Bente Irene Aaland (A) [15:24:55] (ordfører for saken): Jeg viser til Dokument 12:32 for 2019–2020, grunnlovsforslag fremmet av Michael Tetzschner, Peter Frølich og Morten Wold, som omhandler endring i Grunnloven § 98 om forbud mot uforholdsmessig inngrep i borgernes frihetssfære.

Forslagsstillerne viser til at det i norsk rettsteori fra tid til annen har vært hevdet å eksistere et såkalt forholdsmessighetsprinsipp når en har diskutert hvilke grenser staten og de organer som handler på vegne av staten, må underlegges for å beskytte et kjerneområde av borgernes frihet mot for store offentlige inngrep. En tilsvarende sak ble også behandlet i forrige stortingsperiode uten å bli vedtatt.

Det eksisterer andre syn i denne saken enn det jeg vil redegjøre for, og jeg regner med at man vil redegjøre for det selv. Jeg vil redegjøre for flertallets syn.

Komiteens flertall slutter seg i det vesentlige til flertallets merknader fra forrige gang saken ble behandlet, og komiteen viser til at man i et moderne samfunn har behov for å regulere inngrep i enkeltpersoners og juridiske personers frihetssfære, og at det kan være et motsetningsforhold mellom ønsket om samfunnsregulering og den enkeltes handlefrihet. Det må med andre ord være en forholdsmessighet mellom mål og midler.

Komiteen deler forslagsstillernes bekymring for den økende graden av fullmaktslovgivning ved at Stortinget gir departementene hjemmel til å gi utfyllende forskrifter som utformer hvordan lover i praksis skal håndheves.

Komiteen viser også til at en rekke forskrifter utformes på delegert fullmakt til direktorater og andre underliggende organer. Stortingets manglende kapasitet til å kontrollere hvorvidt forskrifter er i samsvar med lovgivers intensjoner, bidrar til å svekke rettssikkerheten og de folkevalgtes mulighet for styring. Men komiteens flertall stiller seg spørrende til om en regulering i Grunnloven, slik forslagsstillerne foreslår, er riktig virkemiddel for å sikre borgerne mot urimelige inngrep. Tvert imot vil en slik bestemmelse kunne stimulere til økt rettsliggjøring, slik at det da blir domstolene som reelt sett fastsetter hvordan en lov eller forskrift skal forstås, og ikke lovgiver.

Komiteens flertall viser samtidig til arbeidet med NOU 2019: 5 og forvaltningslovutvalgets vurderinger knyttet til spørsmålet. Det er naturlig at spørsmålet rundt et forholdsmessighetsprinsipp avklares i forbindelse med behandlingen av denne utredningen.

Komiteens flertall ser det imidlertid som formålstjenlig å ta en diskusjon om og gjennomgang av bruken av adgangen til å delegere fullmakter til ytre etater til å utforme forskrifter.

Komiteens flertall anbefaler at forslaget om endring i Grunnloven § 98 ikke bifalles.

Til slutt vil jeg benytte anledningen til å takke komiteen for godt samarbeid.

Peter Frølich (H) [15:28:43] (komiteens leder): Forslaget vi diskuterer nå, bygger på noe som jeg mener egentlig er et uttrykk for et langvarig og evig gyldig ideal for en velfungerende rettsstat. Det at alle inngrep bør være forholdsmessige, vil gi oss alle et viktig vern mot vilkårlighet og maktmisbruk. Dette er et utgangspunkt fra juridisk lære som i ganske lang tid har tjent godt, i alle fall som et teoretisk utgangspunkt, for å forklare regler om bruk av makt og myndighet mot individet.

Derimot har det vært et uttrykk som ikke er fylt med særlig rettslig innhold, det har i hvert fall vært uklart om det kan anses å være uttrykk for en rettsregel, men i stadig større grad i de senere årene har flere og flere teoretikere tatt til orde for enten at det er en rettslig regel, eller at det i alle fall bør være en rettsregel. I dette forslaget er det dermed også et ønske om å gjøre det til en regel med grunnlovs rang.

