare enn marknadsleige. Det er Opplysningsvesenets fond som har dekt denne differansen. Desse avtalane vil ikkje falle bort som følgje av delinga av fondet, men fell fyrst bort når leigetilhøva med den einskilde prest blir avslutta. Slik blir ordninga avvikla etterkvart.

Av lovforslaget går det fram at Opplysningsvesenets fond blir eit statleg fond frå 1. januar 2023. Då skal også overføringane til Den norske kyrkja vere bestemt, sjølv om ikkje alle eigedommane faktisk er overførte innan denne datoen. Kyrkja blir eigar av dei overførte verdiane utan andre vilkår enn det som går fram av anna lovgiving. Staten sin eigedomsrett vil vere avgrensa av vilkåra i Grunnlova § 116.

I dag blir fondet forvalta av Kongen. Dette blir ført vidare også etter 1. januar 2023. Det er Kongen som fastset korleis fondet skal organiserast og forvaltast, men likevel innanfor ramma av at grunnkapitalen ikkje kan givast bort eller brukast opp og må haldast rettsleg skildt frå annan formue staten forvaltar. Dette er den mangeårige rettsstillinga til fondet og har si forankring i Grunnlova § 116. Når det gjeld overskotet i fondet, er det Kongen som avgjer korleis det skal nyttast, men då innanfor dei føremåla som går fram av Grunnlova.

Vilkåret for ei deling av fondet mellom staten og Den norske kyrkja er at staten skal auke sin innsats for sikring av dei kulturhistorisk viktige kyrkjebygga i eit omfang som svarer til verdien av fondet på det tidspunktet fondet blir regulert som eit statleg fond. Verdien av fondet per 1. januar 2023 vil vere referansen for den statlege innsatsen.

Departementet understrekar at denne innsatsen ikkje rører ved kommunane sitt ansvar for istandsetjing og vedlikehald av kyrkjene, men skal komme i tillegg.

Dei økonomiske og administrative konsekvensane av lovforslaget for fondet, Den norske Kyrkja og for staten er gjort greie for i proposisjonen.

Proposisjonen inneheld også eit lovforslag for å rette opp ein inkurie i lov 7. juni 1996 nr. 32 om gravplasser, kremasjon og gravferd.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Trond Giske, Kari Henriksen og Anette Trettebergstuen, fra Høyre, Marianne Haukland, lederen Kristin Ørmen Johnsen og Tage Pettersen, fra Fremskrittspartiet, Himanshu Gulati og Silje Hjemdal, fra Senterpartiet, Olav Urbø, fra Sosialistisk Venstreparti, Freddy André Øvstegård, og fra Kristelig Folkeparti, Jorunn Gleditsch Lossius, viser til at regjeringen fremmer forslag til ny lov om Opplysningsvesenets fond for Stortinget. Lovproposisjonen følger opp stortingsmelding om Opplysningsvesenets fond, Meld. St. 29 (2018–2019), og Stortingets behandling av Innst. 209 S (2019–2020). Stortinget sluttet seg til departementets forslag om at verdiene i fondet skal deles mellom staten og Den norske kirke. Komiteen viser til at den nye loven om Opplysningsvesenets fond skal gjøre det mulig for regjeringen å følge opp Stortingets vedtak. Komiteen viser til at Den norske kirke skal overta eiendommer som er av særlig kirkelig verdi, og blir eier av disse. Staten får eiendomsretten til resten av fondet, etter at eiendommene er overført til Den norske kirke. Komiteen viser til at Stortinget har satt som en betingelse for overføring til staten at kulturhistorisk viktige kirkebygg istandsettes. Tiltaket skal om lag tilsvare den verdien av fondet som staten overtar. Denne innsatsen skal komme i tillegg til kommunenes økonomiske ansvar for kirkebyggene.

Komiteen viser videre til at Opplysningsvesenets fond ble opprettet i 1821 og forvalter verdier som historisk har vært knyttet til Den norske kirke. Verdiene består av fast eiendom og verdipapirer. Det er anslått at fondets totale salgsverdi ligger rundt 10 mrd. kroner, men dette er en teoretisk størrelse.

Komiteen viser til at ved behandlingen av Innst. 209 S (2019–2020) sluttet Stortinget seg til tre forslag fra familie- og kulturkomiteen, jf. vedtak 500, 501 og 502 (2019–2020). Vedtakene er gjengitt i proposisjonen s. 10.

