Marit Nybakk (A) [13:09:42]: (ordfører for saken): Det er ikke første gang – og det blir muligens ikke den siste – at Stortinget med innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen behandler et dokument fra Riksrevisjonen om Nav, altså arbeids- og velferdsetaten.
Nav forvalter velferdsordninger for mer enn 300 mrd. kr. Halvparten av Norges befolkning er årlig i kontakt med etaten. Det sier seg selv at de ytelsene som forvaltes av Nav, både berører og har stor betydning for enkeltmennesker og samfunnet som helhet. Nav er i dag selve ryggraden i velferdssamfunnet – de universelle rettighetene, som er en viktig del av den norske og den nordiske samfunnsmodellen. Det er derfor helt avgjørende at organisasjonen har en fungerende ytelsesforvaltning og en forsvarlig virksomhetsstyring. Det er viktig at brukerne får den nødvendige informasjon og den nødvendige service.
Når det gjelder det dokumentet vi behandler i dag, om partnerskapet mellom stat og kommune i Nav, viser det seg at andelen som er misfornøyd med servicen, over tid er høyere for gruppen som mottar ytelser både fra stat og kommune, enn blant dem som bare mottar statlige ytelser. Riksrevisjonen mener at informasjonsutvekslingen mellom stat og kommune ikke er god nok.
Komiteen legger vekt på at Nav skal møte brukerne med respekt, service, kompetanse, informasjon, tilgjengelighet og et godt tilpasset tjenestetilbud. Komiteen har også merket seg at brukerundersøkelsene for årene 2008–2011 ikke viser noen nedgang i andelen som er misfornøyd med servicen.
Det bør være mulig å etablere bedre kontakt med brukerrepresentanter lokalt også ved andre modeller enn lokalt brukerutvalg for å nå målet om involvering i planlegging, gjennomføring og evaluering av etatens tjenester.
Opprettelsen av Nav var basert på en velferdspolitisk visjon, med én førstelinjetjeneste i arbeids- og velferdsordningen som et viktig virkemiddel for å nå målet om en helhetlig arbeids- og sosialpolitikk. Et enstemmig storting var enig i premissene om flere i arbeid, færre på trygd, enklere for brukerne og større effektivitet.
For å oppnå de sentrale målene med Nav-reformen understreker komiteen at det å kunne tilby en mer samordnet førstelinje og helhetlig hjelp til brukere med sammensatte behov, var og er hovedintensjonen med Nav-reformen. Det å utnytte ressursene på tvers må utvikles bedre. Partnerskapet mellom stat og kommune i Nav er en ny modell som utfordrer ansvars-, styrings- og ledelsesprinsipper, og jeg tror vi skal understreke og registrere at det ikke er det enkleste.
Den 22. august 2012 ble det inngått en ny samarbeidsavtale med KS om partnerskapet mellom staten og kommunene om Nav. I avtalen legges det vekt på å videreutvikle samarbeidet til beste for brukerne. Komiteen vil støtte det at det er viktig å styrke kunnskapen om partnerskapet generelt, og hvordan dette praktiseres lokalt. Departementet peker for øvrig i sine kommentarer på at det har vært problemer med involvering av brukerorganisasjoner flere steder, da disse ikke er organisert på kommunenivå.
Departementet er for øvrig enig med Riksrevisjonen i at det er nødvendig å involvere brukerne sterkere i videreutviklingen og kvalitetssikringen av tjenestetilbudet ved det enkelte Nav-kontor.
Ved opprettelsen av Nav var et enstemmig storting enig om premissene om flere i arbeid, færre på trygd, større fleksibilitet og enklere for brukerne. Det var utgangspunktet. La oss innrømme at det har vært en vanskelig prosess å gjennomføre denne reformen. Vi bør virkelig takke de ansatte for den viljen de har hatt til å greie dette. De ansatte i Nav har i veldig stor utstrekning vært huggestabber i kritikken mot etaten. De fortjener ros for jobben med å holde etaten gående i en krevende tid. Så får vi tro at barnesykdommene nå er lagt bak oss. Det er over seks år siden fusjonen, og Nav utfører, som vi vet, de oppgavene som tidligere ble utført av de fusjonerte etatene.
