Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Melding for året 2024 fra Sivilombudet

Dette dokument

Innst. 370 S (2024–2025)
Kildedok: Dokument 4 (2024–2025)
Utgiver: kontroll- og konstitusjonskomiteen
Sidetall: 20

Tilhører sak

Melding for året 2024 fra Sivilombudet

Gå til saker

Alt om

Gå til alle temaer

Til Stortinget

1. Sammendrag

1.1 Innledning

Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (Sivilombudet) er et av Stortingets eksterne kontrollorganer, og har som formål å arbeide for at den enkelte ikke skal utsettes for urett fra den offentlige forvaltningen og alle i dens tjeneste. Sivilombudet utfører vervet selvstendig og uavhengig av Stortinget.

Sivilombudets virksomhet har sitt rettslige grunnlag i Grunnloven § 75 bokstav l og lov om Stortingets ombud for kontroll med forvaltningen (sivilombudsloven).

Sivilombudet fører kontroll også med kommuner og fylkeskommuner.

Sivilombudet behandler klager, setter i gang undersøkelser av eget tiltak og besøker steder der mennesker er fratatt friheten.

Sivilombudet er nasjonalt forebyggingsorgan etter FNs Tilleggsprotokoll til torturkonvensjonen (OPCAT).

1.2 Forebygging av tortur og umenneskelig behandling

1.2.1 Besøk under forebyggingsmandatet

Forebyggingsenhetens hovedoppgave er å besøke steder der mennesker er, eller kan være, fratatt friheten. Formålet med besøkene er å redusere risikoen for at frihetsberøvede blir utsatt for tortur, nedverdigende og umenneskelig behandling. I årsmeldingen beskrives hovedfunn og oppfølging fra besøkene som ble gjennomført i 2024.

1.2.1.1 Besøk til fengsler

I 2024 har forebyggingsenheten prioritert å besøke fengsler med høyt sikkerhetsnivå. Fengslene står i kjernen av forebyggingsenhetens mandat. Sektoren ble høyt prioritert da enheten ble opprettet i 2014. I perioden 2014 til 2019 ble det gjennomført 20 fengselsbesøk og funnene fra disse ble oppsummert i en særskilt melding til Stortinget om isolasjon og manglende menneskelig kontakt i norske fengsler.

1.2.1.2 Utvalgte funn

Omfattende innlåsing og faktisk isolasjon

Besøkene har avdekket at en betydelig andel innsatte i norske fengsler låses inn alene på egen celle i store deler av døgnet. For de fleste skjer innlåsingen som del av den ordinære timeplanen i fengselet og uten at det skyldes den innsattes egen atferd. Utviklingen er svært urovekkende og har vært tydelig i alle fengslene Sivilombudets forebyggingsenhet har besøkt. Det er for mange innsatte som har en hverdag med innlåsing i 18–22 timer i døgnet og høy risiko for isolasjonsskader.

En hovedårsak til den omfattende innlåsingen ser ut til å være at bemanningen i de fleste fengslene har blitt redusert de siste årene. Sikkerhetsmessige vurderinger i fengslene tilsier at det må være fengselsbetjenter til stede når innsatte tilbringer tid sammen i et fellesskap. Noen ganger ser Sivilombudet at aktivitetsrom og treningsfasiliteter ikke kan benyttes fordi det mangler betjenter som kan følge innsatte til disse delene av fengslene.

Sivilombudet har også sett at flere fengsler mangler tilstrekkelig skole- og arbeidsplasser til å kunne gi et dagtilbud til alle. Årsakene til dette er både at det er for få ansatte og at det mangler arealer til tilstrekkelig arbeidsdrift. Dette temaet er blitt løftet i en egen særskilt melding til Stortinget i 2025.

Økt utrygghet og selvisolasjon

Manglende bemanning går også utover innsattes trygghetsfølelse. Ved flere fengsler har ombudet snakket med innsatte som opplevde at de ikke var trygge i fellesskapet med andre innsatte, ofte på grunn av mangel på tilstedeværende betjenter. Flere ansatte har også fortalt om en økning i trusler og vold mellom innsatte og mot ansatte.

Økt utrygghet fører også til at mange velger å trekke seg unna sosiale aktiviteter og fellesskapstid utenfor egen celle. Mange av disse sakene gjaldt innsatte som isolerte seg selv på grunn av utrygghet. I flere fengsler har ombudet møtt innsatte som foretrekker å være isolert på en restriktiv avdeling, fordi de føler seg utrygge i ordinære fellesskapsavdelinger.

Svakheter i arbeidet med å forebygge selvmord

Det er godt dokumentert at innsatte er en gruppe som er mer utsatt for dårlig psykisk helse og har høyere risiko for selvmord enn den øvrige befolkningen. Sivilombudets besøk til fengsler har dessverre avdekket vedvarende svakheter med fengslenes selvmordsforebyggende arbeid. Mange av utfordringene som ble løftet i temarapporten om selvmord og selvmordsforsøk i fengsel (2023) er fortsatt gjeldende.

I flere fengsler har ombudet sett at forebyggingstiltak er begrenset til hyppigere tilsyn, kontroll og avverging av akutt fare. Langsiktige beskyttelsestiltak som redusert innlåsing, økt kontakt med familie eller økt fysisk aktivitet blir i for liten grad brukt. Også her har den krevende bemanningssituasjonen negative ringvirkninger. Ved flere fengsler fortalte ansatte at de ikke har kapasitet til å følge opp innsatte med psykiske helseutfordringer og tunge tanker.

Ombudet har også funnet flere eksempler på at selvmordsnære innsatte plasseres på sikkerhetscelle, som et akutt forebyggingstiltak. Selv om den akutte faren for selvmord kan begrenses når en innsatt plasseres på en naken celle, kan slik isolasjon også øke risiko for selvmord, selvskading og utvikling av alvorlige psykiske lidelser. Å bruke sikkerhetscelle som tiltak ved selvmordsfare er derfor svært problematisk.

Fengslene har fortsatt for lav bevissthet om risikoen ved å isolere selvmordsnære innsatte.

Mangler i oppfølgingen av isolerte innsatte

Fengslene skal jobbe for å redusere skadevirkningene av både domstolbesluttet isolasjon og deres egne vedtak om utelukkelse fra fellesskapet. Alle innsatte som holdes atskilt fra andre innsatte skal ha tilbud om minst to timer meningsfull menneskelig kontakt hver dag.

En utfordring Sivilombudet har avdekket er at aktivitetsteamene, som blant annet skal tilby aktivitet og fellesskap til isolerte innsatte, ikke alltid har tilstrekkelig kapasitet til å ivareta innsatte med behov for oppfølging. Flere aktivitetsteam hadde redusert kapasitet som følge av rekrutteringsutfordringer eller sykdom.

Også de kommunale helsetjenestene spiller en viktig rolle i ivaretagelsen av isolerte innsatte. Menneskerettslige standarder stadfester at innsatte skal følges opp av helsepersonell allerede ved plassering i isolasjon og deretter daglig. Dette er ikke en realitet i norske fengsler. Besøkene har avdekket gjennomgående svakheter i helseavdelingenes oppfølging av isolerte innsatte.

Helsepersonell skal ha en fri og uavhengig rolle i fengsel og de har et særlig ansvar for å ivareta pasienter i situasjoner som kan påføre dem helseskade. Det er alvorlig at de kommunale helsetjenestene ikke følger opp isolerte innsatte på en mer systematisk måte, i tråd med menneskerettslige standarder.

De fleste kommunale helsetjenester tilbød kun tjenester i ordinær arbeidstid fra mandag til fredag med legevaktsordning for helsebehov utover dette. Oppfølgingen av innsatte i helgene og på kveldstid var, som følge av dette, variabel. Den begrensede åpningstiden bidro flere steder til mangelfull helseoppfølging av isolerte og nyinnsatte.

Behov for å styrke samarbeidet mellom fengslene og helsetjenestene

Ombudet har avdekket betydelige svakheter i organiseringen av helsetjenestene til de innsatte. Overordnet samhandling mellom fengslene og helsetjenestene (både kommunale tjenester og spesialisthelsetjenestene) er ofte svak, spesielt på mellomledernivå. En følge av dette er at helsepersonell kan mangle vesentlig informasjon om faktiske forhold i fengselet som påvirker de innsattes helse. Et sterkere samarbeid mellom de tre partene vil kunne bidra til en økt satsning på helsefremmende og forebyggende tiltak rettet mot innsatte og helsefaglig veiledning av fengselsbetjenter. Her ser ombudet et handlingsrom som i større grad bør benyttes.

Mangler i vedtak om isolasjon

Isolasjon i fengsel skal kun benyttes i ekstraordinære tilfeller, som en siste utvei og for så kort tid som mulig. Kriminalomsorgen skal etter straffegjennomføringsloven «fortløpende vurdere om det fortsatt er grunnlag for utelukkelsen».

Besøkene har avdekket svakheter i fengslenes vedtak om utelukkelse. Vedtakene ombudet gikk gjennom i flere fengsler manglet dessuten informasjon om hvilke mindre inngripende tiltak som var vurdert og hvorfor disse ikke strakk til. Det var heller ikke dokumentert noen vurdering av om utelukkelsen av den innsatte var forholdsmessig.

Ved flere fengsler fant ombudet at det ikke var dokumentert løpende vurderinger av om det fortsatt var grunnlag for utelukkelsen. Det er alvorlig at det mangler dokumentasjon på at fengselet har gjort jevnlige vurderinger av om vilkårene for utelukkelse er oppfylt.

Lite bruk av tolk

Besøkene har avdekket at fengslene i liten eller svært liten grad bruker tolk for å kommunisere med innsatte som ikke snakker norsk eller engelsk. Dette kan ha store negative konsekvenser for den enkelte. En innsatt hadde ikke hatt en ordentlig samtale med noen i fengselet på mange måneder på grunn av språkutfordringer. Sivilombudet er bekymret for den manglende bruken av tolk i fengsler generelt, og de store konsekvenser dette kan ha for de innsatte.

Begrenset mulighet til å opprettholde kontakt med familie og venner

Innsattes mulighet til å opprettholde kontakt med familie og venner er i realiteten svært begrenset. De fleste høysikkerhetsfengsler tillater kun 30 minutter ukentlige telefonsamtaler og én times ukentlig besøk. Det finnes også andre barrierer som reduserer muligheten til å opprettholde kontakten med de nærmeste. Dette kan for eksempel være lange avstander mellom hjemsted og fengsel, tidspunktet på døgnet der telefonen kan brukes, eller ringekostnader. Mange innsatte og deres familier opplever mangelen på kontakt som en stor merbelastning, som også kan bidra til en forverring av den enkeltes psykiske helse.

1.2.1.3 Fengslenes oppfølging av Sivilombudets anbefalinger

Etter at besøksrapportene er publisert, får fengslene ca. tre måneder på å gi en skriftlig tilbakemelding til Sivilombudet om hvordan de følger opp anbefalingene. I 2024 har ombudet fått tilbakemeldinger fra Bredtveit fengsel og forvaringsanstalt, Halden fengsel, Agder fengsel, avdeling Froland og Nordland fengsel, avdeling Bodø. De resterende fengslene skal rapportere til Sivilombudet i 2025.

Årsmeldingen gir en oversikt over gjennomførte fengselsbesøk i 2023 og 2024 og omtaler fengslenes oppfølging av anbefalingene.

1.2.1.4 Helsevesenets oppfølging av Sivilombudets anbefalinger

Sivilombudets besøk og anbefalinger har bidratt til økt bevissthet om internasjonale minstestandarder for helsehjelp til innsatte og konkrete forbedringer i helsetjenestene i fengsel. I 2024 mottok ombudet informasjon om hvordan helsetjenestene i Halden, Froland og Bodø kommune fulgte opp anbefalingene.

Årsmeldingen redegjør nærmere for noen av endringene som har skjedd i kjølvannet av besøkene.

1.2.1.5 Oppfølging av andre besøk gjennomført i 2022 og 2023

I 2024 fulgte ombudet opp tre besøk fra 2022 og seks besøk fra 2023. Dette var besøksprosesser som ikke var avsluttet ved inngangen til 2024. Besøksrapportene er nærmere omtalt i årsmeldingen.

