Stortinget - Møte fredag den 18. mars 2022

Dato: 18.03.2022
President: Masud Gharahkhani
Dokumenter: (Innst. 153 S (2021–2022), jf. Dokument 3:3 (2021–2022))

Innhold

Sak nr. 4 [12:38:16]

Innstilling fra kontroll- og konstitusjonskomiteen om Riksrevisjonens oppfølging av Dokument 3:10 (2016–2017) om arkivering og åpenhet i statlig forvaltning (Innst. 153 S (2021–2022), jf. Dokument 3:3 (2021–2022))

Talere

Presidenten: Etter ønske fra kontroll- og konstitusjonskomiteen vil presidenten ordne debatten slik: 5 minutter til hver partigruppe og 5 minutter til medlemmer av regjeringen.

Videre vil det – innenfor den fordelte taletid – bli gitt anledning til inntil seks replikker med svar etter innlegg fra medlemmer av regjeringen, og de som måtte tegne seg på talerlisten utover den fordelte taletid, får en taletid på inntil 3 minutter.

Kari Henriksen (A) [] (ordfører for saken): Norge er et demokratisk land som troner øverst på The Economist Democracy Index. Det er mange grunner til det, men helt sentralt er det at vi er et tillitssamfunn, og at vi har en fri og god demokratisk debatt.

Skal vi kunne ha en fri, saklig og opplyst debatt, er åpenhet helt avgjørende. Informasjon må nedtegnes, arkiveres og journalføres, og det må være åpenhet rundt så mye som mulig. Det skaper tillit til myndighetene.

Riksrevisjonsrapporten som i dag er til behandling, er en oppfølging av en tidligere rapport som ble behandlet her for tre år siden om det samme temaet. Målet har vært å undersøke hvilke tiltak som er iverksatt for å bedre praksisen for arkivering, journalføring og åpenhet i statlig forvaltning, og å vurdere status på utvalgte forhold knyttet til arkivering og journalføring i staten.

Riksrevisjonen har kommet til at det – dessverre, må jeg legge til – fremdeles er store mangler. Riksrevisjonen peker på en rekke departementer og underliggende organer som journalfører for lite og for sent. I statlig forvaltning sett under ett har journalføringstida økt siden forrige riksrevisjonsrapport, selv om man kunne ha forventet det motsatte.

Det er også sånn at når man journalfører et dokument, skal det gis et navn som gjør saken identifiserbar. Folk skal kunne vite hva de skal søke på. Her kan man med utgangspunkt i Riksrevisjonens rapport si at det er godt grunnlag for forbedring i forvaltningen.

Riksrevisjonen har også gått inn i fire enkeltsaker. Disse er omtalt både i rapporten og i komiteens innstilling. Det er viktige saker, som Bergen Engines, koronapandemien, anskaffelse av helikopter av typen NH90 og dokumenter om IMF.

Riksrevisjonen mener at manglende arkivering og mangelfull journalføring av dokumenter i disse viktige enkeltsakene svekker muligheten for offentlig debatt og demokratisk innsyn og kontroll. Dette har Riksrevisjonen kommet til er sterkt kritikkverdig. Riksrevisjonens anbefalinger fra sist er ikke fulgt godt nok opp, og det kunne ha vært gjort mer.

På den andre siden gir Riksrevisjonen ros til Arkivverket for å ha utarbeidet lett tilgjengelig veiledningsmateriell for arkivering og journalføring og for vesentlig økt tilsynsaktivitet overfor statlige virksomheter – og det er bra.

Det er en samlet komité som har stilt seg bak Riksrevisjonens funn og kritikk. Riksrevisjonen anbefaler nå at det identifiseres nye tiltak, og at Statsministerens kontor formidler den betydning arkivering, journalføring og dokumentoffentlighet har for den offentlige debatt, for medbestemmelse og for tillit til offentlig forvaltning og demokratisk kontroll.

