Sammendrag

Regjeringen fremmer i denne proposisjonen forslag til endringer i forsvarsloven. Proposisjonen foreslår å lovfeste en utvidet adgang for Forsvaret til å inngå kontrakt om tjenesteplikt for personer uten verneplikt, og om utvidet tjenesteplikt for vernepliktige, gjennom å endre gjeldende § 25 i loven. Regjeringen foreslår å lovfeste den arbeidsrettslige statusen til personer som inngår en slik kontrakt og også å tydeliggjøre i forsvarsloven at Forsvarsdepartementet og underliggende etater kan inngå kontrakt om tjenesteplikt med egne sivilt tilsatte. Videre foreslås det at områdesjefene i Heimevernet kan tilsettes på åremål. Det foreslås også enkelte andre endringer i forsvarsloven for å tydeliggjøre at personer med kontrakt om tjenesteplikt omfattes av de samme reglene som vernepliktige.

En tilspisset sikkerhetssituasjon og endret trusselbilde har ført til et behov for skjerpet beredskap og kortere klartider, samt mer forutsigbar og fleksibel tilførsel av sivil og spesialisert kompetanse til Forsvaret. I den forbindelse har Stortinget sluttet seg til en økt ambisjon for anvendelse av reservister til nasjonal beredskap, og en revitalisering av reservistkonseptet, jf. Stortingets behandling av Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016), Innst. 50 S (2017–2018) til Prop. 2 S (2017–2018), og Innst. 87 S (2020–2021) til Prop. 14 S (2020–2021). Forsvarsdepartementet og Forsvaret har de siste årene jobbet med å operasjonalisere og implementere nye rammer for anvendelse og ivaretakelse av reservister, som beskrevet i langtidsplanen for forsvarssektoren.

Forslaget om en utvidet adgang for Forsvaret til å inngå kontrakt om tjenesteplikt med personer uten verneplikt og en utvidet tjenesteplikt for vernepliktige skal bidra til å realisere ambisjonene i langtidsplanen for økt anvendelse av reservister. Endringene vil kunne sikre en mer forutsigbar tilførsel av kompetanse til Forsvarets styrkestruktur og bidra til at viktig kompetanse ikke går tapt for Forsvaret i planlegging av den nasjonale beredskapen.

Forslaget skal bidra til mer forutsigbarhet for den enkelte. Personer som inngår en kontrakt i tråd med forslaget, vil ha tilsvarende rettigheter og forpliktelser som personell som tjenestegjør med bakgrunn i den lovpålagte verneplikten. Det innebærer at de kan kalles inn til ordinær og ekstraordinær tjeneste etter forsvarsloven § 17 på lik linje med vernepliktige. Regjeringen foreslår å lovfeste at personer som har inngått kontrakt om tjenesteplikt, ikke skal anses som arbeidstakere. Det vil gi dem samme arbeidsrettslige status som vernepliktige.

Forsvaret har mange sivilt tilsatte i funksjoner som også må ivaretas i krig. Regjeringen foreslår derfor å tydeliggjøre at Forsvarsdepartementet og underliggende etater kan inngå kontrakt om tjenesteplikt med egne sivilt tilsatte. Dette vil også tydeliggjøre at sivilt tilsatte som inngår en slik kontrakt, i krig eller når krig truer, er pliktig til å møte på jobb og utføre sitt arbeid, uavhengig av hvilken risiko dette måtte kunne innebære.

Stillingen som områdesjef i Heimevernet er i dag definert som et verv. Etter Forsvarsdepartementets vurdering bør deler av funksjonen som områdesjef anses som et ordinært tilsettingsforhold. For å sikre Forsvarets behov for fleksibilitet i forvaltningen av denne personellgruppen og en hensiktsmessig rotasjon for disse funksjonene foreslår regjeringen at områdesjefene i Heimevernet skal kunne tilsettes på åremål.