1.2.2 Informasjon, rådgivning og samarbeid

Informasjonsvirksomhet er en viktig del av arbeidet for å forebygge tortur og umenneskelig behandling av frihetsberøvede. I 2024 har ombudet hatt mange møter med nasjonale myndigheter, gitt høringsinnspill og holdt foredrag på relevante konferanser.

1.2.2.1 Politiets utlendingsinternat på Trandum

Sivilombudet har i en årrekke uttrykt bekymring for forholdene for internerte på Politiets utlendingsinternat på Trandum. Det er behov for umiddelbar praksisendring på flere områder. Dette gjelder blant annet innlåsingspraksisen ved utlendingsinternatet, som Sivilombudet mener er ulovlig. Ombudet kan heller ikke se at utlendingsloven gir hjemmel for å ta mobiltelefonene fra de internerte. Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet har uttrykt bekymring for flere av de samme forholdene ved internatet over lengre tid.

Justis- og beredskapsdepartementet har over flere år informert Sivilombudet om at det jobbes med revisjon av utlendingsinternatforskriften. Forslag til endringer i forskriften ble sendt departementet fra Politidirektoratet 28. mai 2021. Departementet orienterte Sivilombudet om at det skulle jobbes med et endringsforslag høsten 2021. I en ny orientering i mars 2022 beklaget departementet at dette ville bli forsinket. I august 2023 informerte departementet om at høringsnotat om endringer i utlendingsloven og utlendingsinternatforskriften sendes på høring rundt årsskiftet 2023–2024. Ved slutten av 2024 hadde dette fortsatt ikke skjedd.

Det er svært uheldig at departementets arbeid med revisjon av utlendingsinternatforskriften trekker ut over flere år. Det er et stort behov for å iverksette endringer som sikrer at behandlingen av internerte er i tråd med statens menneskerettslige forpliktelser.

1.2.2.2 Øvrige sektorer

I 2024 har ombudet fortsatt å dele kunnskap om funn fra barnevernsinstitusjoner, psykisk helsevern, sykehjem og boliger for mennesker med utviklingshemning, selv om dette er sektorer ombudet ikke har besøkt dette året.

Oppfølging av funn fra boliger for mennesker med utviklingshemning

Det er viktig at andre tilsynsorganer også følger opp og utforsker problemstillinger som er løftet tidligere. I 2024 publiserte Helsetilsynet funn fra et større prosjekt om tvang og makt overfor personer med utviklingshemning. Rapporten viser blant annet at det er stor variasjon i hvordan statsforvalterne overprøver vedtak om tvang etter helse- og omsorgstjenesteloven kapittel 9. Videre viser den at presset kapasitet hos statsforvalterens saksbehandlere kan true rettssikkerheten for personer med utviklingshemning. Disse funnene understøtter tidligere funn fra besøk til denne sektoren. Det er positivt at Helsetilsynets rapport foreslår konkrete tiltak for å bedre situasjonen.

Høringssvar – revidert arrestinstruks

I 2024 leverte forebyggingsenheten høringssvar til revidert instruks for bruk av politiets arrester (arrestinstruksen). Et av formålene med revisjonen var å følge opp kritikk påpekt av organer som blant annet Sivilombudet. Forebyggingsenheten var positive til flere av endringsforslagene, som for eksempel krav om minst to tjenestepersoner i arrestlokalet, mer detaljerte krav til føring av arrestjournal og strengere krav til å gjennomføre kroppsvisitasjon. Forebyggingsenheten kom også med flere innspill til den nye instruksen, som for eksempel at

det bør angis hvor stor andel av cellene som bør ha mer ordinær utforming
det bør lages tydeligere retningslinjer for celler for mindreårige
bruk av pepperspray inne på celler i politiarrest bør forbys eller blir tydelig begrenset.

Internasjonalt samarbeid

94 stater har ratifisert FNs tilleggsprotokoll mot tortur (OPCAT). Globalt finnes det 78 forebyggingsenheter. Internasjonal erfaringsutveksling og dialog bidrar til gjensidig kompetanseheving og utvikling av arbeidet.

I året som har vært, har forebyggingsenheten både selv tatt initiativ til dialog med andre forebyggingsenheter, og blitt kontaktet for å bidra til andres arbeid. Årsmeldingen redegjør nærmere for det internasjonale samarbeidet.

1.2.2.3 Besøk fra Den europeiske torturforebyggingskomiteen

I mai 2024 kom Den europeiske torturforebyggingskomiteen (CPT) til Norge på sitt sjette periodiske besøk til landet. Sivilombudet bidro til besøket ved å gi innspill om ulike risikoområder i forkant av besøket. Ombudet ble invitert av myndighetene til å delta på komiteens oppsummeringsmøte med Justis- og beredskapsdepartementet og Helse- og omsorgsdepartementet. Den endelige rapporten fra besøket ble oversendt norske myndigheter i slutten av 2024 og rapporten blir publisert i januar 2025.

Komiteen kommer med flere anbefalinger til fengselssektoren, og viser til at en presset budsjett- og bemanningssituasjon påvirker forholdene for innsatte og ansatte. CPT har i likhet med Sivilombudet også uttrykt alvorlig bekymring for langvarig beltelegging ved Østfold sykehus. Komiteen viser til at dette kan utgjøre umenneskelig eller nedverdigende behandling. CPT peker også på behovet for å redusere omfanget av innlåsing og tilby flere aktiviteter til internerte ved politiets utlendingsinternat, Trandum. Komiteens arbeid, vurderinger og anbefalinger er et viktig referansepunkt for forebyggingsenhetens løpende arbeid.

1.2.3 Bekymring for lange beltelegginger ved Sykehuset Østfold

Bakgrunn

Sivilombudet mottok høsten 2023 bekymringsmeldinger som gjaldt sykehusets langvarige beltelegging av en pasient ved en av de to lokale sikkerhetsseksjonene ved Sykehuset Østfold. Den aktuelle pasienten hadde vært beltelagt i seng sammenhengende i nesten 41 døgn (982 timer). Ombudet ble også gjort kjent med en annen sak der en pasient skal ha vært beltelagt i ca. seks uker under en innleggelse på den andre sikkerhetsseksjonen.

Sivilombudet besøkte de to sikkerhetspostene i 2018 og kritiserte nettopp langvarig bruk av belter over flere døgn, uten dokumenterte vurderinger av om vilkårene for bruk var oppfylt underveis. På grunn av alvoret i varslene og tidligere bekymring knyttet til samme problemstilling, innhentet ombudet blant annet omfattende dokumentasjon knyttet til den ene pasienten i tillegg til oversikt over og prosedyrer for sykehusets bruk av tvangsmidler.

Hva fant ombudet?

Dokumentasjonen som ble innhentet, gjorde ombudet svært bekymret for at pasienter ved sykehuset ble lagt i belter uten at lovens krav ble fulgt, og uten at sykehuset eller kontrollkommisjonen problematiserte tvangsbruken. I gjennomgangen av pasientens journal fant ombudet nesten ingen dokumenterte vurderinger av om og hvorfor det var helt nødvendig å fortsette å holde pasienten i belter. De eneste stedene ombudet fant dette beskrevet var i ukentlige samtaler mellom behandler og pasient. I denne perioden var pasienten kontinuerlig fastspent i en belteseng. Dette er helt uholdbart.

Dokumentgjennomgangen avdekket videre at belteleggingen påførte pasienten store smerter og ydmykelser. Sykehuset kunne ikke vise at disse forholdene var vurdert i lys av kravet om at tvangsbruken skal være forholdsmessig. Etter kort tid i beltesengen fikk pasienten problemer med vannlating og avføring, og utfordringene vedvarte gjennom store deler av perioden de nesten 41 døgnene belteleggingen varte.

Gjennomgangen viste også at kontrollkommisjonen ved sykehuset hadde sviktet i utøvelsen av sine oppgaver. Kommisjonens svar på spørsmålene betrygget ikke ombudet om at det var foretatt grundige og konkrete vurderinger av pasientens situasjon, og at vilkårene faktisk var oppfylt i hele perioden belteleggingen pågikk.

En sammenligning av beltelegginger nasjonalt viste at Sykehuset Østfolds sikkerhetsseksjoner skilte seg negativt ut med flere særlig langvarige beltelegginger. Undersøkelse gjør ombudet svært bekymret for at langvarig beltebruk er normalisert og akseptert ved sykehuset.

Hva gjorde ombudet?

I april 2024 sendte ombudet et brev til Sykehuset Østfold og et brev til den lokale kontrollkommisjonen. Brevene inneholdt detaljerte redegjørelser for Sivilombudets bekymringer i den konkrete saken og gjenga en rekke eksempler fra pasientens journal for å tydeliggjøre grunnlaget for bekymring.

I brevene ble det stilt flere spørsmål til både sykehuset og kontrollkommisjonen. Brevene ble besvart. Svarene var ikke egnet til å berolige Sivilombudet om situasjonen for den konkrete pasienten, for bruken av mekaniske tvangsmidler ved sikkerhetsseksjonene, eller for kontrollkommisjonens kontroll med rettssikkerheten til, og forholdene for, langvarig beltelagte pasienter.

Det ble derfor sendt et nytt brev til sykehuset i juni 2024 hvor ombudet ba om et møte med sykehusets ledelse og varslet at vurderingen var at sykehusets håndtering av belteleggingsforløpet innebar en høy risiko for at forbudet mot umenneskelig og nedverdigende behandling i EMK artikkel 3 var krenket i den konkrete saken. Møtet med blant annet sykehusets styreleder og direktør ble avholdt 21. juni 2024.

Hva har sykehuset gjort etter at bekymringene ble meldt inn?

I etterkant av møtet har sykehuset gitt en skriftlig redegjørelse for iverksatte strakstiltak og oversendt en tiltaksplan for videre oppfølging. Sivilombudet har bedt om en oppdatert redegjørelse for hvilke tiltak som er gjennomført og for de foreløpige resultatene av tiltakene, inkludert funn fra internrevisjonen som er varslet, innen 1. februar 2025.

Hvem andre er varslet?

Fordi saken vurderes som svært alvorlig har Sivilombudet, i tillegg til dialog med sykehuset og kontrollkommisjonen, varslet Statsforvalteren og Helsetilsynet om saken og minnet om statens undersøkelsesplikt når det er tilstrekkelig klare indikasjoner på at brudd på EMK artikkel 3 har funnet sted. Statsforvalteren og Helsetilsynet er bedt om å orientere ombudet om hvordan de følger opp saken innen 31. desember 2024.

1.2.4 Barn i Eidsberg fengsel

Bakgrunn

Indre Østfold fengsel, avdeling Eidsberg, har siden 2020 vært pålagt å motta inntil tre mindreårige innsatte. Under besøket til fengselet var det to mindreårige innsatte i fengselet. Det ble gjennomført en egen undersøkelse av de tre plassene for mindreårige i fengselet, og i hvilken grad mindreårige også plasseres i andre fengsler for voksne. Rapporten ble publisert i juni.

Hva fant ombudet?

Siden Eidsberg fengsel fikk oppdraget om å motta inntil tre mindreårige innsatte har fengselet mottatt ekstra midler for å ha et ungdomsteam som skulle ivareta barna. Ungdomsteamet skulle egentlig bestå av fem–seks medarbeidere, men under besøket var det bare én fengselsbetjent i teamet. Han hadde ikke kapasitet til å følge opp to mindreårige alene.

Selv om det følger direkte av FNs barnekonvensjon at barn ikke skal sitte i fengsel sammen med voksne med mindre det er til barnets beste, var de mindreårige plassert i hver sin avdeling med elleve voksne innsatte. Til tider var de også alene på avdelingen med voksne innsatte, uten at det var ansatte til stede.

Ombudet undersøkte sakene til de ti mindreårige som hadde vært i Eidsberg fengsel i 2024, og fant at det ikke ble gjort en konkret vurdering av om plasseringen i voksenfengsel var til barnets beste. I flere tilfeller var tingretten, som besluttet varetektsfengslingen, feilinformert om forholdene i fengselet. Kriminalomsorgens regionkontor, som tildelte plasser i fengselet når det var fullt i ungdomsenhetene, hadde heller ingen rutine for å gjøre en vurdering av barnets beste.