Komiteen har stilt seg bak Riksrevisjonens anbefalinger, og justis- og beredskapsministeren, kommunal- og distriktsministeren og kultur- og likestillingsministeren har sagt seg enig i at det kreves ytterligere arbeid. Komiteen har uttrykt en klar forventning om at Statsministerens kontor gir politiske føringer om at arbeidet med etterlevelse av regelverket må forbedres.

Komiteen har også sett behov for å bruke noe plass i innstillingen til å understreke at det ikke er anledning til å oppholde behandlingen av et innsynskrav på grunn av partipolitiske hensyn.

La meg til slutt takke komiteen for et godt samarbeid i saken.

Svein Harberg (H) []: Jeg vil først takke saksordføreren for grundig arbeid og gjennomgang. Selv om det er full enighet i komiteen, og noe av innlegget blir likt, er det naturlig å komme med noen korte kommentarer.

Jeg må si at det er overraskende at det i en oppfølgingsrapport som dette må slås fast av Riksrevisjonen at en rekke departementer og underliggende organer fortsatt journalfører for lite for sent. Riksrevisjonen peker også på at for mange saker ikke har tydelige titler i postlistene og dermed er krevende å finne ut av. Dette må nødvendigvis være et utfordrende resultat også for statsrådene i de omtalte departementene.

Høyre er enig med Riksrevisjonen, som mener slik manglende arkivering og mangelfull journalføring av dokumenter i viktige enkeltsaker svekker mulighetene for offentlig debatt, demokratisk innsyn og kontroll. Dette må det rettes opp i.

I arbeidet med å gjøre innsyn enklere var det et viktig grep regjeringen Solberg gjorde da de i 2018 innførte e-innsyn. Dette var en ny og bedre innsynsløsning. Det innebar også en koordinering av statlig og kommunal sektor som gjør det enklere for innbyggere, journalister, næringsliv og andre å følge med på beslutningene som angår og interesserer dem. Innsynsløsningen er likevel fullstendig avhengig av gode rutiner og oppfølging hos dem som behandler dokumentene.

Riksrevisjonen anbefaler at Kommunal- og moderniseringsdepartementet, Justis- og beredskapsdepartementet og Kulturdepartementet identifiserer nye tiltak som kan bedre etterlevelsen av regelverket – som altså finnes – når det gjelder både arkivering av arkivverdige dokumenter, hvordan de blir journalført og synlige i offentlige postjournaler, og hvordan lovregler blir praktisert i statlig forvaltning. Dette er en god anbefaling, og jeg håper vi har samme mål om at dersom Riksrevisjonen skulle komme med en ny oppfølging, vil den vise at alt er på stell i både departementer og underliggende etater. På den måten kan vi få kontrollert og styrket tilliten til at Norge styres på en ryddig og god måte.

Nils T. Bjørke (Sp) []: Eg vil starta med å takka saksordføraren og komiteen for godt samarbeid. Denne saka handlar om ålmenta sin innsynsrett i dokumenta til forvaltninga. Seinare i dag skal me handsama Stortinget sin innsynsrett i forvaltningas dokument.

Forvaltninga har lagt seg til ein praksis for dokumenthandtering som ikkje er i tråd med verken offentleglova eller arkivlova. Praksisen er så langt ifrå lovkrava at Riksrevisjonen valde å laga ein ny rapport framfor å følgja opp saka i den ordinære rapporteringa.

Ein samla komité står bak kritikken og tilrådingane i rapporten. Det tyder at departementa må tenkja nytt om korleis dei arbeider med arkivering og journalføring. Dei kan ikkje avvisa trongen for nye tiltak når dei sjølve ikkje har rutinar som er i tråd med lova. Dei kan ikkje visa til det einskilde departement sitt ansvar når det er sein og mangelfull journalføring på tvers av departementsområda.

Eg vil særleg trekkja fram tilrådinga frå Riksrevisjonen til Statsministerens kontor. Riksrevisjonen tilrår statsministeren å formidla til departementa og statsforvaltninga kor viktig arkivering, journalføring og dokumentoffentlegheit er for offentleg debatt, medbestemming, tillit til offentleg forvaltning og demokratisk kontroll.