Komiteen merker seg at høringsinstansene overordnet sett er fornøyde med det nye forslaget. Kirkerådet skriver at

«det følger på en god måte opp det som tidligere er vedtatt og signalisert, og gir gode rammer for å fullføre arbeidet med fradelingen.»

Komiteen merker seg samtidig Kirkerådets bekymring og usikkerhet knyttet til forhold som ikke er foreslått regulert i lovforslaget.

Komiteen viser til at innretningen på hvordan midlene skal brukes, ikke er ferdig utarbeidet, og det er heller ikke besluttet om det skal være en søknadsbasert ordning. Det man vet, er at det er betydelige beløp som skal brukes på kirkebygg i årene framover.

Komiteen viser til at hensikten med lovforslaget er å legge det rettslige grunnlaget for å dele eierrettighetene til fondet mellom Den norske kirke og staten. Det er ikke foreslått noe om hvordan eiendelene som blir på statens hånd etter delingen, skal forvaltes. Det praktiske arbeidet med delingen vil sannsynligvis foregå i mange år framover.

Komiteen viser til Vedtak 500 punkt 1 som sier at

«staten og kirken skal være likeverdige parter i prosessen som skal avklare hvilke bygninger kirken skal overta, og det legges til grunn at staten kommer til enighet med Den norske kirke om dette.»

Samtidig merker komiteen seg at KA ønsker å få på plass de nærmere detaljene i en prosess der staten og Den norske kirke skal være likeverdige parter, og skriver i sitt høringssvar at de ønsker

«at Stortinget gir sin tilslutning til at det materielle innholdet i OVF-enigheten og regulering av videre prosess nedfelles i en avtale mellom stat og kirke, jf. Innst. 209 S (2019–2020).»

Komiteens medlem fra Senterpartiet fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i den videre prosessen med å dele eierrettighetene til eiendommene til Opplysningsvesenets fond inngå utfyllende avtale med Den norske kirke om videre prosess som sikrer at staten og kirken blir likeverdige parter (tvisteløsningsmekanisme, verdsettelse av restverdien i OVF osv.) og nedfeller statens finansieringsforpliktelser overfor kirken.»

Komiteens flertall, alle unntatt medlemmet fra Senterpartiet, viser til at prosessen med deling av verdiene i Opplysningsvesenets fond (OVF) allerede er igangsatt. I 2020 ble det etablert et prosjekt med Den norske kirke og staten v/OVF som likeverdige parter, i tråd med Stortingets behandling av Meld. St. 29 (2019–2020), jf. Innst. 209 S (2019–2020) og anmodningsvedtak nr. 500. Prosjektet går systematisk gjennom fondets eiendommer og utarbeider et forslag til fordeling, og det skal leveres en rapport 1. juli 2021 til Barne- og familiedepartementet. Flertallet anser derfor representantens anliggende for ivaretatt.

Komiteen viser til at OVF fortsatt er blant Norges største grunneiere, med om lag 1 300 bygninger, et skog- og utmarksareale på om lag 920 000 dekar, et jordbruksareale på 25 000 dekar, og rundt 6 200 kontrakter om tomtefeste, hvorav ca. 3 500 gjelder tomter til bustadshus, 200 fritidshus, og 1 400 gjelder tomter til offentlige formål. (I 2019 ble det innløst 196 tomter.) Dessuten har Fondet en finanskapital på 2,8 mrd. kroner og datterselskap for eiendommer, bolig- og næringsformål, herunder utbygging av småkraftverk.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser videre til at disse medlemmer i Innst. 209 S (2019–2020) foreslo å sikre at det tas et bredere samfunnshensyn enn de som følger av inntjeningsbehov ifm. realisering av verdiene, og videre at rettighetsavklaringen bidrar til at festekontraktene tilbys innløst. I representantforslaget i Dokument 8:210 S (2020–2021) fremmes det forslag om avvikling av lov om tomtefeste slik:

• «1. Stortinget ber regjeringen legge frem forslag om avvikling av lov om tomtefeste for bolig- og fritidseiendommer.

• 2. Stortinget ber regjeringen i påvente av avvikling av lov om tomtefeste fremme forslag om å forby inngåelse av nye festeavtaler etter tomtefesteloven for bolig- og fritidseiendommer.