Ombudet ba også om en oversikt fra Kriminalomsorgsdirektoratet over antall barn plassert i voksenfengsler i 2023 og til og med april 2024. Ombudet fant at en rekke fengsler var brukt, selv om de ikke var særlig tilrettelagt for barn.

Hva gjorde ombudet?

Ombudet sendte rapporten til Justis- og beredskapsdepartementet. Rapporten anbefalte at ordningen med å plassere barn i Eidsberg fengsel umiddelbart måtte opphøre, og at det måtte iverksettes tiltak for å sikre at mindreårige ikke ble plassert i fengsel for voksne uten at det ble vurdert å være til barnets beste.

Oppfølging av ombudets anbefalinger

I departementets svar 23. september 2024 uttalte de at det var et mål at mindreårige ikke skulle plasseres sammen med voksne i fengsel, med mindre det er til barnets beste. Departementet skrev også at Kriminalomsorgsdirektoratet hadde signalisert at det ikke ville være nok kapasitet i ungdomsenhetene i 2025. Da statsbudsjettet ble lagt frem, var det satt av 145 mill. kroner til opprettelsen av en ny ungdomsenhet. Det er senere klart at Agder fengsel, avdeling Evje, skal bygges om og bli en ungdomsenhet med elleve plasser.

1.3 Klagesaker

1.3.1 Når kan man klage til Sivilombudet?

Man kan for eksempel klage dersom man mener at et vedtak eller en avgjørelse er feil, eller at en sak har vært behandlet på en uriktig eller uforsvarlig måte av myndighetene. Sivilombudet foretar en rettslig, objektiv og nøytral vurdering av klagen. Det er gratis å klage. Saken må være ferdig behandlet i forvaltningen før man klager til Sivilombudet. Unntaket er hvis klagen gjelder lang saksbehandlingstid eller manglende svar. Da kan man klage til Sivilombudet hvis man har purret først.

1.3.2 Hva skjer med klagen?

Sivilombudet går gjennom alle klager for å ta stilling til om de skal undersøkes nærmere. Sivilombudet kan foreta undersøkelser, der forvaltningsorganene blir stilt skriftlige spørsmål, eller tar kontakt muntlig. Hvis saken ikke er ferdigbehandlet i forvaltningen, veiledes klageren videre til riktig instans.

Noen ganger oversendes klagen til forvaltningen sammen med et brev der det gis veiledning om hva forvaltningen bør gjøre videre.

Dersom saken gir grunn til det, kan Sivilombudet uttale sin mening om saken og innta standpunkt om

at forvaltningen har gjort feil, handlet uforsvarlig eller opptrådt i strid med god forvaltningsskikk
at en avgjørelse er ugyldig eller klart urimelig
at det foreligger begrunnet tvil om forhold av betydning for saken
at det foreligger forhold som kan medføre erstatnings- eller oppreisningsansvar.

Sivilombudet kan også gi uttrykk for at feil bør rettes, at saken bør behandles på nytt, eller at det bør ytes erstatning eller oppreisning. Sivilombudet kan ikke selv omgjøre avgjørelser eller pålegge myndighetene å gjøre noe, men i de aller fleste tilfellene retter myndighetene seg etter Sivilombudets uttalelser.

1.3.3 Digital forvaltning og rettssikkerhet

Forvaltningen blir stadig mer digitalisert, og de fleste saksbehandlingssystemer er i dag elektroniske. En rekke vedtak fattes hel- eller delautomatisk. Digital beslutningsstøtte brukes på mange områder, blant annet ved kontroll. Denne utviklingen er åpenbart positiv, blant annet fordi det kan gjøre forvaltningen mer effektiv, redusere feil og sikre likebehandling. Samtidig er det viktig at digitaliseringen skjer på en måte som ivaretar den enkeltes rettssikkerhet som ved saksbehandlingen ellers.

I motsatt fall kan digitaliseringen gjøre at feil masseproduseres og følgefeil oppstår. I den nye nasjonale digitaliseringsstrategien er forvaltningsloven ikke nevnt overhodet, selv om loven gjelder for all statlig og kommunal virksomhet.

Forvaltningsretten gjelder

Kravene til saksbehandling – den alminnelige forvaltningsretten – gjelder fullt ut når det offentlige digitaliserer og automatiserer saksbehandlingen, med mindre annet følger av lov eller forskrift. Regelverket gjelder uavhengig av om systemet treffer avgjørelser, brukes til beslutningsstøtte, gir veiledning eller utfører andre oppgaver. Det er derfor viktig å sørge for at kravene til saksbehandling ivaretas allerede fra oppstart av utviklingen eller anskaffelsen av et offentlig IT-system. Når et IT-system er ferdigutviklet og tatt i bruk, er det både mer ressurskrevende og teknisk utfordrende å innarbeide reglene. Også av hensyn til innbyggernes rettssikkerhet er det viktig at systemene overholder regelverket fra start.

Sentrale rettssikkerhetsmekanismer

Saksbehandlingsreglene i forvaltningsretten er sentrale rettssikkerhetsmekanismer som skal motvirke at det offentlige gjør urett mot innbyggerne. For eksempel bidrar utredningsplikten til at avgjørelser blir fattet på et riktig, objektivt og fullstendig grunnlag. Begrunnelsesplikten skal gjøre det mulig for parten å forstå, etterprøve og kontrollere et vedtak. Veiledningsplikten skal sette innbyggerne i stand til å ivareta sine interesser på best mulig måte. Disse mekanismene må være på plass også når saksbehandlingen digitaliseres og automatiseres.

Sivilombudet ser at krav ikke overholdes

Sivilombudet har sett flere eksempler på at grunnleggende forvaltningsrettslige krav ikke overholdes når det offentlige digitaliserer saksbehandlingen. For eksempel var et system laget slik at parten ikke fikk forhåndsvarsel før det ble fattet et helautomatisk vedtak om reduksjon i uføretrygd (SOM-2022-5067).

Andre eksempler er saksbehandlingssystemer som ikke oppfylte kravet om at brev og vedtak må signeres av de som behandler og godkjenner saken (SOM-2022-1068 og SOM-2022-5490), eller hadde tilgangskontroll som ivaretok taushetsplikten (SOM-2022-1048).

Ved automatisering må man videre sørge for at begrunnelsen ikke blir så kort og skjematisk at den ikke oppfyller begrunnelsesplikten. Alle opplysninger som er nødvendige for et riktig resultat må videre foreligge digitalt og ha god nok kvalitet, slik at utredningsplikten ivaretas. Ved bruk av maskinlæring må man sikre at systemene ikke gjenskaper skjevheter («biases») i treningsdataene og med det forskjellsbehandler på et usaklig grunnlag.

Veileder om digital forvaltning

Blant annet på denne bakgrunnen har Sivilombudet i 2024 valgt å ha særlig oppmerksomhet på problemstillinger knyttet til digital forvaltning og rettssikkerhet. Det at Sivilombudet kontrollerer alle deler av forvaltningen, gir mulighet til å se digitaliseringen i forvaltningen i sammenheng. Som ledd i arbeidet har ombudet laget veilederen «Digital forvaltning – en veileder om forvaltningsrettslige krav til offentlige IT-systemer». Hensikten har vært å øke rettssikkerheten ved å bidra til at kravene til riktig saksbehandling ivaretas når saksbehandlingen digitaliseres og automatiseres. Sivilombudet har også ønsket å øke bevisstheten om at de forvaltningsrettslige kravene til myndighetenes beslutninger gjelder fullt ut også ved digitalisering, særlig fordi forvaltningsloven synes å være lite omtalt i andre veiledere om digitalisering i offentlig sektor, inkludert digitaliseringsrundskrivet. Veilederen retter seg derfor ikke bare mot jurister, men også mot IT-arkitekter, systemutviklere, prosjektledere, innkjøpere, designere og andre som arbeider med offentlige IT-systemer.

Klagesaker og undersøkelser om digitalisering

I tillegg til veilederen har ombudet behandlet klagesaker om digitalisering og satt i gang undersøkelser av eget tiltak. Én av sakene som ble behandlet gjaldt digital kommunikasjon mellom innbyggerne og Utlendingsdirektoratet (UDI), jf. uttalelsen SOM-2023-5955.

UDI besvarte ikke en forespørsel fra en privatperson fordi henvendelsen var sendt i papirform og ikke digitalt. Sivilombudet viste til at private i utgangspunktet ikke har plikt til å kommunisere digitalt med forvaltningen, men kan henvende seg i papirform. Avvik fra dette utgangspunktet krever et rettslig grunnlag, normalt lovhjemmel.

En annen uttalelse omhandlet avslag på bruk av fremtidsfullmakt på helsenorge.no (SOM-2023-5441). Norsk helsenett, som drifter Helsenorge, godtok ikke en fremtidsfullmakt, men uttalte at kun forvaltningsorganets eget fullmaktsskjema eller legeerklæring som dokumenterer varig manglende samtykkekompetanse ville bli akseptert for å få tilgang til helseplattformen på vegne av andre.

Sivilombudet kom til at Norsk helsenett må akseptere fremtidsfullmakter. Det fremgår klart av forarbeidene til vergemålsloven at hvilken kompetanse en fremtidsfullmakt gir beror på en tolkning av fullmakten. Norsk helsenett kan ikke kreve at tilgang til Helsenorge er uttrykkelig nevnt i fullmakten, men må tolke fullmakten for å vurdere om den gir fremtidsfullmektigen rett til tilgang.

En annen uttalelse (SOM-2023-2420) gjaldt forvaltningens plikt til å gi riktig informasjon i digitale registre. Helsepersonellregisteret oppga uriktig informasjon om når en klager fikk autorisasjon som hjelpepleier. Sivilombudet kom til at forvaltningens plikt til å gi korrekt informasjon ikke var oppfylt.

Informasjon fra slike registre brukes regelmessig i vedtak fra forvaltningen. For å sikre at vedtakene blir godt nok opplyst og bygger på rett faktum, slik utredningsplikten i forvaltningsloven krever, må opplysningene i registrene være riktige. Også av hensyn til allmennhetens tillit til forvaltningen, og for å oppfylle veiledningsplikten, er det viktig at man kan stole på at informasjonen i offentlige registre er korrekt og oppdatert.

1.3.4 Klager på Forsvaret

Forsvaret treffer daglig en rekke beslutninger i enkeltsaker som får betydning for den enkelte. Behov for rettslig kontroll med Forsvaret som forvaltningsorgan lå til grunn for at Stortinget i 2021 ga Sivilombudet ansvaret for å behandle klager på saker som gjelder Forsvaret.

Sivilombudet opplever en jevn økning i antall henvendelser om Forsvaret. Det kan blant annet være et resultat av ombudets utadrettede virksomhet for å gjøre klageadgangen kjent. Ulike mediers omtale av flere uttalelser om Forsvaret øker også bevisstheten om Sivilombudets rolle overfor Forsvaret. Sivilombudets uttalelser er både resultat av klager og av saker som ombudet har undersøkt av eget tiltak.

Heimevernets behandling av søknad om utsatt tjeneste

Heimevernstjeneste er noe de fleste norske borgere er pliktige til etter fullført førstegangstjeneste. Heimevernstjenesten gjennomføres ofte ved en årlig øvelse. Det er mulig å søke om å få utsatt øvelsen, slik at man ikke trenger å møte opp. Muligheten for dette er regulert i vernepliktsforskriften kapittel 10. For eksempel kan utdanning, arbeidsforhold eller omsorgsansvar være viktige nok grunner til å få utsatt tjenesten.

På bakgrunn av flere tips og klager om Heimevernets behandling av slike søknader valgte Sivilombudet å innhente flere vedtak fra de ulike heimevernsdistriktene. Vedtakene viste at Heimevernet hadde gjort flere og alvorlige feil ved behandlingen av søknadene.

Heimevernet hadde i mange tilfeller ikke opplyst om at de vernepliktige soldatene har rett til å klage hvis de får et avslag om utsatt tjeneste. Etter forvaltningsloven §§ 28 og 27 tredje ledd skal en klage på et enkeltvedtak behandles av en uavhengig og overordnet klageinstans, og det skal opplyses om klagemuligheten.