Det er et syn som jeg i utgangspunktet deler. Jeg deler det såpass mye at jeg er en av forslagsstillerne, men som det ofte skjer når man legger fram et forslag av denne karakteren, kommer det innspill underveis i høringen. Det kommer motforestillinger, og det oppstår kanskje uklarhet om rettslige konsekvenser. Et av argumentene vi har hørt underveis, er at det kan være prosessdrivende, og så videre. Jeg tror at denne regelen fortsatt kan ha noe for seg. Jeg tror at dette er et forslag som kan modnes, kanskje det kan justeres også etter hvert. Men det må utredes litt. Det skrives litt i innstillingen om at dette er et tema som kan utredes nærmere og drøftes videre. Det tror jeg er nødvendig for at det skal få det nødvendige grunnlovsmessige flertallet.

Å lage Grunnloven har tatt 200 år, og det er et fortsatt pågående arbeid. Jeg tror at vi kan vente i fire år til før vi sikkert får diskutere dette temaet igjen. Det skal vi gjøre med interesse.

Carl I. Hagen (FrP) [15:31:56]: Vi lever nå i et moderne og komplisert samfunn, hvor vi har behov for mange former for regulerende inngrep i enkeltpersoners og juridiske personers frihetssfære fra det offentlige, fra staten og av og til fra kommunene.

Da vil jeg vise til at det i norsk rettsteori fra tid til annen har vært hevdet å eksistere et såkalt forholdsmessighetsprinsipp når en har diskutert hvilke grenser staten og de organer som handler på vegne av staten, må underlegges for å beskytte et kjerneområde av borgernes frihet mot for store offentlige inngrep, noe også komiteens leder, Peter Frølich, var innom. Denne debatten har blitt stadig sterkere, etter min oppfatning, og det har i de senere år vært en diskusjon rundt et slikt prinsipp, og hvordan forvaltningsorganer i stadig større grad har stått for utformingen av forskrifter og dermed grensesettinger for prinsippet, og domstolene har i realiteten i stadig mindre grad stått for fortolkningene.

Jeg vil vise til at forslagsstillerne mener at det er behov for å avklare at forholdsmessighetsprinsippet er et anerkjent rettsprinsipp ved å gi det en uttrykkelig hjemmel som en grunnleggende rettsnorm i vår grunnlov. Dette betyr at et krav om forholdsmessighet ikke bare blir et krav til innholdet i forvaltningsavgjørelser, men at det også blir en overordnet norm for beskyttelse av den enkelte borger i all offentlig regelproduksjon som griper inn i borgernes handlingsfrihet, enten det skjer gjennom lov eller forskrift. Beskyttelse av den enkeltes rettigheter er, og burde være, et av de sterkeste bærende prinsipper i Grunnloven, i likhet med § 105, om full erstatning når staten krever noens eiendom.

Jeg har merket meg at forslagsstillernes intensjon med forslaget er å kreve en innholdsmessig forutgående kvalitetssikring som fører til at det i mindre grad treffes vedtak som virker uforholdsmessige overfor de borgere og juridiske personer som rammes av byrdefulle inngrep. Samtidig vil det bli enklere å bringe inn mothensyn til inngripende regulering fra borgernes perspektiv.

Jeg vil også påpeke at under de meget inngripende reguleringer og forbud som ble innført under covid-19-pandemien, ble det av flere, særlig professor Graver, hevdet at mange ikke var forholdsmessige. De vil øke kravet overfor myndighetene om å gjennomføre en grundig forholdsmessighetsvurdering av om selve forholdsmessighetsprinsippet var hjemlet i Grunnloven.

Jeg deler således synspunktene til forslagsstillerne og vil ta opp forslaget om at alternativ 2, som er fremlagt, blir vedtatt.

Det vi ikke fikk i særlig stor grad under pandemien, var konsekvensene av inngrepene for privatlivet: Vi kunne ikke ha fester med flere enn så og så mange personer, og vi kunne ikke gjøre sånn og sånn. Det var masse hindringer som ble innført både for næringsliv og for folk flest, uten at man på den andre siden viste hva de inngripende tiltakene hadde medført av fordeler. Det er dette kravet som i realiteten ligger i dette forslaget – at når myndigheter skal gjennomføre inngripende tiltak, må de også kunne dokumentere hvilke fordeler man får av de inngrepene. Det er for meg relativt åpenbart at det under covid-19-pandemien var mange inngripende tiltak som på ingen måte kunne forsvares ut fra de positive – eller eventuelt positive – konsekvensene de hadde.

Audun Lysbakken (SV) [15:36:31]: I et moderne samfunn har staten langt flere roller enn det som en gang i tiden var de opprinnelige kjerneoppgavene med å ivareta lov og orden og å forsvare riket. I dag sørger staten for velferd, utdanning og infrastruktur til innbyggerne sine, og gjennom demokratiet har staten også stor grad av påvirkning på fordelingen av makt og rikdom.