Å syta for at praksis er i tråd med lova handlar om kva verdiar leiinga står for. Difor legg me i innstillinga vekt på at partipolitiske omsyn ikkje gjev grunn for å utsetja handsaminga av innsynskrav. Omsynet bak offentleglova er å styrkja informasjons- og ytringsfridomen, den demokratiske deltakinga, rettstryggleiken for den einskilde, tilliten til det offentlege og kontrollen frå ålmenta. Desse verdiane skal liggja i botn for forvaltninga si handtering, arkivering og journalføring av dokument.

Audun Lysbakken (SV) []: I denne saken er det bred enighet i komiteen, og vi slutter oss til det Riksrevisjonen har kommet med. Jeg synes i likhet med representanten Harberg at det er nødvendig å si noen ord likevel, fordi det må understrekes hvor nedslående det er at en oppfølgingsrapport av denne typen ender opp med å finne – i hvert fall er det det etterlatte inntrykket – at skuffende lite har skjedd i flere departementer og underliggende etater. Jeg vil si at dette er en slags «greatest hit» i Stortingets kontrollarbeid, det kommer igjen og igjen og igjen. Det er veldig vanskelig å forstå det på noen annen måte enn at flere departementer og underliggende etater rett og slett ikke tar dette arbeidet på nok alvor, for det er selvfølgelig mulig å lage gode rutiner. De tingene som er kommet opp her, er ting som også er diskutert igjen og igjen i årenes løp: journalføring av for lite, for sent og mangel på tydelige titler i postlistene, som jo selvfølgelig betyr at det er langt vanskeligere for dem som ønsker å hente ut informasjon, å vite hvor de skal lete. Det legger en direkte demper på muligheten for innsyn og dermed for politisk debatt om viktige spørsmål.

Jeg synes også det er et poeng å nevne spesifikt det som gjelder tidspunkt for journalføring og offentliggjøring, for offentlighetsloven er også svært tydelig og kan ikke forstås dit hen at det er rom for å ta det jeg vil kalle taktiske hensyn knyttet til når noe journalføres eller offentliggjøres. Det gjelder, som det f.eks. er påpekt her i forbindelse med Bergen Engines-saken, at dokumenter først journalføres etter at saken er avgjort, dokumenter som det ville være nyttig for bl.a. Stortinget å ha innsyn i under behandlingen, eller som i saken som var mye debattert i høst knyttet til tidligere finansminister Jan Tore Sanner, at det i hvert fall reises tvil om og en frykt for at en holder igjen på taktisk grunnlag ut fra en rent politisk motivasjon. Da er det nødvendig å slå fast – og det er jeg glad for at det er bred enighet om mellom alle partiene – at det er det ganske enkelt ikke rom for.

Det kommer helt sikkert til å bli ny oppfølging av dette. Det må være lov til å forvente at denne runden fører til en innskjerping i rutiner, sånn at vi endelig kan se forbedring i de departementene og etatene som fortsatt sliter med å forholde seg til noen veldig grunnleggende krav til offentlighet og innsyn.

Seher Aydar (R) []: Et samfunn uten fri presse er et samfunn jeg ikke ønsker å leve i. Det er heldigvis noe av det minst kontroversielle jeg kunne ha sagt i Norge, og det tror jeg vi alle i denne sal er enige om.

For at pressen skal kunne være fri, må den ha reell mulighet til å titte makthaverne i kortene. Ellers får vi et offentlig ordskifte som må ta en stor bue rundt avgjørelser som preger livet vårt. Skal vi kunne kalle oss en rettsstat, må vanlige innbyggere kunne få innsyn i offentlige dokumenter som angår dem selv. Forvaltningen har en plikt til å legge til rette for offentlig innsyn og debatt, etter bl.a. offentlighetsloven og arkivloven. Postjournalene skal føres løpende, uten ugrunnet opphold, slik det er blitt sagt fra talerstolen flere ganger nå. De skal også føres slik at relevante dokumenter lar seg identifisere i ettertid.