I tillegg hadde Heimevernet i de fleste tilfellene ikke sendt de klagene som ble mottatt videre til klageinstansen, Forsvarsdepartementets klagenemnd i vernepliktssaker. Isteden hadde Heimevernet selv behandlet klagen på de ulike nivåene i Heimevernet, nemlig områdene og distriktene. Det var også et heimevernsdistrikt som bevisst hadde unnlatt å sende klager videre til klagenemnda. Forholdene brøt med klageordningen etter forvaltningsloven.

Konsekvensen var at de fleste klagene ikke nådde klagenemnda, og hvis de kom dit var det gjerne for sent å få utsettelse fordi heimevernsøvelsen allerede var avholdt.

Vedtakene var heller ikke ordentlig begrunnet, slik at de tjenestepliktige soldatene kunne forstå hvorfor de hadde fått avslag. Det var derfor vanskelig for Sivilombudet å slå fast om Forsvaret hadde kommet til riktig resultat ved behandlingen av søknadene. Det er ikke fast ansatte i Forsvaret som behandler søknadene. Det stiller ekstra krav til opplæring og hjelpemidler for dem som vurderer og tar stilling til søknaden.

Soldater kan ha blitt uriktig straffet

Sivilombudet konkluderte med at grunnleggende rettigheter til de tjenestepliktige soldatene var brutt i henhold til forvaltningsloven §§ 27 tredje ledd. Feilene kan ha ført til at flere har gjennomført heimevernstjeneste selv om de hadde rett til utsettelse. Det kan ha hatt konsekvenser for familieliv, utdanning eller arbeidsforhold. Sivilombudet utelukker ikke at tjenestepliktige som skulle ha fått innvilget søknad om utsettelse, kan ha blitt strafferettslig forfulgt for å ikke ha møtt opp til tjeneste. Som regel blir unnlatt oppmøte til heimevernstjeneste anmeldt og straffet med bøter.

Sivilombudet har bedt Forsvaret om en redegjørelse for hvilke tiltak de vil iverksette for å unngå lignende feil. Forsvaret er også bedt om å vurdere om feilene som har blitt gjort har ført til at tjenestepliktige soldater har blitt feilaktig straffet.

Manglende svar fra Forsvaret på krav om innsyn

Et innsynskrav skal avgjøres uten ugrunnet opphold. Det betyr så raskt som praktisk mulig. Sivilombudet har i en rekke uttalelser konkludert med at de fleste innsynskrav bør kunne behandles samme dag eller i alle fall innen én til tre arbeidsdager, men at det i enkelte tilfeller kan ta lengre tid.

Kravene til rask behandling av innsynssaker gjelder på alle trinn i saksbehandlingsprosessen. Ressursproblemer, for eksempel på grunn av økt saksmengde eller variasjoner i antall ansatte, gir ikke generelt grunn til å godta lengre saksbehandlingstid enn offentleglovas krav. Det samme gjelder sykdom og ferieavvikling. Det er forvaltningens ansvar å organisere seg på en slik måte at innsynskrav blir behandlet i tråd med lovens krav.

Sivilombudet har kritisert Forsvarets tidsbruk og saksbehandling i en konkret innsynssak. Forsvaret hadde brukt svært lang tid på å behandle innsynskravet (over åtte måneder), det fremsto uklart hva Forsvaret hadde benyttet tiden til, Forsvaret hadde ikke sendt foreløpig svar eller melding om forsinkelse, og Forsvaret hadde ikke overholdt veiledningsplikten etter forvaltningsloven § 11. Sivilombudet ba Forsvarsstaben undersøke og gi en tilbakemelding på hvor det hadde sviktet i behandlingen av saken, og hva Forsvarsstaben eventuelt ville gjøre for å forebygge at tilsvarende feil skjer igjen.

I forbindelse med Sivilombudets undersøkelse kom det frem opplysninger som viste at Forsvaret ikke har rutiner som sikrer at all post sendt til Forsvarets virksomheter blir fanget opp. Sivilombudet ba Forsvarsstaben se nærmere på dette, og sikre at all post sendt til Forsvaret blir registrert og behandlet.

Forsvarsstaben har i etterkant av uttalelsen opplyst til Sivilombudet at Forsvaret vil sette ned en tverrfaglig arbeidsgruppe, bestående av representanter fra blant annet Forsvarsstaben, Forsvarets avdeling for regelverk og dokumentasjonsforvaltning og Forsvarets personell- og vernepliktsenter. Arbeidsgruppen skal gjennomgå innsynsrutinene i Forsvaret, inkludert rutinene for mottak av post, for å sikre bedre håndtering av innsynssaker i fremtiden. Arbeidsgruppen skal levere en sluttrapport med anbefaling våren 2025.

Tall og fakta

Klagesaker – utvikling og resultater

Nye saker

Antallet innkomne henvendelser til Sivilombudet har tidligere ligget stabilt på rundt 4 000, men har de to siste årene vokst til nye høyder, med nesten 5 000 henvendelser i 2024.

Nye saker 2022–2024

	2022	2023	2024
Innkomne klager og forespørsler	3 810	4 132	4 771
Saker tatt opp av eget tiltak	21	16	14
Andre henvendelser*	149	190	213
I alt	3 980	4 338	4 998

* Brev mottatt til orientering

Utvalgte saksområder 2024 – avsluttede saker

Saksområde	2023	2024	% endring	Kritikk 2024
Lang saksbehandlingstid/manglende svar*	1 202	1 470	+22,3 %	42
Trygd, sosialhjelp og barnebidrag (Nav)	590	668	+13,2 %	13
Plan og bygg	519	577	+11,2 %	8
Helse og omsorgstjenester	442	556	+25,8 %	11
Ansettelsessaker og arbeids- og tjenesteforhold – herunder ytringsfrihet	398	408	+2,5 %	10
Offentlighet og innsyn	297	398	+ 34 %	33
Utlendingssaker, asyl, visum, opphold- og arbeidstillatelser, familieinnvandring osv.	347	390	+ 12,4 %	8
Utdanning	178	262	+ 47 %	15
Politi og påtalemyndighet	181	224	+ 23,8 %	4
Kriminalomsorg	125	147	+ 17,6 %	6

* Dette er en saksgruppe som inngår i øvrige kategorier

1.3.5 Utviklingstrekk i klagesaksbehandlingen

1.3.5.1 Høyeste antall saker noen gang

Antallet nye saker hos Sivilombudet i 2024 var 4998. Det er det høyeste antallet noen gang, også om man tar ut andre henvendelser (213) og saker tatt opp av eget tiltak (14). Denne økte saksmengden kom samtidig som Stortinget bevilget midler til å ansette flere saksbehandlere for å kunne hjelpe flere klagere. Den økte kapasiteten har ført til at ombudet har klart å håndtere flere klager uten at saksbehandlingstiden har gått opp.

Ombudet mottok flest klager innenfor områdene lang saksbehandlingstid og manglende svar, trygd, plan og bygg, helse- og omsorgstjenester, og arbeidsliv.

1.3.5.2 Sivilombudets oppfølging av klagene

Ved alle klagehenvendelser vurderer ombudet først om saken fyller de formelle kriteriene for å kunne behandles av ombudet. Ombudet gjør deretter en rettslig vurdering av innholdet i klagene og saksdokumentene. Noen ganger avdekker denne gjennomgangen at saken ikke egner seg for behandling hos ombudet. Det kan være fordi den gjelder uenighet om hva som faktisk har skjedd, fordi videre undersøkelser neppe vil føre til vesentlige endringer for klageren, eller av prioriteringshensyn. I slike tilfeller avsluttes saken. I andre tilfeller kan Sivilombudet ut fra sakens dokumenter se at det er lite sannsynlig at videre undersøkelser vil kunne lede til kritikk av forvaltningen. Også disse sakene blir avsluttet.

Saker som ikke avsluttes, arbeides det videre med på forskjellige måter. Noen løses ved å ringe forvaltningen, som så rydder opp i saken selv. Hvis saken ikke egner seg for å kunne løses muntlig (muntlig undersøkelse), tas opp saken skriftlig med forvaltningen. I 2024 endte 89 prosent av de skriftlige undersøkelsene enten med kritikk eller ved at saken ordnet seg uten at det ble nødvendig for ombudet å uttale seg.

I 2024 har ombudet også i flere saker bedt forvaltningsorganer se på saken på nytt uten at det gjennomføres en skriftlig undersøkelse (106 ganger i 2024), eller ved å inkludere klagen i en undersøkelse av eget tiltak (49 ganger i 2024). Det er fremgangsmåter som ombudet mener kan hjelpe flere klagere.

1.3.5.3 En stor andel saker ordner seg underveis

I fjorårets årsmelding viste ombudet til at antallet saker som ordner seg for klageren etter at Sivilombudet har tatt kontakt med forvaltningen, økte markant i perioden 2020–2023. I 2020 ordnet 368 saker seg på denne måten, i 2023 var tallet økt til 598. Det er en økning på 63 prosent, i en periode der også totalantallet klager til Sivilombudet har gått opp. I 2024 er det noe færre slike saker. En mulig forklaring på dette er at ombudet ikke bruker muntlig undersøkelse der det allerede er kjent at saksbehandlingstiden i forvaltningsorganet er svært lang. Det gjelder for eksempel Utlendingsdirektoratet (UDI) og Helseklage. I tilfeller der ventetiden er innenfor fristen som forvaltningsorganet har informert om, vil det ikke være riktig av ombudet å bidra til at forvaltningsorganet prioriterer klagerens sak framfor andre. Slike saker følges opp på annen måte, for eksempel gjennom undersøkelser av eget tiltak.

Sivilombudet kan etter loven ikke behandle saker som ikke er ferdigbehandlet i forvaltningen først. Ombudet veileder derfor en stor andel klagere videre i forvaltningssystemet. Det er blitt gjort i 1 403 saker i 2024, opp fra 1 151 saker i 2023, en vekst på litt over 22 prosent. Dette er en større økning enn det som tilsvarer økningen i antall klager totalt. Sivilombudet er ikke fornøyde med denne økningen. Ombudet har iverksatt flere tiltak for å få ned tallet på klager som ikke kan behandles, blant annet forbedret informasjonen på nettsider, klageskjemaet og i brev, og vil fortsette med dette arbeidet. Ombudet kjenner til at våre naboland har en liknende situasjon, og det er grunn til å tro at veiledning alene ikke vil være nok for å få tallet ned. Ombudet ser at flere klagere ønsker å formidle sin klage til ombudet, selv om de er kjent med at saken deres ikke er ferdigbehandlet i forvaltningen.

1.3.5.4 Fortsatt økning i klager på lang saksbehandlingstid

Sivilombudet får hvert år mange klager på lang saksbehandlingstid og manglende svar fra forvaltningen. Hele 30 prosent av alle klagene, dreier seg om dette, og antallet øker hvert år. I 2024 mottok ombudet 1 470 slike klager, en vekst på over 22 prosent fra 2023. Ombudet får inn så mange klagesaker på lang behandlingstid i forvaltningen at de ikke kan undersøke alle enkeltsakene hvor det kunne vært grunnlag for kritikk. Slike saker følges opp blant annet gjennom undersøkelser av eget tiltak.

1.3.5.5 Størst økning i klager innenfor offentlighet og innsyn, utdanning, og helse- og omsorgstjenester

Tallet på innkomne klager på offentlighet og innsyn har økt med 34 prosent fra 2023 til 2024. Siden 2020 har økningen vært på hele 78 prosent. Antallet som endte med kritikk på dette feltet var 33 i 2024, opp fra 19 tilfeller i 2023. Disse klagene gjelder et bredt spekter av problemstillinger. 44 prosent av dem handlet om lang saksbehandlingstid. I innsynssaker kan dette gjøre at en nyhetssak mister sin aktualitet.

I 2024 har det vært en klar økning i klagesaker om helse- og omsorgstjenester. Dette er et saksområde hvor ombudet også i 2023 opplevde en markant økning i antall saker. Ombudet har særlig mottatt flere klager i saker om rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester fra kommunen og i saker om statsforvalterens behandling av tilsynsanmodninger.