SV er et parti som har et grunnleggende positivt syn på at staten over tid har fått en slik rolle, og tror på den demokratiske statens kraft til å utvikle et mer demokratisk, rettferdig og bærekraftig samfunn. Det er imidlertid også for oss som har det grunnsynet, avgjørende å anerkjenne at staten i alle disse rollene også utgjør et maktapparat som på svært mange områder har rett til å begrense innbyggernes individuelle frihet og gripe inn i innbyggernes liv. Med det følger også en fare for at staten begår urett, eller at bruken av disse begrensningene og inngrepene ikke er overveid grundig nok. Statens maktbruk må ikke være uforholdsmessig. Den må tvert imot være godt begrunnet i tungtveiende samfunnsmessige hensyn. Derfor mener vi det vil være fornuftig å grunnlovfeste et prinsipp om forholdsmessighet.

Forholdsmessighet er et prinsipp som allerede ligger til grunn for en rekke typer lovgivning. Forvaltningen gjør stadig vurderinger av forholdsmessigheten ved ulike tiltak. Likevel er det debatt om hvorvidt et slikt prinsipp gjelder som et gjennomgående rettsprinsipp. Det å vedta det aktuelle grunnlovsforslaget vil avklare dette.

Jeg synes at den bekymringen for økt rettsliggjøring som fra flertallets side har vært et hovedargument for å avvise forslaget, er verdt å dvele litt ved, for det er i prinsippet en bekymring vi fra SVs side deler. Demokratisk handlingsrom fortrenges i vår tid til fordel for juss, og vi er ikke tilhengere av at domstolene i praksis skal overta viktige prioriteringsoppgaver fra folkevalgte organ. Jeg mener likevel at flertallets tilnærming blir unyansert. Det må skilles mellom ulike typer rettsliggjøring.

At menneskerettigheter, grunnleggende friheter og prinsipper for samfunnet vårt lovfestes og kan etterprøves av domstolene, er positivt, og det styrker i praksis demokratiet vårt. Den typen rettsliggjøring innebærer i mange tilfeller veldig viktige framskritt. Rettsliggjøring av samfunnets økonomiske sfære innebærer derimot en uheldig innskrenking av det demokratiske handlingsrommet. Det verste eksemplet på en slik negativ rettsliggjøring i Norge i dag er EØS-rettens detaljstyring av nærings-, arbeids- og velferdspolitiske spørsmål.

Jeg ser faren for at grunnlovsforslaget kan virke prosessdrivende, som det heter på fint, f.eks. ved at kapitalsterke grupper velger å prøve vedtak som går mot deres økonomiske interesser, for domstolene. Da er det viktig å peke på at Høyesterett ved flere anledninger har vist at domstolen beskytter det demokratiske handlingsrommet i slike spørsmål, og verner om Stortingets makt og myndighet. Den erfaringen har vært avgjørende for at SV har valgt og finner at vi kan støtte forslaget. Den viktigste positive konsekvensen av å ta et forholdsmessighetsprinsipp inn i Grunnloven vil være en kraftig understreking av forvaltningens plikt til å gjøre slike vurderinger. Det er viktig, ikke minst i lys av diskusjonene om hvorvidt tilstrekkelig vurdering av forholdsmessighet var til stede ved enkelte beslutninger om tiltak under covid-19-pandemien, og når det er stilt spørsmål ved om ikke trygdeskandalen også avslørte en mangel på gjennomgående vurderinger av forholdsmessighet. Politimetoder er et annet felt hvor spørsmålet om tilstrekkelig forholdsmessighet ofte reises. Den listen er ikke uttømmende.

Det er ofte ikke slik at partier stemmer for grunnlovsforslag som man ikke selv har vært med på å fremme, men jeg tenker at den behandlingen vi gjør nå, er så viktig at ethvert forslag fortjener å ses på grundig og med friskt sinn av alle partier. SVs gruppe har derfor kommet fram til at vi deler flere av de ønskene som ligger bak dette forslaget, og at vi kan og vil stemme for det under behandlingen i dag.

