Til Stortinget
Hovedformålet med dette representantforslaget er å finne
frem til mer kostnadseffektive måter å organisere
kommunal forvaltning på, og derved bedre tilbudet til landets
innbyggere. Forslaget vil også kunne bidra til å synliggjøre
for brukerne og innbyggerne hva de ulike tjenestene faktisk er verdt,
samt gjøre det lettere for den enkelte kommune å velge
en markedsorientert politikk.
I Dokument nr. 8:13 (2006-2007) fremmet forslagsstillerne forslag
om skjerpede krav til revisorers uavhengighet i kommunal sektor,
ved at kommunal revisjon tas inn i revisorloven og at kommuner og fylkeskommuner
skulle bli regnskapspliktige etter regnskapsloven. En naturlig videreføring
av dette vil være å utrede konsekvensene av å la
kommunale virksomheter omfattes av det ordinære merverdiavgiftsregelverket
som gjelder for private virksomheter, og legge frem forslag om å erstatte
dagens momskompensasjonsordning med en bedre og mer effektiv løsning,
slik forslagsstillerne fremmet forslag om i Innst. S. nr. 200 (2005-2006).
I dag reguleres dette av momskompensasjonsordningen.
Kommunal og fylkeskommunal virksomhet organisert etter kommuneloven
eller kommunal særlovgivning har normalt ikke avgiftspliktig
omsetning, og har derfor heller ikke mulighet til å trekke
fra inngående merverdiavgift. I utgangspunktet hadde derfor kommunene
sterke økonomiske incentiver til å produsere merverdiavgiftspliktige
tjenester med egne ansatte uten merverdiavgift, fremfor å kjøpe
merverdiavgiftspliktige tjenester fra andre.
For å motvirke dette ble det i 2004 innført
en generell kompensasjonsordning av merverdiavgift for kommunesektoren,
gjennom lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner mv.
fra 12. desember 2003. Formålet med momskompensasjonsordningen
er å nøytralisere konkurransevridninger som kan
oppstå som følge av merverdiavgiftssystemet. Et
annet mål ved innføring av disse reglene var at
de ikke skulle medføre merarbeid for kommunesektoren. Innføringen
av momskompensasjonsordningen skulle i utgangspunktet være provenynøytral
for staten, ved at rammetilskuddet ble redusert tilsvarende, men
kommunenes kostnader til å administrere ordningen inngår
ikke i dette regnestykket.
Ved innføringen av momskompensasjonsordningen uttalte
Kommunenes Sentralforbund (KS) at en generell ordning ville bli
enklere å administrere enn alternativene og også redusere
avgrensningsproblemene. Da Finansdepartementet i brevs form 8. mars 2006
ba KS om å vurdere hvilken administrativ belastning kompensasjonsordningen
medfører for de kompensasjonsberettigede, uttalte imidlertid
KS at reformen i stor grad har:
"ført til stor frustrasjon hos nær sagt alle
kommuner. De fleste mener at de har "tapt" og har vanskelig med å følge
med i de kompliserte etterberegningene som er blitt foretatt flere
ganger."
En del kommunale virksomheter omfattes i dag av det ordinære
merverdiavgiftsregelverket. Dette er typiske enheter som driver
utadrettet avgiftspliktig virksomhet, for eksempel kommunale vann-
og avløpsvesen. Slike virksomheter er fullt ut likestilt
med private næringsdrivende i forhold til avgiftsreglene. Det
betyr at enheten må betale utgående avgift av
all sin omsetning som omfattes av registreringen, og at det som
hovedregel foreligger full rett til fradrag for inngående
avgift. Bestemmelsene for hvilke kommunale virksomheter som i dag
omfattes av det ordinære merverdiavgiftsregelverket, finnes
i merverdiavgiftslovens § 11.
Dagens momskompensasjonsordning er komplisert, fordi den har
en rekke vanskelige avgrensninger. Enkelte spørsmål
knyttet til momskompensasjonsordningen er vanskeligere enn andre,
blant annet § 7 i forskrift om kompensasjon av
merverdiavgift til kommuner, fylkeskommuner mv. fra 12. desember 2003
(kompensasjonsforskriften).
Boliger som er særskilt tilrettelagt, jf. kompensasjonsforskriften § 7,
er også ofte et problem å definere avgiftsmessig.
Eksempel: Villdal kommune har organisert sosialboligene sine i borettslaget
Tiurtitten. Boligene i Tiurtitten tildeles beboerne i Villdal kommune
av sosialkontoret. Boligene er tilpasset for bruk av rullestolbrukere,
men beboerne må for øvrig klare seg selv. Juristene
hos fylkesmannens kommunalavdeling har vurdert boligene, og konkludert
med at det ikke er en lovpålagt oppgave for Villdal kommune å ha
slike boliger. Tiurtitten borettslag vil ikke være kompensasjonsberettiget,
fordi borettslaget ikke utfører en lovpålagt oppgave.
En bolig som er innrettet slik at kravet om særskilt
tilretteleggelse er oppfylt, men som benyttes som vanlig utleiebolig,
vil heller ikke omfattes av kompensasjonsreglene. Dette følger
uttrykkelig av forskriften § 7 annet ledd.