For klagesaker om rett til nødvendige helse- og omsorgstjenester, synes årsaken først og fremst å være at ombudet i 2024 har mottatt langt flere klager på lang saksbehandling og manglende svar. Årsaken til økningen i antall tilsynssaker er ikke like entydig. Ut fra klagene, synes det imidlertid å ha sammenheng med endringene i reglene for statsforvalternes behandling av tilsynsanmodninger som trådte i kraft 1. juli 2022.

Det har også vært en større økning i klager på utdanningsfeltet, som har vokst med 47 prosent fra 2023 til 2024, og 67 prosent siden 2020. Antallet klager saker som har ført til kritikk på dette feltet var 15 i 2024, opp fra fire tilfeller i 2023. Disse klagene gjaldt særlig skoleskyss, skolebytte og individuell tilrettelegging. Sakene om skoleskyss og skolebytte har blant annet reist spørsmål om vurderingen av barnets beste. Flere av klagene på individuell tilrettelegging gjelder lang saksbehandlingstid.

1.3.6 Forvaltningens oppfølging av Sivilombudets uttalelser

Sivilombudets samfunnsoppdrag er basert på at forvaltningen i alminnelighet følger ombudets uttalelser. Stortinget har tydelig forutsatt at forvaltningen følger Sivilombudets uttalelser, også der forvaltningen er uenig med ombudet.

I de aller fleste tilfeller tar forvaltningsorganer Sivilombudets uttalelser på alvor, og følger opp Sivilombudets konklusjon.

1.3.6.1 Saker der Sivilombudets anbefalinger fører til endringer for mange

Når forvaltningen endrer en fast praksis eller foreslår lovendringer, kan en uttalelse fra Sivilombudet få betydning for mange. Under er noen eksempler på dette.

Fremtidsfullmakt (sak 2023/5441)

I 2024 skrev Sivilombudet at fremtidsfullmakter må aksepteres på helsenorge.no. Uttalelsen gjaldt en sak der en sønn ikke fikk tilgang til sin fars helseopplysninger, selv om han hadde fremtidsfullmakt. Norsk helsenett fulgte Sivilombudet ved å tilrettelegge for fremtidsfullmakter på helsenorge.no. De ga også tilgang i den konkrete saken som var klaget inn til Sivilombudet.

Mekaniske tvangsmidler (beltelegging) (sak 2022/1184)

I Prop. 31 L (2024–2025) foreslår Helse- og omsorgsdepartementet endringer i regelverket for bruk av tvang i helse- og omsorgstjenesten. Departementet skriver at de «foreslår å ta inn en generell bestemmelse i psykisk helsevernloven som gjør det tydelig at alle vilkår for tvangsbruk må være oppfylt hele tiden mens vedtaket gjennomføres. Forslaget følger blant annet opp en anbefaling fra Sivilombudet».

Avslag på fri sakførsel i ankesak om tilbakekall av statsborgerskap (sak 2024/1621)

Statens sivilrettsforvaltning endret rundskriv i tråd med Sivilombudets uttalelse. I en sak om tilbakekall av klagernes statsborgerskap, søkte klager om fri sakførsel til å anke tingrettens dom. Søknaden ble avslått. Ombudet fant at ordlyden i rundskriv SRF-2017-1 punkt 7.6 ikke er i overenstemmelse med gjeldende rett og praksis fra Høyesterett.

Tilsynsrådet for advokatvirksomhets forståelse av hvitvaskingsloven § 7 (sak 2023/4069)

Tilsynsrådet besluttet å endre sin fremtidige praksis og hvitvaskingsveilederen i henhold til Sivilombudets uttalelse. De vil også gjennomgå alle tilsynssaker fra og med begynnelsen av 2018, som har medført reaksjoner fra Tilsynsrådet etter domstolloven § 225 tredje ledd.

Forslag til endringer i markaloven

Sivilombudet har i flere uttalelser de siste årene behandlet ulike spørsmål etter markaloven. I høringsnotatet fra Klima- og miljødepartementet er uttalelsene omtalt, og departementet legger til grunn Sivilombudets rettsoppfatning i alle spørsmålene som gjeldende rett. Departementet foreslår å endre loven.

Forslag til forskrift om utredning av miljøkonsekvenser

Miljødirektoratet har utarbeidet et høringsnotat på bestilling til Klima- og miljødepartementet. De foreslår blant annet å skjerpe kravene til konsekvensutredning for å forhindre naturtap. Særlig gjelder dette nye oppdrettsanlegg og hyttefelt. I høringsnotatet er Sivilombudets uttalelser om konsekvensutredninger og begrunnelser vist til ved flere anledninger (Toft, Brønnøy og Alver).

Søknad om pass for mindreårig (sak 2024/726)

Klager til Sivilombudet kan også føre til at saken ordner seg underveis, uten at saken nødvendigvis ender med en uttalelse fra ombudet. Et eksempel på det er en sak om en mindreårig norsk og belarusisk statsborger, for tiden bosatt i Belarus, som søkte om norsk pass. Den mindreårige hadde ikke kontakt med faren. Politidirektoratet avslo, fordi faren ikke samtykket. Barnets mening var ikke innhentet. Sivilombudet innhentet barnets mening og undersøkte saken. Politidirektoratet omgjorde avslaget og innvilget pass. Ombudet understreket behovet for rutiner som ivaretar barns rett til å uttale seg i passaker.

1.3.6.2 Saker der forvaltningen ikke har fulgt Sivilombudets anbefalinger

Stortinget har bedt om å bli holdt orientert om saker der Sivilombudets anbefalinger ikke følges. Nedenfor omtales de tilfellene der forvaltningen etter Sivilombudets vurdering ikke har fulgt opp ombudets uttalelser som forutsatt. Forvaltningens oppfølging av forebyggingsenhetens besøksrapporter er omtalt i kapittel 1 i årsmeldingen.

Eiendomsskatt i Gausdal kommune (sak 2022/4567)

Saken gjaldt Gausdal kommunes omtaksering av fritidsboliger. Saken berører en stor gruppe av eiendomskattepliktige i kommunen. Sivilombudet konkluderte med at vilkårene for omtaksering ikke var oppfylt, og ga dermed hytteeierne medhold. Kommunestyret i Gausdal vedtok å opprettholde sitt syn på at den allmenne takseringen med virkning fra 2021 var lovlig, og begrunnet det med økonomiske hensyn. Standpunktet er i strid med Sivilombudets uttalelse. Sivilombudet undersøkte denne saken av eget tiltak. Det medfører at ombudet ikke kan anbefale hytteeierne å gå til søksmål med fri rettshjelp, slik ombudet kunne gjort dersom de var parter i en klagesak.

Adgangen til å stanse behandlingen av søknader om familieinnvandring i påvente av en uavgjort tilbakekallssak (sak 2022/4445)

Denne saken ble omtalt i årsmeldingen for 2023 (side 44–45). Sivilombudet påpekte at en instruks om å stanse behandlingen av søknader om familieinnvandring fra Justis- og beredskapsdepartementet var ulovlig. Departementet har bare delvis fulgt Sivilombudets uttalelse. Departementet vil ikke endre instruksen om at søknader om familieinnvandring ikke skal behandles når referansepersonen har en uavgjort tilbakekallssak. Departementet har imidlertid presisert i instruksen at sakene må behandles dersom forvaltningsloven § 11 a eller menneskerettslige forpliktelser ellers vil bli brutt.

1.3.6.3 Saker der Sivilombudet har pekt på mangler i regelverket som følge av dialog med forvaltningen om oppfølgingen

Innsyn – sak om innføring i Sametingets valgmanntall (sak 2023/2552)

Saken gjaldt innsyn i konkrete klagesaker om innføring i valgmanntallet. Uenigheten besto i om opplysningene i valgmanntallet vil være taushetsbelagt dersom det kommer innsynskrav i klagesakene. Sametingsrådet var uenig i resultatet av uttalelsen og fulgte ikke Sivilombudets anbefaling. Sivilombudet har gjort Kommunal- og distriktsdepartementet oppmerksom på behovet for å klargjøre om det bør være taushetsplikt eller ikke.

Innsyn – reiseregninger i NRK (sak 2024/256)

NRKs mottok et innsynskrav i reiseregninger knyttet til VM i Planica 2023. NRK og Kultur- og likestillingsdepartementet avviste innsynskravet. Begrunnelsen var at reiseregningene var unntatt fra offentleglova, på grunn av unntaket for redaksjons- og programvirksomhet i NRK. Departementet vurderte ikke meroffentlighet og avgjorde klagesaken uten å få oversendt reiseregningene fra NRK.

Sivilombudet konkluderte med at det var begrunnet tvil om reiseregningene kunne unntas som «redaksjons- og programvirksomhet». Videre mente ombudet at departementet skulle ha vurdert merinnsyn. Ombudet kom også til at departementet skulle ha fått oversendt reiseregningene i forbindelse med departementets klagebehandling. Sivilombudet kritiserte også NRK for å nekte å oversende reiseregningene til departementet og ombudet. Ombudet pekte på at dette er i strid med loven og underminerer en riktig klagebehandling og effektiv ombudskontroll.

Sivilombudet har gjort Kultur- og likestillingsdepartementet og Justis- og beredskapsdepartementet oppmerksomme på at det er behov for å vurdere innsynsbestemmelsen som gjelder NRK i lys av kildevern og redaksjonell uavhengighet. At det ikke er en regel som sikrer plikten til å sende alle saksdokumenter til klageinstansen, er dessuten etter Sivilombudets mening en mangel ved offentleglova.

1.4 Eget tiltak-undersøkelser

Hvorfor tar ombudet opp saker av eget tiltak?

Når ombudet tar opp saker av eget tiltak, er det for å kunne avdekke større systemfeil som begås i forvaltningen. Det kan gjelde tolkning av lovverket eller forvaltningens praksis innenfor en konkret sak eller enkelte områder. Undersøkelsene løftes opp på et overordnet nivå og eventuelle generelle feil og problemstillinger blir vurdert.

Når ombudet tar opp saker av eget tiltak er hensikten også å se fremover og å forebygge at det begås samme type feil i fremtiden. Ombudet ser at denne type saker har stor gjennomslagskraft i forvaltningen og dermed kan hjelpe en stor gruppe borgere på én gang.

Hvordan velger ombudet saker som skal tas opp av eget tiltak?

Konkrete klagesaker, eller flere klager på samme område eller samme forvaltningsorgan, kan vekke interessen for å undersøke grundigere. Det samme kan medieomtale av en sak − både i lokale og mer landsdekkende medier. Ombudet kan også motta tips fra publikum. Eksterne aktører som interesseorganisasjoner og fagutvalg er også nyttige kilder til eventuelle systemfeil.

1.4.1 Barns rett til å medvirke i skolebyttesaker

Sivilombudet har undersøkt hvordan barns rett til medvirkning ivaretas i saker om å bytte skole. Rapporten er basert på en gjennomgang av alle vedtak fattet av statsforvalterne i 2021. Med skolebytte menes saker om søknad på skoleplass på en annen skole enn den skolen i nærmiljøet barnet har en rett til å gå på. Sivilombudet har på bakgrunn av funnene i undersøkelsene gitt anbefalinger for hvordan retten til medvirkning skal ivaretas. Anbefalingene gjelder også andre saker der barn har rett til medvirkning.

Sivilombudet har hatt barns rettssikkerhet som prioritert område siden 2021. Avslag på søknad om å få bytte skole er avgjørelser Sivilombudet har mottatt mange klager på innen utdanningsfeltet. Klagene gav inntrykk av at det varierte om og hvordan barnets rett til medvirkning ble ivaretatt i disse sakene. I undersøkelsen gikk ombudet gjennom alle vedtak statsforvalterne hadde fattet i 2021 som gjaldt skolebytte for barn fra 5. til 10. klasse. Ombudet så både på hvordan statsforvalterne hadde ivaretatt barnets rett til å medvirke, om kommunene hadde hørt barnet og hvordan barnets egen mening var vektlagt i det endelige vedtaket.