Riksrevisjonen konkluderer med at forvaltningen har sviktet stort. Faktisk går rapporten så langt som til å si at kravet om løpende journalføring i hovedsak ikke er oppfylt. Dette bør opprøre alle som bryr seg om offentlig innsyn og kontroll.

Lovverket forutsetter også at dersom et dokument ikke kan offentliggjøres, skal dette hjemles og begrunnes. Forhåndsunntak, altså at dokumenter unntas innsyn før noen har bedt om det, skal i regelen ikke forekomme. Likevel fastslår Riksrevisjonen at dette blir stadig vanligere i forvaltningen. Det er kritikkverdig.

Se på Bergen Engines-saken, en sak som viser hva som egentlig står på spill. Der avslørte Bergens Tidende at russiske investorer var i ferd med å kjøpe opp en strategisk norsk forsvarsleverandør. Pressen gjorde et mønsterarbeid i å avdekke en viktig sak, men ble ved hver korsvei motarbeidet av manglende arkivering og journalføring. Riksrevisjonen peker bl.a. på at Justisdepartementet puttet mesteparten av korrespondansen i et hemmelig arkiv, også dokumenter som verken var gradert eller skjermet for innsyn. Utenriksdepartementet på sin side førte inn dårlige titler og gjemte sentral korrespondanse inne i andre dokumenter, slik at det ikke dukket opp når man søkte i postjournalen.

Jeg kan bare skrive under på Riksrevisjonens og en samlet komités anbefaling om at dette må departementene rydde opp i raskt, for som Riksrevisjonen konkluderer: Dagens praksis svekker mulighetene for offentlig debatt og demokratisk innsyn.

Det er min første periode som stortingsrepresentant, så jeg har ikke vært med på denne «hiten» før, men jeg håper at dette blir min første og siste gang der vi ser så store mangler og så mye kritikk. Neste gang kan vi forhåpentligvis si at vi er kommet lenger.

Statsråd Bjørn Arild Gram []: Riksrevisjonen har fulgt opp Dokument 3:10 for 2016–2017, hvor det bl.a. ble påvist at arkiveringen i flere departementer og direktorater var mangelfull. Kontroll- og konstitusjonskomiteen konkluderte den gangen med at dette kunne bidra til å svekke offentlighetens kjennskap til sakene og mulighetene for debatt og kontroll med forvaltningen.

Regjeringen legger stor vekt på at det skal være innsyn i og kontroll med forvaltningens virksomhet. Dette er en av bærebjelkene i vårt demokrati og danner grunnlaget for det tillitsbaserte samfunnet vi har, og som vi skal utvikle videre. Vi ønsker alle en forvaltning preget av åpenhetskultur og deltagelse. Ansvaret for at vi kan opprettholde en slik kultur, påligger alle som har sitt virke i forvaltningen, ikke minst den politiske ledelsen. Dette vil jeg være med og ta ansvaret for.

Jeg skal ikke legge skjul på at det er med en viss skuffelse jeg leser resultatene som framkommer i Riksrevisjonens rapport og er kommentert av komiteen. Jeg ser at det er en positiv utvikling for gjennomsnittlig journalføringstid for departementenes del, men også at det fremdeles er en vei å gå for å sikre en bedre etterlevelse av regelverket for forvaltningen som helhet. Jeg er derfor enig i at det er nødvendig å praktisere regelverket for arkivering og journalføring bedre. Det gjelder både på departementsnivå og i statsforvaltningen.

Da Riksrevisjonens forrige rapport ble behandlet av Stortinget i 2018, påpekte daværende statsråd at det er det enkelte fagdepartementet som har et selvstendig ansvar for å etterleve kravene til arkivering, journalføring og behandling av innsynskrav. Det prinsippet vil også jeg understreke.