Michael Tetzschner (H) [15:42:29]: La meg begynne med å takke for de to foregående innleggene, både den støtten det innebærer til forslaget, og ikke minst måten det ble argumentert på, for det kan også gjøre min prosedyre her litt kortere. Så vil jeg faktisk også takke komiteen fordi de har gått inn i problemstillingene, også de medlemmene av komiteen som ikke mener at dette var en tjenlig måte å gjøre det på ved denne anledning. Men det er vel som med en del andre forslag, at de trenger litt modning. Det var også min medforslagsstiller, Frølich, inne på.

Hvis jeg da kan korte ned innlegget betydelig på grunn av det jeg nevnte, vil jeg bare nevne noen punkter – for det første at rettigheter kan være prosessdrivende. Ja, men det burde ikke være den første reaksjonen. Når man gir folk rettigheter, er det nettopp også for at de skal kunne håndheves. Dernest vil jeg også si at det er uforholdsmessig maktbruk, uforholdsmessige inngrep, som skal prøves. Det vil si at ingen har sagt at noen skal sette seg i forvaltningens sted og så gjøre akkurat den samme vurderingen. En slik ventil vil rette seg mot det som er kvalifiserte avvik fra en rimelighetsnorm.

Man behøver heller ikke å late som om dette er fullstendig ubetrådt land. De fleste forfatninger som er laget etter annen verdenskrig, ikke minst på bakgrunn av erfaringene fra annen verdenskrig, inneholder en henvisning til forholdsmessighetsprinsippet. Det gjelder den tyske forfatningen, der man faktisk tar opp igjen gamle rettsprinsipper som var blitt ødelagt, ikke bare under de tolv foregående årene i 1945, men som også hadde vært på sklibrettet lenge før det.

EU-retten er basert på noe av det samme. Det er også derfor datalagringsdirektivet ble underkjent.

Så er det andre forhold som vi skal ta i betraktning når vi ser vår egen lovgivningspraksis. Her i salen fremmes de fleste sakene ikke av Justisdepartementet, men av fagdepartementene. Hvordan sikrer vi oss at de avveier relevante mothensyn? Vi har en så sterk sektorisering i vår forvaltning at de selvfølgelig vil legge vekt på sine egne interesser. Det så vi kanskje også noen tendenser til, uten at jeg vil felle noen endelig dom, i helsemyndighetenes håndtering av koronalovgivningen.

Når jeg da kan konstatere at de som ikke kan slutte seg til forslaget, mener at det er viktige problemstillinger, må jeg likevel etterlyse en viss utålmodighet med at man da i hvert fall gjør noe med de problemstillingene vi kan være enige om finnes, f.eks. at problemet forsterkes ved at vi har så mange fullmakter til lovgivning ute som Stortinget faktisk ikke vet hvordan blir brukt. En slik forholdsmessighetsbestemmelse ville være det siste sikkerhetsnettet for å gi en tilbakemelding til Stortinget om hvordan lovgivningen faktisk virker på individplan der ute. Så dette vil også gi nyttig feedback fra samfunnet til lovgiverne. Dessuten vil det bli utviklet et system med presedens så man ikke behøver å gå med helt like saker. Det kommer til å utvikle seg en rettsdogmatikk. Og igjen: Det er altså Stortinget som bidrar til rettsliggjøring av samfunnet, ikke juristene eller de som ønsker å få sine rettigheter respektert.

Jeg må også si noe mer til det avvisende flertallet – og da avviker jeg litt fra rosen – for de sier også, at en regulering av Grunnloven, slik vi forestiller oss, ikke er

«riktig virkemiddel for å sikre borgerne mot urimelige inngrep. Tvert imot vil en slik bestemmelse kunne stimulere til økt rettsliggjøring, slik at det da blir domstolene som reelt sett fastsetter hvordan en lov eller forskrift skal forstås, og ikke lovgiver.»

Da har man jo snudd prinsippet på hodet. Stortinget vedtar gjennom lov de overordnede rettsnormene, og så er det nettopp domstolene som gjennom sitt apparatur, sitt fortolkningsarbeid og sin rettskildebruk ellers skaper sammenheng i rettssystemet. Det er de som driver med rettsavklaring. Så når man sier at dette også fratar lovgiver mulighet til selv å avklare sine egne lover, må det rett og slett være skrevet en sen nattetime uten fullstendig oversikt over hvordan det systemet vi faktisk har, fungerer. Så det kan umulig være noen innvending.