Skolebytte

Hvor et barn skal gå på skole, reguleres av opplæringslova. Utgangspunktet er at barn skal gå på en skole i nærmiljøet. Både gammel og ny opplæringslov (i kraft fra 1. august 2024) bestemmer at et barn kan søke om å bytte til en annen skole enn den barnet i utgangspunktet har rett til å gå på.

En avgjørelse om skolebytte har stor betydning for barnet, og det påvirker skoleelevens hverdag på mange måter. Det kan ha betydning for læringsmiljø og trivsel. Det vil ha praktisk betydning siden det påvirker skolevei, muligheten til å komme seg til skolen uten bistand fra voksne og hvor mye fritid barnet får. Det kan også påvirke barnets opplevelse av identitet og tilhørighet fordi det virker inn på hvilken omgangskrets barnet har utenfor skoletid. Uavhengig av hva som er aktuelt i den konkrete saken, kan barnet selv ha mange synspunkter på hvor hen ønsker å gå på skole. Disse synspunktene vil være viktige momenter i vurdering av om en søknad om skolebytte skal innvilges.

Barnets rett til medvirkning

Det følger av Grunnloven § 104 andre ledd og ny opplæringslov § 10-1 at barnets beste skal være et grunnleggende hensyn ved avgjørelser som berører barn. Grunnlovsbestemmelsen inkorporerer FNs barnekonvensjon artikkel 3 og 12 i norsk rett.

Beslutningen om hvilken skole et barn skal gå på, er en avgjørelse som berører barnet direkte. For å kunne ta stilling til hva som er barnets beste, skal barnets egen mening tas med i vurderingen. Barnets rett til å bli hørt følger av Grunnloven § 104 første ledd og ny opplæringslov § 10-2.

Grunnloven § 104 første ledd lyder:

«Barn har krav på respekt for sitt menneskeverd. De har rett til å bli hørt i spørsmål som gjelder dem selv, og deres mening skal tillegges vekt i overensstemmelse med deres alder og utvikling.»

Plikten til å utrede og sikre tilstrekkelig vektlegging av barnets egen mening følger også av forvaltningsloven § 17 første ledd, andre og tredje setning.

Retten til å bli hørt og at barnets egen mening skal tillegges vekt, er det sentrale i medvirkningsretten. Retten til medvirkning skal sikre at spørsmål som gjelder barn, blir avgjort med tilstrekkelig påvirkning fra barnet selv. I dette ligger en anerkjennelse av at barn er selvstendige individer, med egen rett til å uttrykke meningen sin om forhold som påvirker barnet direkte. Barn har rett til å medvirke, men ingen plikt. Det er barnet selv som skal velge om det ønsker å medvirke, og i så fall hvordan.

Hvordan skal barnet medvirke?

For at medvirkningsretten skal være reell, må både barnet og foreldre eller andre foresatte, være kjent med at rettigheten eksisterer og hva den innebærer. Forvaltningen må derfor sørge for at det gis nødvendig informasjon om medvirkningsretten. Denne informasjonen må være alderstilpasset, og ha et innhold som gjør barnet i stand til å avgjøre om det ønsker å uttale seg, og i så fall om hva.

Verken Grunnloven § 104, barnekonvensjonen artikkel 12 eller forvaltningsloven § 17 første ledd sier noe om hvordan medvirkningen rent praktisk skal gjennomføres. I en kommentar fra FNs barnekomité om tolkningen av barnekonvensjonen artikkel 12 er det lagt til grunn at barnet selv skal velge hvordan det vil bli hørt. Komiteen anbefaler at barnet skal gis mulighet til å bli hørt direkte, enten skriftlig eller muntlig. Det er understreket at mulighet til å bli hørt direkte kun er en anbefaling fra komiteen, og ikke en forpliktelse.

Medvirkningen kan foregå på ulike måter. En samtale med en saksbehandler hos forvaltningsorganet, en lærer eller en annen person barnet har tillit til kan være én måte. Da er det viktig at det skjer på en måte barnet opplever som trygg, og der barnet fritt kan gi uttrykk for hva det mener. Dekkende og tilstrekkelige utfyllende referater fra samtalen er avgjørende for å kunne dokumentere barnets mening. Skriftlig kommunikasjon over e-post eller via foresattes søknad/klage kan være en annen måte medvirkningen kan gjennomføres på. Barnet må ikke selv ha vært i direkte kontakt med forvaltningsorganet for at medvirkningsretten skal være ivaretatt, så lenge det er klart for forvaltningsorganet hva barnet selv mener om saken. Det må komme frem av vedtaket om barnet har medvirket og hvordan det har skjedd.

Hvilken vekt skal barnets mening tillegges?

Det sentrale i medvirkningsretten er at barnet har rett til å gi uttrykk for sin egen mening. Hva barnet mener om saken, er viktig for å kunne vurdere hva som er det beste for barnet. Hensynet til barnets beste skal være et grunnleggende hensyn i avgjørelser som berører barn.

Det følger av Grunnloven § 104, forvaltningsloven § 17 første ledd og av ny opplæringslov § 10-2 at barnets mening skal tillegges vekt i samsvar med barnets alder og modenhetsnivå. Det samme følger av barnekonvensjonens artikkel 12, hvor det står at barnets mening gis «behørig vekt i samsvar med dets alder og modenhet».

Hovedfunn i undersøkelsen

Undersøkelsen har vist at statsforvalterne har god innsikt i reglene som gjelder, at barn faktisk gis anledning til å medvirke i sakene og at dette i hovedsak skjer på en måte som er i samsvar med reglene. Det er riktignok noe variasjon mellom statsforvalterne hvordan medvirkningsretten var ivaretatt i klagesaksbehandlingen. Dette gjaldt både der det var åpenbare mangler ved kommunens håndtering av retten til å bli hørt, men også der kommunen hadde sørget for at barnet medvirket.

Det varierte hvor god informasjon barnet og de foresatte hadde fått om medvirkningsretten. Videre var det i dokumentene i liten grad omtalt i hvilken grad barnets egen mening var tillagt vekt.

Undersøkelsen har gitt flere eksempler på at medvirkning også kan skje på andre måter enn med en direkte samtale med barnet eller via foresatte. Bruk av telefon og e-post er vurdert som en egnet måte for statsforvalterne å ha kontakt med barn på. Det sikrer barnet en mulighet til å kommunisere direkte med beslutningstaker uten at det må gjennomføres et fysisk møte. Kanskje gjør det terskelen for å medvirke lavere.

En statlig klageinstans (som statsforvalterne i skolebyttesaker) skal ta hensyn til det kommunale selvstyret ved klagebehandling av saker der det inngår et fritt skjønn. I mange vedtak om skolebytte beskriver statsforvalterne sin myndighet som klageinstans på en for snever måte. Det gjør at kan stilles spørsmål ved om barna i noen av de undersøkte sakene fikk sin rett til en fullverdig toinstansbehandling oppfylt.

Anbefalinger

Sivilombudet har anbefalt statsforvalterne å sikre at det er gitt tilstrekkelig og god informasjon om medvirkningsretten. Det er også anbefalt å være oppmerksom på om medvirkning legges til rette på en slik måte at barnet kan uttale seg fritt. En tredje anbefaling er å påse at saken er dokumentert på en slik måte at det er barnets egne synspunkter som kommer frem til beslutningstakeren.

Både kommuner og statsforvalterne bør føre mer konkrete referater fra samtaler og kontakt med barn enn det som er nødvendig for en del andre sakstyper.

Det er viktig at statsforvalterne ikke begrenser sin egen myndighet som klageinstans mer enn det etter loven er grunn til. Hva som er barnets beste, er en skjønnsmessig vurdering hvor hensynet til det kommunale selvstyret ikke tilsier tilbakeholdenhet i prøvingen.

I rapporten har Sivilombudet tatt inn sjekklister, både til forvaltningen og til barn og foreldre som ønsker å søke om skolebytte. Sjekklistene er ment å bidra til at retten til medvirkning ivaretas på en best mulig måte.

1.4.2 Mangel på forvaringsplasser får konsekvenser for forvaringsdømtes rettssikkerhet

Sivilombudet gjennomførte i 2023 og 2024 en undersøkelse av situasjonen for forvaringsdømte som venter i kø på plass på forvaringsavdeling. I sum fører svakhetene ved dagens ordning til en klar risiko for at det i enkeltsaker forekommer menneskerettskrenkelser. Dette er alvorlig.

Undersøkelsen avdekket en ulovlig praksis hos kriminalomsorgen med svært forsinket overføring til forvaringsavdeling for mange forvaringsdømte, og et mangelfullt soningstilbud mens de i mellomtiden soner i ordinære fengsler.

Hva er forvaringsstraff?

Forvaring er en tidsubestemt frihetsstraff som kan idømmes når ordinær fengselsstraff ikke anses tilstrekkelig til å verne samfunnet. Ved dom på forvaring kan straffen forlenges av domstolene så lenge det foreligger gjentakelsesfare. Det skal normalt også fastsettes en minstetid, som er den tiden forvaringsdømte minst må sone før prøveløslatelse kan skje. Straffen kan i prinsippet vare livet ut, og er derfor en svært inngripende straffereaksjon.

Fordi løslatelse fra forvaring forutsetter at den dømte har endret adferden, var det en klar forutsetning fra Stortingets side ved innføringen av forvaringsinstituttet i 2002, at straffen skulle ha et annet innhold og være mer individuelt tilrettelagt enn ordinær fengselsstraff. Etter straffegjennomføringsloven skal derfor forvaringsdømte som et klart utgangspunkt sone i forvaringsavdelinger, som er ment å kunne tilby forvaringsdømte soningsforhold som kan gi de dømte bedre muligheter til å komme ut i samfunnet igjen.

Hvorfor undersøkte Sivilombudet situasjonen for forvaringsdømte i kø?

Gjennom informasjon fra klagesaker og erfaring fra besøk til fengsler under Sivilombudets forebyggingsmandat, ble Sivilombudet kjent med at mange forvaringsdømte ventet i kø på plass på forvaringsavdeling. På grunn av mangel på forvaringsplasser, må mange forvaringsdømte starte soningen sin i ordinære fengsler, og mange må vente lenge før de får plass i avdelinger som er utformet slik Stortinget forutsatte da forvaring ble innført. Sivilombudet fant det nødvendig å undersøke omfanget av køen og situasjonen for forvaringsdømte som soner i ordinært fengsel mens de venter i kø for å få plass på forvaringsavdeling.

Hovedfunn – mangelfullt system for å sikre et straffetilbud som forutsatt av lovgiver

De siste årene har omkring 20 personer blitt idømt forvaring årlig. Siden 2017 har det vært en underdekning i antallet forvaringsplasser. På tidspunktet for ombudets undersøkelse var det 100 forvaringsplasser på høyt sikkerhetsnivå, og det totale antallet innsatte dømt til forvaring var da 160. 25 forvaringsdømte sto i kø, og nesten halvparten hadde ventet i mer enn to år. Enkelte venter i kø tett opp mot eller over utløpet av minstetiden for straffen.

For å sikre at forvaringsstraffen får et annet innhold enn ordinær fengselsstraff, er det klare utgangspunktet etter straffegjennomføringsloven og forskrift om straffegjennomføring at forvaringsdømte skal innsettes på forvaringsavdeling. De skal søkes overført til slik avdeling straks rettskraftig dom på forvaringsstraff foreligger. Forvaringsdømte kan kun unntaksvis plasseres i ordinær avdeling ved plassmangel. For Sivilombudet fremsto derimot dagens praksis slik at innsettelse på ordinær avdeling i påvente av plass på forvaringsavdeling er hovedregelen heller enn unntaket. Sivilombudet uttalte at praksisen er i strid med lovgivers klare forutsetninger for forvaringsinstituttets eksistens og reglene for innsetting av forvaringsdømte på forvaringsavdeling.

Kriminalomsorgen er etter loven forpliktet til å legge forholdene til rette for at forvaringsdømte gis mulighet til å endre sin adferd under soningen. Det var derfor viktig for ombudet å undersøke hvilket alternativt soningstilbud forvaringsdømte får i ordinære fengselsavdelinger.