Helt til slutt er jeg fristet å legge til – og dette gjelder for så vidt offentlig sektor generelt – at utfordringene med å få til en god og effektiv tjenesteproduksjon i offentlig sektor kommer til å øke i årene framover, bl.a. fordi vi får flere eldre, og vi får høyere krav fra brukerne til kvalitet, service og tilgjengelighet. Forventningspresset på tjenesteytende etater er stort både fra det politiske system og fra brukerne – altså en sånn «sandwich»-skvis. Kravene til førstelinjetjenesten øker og øker og øker, og presset på førstelinjetjenesten øker. Også fokuseringen på førstelinjetjenesten øker, for det er der brukerne møter de offentlige etater. Det er vi som storting, gjennom våre vedtak, og regjeringen, som gjennomføringsinstans, som har ansvaret for at offentlig sektor er organisert til brukernes beste og fungerer slik. Det gjelder også Nav.
Ulf Erik Knudsen (FrP) [13:16:27]: Saksordføreren har redegjort for de merknadene komiteen står samlet om.
Fremskrittspartiet er noe mer kritisk enn saksordføreren og har en del egne merknader i innstillingen. Vi mener det er illevarslende at man så lang tid etter Nav-reformen fortsatt har betydelige utfordringer. Nav er blitt en gjenganger i Riksrevisjonenes rapporter, både i Dokument 1-sammenheng og i spesialrapporter.
Det begynner å bli så mye å sette fingeren på, over så lang tid, at det er grunn til å stille spørsmål ved regjeringens evne til å løse de utfordringene som er i etaten.
Fremskrittspartiet mener mye av skylden for de utfordringer og problemer Nav har stått overfor, er feilorganisering, manglende eller ikke klare nok politiske styringssignaler fra ulike arbeidsministre, manglende kompetanseoppbygging internt i Nav samt mangelfull kontroll og oppfølging fra regjeringens side.
Våren 2008 opprettet man forvaltningsenheter. Intensjonen med disse enhetene var å sørge for at Nav-kontorene lokalt skulle kunne frigjøre tid til å yte full oppmerksomhet til sine kjerneoppgaver, bl.a. oppfølging av brukerne. I tillegg skulle de sikre en mer effektiv og helhetlig saksbehandling. I ettertid ser man at disse målsettingene ikke ble nådd. Resultatet har nærmest vist seg å bli det stikk motsatte.
Vi konstaterer videre at et sentralt problem var at IKT-systemene ikke var tilpasset den nye arbeidsdelingen, og at etablering av forvaltningsenhetene medførte at mye trygdefaglig kompetanse ble flyttet over i disse enhetene, mens Nav-kontorene ble tappet for slik kompetanse.
I våre merknader har vi vist til en rekke synspunkter og forslag som Fremskrittspartiet tidligere har fremført, og som dersom de var blitt innført, ville bedret nåsituasjonen.
Disse forslagene er bl.a.:
tilbakeføring av kompetanse til førstelinjen/Nav-kontorene slik at man sikrer god nok bistand og oppfølging av brukerne
tettere kontakt med arbeidslivet og økt samarbeid slik at det det blir mulig for flere å komme ut i arbeidslivet
et kompetanseløft for de ansatte
tydeligere oppgavedeling og grensesnitt
Det er helt avgjørende at man har et klart grensesnitt, slik at de ulike nivåer vet hva de skal gjøre innenfor de ulike ytelsene. Videre vil det være nødvendig å flytte mer vedtaksmyndighet fra forvaltningsenhetene ned til Nav-kontorene. Grensesnittet må hindre dobbeltarbeid.
Jeg har selv besøkt Nav-kontorer, fått orientering om IKT-situasjonen og mildt talt blitt sjokkert over det jeg har sett.
Og kanskje viktigst:
Dagens partnerskap med kommunene har vist seg å være et krevende og utfordrende partnerskap, som bør endres på.
Med disse tiltakene ville vi trolig hatt en annen nåsituasjon enn vi har per i dag.
Nav utgjør en betydelig del av statens budsjett. Nav-budsjettet er over tid også styrket. Om vi skal oppnå de sentrale målene med Nav-reformen; få flere over i arbeid, brukerorienterte tjenester, effektiv forvaltning osv., er det fortsatt en lang vei å gå.