Kommunal- og distriktsdepartementet har en rolle som pådriver og tilrettelegger for at forvaltningen skal være åpen og ha tillit i befolkningen. Kultur- og likestillingsdepartementet har ansvaret for arkivloven, mens Justis- og beredskapsdepartementet har ansvaret for offentlighetsloven. Likevel er det sånn at hvert enkelt departement og hver enkelt sektor og virksomhet har et selvstendig ansvar for å etterleve gjeldende regelverk på området.

Jeg konstaterer at komiteen deler Riksrevisjonens synspunkt om at innsatsen som er gjort av Arkivverket, etter oppdrag fra Kultur- og likestillingsdepartementet, for å utarbeide lett tilgjengelig veiledningsmateriell for arkivering og journalføring, er positiv. Det samme gjelder den vesentlig økte tilsynsaktiviteten overfor statlige virksomheter. E-innsynsløsningen, som driftes av Digitaliseringsdirektoratet, muliggjør dokumentsøk i offentlige dokumenter og korrespondanse til og fra offentlige etater. Jeg vil også nevne Justis- og beredskapsdepartementet, som har iverksatt flere tiltak for å bedre etterlevelsen av offentlighetsloven og arkivregelverket på bakgrunn av kritikken som ble reist av Riksrevisjonen i 2017.

Jeg vil framheve at det nå er innført resultatkrav for toppledere i Kommunaldepartementet og i Kommunaldepartementets sektor om at de aktivt skal støtte oppunder at regelverket om journalføring og arkivering etterleves. Dette skal bidra til at ansatte har tilstrekkelig kompetanse om journalføring og arkivering, slik at regelverket på området etterleves. Dette skal skje gjennom opplæring og utvikling av gode rutiner.

Jeg merker meg at komiteen forventer at de ansvarlige departementene må vurdere nye tiltak på området. Jeg vil derfor i lag med kultur- og likestillingsministeren og justis- og beredskapsministeren se på tiltak for å bedre etterlevelsen av regelverket.

Regjeringen tar Riksrevisjonens funn på alvor. Jeg vil i lag med de øvrige statsrådene følge utviklingen og fortløpende vurdere hvordan praktiseringen av lov og regelverk kan forbedres.

Presidenten: De talere som heretter får ordet, har en taletid på inntil 3 minutter.

Lubna Boby Jaffery (A) []: Jeg vil benytte anledningen til å si noe om den avsluttende bemerkningen komiteen har kommet med.

Ikke lenge etter valget i fjor kom det mediesaker om at tidligere finansminister Jan Tore Sanner angivelig skal ha forsinket innsynet i et dokument ved å gi følgende beskjed til embetsverket sitt:

«Vi er ikke tjent med at de får dette i en oppjaget valgkampinnspurt. E-postene sendes derfor ikke før fristen. Jeg tenker sent torsdag.»

For kontroll- og konstitusjonskomiteen var det da naturlig å se nærmere på dette, selv om Jan Tore Sanner hadde gått av. Komiteen sendte derfor spørsmål til nåværende finansminister med spørsmål om saken, men de svarene vi har fått, har verken bekreftet eller avkreftet om en slik beskjed ble gitt.

Det sentrale i denne saken nå er hvordan offentlighetsloven er å forstå. For Arbeiderpartiet har det vært viktig å sende et signal på generelt grunnlag om at valgkampinnspurt og andre partipolitiske hensyn ikke gir grunn for å oppholde behandlingen av et innsynskrav. Man kan altså ikke vente med å sende ut dokumenter fordi de vil komme ut midt i en oppjaget valgkampinnspurt. Tvert imot, en slik handling vil komme i direkte konflikt med formålet i offentlighetsloven om å styrke informasjons- og ytringsfriheten og den demokratiske deltagelsen.

Jeg håper dette er et klart signal fra Stortinget om at vi ikke får se saker der partipolitiske hensyn er tatt.

Presidenten: Flere har ikke bedt om ordet til sak nr. 4.

Votering, se tirsdag 22. mars