Regjeringen foreslår også å endre forsvarsloven § 17 første ledd første punktum, slik at det fremgår at de som inngår kontrakt om tjenesteplikt i medhold av forslag til endret § 25, også omfattes av plikten til ordinær og ekstraordinær tjeneste etter forsvarsloven § 17 andre og tredje ledd på lik linje med de vernepliktige. Regjeringen foreslår i tråd med dette også å endre § 17 fjerde ledd for å tydeliggjøre at myndigheten til å kalle inn til ekstraordinær tjeneste også omfatter personer med kontrakt om tjenesteplikt. Sistnevnte endring har ikke vært sendt på alminnelig høring. Hensikten med endringen er å skape sammenheng mellom § 17 og forslaget til ny § 25. Endringen er i all hovedsak av lovteknisk karakter og fremmes derfor uten forutgående høring.

Regjeringen foreslår også å ta inn i forsvarsloven § 19 tredje ledd at det kan fastsettes forskrift om godtgjøring for de vernepliktige reservistene. Dette har ikke vært sendt på alminnelig høring. Hensikten med endringen er å skape sammenheng mellom § 19 og forslaget til § 25 syvende ledd. Endringen er i all hovedsak av lovteknisk karakter og fremmes derfor uten forutgående høring.

Komiteens behandling

Komiteen avholdt høring i saken 27. oktober 2022. Seks instanser sendte skriftlige innspill og deltok i høringen.

Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Åsmund Aukrust, Nils-Ole Foshaug, Eva Kristin Hansen og Rigmor Aasrud, fra Høyre, Hårek Elvenes, Ingjerd Schou, Erna Solberg og lederen Ine Eriksen Søreide, fra Senterpartiet, Marit Arnstad og Bengt Fasteraune, fra Fremskrittspartiet, Sylvi Listhaug og Christian Tybring-Gjedde, fra Sosialistisk Venstreparti, Ingrid Fiskaa, fra Rødt, Bjørnar Moxnes, fra Venstre, Guri Melby, og fra Kristelig Folkeparti, Dag-Inge Ulstein, viser til at Forsvarsdepartementet i Prop. 134 L (2021–2022) – Endringer i forsvarsloven (utvidet adgang til å inngå kontrakt om tjenesteplikt mv.), fremmer forslag til endringer i forsvarsloven.

Komiteen merker seg at det i proposisjonen foreslås å lovfeste en utvidet adgang for Forsvaret til å inngå kontrakt om tjenesteplikt for personer uten verneplikt, og om utvidet tjenesteplikt for vernepliktige, gjennom å endre § 25 i loven.

Komiteen merker seg at regjeringen foreslår å lovfeste den arbeidsrettslige statusen til personer som inngår en slik kontrakt, og videre foreslår å tydeliggjøre i forsvarsloven at Forsvarsdepartementet og underliggende etater kan inngå kontrakt om tjenesteplikt med egne sivilt tilsatte. Komiteen merker seg at det foreslås at områdesjefene i Heimevernet kan tilsettes på åremål, samt at det også foreslås enkelte andre endringer i forsvarsloven for å tydeliggjøre at personer med kontrakt om tjenesteplikt omfattes av de samme reglene som vernepliktige.

Komiteen deler regjeringens vurdering av at en tilspisset sikkerhetssituasjon og et forverret trusselbilde har ført til et behov for skjerpet beredskap og kortere klartider, samt mer forutsigbar og fleksibel tilførsel av sivil og spesialisert kompetanse til Forsvaret. Komiteen viser til at Stortinget har sluttet seg til en økt ambisjon for bruk av reservister til nasjonal beredskap, og en revitalisering av reservistkonseptet, jf. Innst. 62 S (2016–2017) til Prop. 151 S (2015–2016), Innst. 50 S (2017–2018) til Prop. 2 S (2017–2018), og Innst. 87 S (2020–2021) til Prop. 14 S (2020–2021). Det er komiteens oppfatning at dette er et svært viktig tiltak i arbeidet med å øke forsvarsevnen de kommende årene.

Komiteen er kjent med at Forsvarsdepartementet og Forsvaret de siste årene har jobbet med å operasjonalisere og implementere nye rammer for bruk og ivaretakelse av reservister, som beskrevet i langtidsplanen for forsvarssektoren (Innst. 87 S (2020–2021) til Prop. 14 S (2020–2021)).