Per Olaf Lundteigen (Sp) [13:20:14]: Formålet med undersøkelsen har vært å vurdere i hvilken grad modellen med partnerskap mellom stat og kommune fungerer hensiktsmessig og i tråd med de føringer Stortinget ga i forbindelse med Nav-reformen. Undersøkelsen omfatter 2010 og 2011.
Dette er for svært mange av oss mer enn krevende. Jeg har lagt merke til at de hovedfunn som Riksrevisjonen har kommet med, er forsiktige – for meg litt usikre. Det er utrolig krevende å få overhøyde over temaet og greie å kraftsamle på de områdene som det er vesentlig å få gjort noe med.
Nav har – som andre har vært inne på – ansvaret for over 300 mrd. kr. Det er helt avgjørende at Nav fungerer hver dag med tanke på alle de menneskene som trenger Navs hjelp og ytelser. Bare driftskostnadene i Nav er på om lag 11 mrd. kr, eller på nivå med all budsjettstøtte til norsk jordbruk. Det er svære ting vi snakker om.
Riksrevisjonen er for meg altså forsiktig i sin beskrivelse. Jeg fornemmer at her er det svært krevende å se hva som er nødvendig for å forbedre etaten, slik at flere blir fornøyd, og flere mennesker kommer i en bedre livssituasjon. For som representanten Marit Nybakk var inne på, er det mange ting som bør bli bedre.
Jeg skal ikke gå inn på så mye, men et tema som møter meg veldig ofte når jeg har kontakt med Nav gjennom mennesker som jeg prøver å bistå, er det faktum at det i 2008 ble etablert forvaltningsenheter. Intensjonen var god. De lokale Nav-kontorene skulle derigjennom frigjøre tid for å yte full oppmerksomhet til sine kjerneoppgaver – oppfølging av brukerne. Men vi vet jo alle at det å følge opp brukerne innebærer at du må ha personer som har erfaring og kompetanse på et rimelig bredt område, og et helhetsperspektiv både når det gjelder det sosialfaglige, i mange tilfeller, og det økonomiske. Mange i etaten har et ønske om å tilbakeføre kompetanse til førstelinja. Førstelinja er de menneskene som sitter i skranken, eller de som velger å besøke de menneskene som skal hjelpes der hvor de bor. Det er helt vesentlig at menneskene i førstelinja har den nødvendige erfaringsmessige robusthet slik at de kan framstå med tillit, og at man kan greie å få framgang i sakene, noe som er utrolig vanskelig i mange tilfeller.
Her har man et system med to styringslinjer. Flere påpeker behovet for én styringslinje. Hvis kommunene i større grad kunne bli mer involvert i saker som har med Nav å gjøre, f.eks. for de som har redusert arbeidsevne, eller de som har en kombinasjon av problemer med rus og psykiatri, ville det – ut i fra min erfaring – være helt riktig. Både det administrative og det politiske systemet i kommunene må mer med. Samspillet og den styringslinja som Nav har, må forsterkes på dette området slik at man får et større eieransvar for det hele. Det som for meg framstår som noe av det viktigste og mest krevende i Nav, er nemlig det å få mennesker inn i en arbeidssituasjon med den arbeidsevnen de har – for derved å gi dem den sjøltillit og den sjølfølelse som det innebærer – og det å rette opp og forbedre situasjonen for dem som sliter med rus og psykiatri.
Samspillet som må til mellom offentlige etater og frivillig sektor, kan ikke undervurderes. Det er også en del av organiseringa av Nav. Man må i større grad tenke gjennom hvordan man kan samspille med ressurspersoner og ressursorganisasjoner i lokalmiljøet som kan medvirke til å ta et delansvar for å hjelpe vedkommende som trenger offentlig bevågenhet for å få et bedre liv. Dette er noe vi må fokusere sterkere på, for det viser seg jo at det offentlige på egen kjøl ikke makter å ta den enorme utfordringa som de mange livssituasjonene vi her snakker om, innebærer, og som er svært krevende.