Sivilombudet fant at forvaringsdømte i kø i dag i stor grad får det samme soningstilbudet som andre domfelte, og ikke et særskilt tilrettelagt tilbud som de skulle få på en forvaringsavdeling. Det eksisterer ingen retningslinjer som regulerer det alternative soningstilbudet. Den innledende kartleggingen av hvilket tilbud den forvaringsdømte bør få, og i hvilken grad soningstilbudet kan tilrettelegges den enkelte, fremsto for ombudet tilfeldig avhengig av det enkelte fengselets ressurssituasjon. Selv om noen fengsler forsøker å tilrettelegge soningen for de forvaringsdømte, eksisterer det ikke noe system som sikrer at forvaringsdømte får det tilbudet de skal ha.

At forvaringsdømte ikke får et spesielt tilrettelagt tilbud slik regelverket legger opp til, samsvarer også med funn og erfaringer fra besøk til fengsler under Sivilombudets forebyggingsmandat. Da Halden fengsel ble besøkt i oktober 2023, sonet det syv forvaringsdømte der. Halden fengsel ga i sin første og andre tertialrapport for 2023 til Kriminalomsorgen region øst tydelig uttrykk for at fengselet ikke har de ressursene som kreves for å følge opp de forvaringsdømte. Fengselet pekte på at nedbemanningen forsterker problemstillingen. Dette samsvarte med det Sivilombudet fant under besøket, nemlig at de forvaringsdømte ikke fikk et spesielt tilrettelagt tilbud.

På bakgrunn av tilbudet som blir gitt i ordinære fengsler, uttalte Sivilombudet at det er klart at lang ventetid vil kunne påvirke den forvaringsdømtes progresjon, og dermed også muligheten for å løslates på prøve, få innvilget permisjon, frigang eller bli overført til fengsel med lavere sikkerhetsnivå eller overgangsbolig. De som står i kø, vet heller ikke når overføring til forvaringsavdeling vil skje. Den enkeltes plass i køen vil kunne endre seg avhengig av tidsrammen og/eller minstetiden til andre som idømmes forvaring. Innsatte som klager til Sivilombudet beskriver et mangelfullt tilbud og en uforutsigbar straffegjennomføring. Erfaringer fra besøk til fengsler under Sivilombudets forebyggingsmandat viser også at det er belastende for innsatte å ikke vite når overføring til forvaringsanstalt med tilrettelagte programmer vil skje.

Kriminalomsorgens praksis innebærer en klar risiko for brudd på menneskerettighetene

Den europeiske menneskerettskonvensjonen (EMK) artikkel 5 nr. 1 a gir beskyttelse mot vilkårlig frihetsberøvelse. Det følger av Den europeiske menneskerettsdomstolens (EMDs) praksis at dersom den forvaringsdømte ikke gis en reell mulighet til å redusere gjentakelsesfaren gjennom egnet behandling og oppfølging, kan avslag på prøveløslatelse og fortsatt frihetsberøvelse etter utløpet av minstetiden være vilkårlig og i strid med EMK artikkel 5 nr. 1 a.

Om det foreligger en krenkelse i det enkelte tilfellet, avhenger av en sammensatt vurdering av sakens omstendigheter. Relevante momenter er blant annet ventetidens lengde og dens lovlighet etter intern rett, om den forvaringsdømte er gitt et alternativt tilbud på ordinær avdeling som gir en reell mulighet til endring, ressurshensyn og hvilke tiltak myndighetene har iverksatt for å avhjelpe situasjonen. Til det siste uttalte Sivilombudet at den årelange ressurssituasjonen i Norge ikke kan legitimere situasjonen for forvaringsdømte i kø. Underdekningen i antallet forvaringsplasser har eksistert helt siden 2017. Tiltak som er blitt iverksatt av myndighetene har vært utilstrekkelige.

Selv om ombudet ikke hadde grunnlag for å vurdere enkeltsaker basert på informasjonen mottatt i undersøkelsen, ble det i uttalelsen trukket frem flere forhold ved kriminalomsorgens praksis som øker risikoen for at det i enkeltsaker kan forekomme krenkelse. For det første foretas det ingen nærmere individuell vurdering av risikoen for brudd i saker hvor det nærmer seg utløpet av minstetiden. Sivilombudet viste til at det har vært og er tilfeller hvor forvaringsdømte har ventet lenge i kø, og som fortsatt står i kø etter utløpet av minstetiden. Sammenholdt med at det ikke eksisterer noe system som sikrer at de forvaringsdømte i kø får et egnet tilbud som gir den enkelte en reell mulighet for endring, uttalte ombudet at det en klar risiko for at det kan forekomme menneskerettighetsbrudd.

Anbefalinger fra Sivilombudet

For å øke rettssikkerheten til de forvaringsdømte i kø og for å redusere risikoen for menneskerettsbrudd, ga Sivilombudet flere anbefalinger til Kriminalomsorgsdirektoratet (KDI). Oppsummert anbefalte ombudet KDI å:

Utrede og vurdere tiltak for å sikre et tilpasset alternativt soningstilbud, blant annet å utarbeide sentrale retningslinjer.
Vurdere om det bør gis særskilt opplæring til alle fengsler som tar imot forvaringsdømte i kø.
Utarbeide sentrale retningslinjer som sikrer at KDI har oversikt over om den enkeltes soningstilbud er særskilt tilrettelagt og vurdering av risikoen for brudd på EMK art. 5 i risikoutsatte saker.

KDI rapporterte tilbake i oktober 2024 at det har økt antall forvaringsplasser med syv, og antallet forvaringsdømte i kø har dermed også gått ned. KDI opplyste at det er svært vanskelig å opprette nye forvaringsplasser innenfor egne budsjettrammer. Det planlegges likevel for opprettelse av ytterligere syv nye plasser i 2025, som da vil være resultat av omdisponering av midler og som derfor kan innebære reduksjon av tjenestetilbudet ellers. KDI orienterte videre at det jobbes med ombudets øvrige anbefalinger. Sivilombudet har bedt om mer utfyllende og konkret informasjon om dette arbeidet, noe KDI vil gi innen utløpet av februar 2025.

Tall og fakta

I 2024 har Sivilombudet opprettet 14 eget tiltak-undersøkelser. Slike undersøkelser kan strekke seg over flere måneder. Undersøkelsene kan være av begrenset omfang, eller mer omfattende. Tolv eget tiltak-undersøkelser ble avsluttet i 2024. Ved utgangen av 2024 arbeidet ombudet fortsatt med syv eget tiltak-undersøkelser.

Saker som ombudet tar opp av eget tiltak kan også stamme fra informasjon mottat som tips. I 2024 mottok ombudet 44 tips, og ett av dem førte til en eget tiltak-undersøkelse.

1.4.3 Vurdering av fremtidsutsikter

Ved overgangen til 2025 er verden rundt oss preget av usikkerhet på mange områder. Det stiller krav til årvåkenhet om endringer som kan virke inn på Sivilombudets arbeid.

1.4.3.1 Internasjonale avtaler og samarbeid – menneskerettigheter og EØS

Norge har inngått flere internasjonale avtaler og samarbeid. EØS-avtalen og menneskerettighetene skiller seg ut som av særlig betydning. Bestemmelsene i disse går foran norsk lov ved motstrid. Kravene som følger av menneskerettighetene og EØS-avtalen utvikles kontinuerlig og klargjøres blant annet gjennom praksis fra Den europeiske menneskerettighetsdomstolen (EMD) samt EU- og EFTA-domstolene. Det er derfor avgjørende for både forvaltningen og Sivilombudet å være oppmerksom på hvordan internasjonale regler utvikler seg i tiden som kommer.

1.4.3.2 Barns rettigheter

Grunnloven og barnekonvensjonen fastslår at barnets beste er et grunnleggende hensyn og at barn har rett til å bli hørt. Selv om barns posisjon i lovverket og i forvaltningens praksis er styrket, er det mye som gjenstår for at barn blir hørt og hensynet til barnet blir lagt vekt på slik Grunnloven og barnekonvensjonen bestemmer. Både barns rett til å medvirke og vekten av barnets beste er områder Sivilombudet er særlig oppmerksom på. Det betyr blant annet tilrettelegging for klager fra barn slik Stortinget har bedt om, prioritering av klager som gjelder barn og besøk til barnevernsinstitusjoner og fengsel. Barn er en spesielt sårbar gruppe som har høyere risiko for å ta skade av frihetsberøvelse enn voksne.

1.4.3.3 Forholdene i fengslene

Situasjonen i fengslene er alvorlig. Sivilombudet rapporter tyder på at det er store utfordringer med omfattende innlåsing og isolasjon, mangel på sysselsettingsmuligheter, og sviktende selvmordsforebygging. Denne utviklingen påvirker ikke minst mulighetene for rehabilitering og god tilbakeføring til samfunnet.

1.4.3.4 Digital forvaltning

Et tydelig utviklingstrekk i forvaltningen er stadig mer bruk av digitale løsninger. Regjeringen har som mål at Norge skal bli verdens mest digitaliserte land. Sivilombudet følger derfor med på hvordan forvaltningen tar digitale løsninger i bruk. Når saksbehandlingen digitaliseres og automatiseres, er det vesentlig å sørge for at rettssikkerheten ivaretas. Digitale løsninger må utvikles og brukes på en måte som tar hensyn til reglene for blant annet saksbehandling, veiledning og kommunikasjon med innbyggerne. Saker om digital forvaltning vil derfor fortsatt være prioritert hos Sivilombudet.

1.4.3.5 Langsiktig utvikling

Sivilombudet har i 2024 gjennomført arbeid med å revidere sin langsiktige strategi for de kommende fem årene. De overordnede målene for arbeidet følger av sivilombudsloven, og flere viktige temaer er nevnt over. I strategien for perioden 2025–2030 ønsker ombudet blant annet å følge spesielt med på områder der det erfaringsmessig skjer mye og alvorlig urett, og dele kunnskap og resultater for å gjøre oppdraget og arbeidet mer kjent. Sivilombudet skal mer systematisk følge opp at egne uttalelser og rapporter fører til endring.

2. Komiteens behandling

Som ledd i behandlingen av årsmeldingen, sendte komiteen 1. april 2025 brev til justis- og beredskapsministeren. Komiteen viste til omtalen av Politiets utlendingsinternat på Trandum. Det fremgår av årsmeldingen at Sivilombudet finner det svært uheldig at departementets arbeid med revisjon av utlendingsinternatforskriften trekker ut over flere år, og at det er et stort behov for å iverksette endringer som sikrer at behandlingen av internerte er i tråd med statens menneskerettslige forpliktelser.

Komiteen ba på denne bakgrunn justis- og beredskapsministeren om en redegjørelse for status i arbeidet. Komiteen imøteså også eventuelle synspunkter på andre temaer i årsmeldingen.

Komiteen mottok svarbrev fra justis- og beredskapsministeren 14. april 2025. Det fremgikk blant annet:

«Justis- og beredskapsdepartementet sendte 31. mars i år på høring forslag til ny utlendingsinternatforskrift og endringer i utlendingsloven om politiets utlendingsinternat. Høringsfristen er 15. august 2025. Jeg er enig med Sivilombudet i at det har tatt for lang tid å ferdigstille det nå utsendte høringsforslaget.

Forslagene vil gi et oppdatert regelverk for opphold ved internatet, der de internertes rettigheter og vilkårene for inngrep i rettighetene tydeliggjøres. Mulige begrensninger og inngrep skal være klart og tydelig regulert, og de skal være nødvendige og forholdsmessige.»

Svarbrevet gjør nærmere rede for innholdet i høringsnotatet og omtaler også andre forhold som er tatt opp i årsmeldingen.

Brevet fra justis- og beredskapsministeren følger som vedlegg til innstillingen.

3. Komiteens merknader

Komiteen, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Kari Henriksen, Frode Jacobsen og Kirsti Leirtrø, fra Høyre, lederen Peter Frølich og Svein Harberg, fra Senterpartiet, Eivind Drivenes og Willfred Nordlund, fra Fremskrittspartiet, Carl I. Hagen, fra Sosialistisk Venstreparti, Audun Lysbakken, fra Rødt, Seher Aydar, og fra Venstre, Naomi Ichihara Røkkum, viser til Dokument 4 (2024–2025) Melding for året 2024 fra Sivilombudet. Ombudet har til oppgave å sikre at offentlige myndigheter (kommuner, fylkeskommuner og staten) ikke gjør urett mot den enkelte borger. Ombudets rolle er derfor av meget høy viktighet, både for den enkelte som sikres mot urett, og også for styringssystemets legitimitet og effektivitet.