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, deler regjeringens oppfatning av at forslaget om en utvidet adgang for Forsvaret til å inngå kontrakt om tjenesteplikt med personer uten verneplikt og en utvidet tjenesteplikt for vernepliktige, er et viktig tiltak for å realisere ambisjonene i langtidsplanen for økt bruk av reservister. Forslaget vil sikre en mer forutsigbar tilførsel av kompetanse til Forsvarets styrkestruktur, og unngå at viktig kompetanse går tapt for Forsvaret i planlegging av den nasjonale beredskapen. Videre vil forslaget innebære mer forutsigbarhet for den enkelte.

Flertallet merker seg at personer som inngår kontrakt i tråd med forslaget, vil ha tilsvarende rettigheter og forpliktelser som personell som tjenestegjør med bakgrunn i den lovpålagte verneplikten. Med dette kan de kalles inn til ordinær og ekstraordinær tjeneste etter forsvarsloven § 17 på lik linje med vernepliktige.

Flertallet merker seg at regjeringen foreslår å lovfeste at personer som har inngått kontrakt om tjenesteplikt, ikke skal anses som arbeidstakere, og at dette innebærer tilsvarende arbeidsrettslige status som vernepliktige. Flertallet er godt kjent med at Forsvaret har mange sivilt tilsatte i funksjoner som også må ivaretas i krig, og merker seg at departementet foreslår å tydeliggjøre at Forsvarsdepartementet og underliggende etater kan inngå kontrakt om tjenesteplikt med egne sivilt tilsatte. Flertallet merker seg at dette vil tydeliggjøre at sivilt tilsatte som inngår en slik kontrakt, i krig eller når krig truer, er pliktig til å møte på jobb og utføre sitt arbeid, uavhengig av hvilken risiko dette måtte kunne innebære.

Komiteen er kjent med at stillingen som områdesjef i Heimevernet i dag er definert som et verv, og viser til at deler av funksjonen som områdesjef, etter departementets vurdering, bør anses som et ordinært tilsettingsforhold. For å sikre Forsvarets behov for fleksibilitet i forvaltningen av denne personellgruppen og en hensiktsmessig rotasjon for disse funksjonene foreslår departementet at områdesjefene i Heimevernet skal kunne tilsettes på åremål. Komiteen støtter dette.

Komiteen merker seg at departementet foreslår å endre forsvarsloven § 17 første ledd første punktum, slik at det fremgår at de som inngår kontrakt om tjenesteplikt i medhold av forslag til endret § 25, også omfattes av plikten til ordinær og ekstraordinær tjeneste etter forsvarsloven § 17 andre og tredje ledd på lik linje med de vernepliktige. Komiteen merker seg videre at departementet i tråd med dette også foreslår å endre § 17 fjerde ledd for å tydeliggjøre at myndigheten til å kalle inn til ekstraordinær tjeneste også omfatter personer med kontrakt om tjenesteplikt.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, merker seg at sistnevnte endring ikke har vært sendt på alminnelig høring. Flertallet oppfatter at hensikten med endringen er å skape sammenheng mellom § 17 og forslaget til ny § 25, og deler regjeringens vurdering av at endringen i all hovedsak er av lovteknisk karakter, og derfor kan fremmes uten forutgående høring.

Komiteen noterer seg at departementet foreslår å ta inn i forsvarsloven § 19 tredje ledd at det kan fastsettes forskrift om godtgjøring for de vernepliktige reservistene, og at dette ikke har vært sendt på alminnelig høring.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Venstre og Kristelig Folkeparti, merker seg at hensikten med endringen også her er å skape sammenheng mellom § 19 og forslaget til § 25 syvende ledd, og at også denne endringen i all hovedsak er av lovteknisk karakter, og derfor kan fremmes uten forutgående høring.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet og Senterpartiet merker seg regjeringens presisering av at reglene om utvidet tjenesteplikt ikke skal gjelde personell som er tilknyttet strategiske samarbeidspartnere. Disse medlemmer merker seg videre at flere av høringsinstansene har uttrykt bekymring for at forslaget skal legge til rette for privatisering av Forsvarets ordinære drift. Disse medlemmer støtter derfor regjeringens presisering om at muligheten for å inngå kontrakt om tjenesteplikt ikke skal brukes som et virkemiddel for å tilrettelegge for en økt grad av outsourcing.

Komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt støtter den uttalte intensjonen om å legge til rette for bruk av reservister i Forsvaret og mener dette er viktig for nødvendig økning i Forsvarets volum og utholdenhet, men viser til at LO og fagforbundene i Forsvaret ikke slutter opp om forslaget slik det foreligger. Innvendingene dreier seg om at forslaget kan legge opp til privatisering og frata Heimevernets innsatsstyrker og Forsvarets reservister lovfestede rettigheter som arbeidstakere.

Disse medlemmer viser til at regjeringen i Hurdalsplattformen varsler en gjennomgang av «Forsvarets samarbeid med private aktørar, med omsyn til blant anna sikkerheit, beredskap, kompetanse og krigens folkerett» og at Stortinget ved behandling av Innst. 87 S (2020–2021) jf. Prop. 14 S (2020–2021), Evne til forsvar – vilje til beredeskap. Langtidsplan for forsvarssektoren, vedtok følgende:

«Stortinget ber regjeringen innen 2022 legge frem en utredning om bruk av ikke-militære ansatte og forhold til krigens folkerett og ikke-militært personell som legitime militære mål.»

Disse medlemmer viser til den forverrede sikkerhetssituasjonen etter Russlands invasjon av Ukraina, og at det i denne situasjonen er påkrevd å styrke Forsvaret og beredskapen, noe som ikke er forenelig med å vedta endringer i forsvarsloven som svekker eller sår tvil om rettighetene til Forsvarets personell, eller som åpner for privatisering som kan svekke Forsvarets operative evne i krise eller krig.

Disse medlemmer foreslår derfor at proposisjonen sendes tilbake til regjeringen i påvente av den varslede gjennomgangen av Forsvarets samarbeid med private aktører, og at regjeringen deretter kommer tilbake til Stortinget med en proposisjon som også tar hensyn til innvendingene fra de forsvarsansattes organisasjoner og de berørte i Heimevernets innsatsstyrker. Disse medlemmer mener videre det trengs en bred gjennomgang av hvordan andre ordninger, herunder pensjonsopptjening, grunnlag for permisjoner og uføregrunnlag, skal hensyntas i en ny godtgjøringsmodell for reservistene.

Disse medlemmer mener at dersom proposisjonen ikke sendes tilbake til regjeringen, må det være et minimum at viktige innvendinger fra de ansattes organisasjoner og Heimevernets innsatsstyrker tas til følge av Stortinget.

Disse medlemmer merker seg regjeringens presisering av at reglene om utvidet tjenesteplikt ikke skal gjelde personell som er tilknyttet strategiske samarbeidspartnere. Flere av høringsinstansene har samtidig gitt uttrykk for at forslaget likevel kan legge til rette for privatisering av Forsvarets ordinære drift, da forslaget til lovtekst ikke har en avgrensning mot dette. De forteller også at lovforslaget allerede brukes som argument for privatisering i ulike prosesser. De forsvarsansattes organisasjoner anbefaler derfor at intensjonen tas inn som en del av selve lovteksten og presiseres i § 25. Disse medlemmer slutter seg til at dette fremstår som en hensiktsmessig presisering av lovteksten, i tråd med regjeringens uttalte intensjon.

Disse medlemmer foreslår derfor subsidiært at det i § 25 legges til som nytt andre ledd: «Kontrakt om utvidet tjenesteplikt uten verneplikt og utvidet tjenesteplikt skal ikke nyttes for oppgaver som ansees som forsvarssektorens ordinære drift. Slik bruk kan bare gjøres etter avtale med arbeidstakerorganisasjonene på virksomhetsnivå».

Disse medlemmer viser til at flere høringsinstanser avviser forslagene til endring av godtgjøring og arbeidsrettslig status for Heimevernets innsatsstyrker og andre reservister i Forsvaret, ikke minst at det sås tvil om Heimevernets innsatsstyrkers og andre reservisters rett til feriepenger. Etter at soldater i Heimevernets innsatsstyrker varslet om at de ble nektet sin lovfestede rett til feriepenger, ble dette spørsmålet avgjort rettslig ved dom i Frostating lagmannsrett i desember 2019, som fastslo at soldatene i Heimevernets innsatsstyrker er å anse som arbeidstakere etter ferieloven, og at de fikk utbetalt feriepenger. Under høringen på Stortinget 27. november 2022 advarte hovedtillitsvalgt for Heimevernets innsatsstyrker om at en omkamp for å fjerne retten til feriepenger nå vil få negative konsekvenser for soldatene i Heimevernets innsatsstyrker, mens Norges offisers- og spesialistforbund advarte om at en svekkelse av godtgjøringsordningen også kan få negative konsekvenser for rekruttering til Forsvarets reservistordning ut over ordinær verneplikt.