Til slutt: Dette er overordentlig viktig. Det er svært vanskelig. Riksrevisjonens rapport er forsiktig, noe som vel er et resultat av at oppgavene er svært uoversiktlige, svært vanskelige å se helheten i, og det er hele tida en dynamisk utvikling som det er vanskelig å ha overhøyde på.
Geir Jørgen Bekkevold (KrF) [13:26:51]: Nav-reformen har vært en av de største omveltningene i norsk forvaltning. Den har vært gjenstand for et helt nytt samarbeid mellom stat og kommune, og nye problemstillinger har dukket opp. Formålet med Nav var å sikre et bedre og mer helhetlig tilbud til den enkelte ved å slå sammen ulike offentlige tjenester til én etat.
Riksrevisjonens rapport, som vi har til behandling i dag, har sett på om samarbeidet mellom stat og kommune i Nav har vært konstruktivt. Dessverre konkluderer man med at det foreligger for dårlige systemer for å utnytte ressursene slik at tjenestetilbudet blir mest mulig effektivt. Rapporten fastslår at informasjonen som en saksbehandler i etaten har om en enkelt bruker, ikke når fram til saksbehandlerne i kommunene, både fordi det foreligger for dårlige systemer samt at de ansatte ikke har fått tilstrekkelig opplæring i systemene. Dette medfører at tjenestetilbudet blir mer tungvint. Brukerne i Nav har forventninger om at de vil møte én etat som snakker sammen, og ikke flere. Regjeringen må sikre at Nav-ansatte får god opplæring samt sikre gode systemer som bidrar til å utnytte ressursene på en mer effektiv måte. Dermed vil den enkelte få tilpasset hjelp etter sine behov.
Riksrevisjonen påpeker også at hensynet til personvernet ikke har blitt ivaretatt på en tilfredsstillende måte. Dette gjelder spesielt den fysiske utformingen av publikumsmottaket ved Nav-kontorene. Det er svært viktig at den enkelte bruker blir ivaretatt på en god måte. Brukerne må oppgi mange sensitive opplysninger, og det er særdeles viktig at denne informasjonen blir tatt i mot på en forsvarlig måte. Jeg håper at statsråden følger dette arbeidet grundig videre og gjør de nødvendige endringene for å sikre at personvernet ivaretas.
Riksrevisjonen har i tidligere rapporter påpekt store fylkesvise forskjeller i Nav når det gjelder ressursutnyttelse og effektivitet. Det er viktig at de ulike kontorene drar nytte av hverandres erfaringer for å oppnå gode resultater. Driftsbudsjettet til Arbeids- og velferdsetaten har også blitt betydelig styrket de siste årene. Det er veldig bra, fordi Nav skal fylle mange oppgaver, men midlene må brukes på en konstruktiv og fornuftig måte for å sikre at de ansatte har gode verktøy som bidrar til å oppfylle formålet med reformen.
Laila Gustavsen (A) [13:29:53]: Mange – eller egentlig alle talerne før meg – har vært inne på essensen i Riksrevisjonens rapport, og jeg skal ikke gjenta det som er blitt sagt. Jeg har lyst til å ta utgangspunkt i det som kanskje er det viktigste politiske spørsmålet: Blir det bedre i Nav nå enn før? Sammenlignet med slik det var før reformen, er vi på riktig vei? Klarer vi å lykkes godt nok med å nå det som er målet i denne sal når det gjelder arbeids- og velferdsetaten, og målene i arbeidslivspolitikken?
Det er veldig viktige ting Riksrevisjonen påpeker, men det er også veldig viktig at det blir framgang år for år. Det er jeg glad for å konstatere at det blir. Nav har vært inne i en vanvittig – hvis man kan bruke det ordet fra Stortingets talerstol – reformperiode, i hvert fall har den vært svært krevende, og man har bygd kompetanse i etaten stein for stein. Det er klart at det å måle suksess går kanskje ikke nødvendigvis alltid på hvor mange som jobber, og som klarer å ha kompetanse på hverandres områder, men på om brukeroppfølgingen blir bedre, om vi lykkes bedre i å få folk i arbeid – altså om vi er på riktig vei.