Komiteen merker seg at virksomheten omfatter både statsapparatet og kommuner og fylkeskommuner.

Komiteen merker seg videre at Sivilombudet trekker frem i sin årsmelding at det i 2024 kom inn et rekordhøyt antall klager fra mennesker som mener at offentlig forvaltning har gjort feil. Det er bekymringsfullt, hvis det gjenspeiler en økning i feil fra offentlig forvaltning.

Komiteen viser til at Sivilombudet har hatt fokus på flere viktige områder:

Veiledningshefter for bedre forvaltning.
Barn i fengsel.
Sykehuset Østfold og beltelegging.
Statsforvalterbesøk og vertskap for nordisk ombudsmøte.

Komiteen merker seg at Sivilombudet gjennomfører en rekke tiltak på eget initiativ, i tillegg til å behandle klagesaker. Komiteen vil understreke at Sivilombudet står fritt til å velge sine fokusområder, basert på vurdering av risiko for feil i forvaltningen, vurdering av alvorligheten av feil forvaltning innen et område, samt skjønn.

Komiteen merker seg at Sivilombudet har valgt å legge frem to særskilte meldinger for Stortinget i 2025. Komiteen mener det er riktig av Sivilombudet å fremheve alvorlige eller omfattende funn på denne måten. Meldingene vil bli behandlet separat.

Komiteens flertall, medlemmene fra Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, mener det vil være fornuftig om det innarbeides en rutine for at utkast til særskilte meldinger blir sendt regjeringen for kommentarer før endelig melding blir oversendt Stortinget. I den endelige meldingen til Stortinget kan både regjeringens kommentarer og Sivilombudets eventuelle kommentarer til disse, tas med. Dette vil være på linje med Riksrevisjonens rutine i forbindelse med behandlingen av forvaltningsrevisjonsrapportene.

Komiteen viser til Sivilombudets beskrivelse av utviklingstrekk i klagesaksbehandlingen. Det først iøynefallende er økningen til det høyeste antall saker noen gang. Sivilombudet følger opp et stort antall av de innkomne klagene, ofte ut fra en vurdering av omfang, alvorlighet og hvorvidt en endring vil føre til vesentlige endringer for klageren. Komiteen er fornøyd med at klagesaksbehandlingen viser at det i en stor andel saker ordner seg underveis, muligens fordi forvaltningen «lytter til» Sivilombudet.

Komiteens medlemmer fra Arbeiderpartiet, Senterpartiet og Fremskrittspartiet er bekymret for at forvaltningen i noen saker ikke følger Sivilombudets anbefalinger. Slik bør det ikke være.

Komiteens flertall, medlemmene fra Arbeiderpartiet, Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, vil understreke forventningen om at forvaltningsorganene prioriterer oppfølgingen av ombudets uttalelser, også der ombudet, i tillegg til å konkludere i den enkelte saken, ber forvaltningsorganet om å utarbeide nye rutiner, endre praksis, eller følge opp en sakstype på en konkret måte.

Flertallet vil også uttrykke en forventning om at forvaltningsorganer følger med på uttalelser som gjelder generelle forvaltningsrettslige temaer (for eksempel saksbehandlingstid, forvaltningsrettslige krav ved digitalisering, tilgjengelighet, utforming av begrunnelser, veiledningsplikt o.l.) og konkrete temaer forvaltningsorganet selv jobber med, og innretter sin praksis etter ombudets uttalelser.

Flertallet merker seg at Sivilombudet i noen saker peker på mangler i regelverket. I slike saker bør forvaltningen sikre at regelverket blir revidert, oppdatert og utviklet på en slik måte at fremtidige mangler unngås.

Et annet flertall, medlemmene fra Høyre, Senterpartiet, Fremskrittspartiet, Sosialistisk Venstreparti og Rødt, viser til brev av 24. april 2025 fra Sivilombudet til komiteen om «Oppfølging av årsmelding og særskilt melding». I punkt 3 «Om ombudets mandat og anbefalinger til Stortinget om hvordan å følge opp forvaltningen» har ombudet synspunkter på spørsmålet om Sivilombudet også bør fremme konkrete anbefalinger til regjeringen eller Stortinget i sine årsmeldinger og særskilte meldinger. Dette er et omfattende spørsmål som dette flertallet mener bør vurderes av den neste kontroll- og konstitusjonskomiteen.

Komiteens medlemmer fra Sosialistisk Venstreparti, Rødt og Venstre viser til at situasjonen på Politiets utlendingsinternat på Trandum har blitt tatt opp i Sivilombudets årsmelding i en årrekke. Disse medlemmer viser til at Sivilombudet blant annet mener innlåsingspraksisen ved internatet er ulovlig, og at ombudet i årsmeldingen slår fast at: «Det er behov for umiddelbar praksisendring på flere områder». Disse medlemmer minner om at denne saken handler om å ivareta grunnleggende menneskerettslige forpliktelser, og at NIM i sin årsmelding beskriver situasjonen på Trandum som «kritisk». Disse medlemmer viser videre til at Tilsynsrådet for tvangsreturer og utlendingsinternatet i 2024 rettet sterk kritikk mot dagens praksis ved Trandum, som rådet mener er i strid med EMK.

Disse medlemmer peker på at regjeringen gjennom hele inneværende stortingsperiode har lovet en revisjon av utlendingsinternatforskriften, og at forslag til endringer i forskriften ble sendt departementet fra Politidirektoratet allerede 28. mai 2021. Disse medlemmer viser til at Sivilombudet skriver følgende i årsmeldingen:

«Det er svært uheldig at departementets arbeid med revisjon av utlendingsinternatforskriften trekker ut over flere år. Det er et stort behov for å iverksette endringer som sikrer at behandlingen av internerte er i tråd med statens menneskerettslige forpliktelser.»

Disse medlemmer viser videre til at justis- og beredskapsministeren i brev av 14. april 2025 til kontroll- og konstitusjonskomiteen sier seg enig i at det har tatt for lang tid å ferdigstille høringsforslaget, som omsider ble sendt på høring 31. mars 2025. Disse medlemmer er enige med både Sivilombudet og justis- og beredskapsministeren i dette.

Disse medlemmer understreker at det er et stort alvor i kritikken som er rettet mot forholdene på Trandum, og registrerer at regjeringen ikke påberoper seg noen gode grunner til at saken ikke er fulgt opp tidligere. Disse medlemmer finner regjeringens manglende oppfølging av utlendingsinternatforskriften kritikkverdig.

Komiteens medlem fra Fremskrittspartiet viser til saken om eiendomsskatt i Gausdal kommune. Sivilombudet konkluderte med at kommunen har gjort feil, men kommunen retter seg ikke etter ombudet. Saken reiser prinsipielle spørsmål om forholdet mellom kommunalt selvstyre og forvaltningens plikt til å rette seg etter Sivilombudet. Dette medlem mener at det bør vurderes om ombudet skal gis selvstendig rett til å saksøke kommuner som ikke retter seg etter ombudets avgjørelser. På den måten vil rettsapparatet, og endelig Høyesterett, avgjøre lovligheten i saken. Samtidig bør Sivilombudet kunne innrømme rettshjelp i de saker som ombudet tar opp på eget initiativ. Det vil styrke rettssikkerheten til eventuelle «svake parter» i saker hvor motpart er statlig eller kommunal forvaltning.

4. Komiteens tilråding

Komiteen har for øvrig ingen merknader, viser til årsmeldingen og råder Stortinget til å gjøre følgende

vedtak:

Dokument 4 (2024–2025) – Melding for året 2024 fra Sivilombudet – vedlegges protokollen.

Vedlegg

Vedlegg finnes kun i PDF, se merknadsfelt.

Oslo, i kontroll- og konstitusjonskomiteen, den 27. mai 2025

Peter Frølich	Carl I. Hagen
leder	ordfører

Stortinget.no

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Melding for året 2024 fra Sivilombudet

Dette dokument

Tilhører sak

Alt om

Innhold

1. Sammendrag

1.1 Innledning

1.2 Forebygging av tortur og umenneskelig behandling

1.2.1 Besøk under forebyggingsmandatet

1.2.1.1 Besøk til fengsler

1.2.1.2 Utvalgte funn

1.2.1.3 Fengslenes oppfølging av Sivilombudets anbefalinger

1.2.1.4 Helsevesenets oppfølging av Sivilombudets anbefalinger

1.2.1.5 Oppfølging av andre besøk gjennomført i 2022 og 2023

1.2.2 Informasjon, rådgivning og samarbeid

1.2.2.1 Politiets utlendingsinternat på Trandum

1.2.2.2 Øvrige sektorer

1.2.2.3 Besøk fra Den europeiske torturforebyggingskomiteen

1.2.3 Bekymring for lange beltelegginger ved Sykehuset Østfold

Bakgrunn

Hva fant ombudet?

Hva gjorde ombudet?

Hva har sykehuset gjort etter at bekymringene ble meldt inn?

Hvem andre er varslet?

1.2.4 Barn i Eidsberg fengsel

Bakgrunn

Hva fant ombudet?

Hva gjorde ombudet?

Oppfølging av ombudets anbefalinger

1.3 Klagesaker

1.3.1 Når kan man klage til Sivilombudet?

1.3.2 Hva skjer med klagen?

1.3.3 Digital forvaltning og rettssikkerhet

Forvaltningsretten gjelder

Sentrale rettssikkerhetsmekanismer

Sivilombudet ser at krav ikke overholdes

Veileder om digital forvaltning

Klagesaker og undersøkelser om digitalisering

1.3.4 Klager på Forsvaret

Heimevernets behandling av søknad om utsatt tjeneste

Soldater kan ha blitt uriktig straffet

Manglende svar fra Forsvaret på krav om innsyn

Tall og fakta

Klagesaker – utvikling og resultater

1.3.5 Utviklingstrekk i klagesaksbehandlingen

1.3.5.1 Høyeste antall saker noen gang

1.3.5.2 Sivilombudets oppfølging av klagene

1.3.5.3 En stor andel saker ordner seg underveis

1.3.5.4 Fortsatt økning i klager på lang saksbehandlingstid

1.3.5.5 Størst økning i klager innenfor offentlighet og innsyn, utdanning, og helse- og omsorgstjenester

1.3.6 Forvaltningens oppfølging av Sivilombudets uttalelser

1.3.6.1 Saker der Sivilombudets anbefalinger fører til endringer for mange

1.3.6.2 Saker der forvaltningen ikke har fulgt Sivilombudets anbefalinger

1.3.6.3 Saker der Sivilombudet har pekt på mangler i regelverket som følge av dialog med forvaltningen om oppfølgingen

1.4 Eget tiltak-undersøkelser

1.4.1 Barns rett til å medvirke i skolebyttesaker

Skolebytte

Barnets rett til medvirkning

Hvordan skal barnet medvirke?

Hvilken vekt skal barnets mening tillegges?

Hovedfunn i undersøkelsen

Anbefalinger

1.4.2 Mangel på forvaringsplasser får konsekvenser for forvaringsdømtes rettssikkerhet

Hva er forvaringsstraff?

Hvorfor undersøkte Sivilombudet situasjonen for forvaringsdømte i kø?

Hovedfunn – mangelfullt system for å sikre et straffetilbud som forutsatt av lovgiver

Kriminalomsorgens praksis innebærer en klar risiko for brudd på menneskerettighetene

Anbefalinger fra Sivilombudet

Tall og fakta

1.4.3 Vurdering av fremtidsutsikter

1.4.3.1 Internasjonale avtaler og samarbeid – menneskerettigheter og EØS

1.4.3.2 Barns rettigheter

1.4.3.3 Forholdene i fengslene

1.4.3.4 Digital forvaltning

1.4.3.5 Langsiktig utvikling

2. Komiteens behandling

3. Komiteens merknader

4. Komiteens tilråding