Disse medlemmer mener Stortinget ikke bør vedta et forslag som kan ramme forsvarsviljen og rekruttering i Forsvaret.

Disse medlemmer viser videre til at dersom proposisjonen ikke sendes i retur til regjeringen, må forslagene til endring i forsvarsloven § 19 og § 25 som angår arbeidsrettslig status og godtgjøring, endres slik at det ikke åpnes for å svekke lovfestede rettigheter.

Disse medlemmer viser til foreslått endring av lovens § 19, som gir departementet hjemmel til å gi forskrift om godtgjøring, noe som vil bryte med dagens praksis, der godtgjøring for personell som er underlagt verne- og tjenesteplikt, blir forelagt Stortinget for godkjenning. Disse medlemmer foreslår derfor subsidiært at den foreslåtte endringen avvises.

Disse medlemmer viser videre til forslaget til § 25 fjerde ledd: «Personer som inngår kontrakt om tjenesteplikt etter første ledd, anses ikke som arbeidstakere». Disse medlemmer viser til at verken LO, Norges offisers- og spesialistforbund (NOF) eller Befalets Fellesorganisasjon (BFO) støtter denne endringen, og mener forslaget vil innebære en stor svekkelse av reservistenes lovfestede rettigheter. Disse medlemmer foreslår derfor primært at forslaget til § 25 fjerde ledd avvises, subsidiært at det i forslaget til § 25 fjerde ledd legges til: «etter arbeidsmiljøloven».

Disse medlemmer fremmer følgende forslag:

«Stortinget sender Prop. 134 L (2021–2022) tilbake til regjeringen og ber regjeringen komme tilbake til Stortinget med en ny proposisjon etter fremleggelse av den varslede gjennomgangen av Forsvarets samarbeid med private aktører.»

«I lov 12. august 2016 nr. 77 om verneplikt og tjeneste i Forsvaret m.m. skal § 25 nytt annet ledd lyde:

Kontrakt om utvidet tjenesteplikt uten verneplikt og utvidet tjenesteplikt skal ikke nyttes for oppgaver som ansees som forsvarssektorens ordinære drift. Slik bruk kan bare gjøres etter avtale med arbeidstakerorganisasjonene på virksomhetsnivå.»

Disse medlemmer viser til at regjeringen i proposisjonen viser til dommen i Frostating lagmannsrett fra 2019, som klargjorde at soldatene i Heimevernets innsatsstyrke er å anse som arbeidstakere i ferielovens forstand og dermed har krav på feriepenger for vederlag mottatt for den frivillige delen av tjenesten. Likevel sitter soldatene som varslet om at Heimevernets innsatsstyrker helt siden opprettelsen var blitt nektet feriepenger, igjen med store udekkede saksomkostninger.

Disse medlemmer mener det sender et svært uheldig signal at personer som varsler om brudd på arbeidstakeres lovfestede rettigheter, risikerer å ende med økonomisk ruin etter å ha blitt saksøkt av arbeidsgiver, selv etter å ha vunnet frem med sine krav i retten.

På denne bakgrunn fremmer komiteens medlemmer fra Fremskrittspartiet og Rødt forslag om at regjeringen dekker de reelle saksomkostningene for soldatene:

«Stortinget ber regjeringen sikre at soldatene fra Heimevernets innsatsstyrker som har varslet om og tatt opp spørsmålet om rettsstridig praksis vedrørende feriepenger og den arbeidsrettslige statusen til frivillig personell i Heimevernet og blitt trukket for retten av Forsvarsdepartementet, får kompensasjon for sine reelle saksomkostninger, inkludert eget arbeid og tidsbruk.»