• 3. Stortinget ber regjeringen fremme forslag om å forenkle innløsningsbestemmelsene i påvente av avvikling av lov om tomtefeste, herunder å oppheve tidsbegrensningen for når innløsning kan kreves etter tomtefesteloven § 32 og unntakene fra innløsningsretten der grunneiere utgjør stats- og bygdeallmenninger eller landbrukere etter tomtefesteloven § 34.»

Disse medlemmer viser til vårt felles behov for å sikre framtidige arealer for friluftsliv og naturopplevelser. Disse medlemmer anser det som viktig at det som blir statlige arealer egnet til friluftsliv, jakt og fiske beholdes i fellesskapets eie, og forvaltes av Statskog SF så langt dette er mulig.

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen bidra til at festekontraktene knyttet til Opplysningsvesenets fond tilbys innløst i tråd med representantforslaget i Dokument 8:210 S (2020–2021) punkt 1 og 2.»

«Stortinget ber regjeringen sørge for at arealer som kommer i statlig eie, sikres for friluftsliv, jakt og fiske og forblir i statlig eie.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til at Opplysningsvesenets fond har et stort antall festetomter også til bolig- og fritidsformål og har en vesentlig del av sine inntekter fra disse. I 2010 var det sak i Høyesterett om en tomtefesteinstruks som også gjaldt for Opplysningsvesenets fond, der den da sittende regjering blant annet ville at festetomtene skulle innløses til lav pris. Flertallet viser til at fondet da ville tape mange millioner kroner i året. Saksøker mente at tomtefesteinstruksen var i strid med Grunnloven når det gjaldt Opplysningsvesenets fond. Staten tapte saken etter anke og måtte betale Opplysningsvesenets fond erstatning for tapte inntekter.

Flertallet viser til at representantforslaget i Dokument 8:210 S (2020–2021) fra Arbeiderpartiet vil oppheve tomtefesteloven slik at tomtene antagelig kan selges til lavere pris enn det som følger av festeavtaler og tomtefestelov. Flertallet er imot dette, og flertallet støtter seg på høyesterettsdommen fra 2010 når det kommer til konsekvensen det vil ha for Opplysningsvesenets fond. Flertallet påpeker for øvrig at Opplysningsvesenets fond ikke inngår nye festekontrakter.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Sosialistisk Venstreparti viser til at den prosess som lovforslaget er en del av, for statens vedkommende har som hovedhensikt å frigjøre midler til vern av kulturhistorisk verdifulle kirker. Disse har fått forfalle gjennom mange år, og staten har i for liten grad vært villig til å hindre forfall og bidra til reparasjoner. Disse medlemmer viser til at stortingsflertallet derfor har måttet ta initiativ i sammenhengen, og tenker i den forbindelse særlig på vedtak 708 i Stortinget 15. juni 2020:

«Stortinget regjeringen legge til grunn at en av de nye bevaringsstrategiene skal handle om kirker, og at det i den forbindelse legges til grunn en målsetting om at alle steinkirker fra middelalderen skal ha ordinært vedlikeholdsnivå innen 1 000-årsjubileet for slaget på Stiklestad i 2030.»

Disse medlemmer minner om at flertallet som sto bak dette vedtaket, besto av Arbeiderpartiet, Fremskrittspartiet, Senterpartiet, Sosialistisk Venstreparti, Miljøpartiet De Grønne og Rødt. Det vakte forundring at regjeringspartiene Høyre, Venstre og Kristelig Folkeparti stemte mot.

Komiteens medlem fra Senterpartiet vil videre peke på at regjeringen/regjeringspartiene åpenbart kan beherske sin entusiasme for dette vedtaket, men vil likevel minne om det er en klar forventning om at det blir fulgt opp på en måte som oppfyller stortingsflertallets intensjoner. Dette medlem viser til at regjeringen i Meld. St. 15 (2020–2021) sier:

«Klima- og miljødepartementet arbeider med å følgje opp Meld. St. 16 (2019–2020). Utvikling av bevaringsstrategiane er ei prioritert oppgåve som er igangsett hausten 2020. Kva tema som skal prioriterast vil bli avklart som ein del av prosessen. Korleis kyrkjer skal inkluderast i dette arbeidet vil inngå i vurderinga.»