Flertallet viser også til NOU 2019:5 og forvaltningslovutvalgets vurderinger knyttet til spørsmålet:

«Det er naturlig at spørsmål rundt et forholdsmessighetsprinsipp avklares i forbindelse med behandlingen av denne utredningen.»

Det er nettopp denne utredningen som med et slag slår i stykker Hans Petter Gravers dogmatikk. Han trodde vi hadde et ulovfestet forholdsmessighetsprinsipp, men det sier nettopp denne NOU-en, som nå er fire år gammel, at vi ikke har. Så dette er spørsmål man må avklare hvis man synes det er en god idé. Og da er mitt spørsmål, siden jeg ser at justisministeren er til stede, og som ved behandlingen av grunnlovsspørsmål spiller en mindre framtredende rolle, om det var mulig å få en anvisning på når den nye forvaltningsloven vil bli fremmet for Stortinget. Det er tross alt fire år siden innstillingen kom fra utvalget.

Jeg takker for støtten og konstruktive innlegg, både fra dem som var enige, og fra dem som ikke var fullt så enige.

Sara Hamre Sekkingstad (Sp) [15:49:44]: Senterpartiet er ikkje imot forholdsmessigprinsippet. Eg vil gjerne utdjupe kvifor Senterpartiet meiner dette framlegget er lite gjennomtenkt. I framlegget heiter det at ingen lover, forskrifter eller vedtak må gripe inn i fridomssfæren til ein borgar dersom inngrepet er mishøveleg. Dette framlegget legg opp til eit prinsipp i Grunnlova som står over vedtak av lover og forskrifter i folkevalde organ, slik at kvar og ein borgar kan gå til rettsvesenet og krevje sin rett om han eller ho meiner lova eller forskrifta er lite eigna eller naudsynt. Dette meiner vi er i strid med maktfordelingsprinsippet, og at det vil føre med seg ei auka rettsleggjering, som vi åtvarar mot i innstillinga.

Folkestyret må byggje på at dei folkevalde organa er ansvarlege for korleis lovene og forskriftene dei vedtek, er å forstå. Folkestyreprinsippet må gjelde sjølv om rettsleggjeringa styrkjer område vi politikarar har særskilt hjarte for.

Dette framlegget skil ikkje mellom lover og forskrifter og dei vedtaka forvaltninga gjer med heimel i desse. Eg meiner det er ein grunnleggjande skilnad mellom folkevalde organ si regulering gjennom lover og forskrifter og forvaltningsvedtak retta mot den einskilde. I desse vedtaka er det viktig at den einskilde er verna mot urimelege utslag av forvaltninga si makt, men eg trur ikkje dei som har lagt fram dette framlegget, har tenkt godt nok gjennom kva det vil bety for oppgåva som ordførar om alle vedtaka kommunen gjer kvar dag, kan verte tekne inn for retten av folk som meiner dei er mishøvelege.

Eg registrerer at forvaltingslovutvalet ikkje har føreslått ei lovfesting av eit alminneleg prinsipp om proporsjonalitet i sakshandsaminga. Eg set pris på at leiaren i komiteen, som er ein av dei som stod bak dette grunnlovsframlegget, no er samd i Senterpartiets vurderingar.

Carl I. Hagen (FrP) [15:51:59]: La meg gi en kompliment til justisministeren, som har vært meget tålmodig og fulgt med på alle grunnlovsdebattene helt stille og rolig, og ikke har grepet inn og sagt noe som helst. Det er litt trist å være en hel dag i stortingssalen uten å gå på talerstolen, synes jeg. Det burde i hvert fall en statsråd gjøre, så jeg lar henne få en sjanse til etter at Michael Tetzschner anmodet om å få vite hva status var for NOU 2019:5, om forvaltningsloven. Kan justisministeren si noe om arbeidet med den NOU-en og ny forvaltningslov i regjeringen? Hvis hun ikke er kjent med hva status for det arbeidet er, ville det ha vært fint om hun kunne komme på talerstolen og love at hun etterlyser saken.

Jeg fremholder at det i Stortinget er flere som venter, og nå begynner vi å bli utålmodige etter at den NOU-en fra fire år siden skal resultere i noe. Så vil hun være så snill å bekrefte at hun i hvert fall vil etterlyse saken i regjeringen, og at vi kanskje kunne få en meddelelse om hvordan det egentlig går med saksbehandlingen?

Statsråd Emilie Mehl [15:53:29]: Det er et spørsmål som jeg må få lov til å komme tilbake til.