Det er også vanskelige avgrensningsspørsmål knyttet
til nye idrettsanlegg som brukes av kommuner og private. Salg av
eiendom som er yngre enn 10 år, kan videre føre
til krav om tilbakebetaling av momskompensasjon, jf. kompensasjonsloven § 16.
Kommunale enheter med virksomhet som er avgiftspliktig etter
bestemmelsene i merverdiavgifsloven § 11 annet
ledd, har en svært begrenset avgiftsplikt. Dette innebærer
at virksomhetsområder registrert etter dette alternativet
i det alt vesentlige vil være omfattet av kompensasjonsreglene.
Enheter som er registrert etter merverdiavgifsloven § 11
annet ledd, har i hovedsak til formål å fremstille
varer eller utføre tjenester for å dekke eget
behov innenfor kommunen. Registrerings- og avgiftsplikten vil derfor
kun omfatte omsetning til andre. Dette innebærer at ved
leveranser til enheter innenfor samme kommune vil avgiftsplikten
kun være aktuell ved leveranser til enheter registrert
etter merverdiavgifsloven § 11 første
ledd. For leveranser utenfor kommunen gjelder ordinær avgiftsplikt.
For slike enheter er retten til fradrag for inngående avgift
svært begrenset, og gjelder bare for innkjøp av
varer og/eller tjenester som er beregnet for videresalg.
Det foreligger derfor heller ikke fradragsrett for inngående
avgift på driftsmidler. Dette innebærer at enheter
som er registrert etter merverdiavgifsloven § 11
annet ledd, kan bruke kompensasjonsreglene på inngående
avgift på alle driftskostnader og anskaffelser hvor det
ikke foreligger fradragsrett.
For å redusere problemene med dagens ordning vil det
kunne være naturlig å la all kommunal virksomhet
omfattes av det ordinære merverdiavgiftsregelverket, slik
man blant annet har gjort på New Zealand. En slik modell
innebærer et generelt merverdiavgiftssystem som omfatter
alle varer og tjenester og både offentlig og privat virksomhet.
Spørsmålet ble til en viss grad utredet i NOU
2003:3 som et alternativ til momskompensasjonsordningen.
En utfordring ved å la all kommunal virksomhet omfattes
av det ordinære merverdiavgiftsregelverket, er at det for
mange offentlige tjenester i dag ikke finnes noe beregningsgrunnlag
for merverdiavgift, blant annet fordi det mangler intern fakturering
mellom kommunale enheter. Hvordan kommuneadministrasjon skal prises
inn i hver enkelt tjeneste har forslagsstillerne ikke tatt stilling
til, men det finnes flere modeller som kan være aktuelle.
En stor fordel med å få innført større
grad av prising og internfakturering er at det vil bli lettere for
den enkelte kommune å velge å føre en
markedsorientert politikk med utfordringsrett, stykkpris og konkurranseutsetting.
Tjenester som i dag ikke er avgiftspliktige, vil fortsatt kunne
være unntatt fra avgiftsplikt med forslagsstillernes system
uten at dette fører til konkurransevridning, fordi verken
private eller offentlige vil ha fradragsrett. Dette gir imidlertid
incentiver til å produsere avgiftspliktige tjenester internt
fremfor å kjøpe dem eksternt. Denne konkurransevridningen mellom
kommunal egenproduksjon og kjøp fra andre vil forsvinne
hvis avgiftsgrunnlaget utvides, og vil også fjerne dagens
incentiver til å organisere interkommunalt samarbeid på bestemte
måter. Poenget er imidlertid ikke å gjøre
kommunale tjenester dyrere for folk flest ved at kommunale tjenester,
som i dag er fritatt for utgående merverdiavgift, får
en slik avgift som sluttbruker må betale.
Forslagsstillerne har lenge vært bevisste på utfordringene
knyttet til merverdiavgift i kommunal sektor. I 2001 fremmet forslagsstillere
fra Fremskrittspartiet i Dokument nr. 8:68 (2000-2001) forslag om å gjøre
momskompensasjonsordningen for kommuner og fylkeskommuner generell,
men ble nedstemt av de andre partiene. Begrunnelsen var å gi
lokalpolitikere valgmuligheter som gjør det mulig å få flere og
bedre tjenester for de samme pengene, gjennom konkurranseutsetting
og anbudskonkurranse. Da dagens momskompensasjonsordning ble etablert
gjennom lov om kompensasjon av merverdiavgift for kommuner, fylkeskommuner
mv., så forslagsstillerne på dette som et viktig
virkemiddel for å få fart på effektivisering
og konkurranseutsetting i kommunesektoren, og støttet loven
i Innst. O. nr. 20 (2003-2004). Den generelle momskompensasjonsordningen
har imidlertid ikke levd opp til forventningene til effektivisering
og fri konkurranse, og forslagsstillerne ønsker derfor å ta
ett skritt til i retning av likebehandling av kommunal og privat
virksomhet.
På denne bakgrunn fremmes følgende
forslag:
Stortinget ber Regjeringen utrede konsekvensene av å la
kommunale virksomheter omfattes av det ordinære merverdiavgiftsregelverket,
inkludert eventuelle merkostnader for kommunal sektor.
10. mai 2007