Gitt det store behov for vedlikehold som steinkirkene fra middelalderen har, og gitt hvor avgjørende det er å komme i gang med vedlikeholdsarbeidet raskt, vil dette medlem fremme følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen senest i forbindelse med framleggelsen av statsbudsjettet for 2023, orientere Stortinget om hvordan den vurderer mulighetene for å nå målet om at alle steinkirker fra middelalderen skal være istandsatt til Stiklestad-markeringen i 2030.»

Dette medlem viser til at Stortinget ved tidligere behandlinger drøftet spørsmålet om hvordan et statlig bidrag til å sette i stand kulturhistorisk verdifulle kirker bør innrettes for å få størst mulig effekt. Dette medlem viser til at flertallet i energi- og miljøkomiteen under behandlingen av Dokument 8:110 S (2014–2015), jf. Innst. 72 S (2015–2016), gikk inn for en utredning av hvordan det kunne etableres et «kirkelig kulturminnefond» for å maksimere effekten av de midlene som staten setter av til kirkevedlikehold, men at forslaget om dette dessverre falt i Stortinget. Dette medlem mener at erfaringene med spleiselagsløsninger i det norske kulturfeltet er så gode at modellen på ny bør løftes.

Dette medlem fremmer derfor følgende forslag:

«Stortinget ber regjeringen i sitt videre arbeid med istandsetting av kulturhistorisk verdifulle kirker overveie om statens bidrag til dette vil utløse mer verneinnsats dersom det knyttes til en spleiselagsmodell av Kulturminnefondets type, hvor kommunal kapital kan telle med som egenfinansiering i vedlikeholdsprosjekter.»

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, viser til hva som faktisk er intensjonen med delingen av verdiene i OVF slik det fremkommer av proposisjonen og av Meld. St. 29 (2019–2020), jf. Innst. 209 S (2019–2020). Det har gjennom fondets 200-årige historie vært uavklart hvem som eier fondet. Dette har ikke hatt noen praktisk betydning fordi Kongen ved departementet har forvaltet fondet til beste for Den norske kirke. Etter at Den norske kirke ikke lenger er en del av staten, men et selvstendig rettssubjekt, er det tid for å få en endelig avklaring av eierrettighetene. Forslaget fra regjeringen i proposisjonen legger opp til at den reelle verdien av fondet skal komme Den norske kirke til gode. Derfor skal verdier tilsvarende verdiene i fondet som staten blir eier av, motsvares ved en statlig innsats for kulturhistorisk viktige kirkebygg. Så å si alle disse er i bruk som menighetskirker for Den norske kirke.

Komiteens medlemmer fra Høyre og Kristelig Folkeparti vil bemerke at årsaken til at Høyre, Kristelig Folkeparti og Venstre stemte imot vedtak 708, var at man så hen til det større bevaringsprogrammet og helheten i dette. Det var uheldig å forskuttere hvilke kriterier som skulle legges til grunn for prioritering av kirker inn i programmet.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Fremskrittspartiet og Kristelig Folkeparti, vil også bemerke at Stortinget over Barne- og familiedepartementets budsjett har bevilget 172 mill. kroner til ulike tiltak for sikring og istandsetting av kirkebygg. Det er midler som har kommet i tillegg til tiltak på Klima- og miljødepartementets budsjett.

Flertallet legger til grunn at det er bred enighet om at statens andel av Opplysningsvesenets fond skal benyttes til istandsetting av de kulturhistorisk viktige kirkene, etter delingen. I stortingsmeldingen om Opplysningsvesenets fond inngår steinkirker fra middelalderen som en del av kulturhistorisk viktige kirkebygg. For å legge til rette for istandsettingen vil det bli utarbeidet ett eller flere bevaringsprogram. Bevaringsprogrammene skal blant annet bidra til en formåls- og kostnadseffektiv bruk av midlene. Som det framgår av proposisjonen, skal Opplysningsvesenets fond deles mellom Den norske kirke og staten 1. januar 2023, og først da vil det være klarlagt hvor store bevilgningene som skal gå til istandsetting, vil være. Dette vil være et viktig premiss for dimensjoneringen av programmene.

Flertallet viser også til proposisjonens omtale av oppfølgingen av Stortingets vedtak, der det blant annet meldes at regjeringen vil komme tilbake til Stortinget om organisering, forvaltningsstrategier mv. av fondet etter at verdiene er delt. Spørsmålet om et eventuelt fond for finansiering av den framtidige kirkebyggsatsingen må vurderes i den forbindelse.