Jeg synes det er veldig interessant å gå inn og se på historien til Nav og på debattene på den tiden Stortinget vedtok Nav-reformen, og se på forskjellene i resultater mellom en toledermodell og en enledermodell. Det er ingen tvil om at der det har vært en enledermodell, i hvert fall viser Riksrevisjonens rapport det funnet, har man systematisk fått til større integrering på tvers i Nav-kontoret. Det synes jeg er verdt å merke seg med tanke på jobbingen videre rundt Nav-reformen.
Så har jeg lyst til å ta opp en ting som også er framme i Riksrevisjonens rapport, og som vel er en av utfordringene for arbeids- og velferdspolitikken framover: Til tross for et godt arbeidsmarked klarer vi ikke å ha nok «pull-effekt» for dem som kanskje sliter mest på arbeidsmarkedet, de som er på tiltak i Nav, og som for så vidt også har en del sammensatte helseproblemer. Det er veldig viktig å jobbe videre med det som går på overgang til arbeid, det som går på kvalitet i tiltak, og hva slags tiltaksportefølje Nav har å spille på. Man må jobbe med om det er god nok kvalitet, og om vi klarer å jobbe godt nok for å lykkes med overgangen til arbeid, for også å lykkes med tanke på den effekten som finnes i det fantastiske arbeidsmarkedet som er der ute.
Jeg vil egentlig avslutte med det. Målet med Nav-reformen var å gi folk med sammensatte problemer et bedre tilbud enn det etatene kunne gi hver for seg, og også Riksrevisjonens rapport, som vi behandler i dag, gir tydelig beskjed om at vi er på riktig vei. Det er gledelig. Det er fortsatt mange ting å jobbe med, men vi er tross alt på riktig vei.
Statsråd Anniken Huitfeldt [13:34:00]: Nav-reformen er den største velferdspolitiske reformen noensinne. Tenk, Stortinget ble for første gang i 1948 forelagt en melding om folketrygden, og i 1967, 19 år etter, ble loven vedtatt i denne salen. Det var lang tid på å forberede en velferdspolitisk reform. Mye ble gjort underveis, men allikevel – 19 år.
Når det gjelder Nav-reformen, ble meldingen lagt fram for Stortinget i perioden 2002–2003. Så kom proposisjonen et par år etter, og i 2006 åpnet det første Nav-kontoret. Da var de områdene som skulle reformeres og etableres, mye, mye større enn det vi kjente til i 1967, så det ble gjort veldig fort, og det var utfordrende å slå sammen to store statlige etater med den kommunale sosialtjenesten. Vi ser nå år for år at resultatene blir bedre. Det er utfordringer på en del områder, på kvaliteten på tiltak, på oppfølgingen av hver enkelt og en rekke andre ting, men de fleste brukerundersøkelser peker på at brukerne har blitt mer fornøyd. Det er riktig og viktig.
Så var det en representant som var inne på at vi nok mange ganger kommer til å diskutere Nav-reformen og resultater av gjennomganger fra Riksrevisjonen. Det kommer sikkert til å skje i årene som kommer også, for det er viktig, og det er en viktig del av det forbedringsarbeidet som vi gjør hele tiden. Det som denne rapporten har gått gjennom, er imidlertid ikke hele Nav-reformen. Det man har undersøkt, er samarbeidet mellom stat og kommune, om den delen fungerer etter Stortingets intensjoner. Flertallet av lederne i arbeids- og velferdsforvaltningen mener at samarbeidet fungerer godt, og det er gledelig.
Samtidig har Riksrevisjonen påpekt flere områder hvor det er et utviklingspotensial, og Riksrevisjonen kommer med konkrete anbefalinger både til Arbeidsdepartementet og til etaten. Det blir viktig i vårt videre arbeid. Riksrevisjonens funn samsvarer på mange områder med det vi er kjent med. Dette er forhold både departement og etat sammen med KS følger opp. Det gjenspeiles i vårt svar til Riksrevisjonen og samarbeidsavtalen som vi har mellom KS og Arbeidsdepartementet, som ble undertegnet i august i fjor.
Nav-reformen er først og fremst en brukerreform, Nav-kontoret skal gi et helhetlig tjenestetilbud for tjenester som tidligere ble forvaltet av to statsetater og kommunene. Det er brukernes behov som skal være førende for organisering og samarbeid i det enkelte Nav-kontor. Ikke alle brukere av Nav-kontorer har sammensatte behov. Det er derfor ikke nødvendigvis slik at man på alle Nav-kontorer skal ha kompetanse på alle områder. Det må være en hensiktsmessig organisering også.
Riksrevisjonens undersøkelse er en vurdering av om samarbeidet er vellykket ut fra hvor mange ansatte i henholdsvis stat og kommune som arbeider på hverandres områder. Jeg er opptatt av at spørsmålet om et samarbeid er vellykket eller ikke, like gjerne kan vurderes ut fra hvordan den samlede brukeroppfølgingen faktisk er.
Videre må vi være oss bevisst at samarbeidet i Nav-kontoret utøves lokalt. Da reformen ble vedtatt, ble det lagt opp til stor lokal frihet i organisering av Nav-kontorene. Hvordan den lokale friheten benyttes, vil også ha betydning for flere av de forholdene Riksrevisjonen tar opp. For eksempel er det ikke noe formelt hinder for at statlige ansatte kan få nødvendig tilgang til de kommunale saksbehandlingssystemene. Når denne muligheten ikke benyttes noen steder, kan det være lokale forhold som begrunner dette. Her er vi inne på noe av det en samlet komité tar opp, nemlig at partnerskap mellom stat og kommune i arbeids- og velferdsforvaltningen er en ny modell, som utfordrer våre generelle ansvars-, styrings- og ledelsesprinsipper.
Dette har også forskerne som har evaluert Nav-reformen, brukt mye tid på å analysere. Hva er det som kjennetegner organiseringen av den nye arbeids- og velferdsforvaltningen, og hvilken betydning kan denne måten å organisere forvaltningen på få? Forskerne påpeker at samarbeidet er formelt og et ytterst forpliktende samarbeid. Begrunnelsene for samarbeid har vært å finne en løsning på tvers av sektorer og forvaltningsnivå for problemer som ellers ville forbli uløst. Forskerne peker på at en konsekvens av den nye organiseringen er at det blir mindre tydelig hvem som har det politiske ansvaret, og det kan redusere den politiske deltakelsen, særlig på lokalt nivå. Forskerne stiller spørsmål ved om dette kan føre til press i retning av statliggjøring, og at nasjonale politikere får en enda mer dominerende rolle i velferdspolitikken.
Jeg trekker fram disse momentene fra forskerne for å illustrere at vi på sentralt hold må være oss bevisst hvordan vi legger til rette for et godt samarbeid i Nav-kontorene. Å utvikle et lokalt samarbeid oppnås ikke gjennom å beslutte detaljer i organisering og aktiviteter på sentralt nivå. Det er gjennom å høste erfaringer, systematisere kunnskap om hva som virker og ikke virker, og utvikle kompetanse blant de ansatte at vi kan få til dette. Samarbeidsavtalen mellom KS og Arbeidsdepartementet har dette utgangspunktet, og Arbeids- og velferdsdirektoratets oppfølging av partnerskapet har det samme utgangspunktet. Etter mitt syn er dette også i tråd med Stortingets intensjoner med Nav-reformen. Riksrevisjonens anbefalinger og merknader blir etter min mening i denne sammenheng litt for enkel og fanger i for liten grad opp. Et samarbeid må utvikles av dem som utøver det. Likevel peker undersøkelsen på utviklingsområder som det arbeides med kontinuerlig på flere nivå i forvaltningen og i departementet.
Det er i dag lite støy rundt samarbeidet i Nav-kontorene. Lokalt finner aktørene som oftest gode løsninger, og på sentralt nivå arbeides det med å understøtte samarbeidet. KS og Arbeidsdepartementet arrangerte i november i fellesskap et dagsseminar om partnerskapet hvor både forskere og ledere på lokalt nivå var foredragsholdere. Det å delta der og høre på innleggene ga meg tro på at vi gjennom Nav-kontorene og samarbeid mellom stat og kommune har en organisering som er bedre egnet til å gjennomføre og utvikle velferdspolitikken enn den tidligere organiseringen.
Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 5.
Dokument 3:16 (2011–2012) – om Riksrevisjonens undersøkelse av partnerskapet mellom staten og kommunen i Nav – vedlegges protokollen.